24/1992 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 24/92 [1] Processo: n.º 172/90. 2ª Secção Conselheiro: Mário de Brito. 1 — A. e B., funcionários do Quadro de Pessoal Civil do Exército (QPCE) em serviço na Direcção do Serviço de Fortificações e Obras do Exército (DSFOE), requereram em 15 de Maio de 1986 ao Chefe do Estado-Maior do Exército que lhes fosse reconhecido e liquidado o subsídio de almoço previsto no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 57-B/84, de 20 de Fevereiro, e do quantitativo fixado pelo Decreto-Lei n.º 20-A/86, de 13 de Fevereiro, bem como os retroacti­vos das diferenças entre os quantitativos efectivamente percebidos ao abrigo do Decreto-Lei n.º 75-Z/77, de 28 de Fevereiro, e os que lhes deviam ter sido pagos desde 1 de Agosto de 1977, data em que produziu efeitos o Decreto-Lei n.º 305/77, de 29 de Julho, revogado pelo citado Decreto-Lei n.º 57-B/84, nos termos do artigo 1.º do mesmo Decreto-Lei n.º 305/77 e conforme periódicas actualizações posteriores (sic). Os requerimentos foram, porém, indeferidos por despacho do subdirector do Serviço de Pessoal do Estado-Maior do Exército de 18 de Setembro de 1986, proferido por subdelegação do director do mesmo Serviço, «por não se aplicar ao Pessoal Civil dos Serviços Departamentais das Forças Armadas o estipulado no Decreto-Lei n.º 20-A/86, de 13 de Fevereiro, com efeitos desde 1 de Janeiro de 1986». Do despacho consta ainda que «os requerentes são abrangidos pela Portaria n.º 146/86, de 16 de Abril, com retroacção de efeitos de 1 de Maio de 1986». Desse despacho interpuseram os interessados recurso hierárquico necessário para o Chefe do Estado-Maior do Exército, com fundamento, além do mais, em que «a entidade recorrida, que se arroga titular de competência subdelegada, não é efectivamente competente para a prática do acto impugnado, já que a matéria não se encontra incluída nos despachos de subdelegação em que presumível e implicitamente pretende basear-se», «nem a matéria se encontra incluída nas atribuições da Direcção do Serviço de Pessoal, nem sequer do Departamento de Pessoal do EME». Mas o recurso foi indeferido (sic) por despacho do General Ajudante General do Exército de 3 de Fevereiro de 1987. Em novo recurso, interposto pelos interessados para o Chefe do Estado-Maior do Exército, foi pelo respectivo auditor jurídico emitido parecer no sentido de que «o regime legal vigente de abono de alimentação a dinheiro aos funcionários civis dos Serviços Departamentais das Forças Armadas é o constante da Portaria n.º 146/86, de 16 de Abril, com referência ao Decreto-Lei n.º 329-G/75, de 20 de Junho», e o Chefe do Estado-Maior homologou esse parecer por despacho de 17 de Julho de 1987. Recorreram então contenciosamente os mesmos interessados para a Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo. Mas, por acórdão de 10 de Janeiro de 1989, foi negado provimento ao recurso. Houve ainda recurso dos interessados para o Pleno da Secção; mas, por acórdão de 13 de Março de 1990, foi-lhe também negado provimento. É desse acórdão que vem o presente recurso, interposto pelos referido; A. e B. ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82. São fundamentos do recurso: 1.º a inconstitucionalidade do Decreto-Lei n.º 75-Z/77, de 28 de Fevereiro: inconstitucionalidade material — por violação do princípio da igualdade e não discriminação, constante dos artigos 13.º e 18.º da Constituição; inconstitucionalidade orgânica — por violação, por incompetência do Conselho da Revolução na matéria, dos artigos 148.º, n.º 1, alínea a), 185.º, n.º 1, e 201.º, n.º 1, ou 167.º, alíneas e m), da Constituição, na sua redacção originária; inconstitucionalidade formal — por violação dos artigos 56.º, alínea d), e 58.º, n.º 2, alínea a), também da Constituição, na mesma redacção; 2.º a inconstitucionalidade (material) do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 305/77, de 29 de Julho, e do artigo 1.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 57-B/84, de 20 de Fevereiro — por violação do referido princípio da igualdade e não discriminação. Cumpre decidir. 2 — Considerando, além do mais, que «algumas das normas alimentares ainda em vigor nas forças armadas foram fixadas pelo Decreto n.º 12 949, de 16 de Dezembro de 1926», veio o Decreto-Lei n.º 329-G/75, de 30 de Junho, emitido pelo Conselho da Revolução ao abrigo do artigo 6.º da Lei Constitucional n.º 5/75, de 14 de Março, actualizar e unificar, segundo se lê no respectivo sumário oficial, as ementas e tabelas de rações dos militares dos três ramos das forças armadas. E, assim, depois de estabelecer, no artigo 1.º, que «os militares em serviço efectivo nas forças armadas têm, em regra, direito a alimentação por conta do Estado» (n.º 1) e que «a alimentação é constituída por uma ração de víveres, decomposta, normamente, em três refeições cozinhadas, segundo combinações de espécies e capitações insertas nas tabelas I a VIII anexas ao presente diploma» (n.º 2), dispôs esse diploma no artigo 5.º: 1 — A alimentação por conta do Estado é fornecida em espécie. 2 — Quando não for possível o fornecimento da alimentação em espécie, o seu abono poderá ter lugar a dinheiro, em quantitativo a fixar anualmente por portaria do CEMGFA, sob proposta dos ramos das forças armadas interessados. Foi em execução deste preceito que, por exemplo, a Portaria n.º 146/86, de 16 de Abril, fixou, a partir de 1 de Maio de 1986, os seguintes quantitativos para o abono de alimentação, a dinheiro: primeira refeição — 35$00; almoço ou jantar — 155$00; alimentação (diária) — 345$00. O direito a alimentação por conta do Estado viria a ser tornado extensivo aos «funcionários civis dos departamentos militares» pelo Decreto-Lei n.º 75-Z/77, de 28 de Fevereiro, editado pelo Conselho da Revolução como se lê no seu preâmbulo, «nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 148.º da Constituição». Diz-se, com efeito, no seu artigo 1.º: Ao pessoal civil das forças armadas é conferido o direito ao abono de alimentação por conta do Estado em condições idênticas às do pessoal militar. Mais tarde — pelo Decreto-Lei n.º 305/77, de 29 de Julho — foi reconhecido a todos os trabalhadores da função públi­ca, com efeitos a partir de 1 de Agosto de 1977, um subsídio de refeição, do montante de 700$00 mensais, elevado para 1 200$00 pelo artigo 24.º-A do Decreto-Lei n.º 110-A/81, de 14 de Maio (adi­tado pelo Decreto-Lei n.º 245/81, de 24 de Agosto). Mas, certamente porque o pessoal civil das forças armadas já tinha direito ao abono de alimentação, originariamente criado para os militares, esse diploma excluiu-o do seu âmbito, dizendo no artigo 3.º: Os funcionários civis ao serviço das forças armadas e militarizadas estão excluídos do âmbito da aplicação do presente diploma. O regime do subsídio de refeição, tal como foi instituído pelo Decreto-Lei n.º 305/77, levou a que ele fosse considerado como um «verdadeiro complemento de vencimento» e, por isso, o Decreto-Lei n.º 57-B/84, de 20 de Fevereiro, procedeu à sua revisão, «atribuindo-lhe a natureza de benefício social a conceder como comparticipação nas despesas resultantes de uma refeição tomada fora da residência habitual, nos dias de prestação efectiva de trabalho». Daí que, pelo artigo 5.º desse diploma, o subsídio tenha sido fixado em 150$00 «por dia de prestação de serviço» (n.º 1), com a obrigação de o seu montante ser anualmente revisto «por portaria conjunta do Ministro das Finanças e do Plano e do membro do Governo que tiver a seu cargo a Administração Pública» (n.º 3). O montante do subsídio foi elevado para 190$00, a partir de 1 de Janeiro de 1985, pelo artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 40-A/85, de 11 de Fevereiro, para 220$00, a partir de 1 de Janeiro de 1986, pelo artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 20-A/86, de 13 de Fevereiro, e para 250$00, a partir de 1 de Janeiro de 1987, pelo artigo 7.º da Portaria n.º 780/86, de 31 de Dezembro. Mas o n.º 3 do artigo 1.º do citado Decreto-Lei n.º 57-B/84 continuou a dizer: O pessoal civil ao serviço das Forças Armadas ou militarizadas não é abrangido pelo presente diploma. Da resenha feita podem desde já extrair-se as seguintes conclusões: 1.ª são diferentes o abono de alimentação estabelecido a favor dos militares e o subsídio de refeição atribuído aos trabalhadores da função pública; 2.ª o pessoal civil das forças armadas tem estado equiparado nessa matéria ao pessoal militar; 3.ª o abono de alimentação dos militares é de criação anterior ao subsídio de refeição dos trabalhadores da função pública; 4.ª o abono de alimentação, conferido inicialmente apenas aos militares, foi tornado extensivo ao pessoal civil das forças armadas ainda antes de se ter atribuído o subsídio de refeição aos trabalhadores da função pública. Os recorrentes, pertencentes ao pessoal civil das forças armadas e que, por isso mesmo, começaram a receber o abono de alimentação dos militares antes de aos trabalhadores da função pública ter sido atribuído o subsídio de refeição, arrogam-se agora o direito a este subsídio e para isso invocam a inconstitucionalidade das normas que os excluem do seu âmbito de aplicação. Serão tais normas inconstitucionais? 3 — A primeira norma posta em causa no recurso é a do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 75-Z/77, de 28 de Fevereiro, atrás transcrita, e que precisamente confere ao pessoal civil das forças armadas o direito ao abono de alimentação por conta do Estado em condições idênticas às do pessoal militar. Invoca-se a sua inconstitucionalidade material, orgânica e formal. Independentemente de saber se essa norma sofre de inconstitucionalidade material — por ofensa do princípio da igualdade e não discriminação — ou de inconstitucionalidade orgânica — por o Conselho da Revolução não ter competência nessa matéria —, é desde logo evidente que ela é formalmente inconstitucional, por violação (pelo menos) do artigo 58.º, n.º 2, alínea a), da Constituição, na sua redacção primitiva. Segundo este preceito, constitui, na verdade, direito das associações sindicais «participar na elaboração da legislação do trabalho»; e, sendo um dos direitos dos trabalhadores a «retribuição do trabalho» (artigo 53.º, alínea a), da Constituição, na referida versão) e devendo considerar-se englobado na retribuição o «abono de alimentação», a legislação que verse sobre o direito a esse abono não pode deixar de integrar-se na «legislação do trabalho» para aquele efeito. Sendo, assim, o Decreto-Lei n.º 75-Z/77 legislação do trabalho, sobre ele devia ser ouvida a respectiva associação sindical. E a falta de audição — que se deduz da circunstância de no respectivo preâmbulo não se lhe fazer qualquer referência — gera a referida inconstitucionalidade. Nesse sentido, os Acórdãos deste Tribunal n.os 451/87, de 3 de Dezembro (no Diário da República, I Série, de 14 de Dezembro de 1987, e no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 372, p. 137), e 15/88, de 14 de Janeiro (no Diário, I Série, de 3 de Fevereiro de 1988, e no Boletim, n.º 373, p. 188). A inconstitucionalidade formal poderia ainda questionar-se à face do artigo 56.º, alínea d), também da versão originária da Constituição, que concede igualmente o direito de participar na elaboração da legislação do trabalho às comissões de trabalhadores. Mas, por um lado, a Constituição só nas empresas garante o direito de constituir comissões de trabalhadores (artigo 55.º da versão originária, a que corresponde, quer na versão de 1982 quer na de 1989, o artigo 54.º, n.º 1) e a constituição de comissões de trabalhadores na função pública só veio a ser permitida posteriormente ao Decreto-Lei n.º 75-Z/77 (pela Lei n.º 46/79, de 16 de Setembro); por outro lado, seria irrelevante averiguar se era obrigatória a audição da comissão de trabalhadores que eventualmente já existisse no serviço a que os recorrentes pertencem, por a falta de audição da associação sindical, já apurada, conduzir ao resultado pretendido, ou seja, a inconstitucionalidade formal do diploma. 4 — Quanto ao artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 305/77 e ao n.º 3 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 57-B/84: Estabelecido para os militares em serviço efectivo — pelo Decreto-Lei n.º 329-G/75 — o direito a alimentação por conta do Estado, a sua extensão ao pessoal civil das forças armadas — levada a efeito pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 75-Z/77 — representou para esse pessoal um benefício, visto que o subsídio de refeição para todos os trabalhadores da função pública só viria a ser instituído, como se disse, pelo Decreto-Lei n.º 305/77. Essa extensão é precisamente justificada no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 75-Z/77 com a consideração de que «os funcionários civis dos departamentos militares, na generalidade dos casos, prestam serviço em concorrência com o pessoal militar». E foi evidentemente pela razão de que o pessoal civil das forças armadas já tinha direito, por esse Decreto-Lei n.º 75-Z/77, ao «abono de alimentação por conta do Estado em condições idênticas às do pessoal militar» que o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 305/77 — diploma que, repete-se, instituiu subsídio de refeição para todos os trabalhadores de função pública — veio excluir do seu âmbito aquele pessoal e, mais tarde, o n.º do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 57-B/84 manteve essa exclusão. Ora, julgado inconstitucional pelo presente acórdão o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 75-Z/77, que conferia ao pessoal civil das forças armadas o direito ao abono de alimentação em condições idênticas às do pessoal militar, e mantendo-se o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 305/77 e o n.º 3 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 57-B/84, que excluem esse mesmo pessoal do direito ao subsídio de refeição por estes diplomas atribuído a todos os trabalhadores da função pública, a consequência é que tal pessoal deixara de ter direito, quer ao «abono de alimentação», quer ao «subsídio de refeição». Não pode ser. A inconstitucionalidade do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 75-Z/77 não pode deixar de determinar a inconstitucionalidade — ­consequencial ou por arrastamento — do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 305/77 e do n.º 3 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 57-B/84. 5 — Pelo exposto: julga-se inconstitucional o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 75-Z/77, bem como o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 305/77 e o n.º 3 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 57-B/84; concede-se provimento ao recurso; ordena-se que os autos sejam remetidos ao Supremo Tribunal Administrativo, a fim de que este, através do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, reforme a decisão recorrida em conformidade com o julgamento sobre a questão da inconstitucionalidade. Lisboa, 15 de Janeiro de 1992. Mário de Brito Fernando Alves Correia ­José de Sousa e Brito Luís Nunes de Almeida Bravo Serra Messias Bento (vencido pelo essencial das razões que aduzi na declaração de voto, que anexei ao Acórdão n.º 31/84, e para que me remeti no Acórdão n.º 451/87 José Manuel Cardoso da Costa (vencido, conforme declaração de voto aposta no Acórdão n.º 451/87, se bem que com menos força de convicção). [1] P ublicado no Diário da República, II Série, de 11 de Junho de 1992, pp. 5392(31) e segs.