22/84 - Tribunal Constitucional

2.ª Secção. Relator: Conselheiro Mário de Brito. 1 — Submetido a julgamento em processo sumário na comarca de Sei­xal no dia 15 de Novembro de 1982, por infracção do artigo 46.º, n.º 1, alínea a), do Código da Estrada, visto no dia 12 desse mês ter sido encon­trado a conduzir na estrada nacional n.º 378 um veículo ligeiro de passa­geiros, sem que estivesse habilitado com carta de condução, foi o arguido A. condenado na multa de 5000$ e em seis dias de prisão, substituídos por multa à razão de 75$ por dia, ou, em alter­nativa, nos termos do artigo 123.º do Código Penal, nas penas de prisão de 33 e 6 dias, respectivamente. Na sentença declarou o Ex.mo Juiz que na aplicação da pena não foi tomado em conta o disposto no artigo 1.º, alínea h), do Decreto-Lei n.º 187/82, de 15 de Maio, por tal norma ser organicamente inconstitu­cional, já que a matéria regulada por esse diploma é da competência exclu­siva da Assembleia da República, nos termos do artigo 167.º, alínea e), da Constituição, e o mencionado decreto-lei não foi publicado ao abrigo de qualquer autorização legislativa. Em recurso interposto pelo Ministério Público, restrito a este ponto, a Relação de Lisboa, por acórdão de 16 de Fevereiro de 1983, confirmou a decisão da 1.ª instância, recusando-se também a aplicar, por inconsti­tucionalidade, quer o citado preceito do Decreto-Lei n.º 187/82, quer o artigo 1.º, alínea d), do Decreto Regulamentar n.º 40/77, de 16 de Junho, e, consequentemente, alterou a multa complementar para 1500$, com quatro dias de prisão alternativa atento o artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 400/82, e o total da mesma prisão alternativa para oito dias. É desse acórdão que vem o presente recurso, interposto pelo Ministé­rio Público em 21 de Fevereiro de 1983 para o Tribunal Constitucional, mas admitido para a Comissão Constitucional, e que acabou por transi­tar para este Tribunal nos termos do n.º 1 do artigo 106.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro. Na sua alegação conclui o Ex.mo Magistrado do Ministério Público que o acórdão recorrido violou o artigo 167.º, alínea e), da Constituição [a que corresponde o artigo 168.º, n.º 1, alínea c), após a revisão], pelo que deve ordenar-se a sua reforma em conformidade com o juízo de cons­titucionalidade dos artigos 1.º, alínea d), do Decreto Regulamentar n.º 40/77, de 16 de Junho, e 1.º, alíneas h) e i), e 4.º do Decreto-Lei n.º 187/82, de 15 de Maio. Cumpre decidir. 2 — De acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 46.º do Código da Estrada, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 39 672, de 20 de Maio de 1954, a condução de veículos automóveis na via pública, sem que o condutor se encontrasse habilitado com carta de condução ou documento equiva­lente, era punida com multa de 1000$ a 2000$ e prisão até um mês e, no caso de reincidência, com multa de 2000$ a 5000$ e prisão até seis meses. Estas multas passaram a ser de 5000$ a 25 000$ e de 10 000$ a 50 000$, respectivamente, por força da modificação introduzida naquele preceito pelo artigo 1.º, alínea d), do Decreto Regulamentar n.º 40/77, de 16 de Junho. Por sua vez, o Decreto-Lei n.º 187/82, de 15 de Maio, no seu artigo 1.º, passou para 10 000$ aquele limite mínimo de 5000$ [alínea b)] e para 20 000$ o limite mínimo de 10 000$ [alínea i)]; e no artigo 4.º fixou os limites máximos no quíntuplo dos limites mínimos. O § único do artigo 1.º do decreto-lei que aprovou o Código permi­tia que este fosse alterado por decretos simples, salvo quanto a matérias que aqui não estão em causa. Mas a Constituição da República Portu­guesa de 1976, que entrou em vigor em 25 de Abril desse ano (n.º 3 do artigo 312.º), veio dispor no artigo 167.º (redacção originária) ser da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre «defini­ção dos crimes, penas e medidas de segurança e processo criminal, salvo o disposto na alíneas) do n.º 1 do artigo 148.º» [alínea e)]. E daí pretender-se que a elevação das multas previstas no Código da Estrada, designadamente no n.º 1 do seu artigo 46.º, só podia ser feita por lei da Assembleia da República ou por decreto-lei do Governo, mediante autorização da Assembleia nos termos do artigo 168.º da Constituição. Esta a questão que se põe em termos gerais, embora aqui só estejam em causa a primeira parte da alínea d) do artigo 1.º do Decreto Regula­mentar n.º 40/77 (elevação para 5000$ e 25 000$ do mínimo e do máximo da multa prevista no 1.º período do 3.º parágrafo do n.º 1 do artigo 46.º do Código da Estrada) e a alínea h) do artigo 1.º e a parte final do artigo 4.º, ambos do Decreto-Lei n.º 187/82 (elevação para 10 000$ e 50 000$ do mínimo e do máximo da mesma multa). Como já se disse, a Constituição, na sua versão original, reservava à Assembleia da República a competência para legislar sobre «definição dos crimes, penas e medidas de segurança e processo penal», salvo a compe­tência que advinha da alínea a) do n.º 1 do artigo 148.º para o Conse­lho da Revolução, ou seja, a competência para «fazer leis e regulamentos sobre a organização, o funcionamento e a disciplina das Forças Armadas» [artigo 167.º, alínea e)]. A Assembleia da República podia, porém, auto­rizar o Governo a fazer decretos-leis sobre essa matéria, nas condições enun­ciadas no artigo 168.º Deixando agora o «processo penal», que aqui não interessa, vê-se, por­tanto, que tinha de constar de lei — ou de decreto-lei, mediante autori­zação dada ao Governo pela Assembleia da República — a definição dos crimes, penas e medidas de segurança. O termo «penas» devia ligar-se ao termo «crimes» e só se estranhava que a Constituição, ao falar de «medidas de segurança», não fizesse refe­rência aos respectivos pressupostos, isto é, a perigosidade do delinquente. Como se escreveu no Parecer da Comissão Constitucional n.º 3/76, de 22 de Dezembro de 1976 (nos Pareceres da Comissão Constitucional, 1.º vol., p. 31), «a tese da exclusiva competência da Assembleia nesta matéria poderia ser sustentada com base no facto de, existindo uma rela­ção de homologia entre a correspondência crime-pena, por um lado, e a correspondência pressupostos de perigosidade criminal-medida de segu­rança, por outro, ser incompreensível que a Constituição, ao reservar para a Assembleia da República a definição legal dos crimes e das penas, não lhe reservasse igualmente a definição dos pressupostos da perigosidade criminal para aplicação das medidas de segurança, tanto mais que a defini­ção destas últimas lhe está também reservada». A falta de referência aos pressupostos das medidas de segurança no texto primitivo da Constitui­ção foi, como se sabe, suprida pela revisão operada pela Lei Constitucio­nal n.º 1/82, de 30 de Setembro: — o artigo 168.º estabelece hoje, no seu n.º 1, alínea c), ser da exclusiva competência da Assembleia da Repú­blica legislar sobre «definição dos crimes, penas, medidas de segurança e respectivos pressupostos, bem como processo criminal». Não parece, assim, que no preceito em exame caibam as acções ou omissões que constituem contravenções, bem como as sanções correspon­dentes. Excepção feita para o Parecer n.º 2/76, de 21 de Dezembro de 1976 (nos citados Pareceres, 1.º vol., p. 23), sempre a Comissão Constitucio­nal foi do entendimento de que a alínea e) do artigo 167.º da Consti­tuição não incluía as contravenções. Assim: E parece seguro que a competência reservada pela Constitui­ção à Assembleia da República [artigo 167.º, alínea e)] não abrange a matéria de contravenção, tal como, aliás, sucede em França depois da Constituição da V República — Parecer n.º 19/77, de 28 de Julho de 1977 (nos citados Pareceres, 2.º vol., p. 145). Mesmo sem, ou antes de, discutir, se necessário fosse, o pro­blema de saber se as infracções fiscais são verdadeiros crimes ou tão-só contravenções — e neste caso não haveria competência reser­vada da Assembleia da República e, portanto, inconstitucionali­dade orgânica — […] — Parecer n.º 28/77, de 10 de Novem­bro de 1977 (nos referidos Pareceres, 3.º vol., p. 253). Esta Comissão Constitucional tem entendido, porém, que a definição das contravenções não constitui matéria de exclusiva com­petência da Assembleia, à qual, no entanto, compete fixar, com carácter genérico, as penas máximas aplicáveis em tais casos — Parecer n.º 28/78, de 28 de Novembro de 1978 (nos mesmos Pareceres, 7.º vol., p. 3). Considere-se ainda que a matéria penal, fora a que se situa no âmbito das contravenções ou medidas de ordenação social, ou seja, no domínio do chamado direito penal administrativo, não pode ser objecto de diplomas de tipo regulamentar [...] — Parecer n.º 1/79, de 16 de Janeiro de 1979 (nos mencionados Pareceres, 7.º vol., p. 145). Assim, enquanto a anterior Lei Constitucional reservava, a partir de 1971, à exclusiva competência da assembleia parlamentar ape­nas a definição das penas criminais e das medidas de segurança, a actual Constituição inclui nessa reserva de competência a pró­pria definição dos crimes e o processo criminal. A extensão da pre­visão é patente, mas não há elementos concludentes no sentido de interpretar aquela previsão extensivamente, de forma a abran­ger aí a matéria contravencional; [...] não há razões substanciais para admitir que esteja constitucionalmente reservada à Assembleia da República a competência para definir contravenções, podendo mesmo tal matéria ser atribuída às regiões autónomas e autarquias locais. Afigura-se-nos, por isso, constitucional o entendimento de que o Governo tem competência legislativa concorrente na maté­ria; prevaleceu, assim, o entendimento de que a expressão «penas» é utilizada na alínea e) do artigo 167.º da Lei Fundamental no sentido restrito de penas criminais ou penas aplicáveis a crimes» — Parecer n.º 4/81, de 19 de Março (nos referidos Pareceres, 14.º vol., p. 205). É no mesmo sentido o ensinamento do Prof. Cavaleiro de Ferreira, Direito Penal Português, Parte Geral, I (1981), n.º 27: É reservada para a Assembleia da República [artigo 167.º, alí­nea e), da Constituição] a definição de crimes, penas e medidas de segurança e o processo criminal. A reserva não abrange todo o Direito Penal, mas só a defini­ção de crimes, no sentido de definição dos seus elementos consti­tutivos, as espécies de penas, bem como as penalidades correspon­dentes aos crimes e o mesmo quanto a medidas de segurança. A reserva também não inclui as contravenções, que podem ser previstas e puníveis por meros regulamentos do Governo ou das autarquias locais ou órgãos competentes das regiões autónomas. Ponto de vista diferente terá defendido José de Sousa e Brito, «A Lei Penal na Consumição» (em Estudos sobre a Constituição, 2.º vol., p. 197), quando escreveu, no n.º 13 desse estudo: A exigência constitucional de conexão formal entre as penas e medidas de segurança e os respectivos pressupostos permite inter­pretar extensivamente a alínea e) do artigo 167.º no sentido de abranger não só os crimes e os pressupostos das medidas de segu­rança mas também as contravenções. Mas logo acrescentou o mesmo autor: É difícil conceber que o legislador constitucional tenha que­rido retirar ao Governo e aos órgãos legislativos e regulamentares das regiões autónomas e das autarquias locais todo o poder de criar contravenções e de sancionar, assim, penalmente, algumas das dis­posições genéricas dos seus órgãos legislativos e regulamentares. A eficácia do executivo, a autonomia regional e local, que são prin­cípios constitucionais, seriam gravemente afectadas. Da doutrina exposta parece, assim, poder concluir-se que a matéria de contravenções está fora do âmbito da alínea e) do artigo 167.º [hoje, alínea c) do n.º 1 do artigo 168.º] da Constituição, não sendo, portanto, inconstitucional a criação de contravenções em diploma diferente de lei da Assembleia da República. De resto, no caso em questão não se tratou de criar contravenções, isto é, de estabelecer figuras novas de contravenções, mas sim, e tão-só, de alterar os limites (mínimo e máximo) das multas aplicáveis a uma contravenção que já existia em diploma anterior. E não vale em favor da solução do acórdão recorrido o argumento que se tira da actual redacção da alínea d) do n.º 1 do artigo 168.º da Cons­tituição, ou seja, o de que, se o ilícito de mera ordenação social e respec­tivo processo constitui hoje reserva (relativa) de competência da Assem­bleia da República, por maioria de razão deve ser da exclusiva competência desse órgão de soberania (salvo autorização ao Governo) a matéria de contravenções. É que, segundo os termos desse preceito, só o regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo pro­cesso constitui reserva (relativa) de competência da Assembleia: — não está, pois, o Governo impedido de, mesmo sem autorização legislativa, criar ilícitos de mera ordenação social e, muito menos, de alterar as coimas para eles fixadas. Em resumo: não estão feridos de inconstitucionalidade orgânica os pre­ceitos em apreciação. Resta apenas acrescentar que a circunstância de a primeira alteração da multa aqui em causa constar de um decreto regulamentar (o Decreto Regulamentar n.º 40/77) não levanta qualquer problema específico neste domínio, uma vez que, como se disse, o § único do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 39 672, que aprovou o Código da Estrada, autorizou que este viesse a ser alterado por decretos simples, salvo quanto a matérias que agora não se discutem, e, à face da redacção primitiva da Constitui­ção de 1976, na vigência da qual foi editado aquele diploma, entendia-se — como escreve o Prof. Afonso Rodrigues Queiró, «Teoria dos Regu­lamentos» (na Revista de Direito e de Estudos Sociais, ano XXVII, p. 1), n.º 3 — que a Assembleia da República e o Governo podiam «deslegali­zar» certas matérias que não devessem assumir necessariamente a forma de lei. (A resposta a este ponto poderá eventualmente ser outra, frente à redacção actual do n.º 5 do artigo 115.º da Constituição, como pro­pende a entender o referido Professor, no local citado, mas sobre ele não há que tomar posição neste momento). 3 — Pelo exposto, não se julgam inconstitucionais [por violação da alínea e) do artigo 167.º da Consumição, na sua versão originária] as nor­mas do artigo 1.º, alínea d), 1.ª parte, do Decreto Regulamentar n.º 40/77, de 16 de Junho, e dos artigos 1.º, alínea h), e 4.º, parte final, do Decreto-Lei n.º 187/82, de 15 de Maio, e, consequentemente, conce­dendo provimento ao recurso, revoga-se o acórdão recorrido e ordena-se que os autos baixem à Relação de Lisboa, a fim de que esta reforme a decisão em conformidade com o julgamento sobre a questão da inconsti­tucionalidade. Lisboa, 29 de Fevereiro de 1984. — Mário de Brito — José Magalhães Godinho — José Manuel Cardoso da Costa — Mário Afonso — Messias Bento — Luís Nunes de Almeida (vencido, nos termos da declaração de voto junta) — Armando M. Marques Guedes. DECLARAÇÃO DE VOTO Votei vencido por entender que as normas em apreço se encontravam feridas de inconstitucionalidade orgânica, por violação do disposto na alí­nea e) do artigo 167.º da Constituição, na sua versão originária. Efectivamente, muito embora a definição das contravenções e das pena­lidades que lhes são aplicáveis não constituísse matéria da exclusiva com­petência da Assembleia da República, a esta competia fixar, no entanto, com carácter genérico, as penas máximas aplicáveis às contravenções. Na verdade, reservando a Constituição à Assembleia da República a «definição dos crimes e penas», como forma de garantir mais cabalmente os direitos fundamentais dos cidadãos, mal se compreenderia que o Governo (ou os órgãos das regiões autónomas ou as autarquias locais) pudesse, fora do quadro geral das penas genericamente definido pela assembleia parlamentar, vir a cominar para certa contravenção uma pena­lidade eventualmente mais pesada que as cominadas para os crimes. Impõe-se, assim, numa interpretação sistemática da Constituição, que se considere que a alínea e) do artigo 167.º da Constituição reservava à Assembleia da República a competência para definir o quadro geral das penas aplicáveis às contravenções. Ora, no caso vertente, o Governo veio determinar penas que exce­diam o quadro geral anteriormente definido, sem autorização prévia da Assembleia da República, o que se há-de considerar como inconstitucional. Nestes termos negaria provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida. — Luís Nunes de Almeida.