01089/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Na falta de lei que expressamente a confira, a legitimidade activa do participante disciplinar para recorrer contenciosamente das decisões proferidas em processos disciplinares instaurados em resultado de denúncia sua, deve ser aferida casuisticamente e é questão a resolver, não pelas normas que regulam o estatuto procedimental do participante, mas por aplicação da norma do art. 46º do RSTA.

II- Para os efeitos previstos em tal norma, o interesse relevante é o que, aferido pelos termos peticionados, se reporta a um bem jurídico diferenciado, apropriável pelo sujeito e para o qual ele retira, do provimento do recurso, uma vantagem ou utilidade imediata digna de tutela judicial inerente ao aproveitamento desse bem

III- O participante disciplinar não é detentor de um direito subjectivo público concreto e individualizado tendo como objecto o exercício da acção disciplinar.

IV- Por não retirar qualquer vantagem ou utilidade imediata da anulação do acto, a sociedade participante lesada não tem legitimidade para recorrer contenciosamente do arquivamento do processo disciplinar instaurado por denúncia sua, contra o seu Revisor Oficial de Contas, se a lesão se reporta a interesses de ordem material emergentes da falta de convocação e de realização de qualquer reunião do Conselho Fiscal no triénio de 1997/1999 e da sobrecarga com a organização se sucessivas pastas de documentos que aquele deveria e poderia ter consultado na sede da participante.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A. .., S.A, com sede na Rua ..., em Lisboa, intentou, no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, recurso contencioso de anulação do Acórdão do Conselho Disciplinar da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas que determinou o arquivamento do Processo Disciplinar nº 4/00.

Por sentença de 2 de Março de 2005, o 1º Juízo Liquidatário do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa julgou procedente a questão prévia da ilegitimidade da recorrente e, em consequência, rejeitou o recurso contencioso.

1.1. Inconformada, a impugnante contenciosa recorre dessa decisão para este Supremo Tribunal, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

I. A utilidade para efeitos de legitimidade activa não se circunscreve à mera susceptibilidade de se repor na íntegra a situação anterior à lesão do direito ou interesse.

II. As normas de carácter disciplinar, ainda que não penais, podem visar, em primeira mão, fins de interesse público, mas servem indubitavelmente interesses pessoais dos ofendidos, numa lógica retributiva, de justiça, e de reposição de outros valores e bens jurídicos paralelamente afectados e tutelados como a honra, a moral e a reputação do ofendido.

III. O ofendido tem, como é óbvio, toda a utilidade em que se faça a justiça na ofensa ao seu pessoal e individual direito, na reparação dos seus valores eminentemente pessoais, no seu prestígio e honra.

IV. O que não se permite é que quem não foi efectivamente lesado possa recorrer em defesa de interesses públicos e qual justiceiro do povo – de uma decisão de arquivamento de um processo disciplinar.

V. Porém, a ora Recorrente não pretende recorrer em nome ou na defesa de interesses públicos, mas dos seus próprios interesses e direitos efectivamente lesados.

VI. Entender que a utilidade ou vantagem dignas de tutela jurisdicional no aproveitamento do bem a que o direito subjectivo ou interesse legalmente protegido inerem terá de coincidir com a susceptibilidade de reparação, em espécie ou em dinheiro, ou com a reposição da situação preexistente, é uma interpretação que nunca foi abraçada pela melhor e mais recente jurisprudência desse Supremo Tribunal, e que não se encontra sequer no seu espírito.

VII. Os directa e pessoalmente lesados (e não os defensores de causas públicas) têm sempre interesse processual – como é de inegável justeza – em recorrer de actos que visam sancionar os seus ofensores por essa conduta.

VIII. É que aqui o procedimento disciplinar não visa apenas a protecção de fins de interesse público, mas também, ainda que reflexa ou indirectamente, os direitos e interesses materiais individuais directamente ofendidos, pois que – em última análise – satisfazem também individualmente bens morais pessoais e individuais paralela mas directamente ofendidos, como aliás acaba por reconhecer o Acórdão de 15 de Outubro de 1999 quando se refere à “reparação reflexa de valores eminentemente pessoais da recorrente”.

IX. A recorrente lesada procura sempre obter a reparação reflexa de valores eminentemente pessoais, o que não sucede com os meros denunciantes, ainda que participantes no procedimento disciplinar.

X. Com efeito, o lesado tem legitimidade e o recurso traz-lhe utilidades e benefícios tutelados; é certo que “não se pode voltar atrás no passado”, nem estão em causa pretensões indemnizatórias, mas as decisões condenatórias sancionatórias servem sempre – em anverso – os bens e valores morais pessoais e individuais dos directamente ofendidos, sejam eles a honra, imagem bom nome, a reputação ou, em última análise, o insubstituível sentimento de justiça.

1.2. Os recorridos particulares contra – alegaram propugnando pela improcedência do recurso.

1.3. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos:

“O objecto deste recurso reside na questão de apurar se a recorrente tem legitimidade para interpor recurso contencioso de anulação do Acórdão do Conselho Disciplinar da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas que determinou o arquivamento do Processo Disciplinar nº 4/00, instaurado a ... e ... e

Está, assim, em causa o exercício de acção disciplinar por parte de órgãos próprios da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas contra os seus associados.

Ora, nos termos do art. 13º, nº 3 do DL 487/99 que aprovou o Estatuto da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas e passamos a citar : “ … Das deliberações dos órgãos da Ordem cabe recurso contencioso, nos termos da lei, para os tribunais administrativos.”

Por sua vez, o art. 84º do citado diploma refere : “… Em caso de absolvição pode recorrer o conselho directivo nos termos do art. 13º, nº 3; em caso de condenação, podem recorrer, nos mesmos termos, o conselho directivo e o arguido.”

Parece-nos, assim, que a lei é clara ao atribuir a legitimidade para a interposição de recurso, nos casos de absolvição ao conselho directivo da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas.

A recorrente alega que tem legitimidade por entender, em síntese, que o recurso lhe traz benefícios, designadamente para a defesa da sua imagem, bom nome, reputação e honra.

Ao invés, os recorridos defendem que à luz do art. 160º, nº 2 do CPA, quer à face do art. 268º, nº 4 da Constituição não advém qualquer prejuízo para a recorrente.

De acordo com a jurisprudência deste Tribunal “… a legitimidade activa depende da titularidade de um interesse directo, pessoal e legítimo na procedência do recurso (art. 46º, nº 1 do RSTA) donde resulta que para dispor de legitimidade, o recorrente terá de esperar, com a anulação do acto, a obtenção de uma vantagem ou benefício que se repercuta necessariamente na sua esfera jurídica …” (vide Ac. 1681/02 de 14/05/05 e ainda no mesmo sentido Ac. 48 342 de 18/12/03, entre outros).

O exercício da acção disciplinar, no caso concreto, é da competência da Câmara de Revisores Oficiais de Contas que é uma pessoa colectiva pública nos termos do artº. 1º do DL 422-A/93 de 30/12, traduzindo, por isso, uma modalidade de administração indirecta do Estado que confia nela a organização e disciplina do exercício daquela profissão com vista à defesa do interesse público.

Deste modo, afigura-se-nos que se encontra garantida a defesa da “legalidade” não carecendo a requerente de legitimidade para intervir, tanto mais que esta tem de ser aferida pela utilidade ou prejuízo na procedência ou improcedência da acção.

Ora, no caso dos autos não se demonstra que da aplicação de qualquer sanção resulte qualquer vantagem ou benefício para a recorrente.

Deste modo, sou de parecer que deve manter-se a decisão recorrida, julgando-se improcedente o recurso.”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos:

1. Em 29.12.1999, a ora recorrente requereu ao Presidente do Conselho Disciplinar da Câmara dos Revisores Oficiais de Contas a instauração de processo disciplinar contra ..., SROC e contra ... (ROC), invocando-se na participação a violação de obrigações que competiam à SROC e em especial ao ROC, enquanto seu representante e responsável, durante a vigência do mandato de Presidente do Conselho Fiscal da ora recorrente, conforme consta do teor integral dessa participação cuja cópia está a fls. 18/23 dos autos e se dá por reproduzida.

2. Na sequência desta participação foi instruído o processo de inquérito nº 7-A/2000, e, na sequência deste, o processo disciplinar nº 4/2000 contra ..., SROC, no qual esta sociedade veio a ser acusada de, como Presidente do Conselho Fiscal da Grão A..., SA, no triénio de 1997 a 1999, não ter efectuado as respectivas reuniões, contrariando o disposto no Código das Sociedades Comerciais (art. 423º) e o nº 2, artigo 4º do CDEP (Código de Ética e Deontologia Profissional). (cfr. doc. de fls. 39/43 dos autos).

3. Na sessão do Conselho Disciplinar da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas de 5.3.2001 foi deliberado por unanimidade o arquivamento do processo disciplinar nº 4/00, com base na nulidade resultante da instauração de processo disciplinar contra a SROC e na inverificação de factos susceptíveis de fundamentar a prática de infracção disciplinar. (cf. doc. de fls. 39/43 dos autos).

2.2. O DIREITO

2.2.1. A questão a resolver no presente recurso jurisdicional é unicamente a de saber se a ora recorrente tem, ou não, legitimidade para impugnar a deliberação do Conselho Disciplinar da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas que ordenou o arquivamento do processo disciplinar nº 4/2000, que havia sido propulsionado por participação sua.

A sentença respondeu negativamente, alinhando os seguintes argumentos essenciais:

(i) de acordo com Jurisprudência do Pleno do STA (acórdão de 1999.10.15 – rec. nº 41 897) “ o conceito de interesse na anulação do acto a que se refere o artigo 46º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, tem de entender-se, hoje, como vantagem ou utilidade na anulação do acto repercutida na protecção de um bem jurídico preexistente no património jurídico do recorrente” e continuando a citar aquele aresto “será titular do interesse na anulação do acto impugnado aquele que, com verosimilhança, aferida pelos termos peticionados, materialmente bem ou mal fundada, invoque a titularidade no seu património jurídico de um direito subjectivo ou de interesse legalmente protegido lesado com a prática do acto, retirando da anulação pretendida uma qualquer utilidade ou vantagem dignas de tutela jurisdicional, no aproveitamento do bem a que aquele direito ou interesse inerem.”;

(ii) as normas reguladoras do exercício da acção disciplinar dos Revisores de Contas visam exclusivamente fins de interesse público, pelo que não tutelam, nem directa, nem reflexamente, os interesses pessoais dos participantes;

(iii) como interesses lesados directamente pelo acto recorrido, a recorrente alega que são lesados interesses materiais seus, pois, primeiro, os factos participados respeitam a um conjunto de obrigações que a atingiram directamente, designadamente a não convocação, no triénio de 1997/1999, de qualquer reunião do Conselho Fiscal e consequente não realização das mesmas e, segundo, que a actuação do Revisor Oficial de Contas arguido a sobrecarregou com a organização de pastas sucessivas de documentos que poderiam ter sido consultados na sede da sociedade, o que se traduziu na falta de acompanhamento regular e contínuo da vida da sociedade;

(iv) contrariamente ao alegado, “não resulta concretizado qualquer direito subjectivo seu que seja lesado com o acto recorrido, nem demonstrado que a eventual anulação do mesmo, com a eventual acusação do arguido em processo disciplinar lhe traga algum benefício para a sua esfera jurídica”, pois que, “da eventual anulação do acto recorrido nunca poderão já efectivar-se as alegadas reuniões do Conselho Fiscal para o triénio de 1997/1999” e “em resultado da anulação do acto impugnado também já não é possível evitar os efeitos nefastos que aponta relativamente à sobrecarga da sociedade com a organização de pastas sucessivas de documentos, sendo certo que o eventual direito a indemnização com base em danos daí resultantes não dependerá da condenação disciplinar da sociedade arguida, mas somente da aplicação das normas legais aplicáveis ao caso”.

A recorrente discorda e, na alegação, para persuadir que a decisão enferma de erro de julgamento, argumenta, em síntese, que:

1. as normas disciplinares podem visar, em primeira mão, fins de interesse público mas servem indubitavelmente interesses pessoais dos ofendidos “numa lógica retributiva, de justiça e de reposição de outros valores e bens jurídicos paralelamente afectados e tutelados como a honra, a moral e a reputação do ofendido”;

2. o ofendido tem toda a utilidade em que se faça a justiça na ofensa ao seu pessoal e individual direito, na reparação dos seus valores eminentemente pessoais, no seu prestígio e honra.

3. entre os denunciantes há que distinguir entre os meros participantes e os directa e pessoalmente lesados, sendo que estes têm sempre legitimidade processual em recorrer de actos que visam sancionar os seus ofensores por essa conduta, uma vez que, quando assim é, o procedimento disciplinar não visa apenas a protecção de fins de interesse público, mas também, ainda que reflexa ou indirectamente, os direitos e interesses directamente ofendidos;

4. não pode reduzir-se a utilidade ou vantagem relevantes à susceptibilidade de reparação, em espécie ou em dinheiro ou à reposição da situação preexistente.

5. no caso concreto, se é certo que “não se pode voltar atrás no passado”, nem estão em causa pretensões indemnizatórias, ainda assim o recurso traz utilidade à recorrente, pois as decisões sancionatórias servem sempre – em anverso – “os bens e valores morais pessoais e individuais dos directamente ofendidos, sejam eles a honra, imagem, o bom nome, a reputação ou, em última análise, o insubstituível sentimento de justiça”.

Fixado, assim, o âmbito do dissídio, vejamos:

2.2.2. O regime jurídico da responsabilidade disciplinar dos Revisores Oficiais de Contas está fixado nos artigos 80º a 91º do DL nº 487/99, de 16 de Novembro, sendo que no art. 84º deste diploma tem o seguinte texto:

“Em caso de absolvição, pode recorrer o conselho directivo nos termos do disposto no nº 3 do artigo 13º; em caso de condenação, podem recorrer, nos mesmos termos, o conselho directivo e o arguido”

E, em sintonia com esta regra, também o Regulamento Disciplinar da Ordem dos Revisores de Contas, aprovado ao abrigo da habilitação conferida pelo art. 91º do DL nº 487/99 (publicado no DR, III Série nº 10, de 12 de Janeiro de 2001), dispõe no seu art. 67º que :

“Em caso de absolvição pode recorrer o conselho directivo, nos termos do Estatuto da Ordem. Em caso de condenação, podem recorrer, nos mesmos termos, o conselho directivo e o arguido”.

Ora, em face desta regulação, impõem-se, de imediato, duas observações.

A primeira, é que o participante não faz parte das entidades especialmente enumeradas nas normas como detentoras de legitimidade para recorrer contenciosamente das deliberações do conselho disciplinar, órgão titular do poder punitivo (cfr. arts. 12º/e) 83º do DL nº 487/99 de 16 de Novembro).

A segunda é que a enumeração não deve ler-se como taxativa. A letra da lei não diz que só o conselho directivo e o arguido podem recorrer e a interpretação conforme à Constituição, determina uma leitura não restritiva, que não contrarie a norma do art. 268º/ 4 da CRP, portanto, que não feche a porta do recurso contencioso a todos aqueles que possam, eventualmente, em cada situação concreta, ser detentores de uma posição jurídica subjectiva individualizada que haja sido lesada e tenha dignidade bastante para reclamar uma acção de defesa contra a Administração (cfr. Gomes Canotilho, in “ Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, p. 1212 e “ Constituição da República Portuguesa”, Anotada, 2ª ed., p. 941).

Aquelas normas têm, pois, o efeito útil de introduzir um mecanismo de auto-impugnação contenciosa no seio da Ordem dos Revisores de Contas, atribuindo a um órgão – conselho directivo – poderes para recorrer contenciosamente das deliberações de outro órgão da mesma pessoa colectiva – conselho disciplinar. Ampliam, não restringem o círculo das entidades que, nos termos gerais consagrados no art. 46º/1º do RSTA têm legitimidade para recorrer.

2.2.3. A questão da legitimidade do participante para recorrer contenciosamente das decisões proferidas em processos disciplinares instaurados em resultado da sua denúncia, tem vindo a ser abordada, na Jurisprudência deste Supremo Tribunal (cf., entre outros, os acórdãos do Pleno de 1996.11.17 – rec. nº 28 331, de 1997.01.15 – rec. nº 29 150 e de 1999.10.15 – rec. nº 41 897 e da Secção de 2003.10.22 – rec. nº 136/03 e de 2003.11.26 – rec. nº 46/02) a partir das seguintes ideias fundamentais:

(i) a legitimidade do participante, na falta de lei que expressamente a confira deve ser aferida casuisticamente e, ultrapassada que está, pelo menos desde a versão de 1989 da CRP, a teoria monista na explicação das relações entre o processo administrativo gracioso e o processo administrativo contencioso, não deve encontrar-se através das normas que regulam o estatuto procedimental do denunciante disciplinar, mas por aplicação da norma do art. 46º do RSTA.

(ii) decorre do art. 268º/4 da Constituição da República Portuguesa, ao ligar a garantia à lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos que o recurso contencioso de anulação não serve a legalidade objectiva, mas visa estruturalmente a satisfação dos interesses dos particulares, na sua dimensão de “bens jurídicos” inseridos num património jurídico individualizado;

(iii) o conceito de “interesse na anulação do acto” a que se refere o art. 46º/1 do RSTA, tem, assim, de entender-se como vantagem ou utilidade na anulação do acto repercutida na protecção de um bem jurídico preexistente no património jurídico do recorrente;

(iv) a titularidade desse bem jurídico e a utilidade ou vantagem na anulação do acto deve aferir-se pelos termos peticionados;

(v) o participante não é detentor de um direito subjectivo público concreto e individualizado tendo como objecto o exercício da acção disciplinar, uma vez que a eficácia, a boa imagem e /ou a qualidade do serviço, isto é, os valores tutelados pelo direito disciplinar, “sendo bens jurídicos imateriais, eventualmente susceptíveis de constituírem direitos de personalidade das organizações colectivas públicas respectivas, pelo menos em relação às que juridicamente se organizam como pessoas colectivas – cfr. artigo 160º do Código Civil – não são, por sua natureza, individualmente apropriáveis ou sequer aproveitáveis.

Não podem fazer parte do património jurídico dos cidadãos …” (citação do acórdão 29 150);

(vi) o interesse relevante do participante tem de ser, portanto, um interesse diferenciado, isto é, reportado a um bem jurídico apropriável pelo sujeito e para o qual ele retira, do provimento do recurso, uma vantagem ou utilidade imediata;

Não se vê razão para divergir desta Jurisprudência, da qual, a sentença recorrida também se não afastou.

2.2.4. Dito isto, no caso em apreço, resta saber se a recorrente, nos termos peticionados, invocou a titularidade no seu património jurídico de um bem jurídico diferenciado preexistente, de modo que retire da anulação do acto, de imediato, uma qualquer vantagem digna de tutela jurisdicional inerente ao aproveitamento desse bem.

Ora, de acordo com a participação, os denunciados terão violado um conjunto de obrigações que lhes competiam, consubstanciadas no seguinte:

· na não convocação de qualquer reunião do Conselho Fiscal, e consequente não realização das mesmas, em clara violação do art. 423º do Código das Sociedades Comerciais, que estipula que o Conselho Fiscal deve reunir pelo menos uma vez em cada trimestre;

· no não cumprimento das funções ao longo de todo o exercício de forma contínua, diligente e regular, em violação dos normativos relativos às tarefas do Conselho Fiscal, designadamente os artigos 420º, 420º-A, 421º e 422º do Código das Sociedades Comerciais (“CSC”) e o art. 43º do DL nº 422-A/93, de 30 de Dezembro, tudo bem patente e demonstrado no pedido tardio de informações e no atraso no trabalho de revisão das contas;

· no sistemático exercício de actos de revisão por correspondência, fazendo com que a administração da ora Recorrente se visse obrigada a organizar pastas sucessivas de documentos que deveriam ser consultadas na sede da sociedade;

· na violação do dever de contribuir para o prestígio da profissão, previsto no nº 1 do artigo 53º do referido DL nº 422-A/93, e de cumprir regras profissionais, nomeadamente, quanto ao disposto no nº 1 do artigo 2º, nº 6 do artigo 8º e artigo 10º do Código da Ética e Deontologia Profissional (“CEDP”).

E, como se refere na sentença, a impugnante considera que a violação das indicadas obrigações de raiz contratual e legal lesou interesses seus de ordem material emergentes da falta de convocação e de realização de qualquer reunião do Conselho Fiscal no triénio de 1997/1999 e da sobrecarga com a organização de pastas sucessivas de documentos que deveriam e poderiam ser consultados na sede da sociedade.

Sendo estes os bens jurídicos lesados a recorrente não retiraria da anulação do acto qualquer utilidade com repercussão no aproveitamento ou reparação de tais bens. A ilicitude não é unitária e a punição disciplinar dos denunciados não projecta qualquer efeito reparatório, específico ou substitutivo, em relação àqueles bens. A anulação do acto, para esse efeito, deixaria a recorrente precisamente na mesma situação em que esta se encontra sem ela.

Assim, não enferma de erro de julgamento a sentença que julgou procedente a excepção de ilegitimidade activa da recorrente e rejeitou o recurso contencioso.

3. DECISÃO

Pelo exposto acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Taxa de justiça: 300€ (trezentos euros)

Procuradoria: 150€ (cento e cinquenta euros)

Lisboa, 7 de Junho de 2006. – Políbio Henriques - (relator) – Edmundo Moscoso – Jorge de Sousa.