450/1995 - Tribunal Constitucional

Procº nº 446/92 Plenário Rel.: Consº Luís Nunes de Almeida Acordam em plenário no Tribunal Constitucional: I - RELATÓRIO 1. Ao abrigo do preceituado na alínea a) do nº 2 do artigo 281º da Constituição da República Portuguesa e nos artigos 51º nº 1 e 62º nº 1 da Lei nº 28/82 de 15 de Novembro o Presidente da República requereu ao Tribunal Constitucional a apreciação e declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral das normas constantes dos artigos 3º nº 1 alínea b) e nº 2 6º nºs 1 e 2 e 10º alíneas a) b) c) e d) do Decreto-Lei nº 283/82 de 22 de Julho que aprova a orgânica dos centros regionais da Radiodifusão Portuguesa E.P. e da Radiotelevisão Portuguesa E.P.. Segundo o requerente tais normas violariam o estabelecido nas disposições conjugadas dos artigos 6º 9º alínea d) e 13º 38º nº5 277º nº 2 2ª parte e ainda do artigo 38º nº 4 da Lei Fundamental. 2. Alega o Presidente da República: O Decreto-Lei nº 283/82 de 22 de Julho regula "as atribuições competências e estruturas dos serviços e as funções dos centros regionais da RDP E.P. e da RTP E.P." nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira. De acordo com o disposto no seu artigo 6º nºs 1 e 2 "cada centro terá um director regional nomeado por períodos de 2 anos renováveis pelo órgão de gestão da empresa pública respectiva precedendo acordo do Governo Regional e ouvido o Ministro da República " e os "governos regionais através do departamento competente poderão propor a exoneração do director regional". Acresce que nos termos do artigo 10º do referido diploma os governos regionais gozam da faculdade de acesso a todas as informações e documentos julgados úteis para acompanhar a actividade dos centros; de promover inspecções e inquéritos ao seu funcionamento; de se pronunciar sobre os orçamentos de exploração e de investimento antes de serem aprovados e ainda sobre os planos de actividade económicos financeiros anuais e plurianuais e sobre os planos de desenvolvimento. As normas em apreço interferem com a independência política dos centros regionais da RDP e da RTP face aos governos regionais. Ora sendo a RDP e a RTP órgãos de comunicação social concessionários de serviço público de rádio e de televisão coloca-se a dúvida de saber se as normas constantes dos artigos 6º nºs 1 2 e 10º alíneas a) b) c) e d) do Decreto-Lei nº 283/82 de 22 de Julho não conflituarão com o princípio constitucional da liberdade e independência dos meios de comunicação social perante o poder político constante do artigo 38º nº 4 da Constituição. E acrescenta depois: Dispõe ainda o artigo 3º alínea b) do Decreto-Lei em questão ser atribuição dos centros regionais "retransmitir em directo ou em diferido integral ou parcialmente programas informativos ou outros sobre acontecimentos e factos da vida nacional e internacional elaborados fora dos centros regionais". E o artigo 3º nº 2 comete aos centros regionais total autonomia para no respeito dos princípios e directivas que vigoram para as empresas públicas e atendendo aos interesses regionais "estabelecer o conteúdo da sua programação". As referidas normas ao atribuírem aos centros regionais tão significativas faculdades poderão pôr em causa a estrutura constitucional do serviço público de rádio e de televisão - conformada nos artigos 6º (princípio da unidade do Estado); 9º alínea d) e 13º ( princípio da igualdade real de todos os cidadãos); 38º nº5 (garantia constitucional do serviço público de rádio e de televisão) e 227º nº 2 2ª parte (propósito constitucional do reforço da unidade nacional e dos laços de solidariedade entre todos os portugueses) - a qual obriga a que haja emissões de âmbito nacional simultâneas e idênticas para todo o território. Conclui consequentemente pela inconstitucionalidade das normas impugnadas por ferirem as referidas disposições constitucionais. 3. Notificado o Primeiro-Ministro nos termos e para os efeitos do preceituado nos artigos 54º e 55º nº 3 da Lei do Tribunal Constitucional veio o mesmo a responder apresentando as seguintes conclusões: 1) A intervenção dos governos regionais na gestão dos centros regionais da RDP e da RTP reduz-se a uma mera faculdade de veto na nomeação dos directores regionais e à possibilidade de acompanhar as actividades desses centros; 2) Esta intervenção consagrada num diploma que entrou em vigor num momento em que tanto a RDP como a RTP assumiam a natureza de empresas públicas fica muito aquém daquilo que corresponde aos normais poderes de tutela de Governo representando um afloramento do princípio da autonomia regional valor constitucional eminente; 3) O diploma que transformou a RTP em sociedade anónima não determina taxativamente a aplicação do Decreto-Lei nº 283/82. Pelo contrário a aplicabilidade desse diploma fica condicionada à congruência com a natureza jurídica da RTP; 4) A alínea b) do nº 1 e o nº 2 do artigo 3º do Decreto-lei nº 283/82 não encerram no atinente ao conteúdo do serviço público de televisão soluções inovadoras limitando-se a remeter para os "princípios e directivas" aplicáveis às empresas em que se integram; 5) Não existe no ordenamento constitucional português um princípio segundo o qual tenham de existir "emissões de âmbito nacional simultâneas e idênticas para todo o território"; Nem a legislação que veio precisar o conteúdo do serviço público de radiodifusão e de televisão acolheu um tal princípio.» Nesta ordem de ideias sustenta o Primeiro-Ministro a plena conformidade constitucional das normas impugnadas pelo requerente. 4. Tendo conhecimento da pendência dos presentes autos veio o Ministro da República para a Região Autónoma dos Açores requerer a junção de um parecer jurídico da autoria do Prof. Jorge Miranda onde se conclui que: 1º) O serviço público de televisão é uma modalidade qualificada de salvaguarda e prossecução das finalidades constitucionais de pluralismo livre confronto de todas as correntes de opinião e de democracia cultural; 2º) O serviço público de televisão constitui incumbência do Estado e tem âmbito nacional; 3º) À Constituição é indiferente a forma jurídica de que em cada momento seja revestida a empresa concessionária desse serviço público contanto que sejam respeitados os princípios e as balizas constitucionais; 4º) A adopção da forma de sociedade anónima implica por definição uma estrutura de autonomia que não se compadece com desvios derivados de interferências políticas na sua gestão; 5º) A necessidade de parecer favorável do Governo regional de cada região autónoma aquando da designação do director da respectiva delegação regional da RTP briga não só com essa autonomia mas também com o princípio constitucional de independência dos órgãos de comunicação social perante os poderes públicos; 6º) Tal parecer além de não fundado nos arts. 229º nº 1 alínea u) e 231º nº 2 da Constituição põe em causa a unidade da empresa e o sentido nacional do serviço público; 7º) Também por causa do carácter nacional do serviço público e muito especialmente por exigência de igualdade de acesso de todos os Portugueses do Continente dos Açores e da Madeira aos bens que presta a RTP deve emitir em directo para todo o País sem discriminações os seus dois canais nacionais ou pelo menos (se a isso obstarem razões financeiras ou técnicas) o primeiro canal; 8º) Contudo por decorrência dos princípios da autonomia político-administrativa regional justifica-se a continuação das emissões dos canais próprios das duas regiões regiões autónomas; 9º) Em qualquer caso não é admissível a interferência na programação e na informação do Governo da República dos Governos regionais ou de quaisquer outros órgãos de soberania ou de autonomia. Cumpre agora decidir. II - FUNDAMENTOS 5. O Decreto-Lei nº 283/82 que veio regular as atribuições competências e estruturas dos serviços e as funções dos centros regionais da RDP e da RTP - então ambas empresas públicas - definiu tais centros como representações descentralizadas das respectivas empresas nas regiões autónomas (artigo 2º nº 1). No que às normas ora em apreço se refere o diploma em causa veio estatuir que são atribuições dos centros regionais nomeadamente "retransmitir em directo ou em diferido integral ou parcialmente programas informativos ou outros sobre acontecimentos e factos da vida nacional e internacional elaborados fora dos centros regionais" (artigo 3º nº 1 alínea b)) sendo certo que "para prossecução dos objectivos fixados" naquele artigo 3º nº1 "compete aos centros regionais estabelecer o conteúdo da sua programação respeitando os princípios e directivas que vigoram para as empresas públicas de que são parte e atendendo aos interesses regionais" (artigo 3º nº 2). Simultaneamente o mesmo decreto-lei no seu artigo 6º previu que "cada centro terá um director regional nomeado por períodos de 2 anos renováveis pelo órgão de gestão da empresa pública respectiva precedendo acordo do Governo Regional e ouvido o Ministro da República" (nº 1) e que "os governos regionais através do departamento competente poderão propor a exoneração do director regional" (nº 2). E no artigo 10º o mencionado diploma veio preceituar que "no seu relacionamento com os centros regionais os governos das regiões autónomas gozarão" de várias faculdades designadamente: "acesso a todas as informações e documentos julgados úteis para acompanhar a actividade dos centros" (alínea a)); "promover inspecções e inquéritos ao funcionamento dos centros cujos resultados serão remetidos ao órgão de gestão da empresa a que respeitar" (alínea b)); "pronunciar-se sobre os orçamentos de exploração e de investimento antes de serem aprovados bem como sobre as suas actualizações" (alínea c)); e "pronunciar-se sobre os planos de actividade económicos e financeiros anuais e plurianuais e os planos de desenvolvimento dos centros" (alínea d)). 6. O Decreto-Lei nº 283/82 foi mantido em vigor após a aprovação dos estatutos da Radiotelevisão Portuguesa e da Radiodifusão Portuguesa (cfr. artigo 74º do Decreto-Lei nº 167/84 de 22 de Maio). Ambas as empresas foram entretanto transformadas em sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos (Lei nº 21/92 de 14 de Agosto e Decreto-Lei nº 2/94 de 10 de Janeiro). No Acórdão nº 812/93 (publicado no Diário da República II Série de 11 de Janeiro de 1994) proferido em processo de fiscalização preventiva da constitucionalidade que tinha como objecto norma deste último diploma entendeu o Tribunal Constitucional que vários dos preceitos impugnados nestes autos em virtude da transformação em sociedade anónima da RDP - era dessa empresa que então se tratava - se haviam de ter como revogados. Escreveu-se nessa altura: Desde logo ressalta a nota de que no tal quadro de «concreta empresa pública de comunicação social» o legislador de 1984 ao definir o Estatuto da Rádio sentiu a necessidade de vir dizer que se mantêm «em vigor as normas relativas aos centros da RDP nas Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores constantes do Decreto-Lei nº 283/82 de 22 de Agosto até à revisão deste diploma» (artigo 74º conjugado com o artigo 3º nº 3 que remete para a «lei própria» a regulamentação dos centros regionais que sucederam às «delegações da RDP nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira»). Mas já o legislador do decreto aprovado em Conselho de Ministros ao transformar a empresa pública «em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos com a denominação de Radiodifusão Portuguesa S.A.» não mantém a mesma necessidade não se encontrando nenhuma norma do tipo daquele artigo 74º. O que se compreende perfeitamente face aos propósitos enunciados no preâmbulo do diploma: «a alteração do modelo empresarial e de gestão» a flexibilização do «modelo de gestão substituindo por outro lado a função tutelar do Estado que passa a ser um mero accionista desprovido de poderes de autoridade imperativos e directivos» e «o desejável reforço da independência e da autonomia perante os poderes político e económico». Pode assim por comodidade de raciocínio dizer-se até que o segmento da primeira parte do artigo 14º o da revogação expressa do Decreto-Lei nº 167/84 de 22 de Maio arrasta consigo também a revogação do artigo 74º deixando de se manter «em vigor as normas relativas aos centros da RDP nas Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores constantes do Decreto-Lei nº 283/82 de 22 de Agosto.» E não é arriscada esta afirmação pois à realidade da empresa pública com apelo ainda a uma tutela no âmbito do regime geral das empresas públicas perpassando por exemplo pelos artigos 16º alínea a) 19º 20º 22º 24º 27º 29º nº 1 alínea b) e 33º do Estatuto da Rádio sucede a realidade de uma sociedade anónima com esquemas auto-organizativos e com apelo à lei comercial constante de decreto aprovado em Conselho de Ministros. Será pois o quadro normativo do Código das Sociedades Comerciais a regular a sociedade anónima que passa a ser a Rádio (e sem esquecer os estatutos em anexo ao decreto aprovado em Conselho de Ministros que podem aliás ser alterados futuramente «nos termos da lei comercial» - artigo 11º nº 3 do projecto). Mas ainda que se não queira ir tão longe e pensar-se na vigência do Decreto-Lei nº 283/82 tal vigência não pode aceitar-se ao ponto de desvirtuar a projectada realidade da Rádio como sociedade anónima. E esse seria o caso da vigência de normas do tipo dos artigos 6º e 10º únicas que são objecto do pedido e por consequência só elas interessará ponderar. Na verdade e quanto à direcção dos centros regionais prevista no artigo 6º que o artigo 2º dos Estatutos em anexo ao decreto aprovado em Conselho de Ministros prevê com essa denominação como «delegação em cada Região Autónoma» pode admitir-se a figura do director regional que passa agora a ser nomeado pelos órgãos sociais da sociedade no caso o conselho de administração mas não pode já aceitar-se por incompatibilidade com o regime estatutário e com a lei comercial a intervenção imposta por lei do Governo Regional e do Ministro da República na sua nomeação e exoneração tanto mais que o Governo da República deixa de ter poderes tutelares. E relativamente ao relacionamento entre os Governos das Regiões Autónomas e os centros regionais não tem cabimento mesmo no plano de mera hipótese falar-se na vigência do artigo 10º pois todos os poderes aí previstos designadamente os que se reportam à promoção de «inspecções e inquéritos ao funcionamento dos centros» e à pronúncia «sobre os orçamentos de exploração e de investimento» e «sobre os planos de actividade económicos e financeiros anuais e plurianuais e os planos de desenvolvimento dos centros» escapam naturalmente à vida de uma sociedade comercial como se irá configurar a Rádio ainda que de capitais exclusivamente públicos em que o Estado «passa a ser um mero accionista desprovido de poderes de autoridade imperativos e directivos» intervindo apenas para celebrar com a sociedade o contrato de concessão previsto no artigo 4º (e também pode ser accionista a Região Autónoma como pessoa colectiva de direito público com previsão como tal no artigo 229º da Constituição mas não mais do que isso). Tudo aponta pois e liminarmente para a afirmação de uma incompatibilidade de regimes legais no quadro normativo da Rádio: a nova lei constante do decreto aprovado em Conselho de Ministros estabelece um novo regime completo da relação jurídica atinente à Rádio nele incluindo os centros regionais que nada tem a ver com o regime anterior da lei antiga relativamente àqueles centros pelo menos no que toca às matérias aqui questionadas. Na óptica do artigo 9º do Código Civil apelando para a unidade do sistema o tal novo regime tem de ser entendido para o intérprete e aplicador da lei como a negação da vigência do regime do Decreto-Lei nº 283/82 e nunca como constitutivo dessa vigência talqualmente sustenta o requerente uma vez que inexiste até uma norma a ressalvar expressamente essa vigência. A coerência e a razoabilidade do legislador aliadas à unidade do sistema jurídico ao inovar o perfil normativo da Rádio não podem ser destruídas com a extensão que o requerente pretende dar ao segmento em causa do artigo 14º que por isso não abarca a recepção de «legislação aplicável à RDP E.P.» incompatível com esse perfil. Antes se tem de ver nessa recepção uma compatibilidade de regimes legais para variados efeitos como serão por exemplo os efeitos fiscais e financeiros nomeadamente a matéria de taxas ressalvada no artigo 3º do decreto aprovado em Conselho de Ministros a título de «percepção de receitas». Enfim e em jeito de conclusão à luz do artigo 7º do Código Civil tudo o que na perspectiva da aplicação do Decreto-Lei nº 283/82 tenha a ver com o instituto da tutela a nível de empresa pública como é o caso dos artigos 6º e 10º ficará incompatibilizado com o novo regime constante do decreto aprovado em Conselho de Ministros (uma revogação derivada dessa incompatibiliade entre as novas disposições e as regras precedentes» como se prevê no nº 2 do citado artigo 7º). Assim um qualquer juízo de inconstitucionalidade como é aquele que faz o requerente supõe in casu um pré-juízo acerca da vigência das normas supostamente recebidas no artigo 14º e sendo negativo este pré-juízo fica prejudicado aquele primeiro. Pois que e é a súmula do discurso o questionado artigo 14º não remete para os artigos 6º e 10º do Decreto-Lei nº 283/82. 7. Não se vê motivo para alterar esta orientação pelo que não há desde logo que apreciar a eventual inconstitucionalidade das normas dos artigos 6º e 10º do diploma impugnado por falta de interesse uma vez que as mesmas se encontram já revogadas e se não descortina que uma eventual declaração de inconstitucionalidade com eficácia ex tunc pudesse ter no caso concreto qualquer consequência jurídica relevante. E o mesmo acontece com as normas do artigo 3º. É que na mesma lógica não faria sentido supor que o legislador pretendeu manter em vigor as disposições atinentes às atribuições e competências dos centros regionais matéria agora respeitante à organização interna de uma sociedade comercial. III - DECISÃO 8. Nestes termos não se toma conhecimento do pedido. Lisboa 6 de Julho de 1995 Luís Nunes de Almeida Maria da Assunção Esteves Guilherme da Fonseca Bravo Serra Armindo Ribeiro Mendes Fernando Alves Correia Antero Alves Monteiro Dinis Messias Bento Maria Fernando Palma José de Sousa e Brito Alberto Tavares da Costa (vencido nos termos da declaração aposta no Acórdão nº 812/93). Vítor Nunes de Almeida (vencido conforme voto aposto no Acórdão nº 812/93). José Manuel Cardoso da Costa