261/2007 - Tribunal Constitucional

Processo nº 2094-INC Plenário ACTA Aos vinte e quatro dias do mês de Abril de dois mil e sete, achando-se presentes o Excelentíssimo Conselheiro Presidente Rui Manuel Gens de Moura Ramos e os Exmos. Conselheiros José Manuel Cardoso Borges Soeiro, Gil Manuel Gonçalves Gomes Galvão, Carlos José Belo Pamplona de Oliveira, Maria João da Silva Baila Madeira Antunes, Ana Maria Guerra Martins, Rui Carlos Pereira, Mário José de Araújo Torres, Maria Lúcia da Conceição Abrantes Amaral Pinto Correia, Vítor Manuel Gonçalves Gomes, Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Benjamim Silva Rodrigues e João Eduardo Cura Mariano Esteves, foram trazidos à conferência os presentes autos, para apreciação. Após debate e votação, foi ditado pelo Excelentíssimo Conselheiro Presidente o seguinte: ACÓRDÃO N.º 261/07 I – Relatório 1. Em 21 de Janeiro de 2005, A., Deputado à Assembleia Legislativa Regional da Madeira, veio apresentar ao Tribunal Constitucional declaração de inexistência de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos. O declarante referiu exercer outras actividades além do cargo de deputado na Assembleia Legislativa Regional da Madeira, remetendo a identificação dessas actividades para a declaração de património e rendimentos entregue ao Tribunal Constitucional em 12 de Janeiro de 2005 (ponto 3 da declaração). 2. O Procurador-Geral Adjunto em exercício neste Tribunal promoveu a notificação do declarante “para especificar qual a natureza das entidades, referenciadas na sua declaração de património e rendimentos, em que refere exercer cargos sociais, explicitando ainda que, em nenhum caso, se trata de empresas de capitais públicos, maioritariamente detidos pelo Estado ou pela Região, nos termos referenciados no artigo 34.º do Estatuto Político-Administrativo”. 3. Em 10 de Março de 2005, o requerente respondeu, afirmando não exercer cargo social, nem ser sócio, administrador ou gerente de empresas de capitais públicos participadas pelo Estado ou pela Região Autónoma da Madeira, e prestando as seguintes informações acerca dos cargos que exerce: a) Administrador da …. (sociedade anónima, de gestão de participações sociais de outras sociedades como forma indirecta de exercício de actividades económicas); b) Sócio-Gerente da ….. (sociedade por quotas, de gestão de participações sociais como forma indirecta de exercício de actividades económicas); c) Sócio-Gerente da …. (sociedade por quotas, de construção civil e obras públicas, aquisição de prédios rústicos e urbanos para loteamento, construção, reconstrução, venda e revenda dos adquiridos para esse fim, importação e comercialização de materiais de construção, exploração de unidades hoteleiras e seus similares); d) Administrador da …. (sociedade anónima, de gestão de participações sociais de outras sociedades como forma indirecta de exercício de actividades económicas); e) Administrador da … (sociedade anónima, de comércio por grosso e retalho de materiais de construção e similares, importação e exportação); f) Gerente da …. (sociedade por quotas, de prestação de serviços de comunicação social, edição, produção, impressão e comercialização de livros, jornais, revistas e outras publicações periódicas ou não, produção de audiovisuais e outras actividades conexas); g) Administrador da … (sociedade anónima, de gestão de participações sociais de outras sociedades como forma indirecta de exercício de actividades económicas); h) Gerente da …... (sociedade por quotas, que tem por objecto o exercício da actividade de radiodifusão); i) Gerente da ….. (sociedade por quotas, que tem por objecto o exercício da actividade de radiodifusão); j) Gerente de …. (sociedade por quotas, tendo por objecto a criação, gestão e exploração de órgãos de comunicação social e, em especial, o exercício da actividade de radiodifusão sonora); l) Gerente da … (sociedade por quotas, que tem por objecto prestar serviços às empresas jornalísticas e de radiodifusão sonora nos domínios da informática, artes gráficas, secretariado, tradução, contabilidade, recursos humanos, distribuição, estudos de mercado, sondagens de opinião, publicidade e gestão de suportes publicitários de consultadoria sobre comunicação social); m) Gerente da ….. (sociedade por quotas, dedicada à indústria de transformação e comercialização de produtos siderúrgicos, importação e exportação); n) Gerente da ….. (sociedade por quotas, dedicada à indústria de serralharia de alumínio, de ferro, de PVC e de madeira, estruturas metálicas, estores, vidros, importação e exportação de bens, mercadorias e serviços); o) Administrador da … (sociedade anónima, de construção e exploração de imóveis, incluindo a compra de imóveis para revenda ou arrendamento e a prestação de serviços conexos com essas actividades, a construção e exploração de empreendimentos turísticos, hoteleiros, similares de hotelaria, direitos reais de habitação periódica e gestão de imóveis); p) Administrador da …. (sociedade anónima, de construção e exploração de empreendimentos turísticos, hoteleiros e similares de hotelaria, direitos reais de habitação periódica e gestão de imóveis, incluindo a construção e compra para revenda ou arrendamento e prestação de serviços conexos com estas actividades – com exclusão das actividades próprias das sociedades de gestão e investimentos imobiliários e gestoras de patrimónios); q) Administrador da … (sociedade anónima dedicada à compra de imóveis para revenda ou arrendamento, incluindo a construção e exploração de imóveis e a prestação de serviços conexos com essas actividades); r) Administrador da … (sociedade anónima, de importação, armazenagem, transformação e comercialização de produtos derivados do petróleo bruto); s) Gerente da …. (sociedade por quotas, dedicada à execução de empreitadas de obras públicas e particulares, construção de edifícios para venda, compra e venda de prédios rústicos e urbanos, incluindo a compra para revenda dos adquiridos para esse fim, urbanização e loteamentos, respectiva venda e administração, promoção, coordenação ou gestão de quaisquer empreendimentos imobiliários, representação, importação, exportação e comercialização de materiais de construção civil e industrial e o estudo e elaboração de projectos relacionados com a sua actividade); t) Gerente da .... (sociedade por quotas, dedicada à compra e venda de imóveis e revenda dos adquiridos para esse fim, promoção imobiliária, administração e gestão de empreendimentos imobiliários, urbanizações, loteamentos e arrendamentos); u) Gerente da …. (sociedade por quotas, dedicada à consultoria técnica e comercial nas áreas de engenharia e arquitectura, compra, venda, importação, exportação e compra para revenda de produtos, materiais, máquinas e equipamentos de construção civil e com ela directa ou indirectamente conexos ou relacionados, representação e agências de empresas industriais e comerciais e de produtos, materiais, máquinas e equipamentos de construção civil); v) Gerente da …. (sociedade por quotas, dedicada à prestação de serviços na área de gestão comercial e industrial, contabilidade e auditoria); x) Gerente da …. (sociedade por quotas, dedicada à concepção, construção e exploração pública e privada de estações de tratamento de resíduos sólidos, líquidos, de águas potáveis e residuais bem como a manutenção e preservação do ambiente e de espaços verdes, promoção, exploração e venda imobiliária); z) Administrador da …. (sociedade anónima de responsabilidade limitada, dedicada à execução e coordenação de trabalhos de construção civil e obras públicas no país e no estrangeiro e à produção e comercialização de materiais de construção civil); aa) Gerente da ….(sociedade por quotas, dedicada ao marketing, publicidade, comércio e edição de publicações e audiovisuais, organização e gestão de projectos de recursos humanos); bb) Gerente da …. (sociedade por quotas, dedicada à compra, venda e arrendamentos de prédios, urbanização de terrenos, compra de prédios para revenda, construção de empreendimentos turísticos e empreendimentos imobiliários, prestação de serviços de assessoria técnica no âmbito da gestão de empresas, avaliações e peritagens); cc) Gerente da …(sociedade por quotas, dedicada à promoção imobiliária, construção e venda de fracções autónomas); dd) Presidente da … (pessoa colectiva de direito privado sem fins lucrativos, que tem por objecto representar os jovens empresários da Região Autónoma da Madeira); ee) Tesoureiro da …. (cooperativa que tem por objecto a aquisição de terrenos e edificações neles de casas, de preferência económicas para os cooperadores; a construção ou aquisição de casas ou fracções de prédios em regime de propriedade horizontal; a obtenção de financiamentos para tais fins; a realização de acções de fomento e melhoria da sua actividade e do sector; e a promoção do espírito e educação cooperativos, desenvolvendo acções para satisfação de necessidades sociais, culturais e recreativas dos cooperadores e familiares); ff) Vice-Presidente da … (cooperativa que tem por objecto principal a promoção, construção ou aquisição de fogos para a habitação dos seus membros). 4. Seguiu-se nova promoção do Procurador-Geral Adjunto em exercício neste Tribunal, no sentido de, tendo o declarante referido o exercício de funções de administração de empresas no domínio da construção civil e obras públicas e execução de empreitadas de obras públicas, vir esclarecer se alguma dessas empresas se configura como “concessionária de obras ou serviços públicos; se celebram contratos com o Estado ou outras pessoas colectivas de direito público, ou participa em concursos de fornecimento de bens, serviços, empreitadas ou concessões, abertas por entidades públicas, sociedades de capitais públicos ou concessionárias de serviços públicos e, ainda, se relativamente ao capital de tais sociedades, se o declarante, ou algum dos familiares elencados no artigo 8.º da Lei n.º 64/93 detém nelas participação não inferior a 10%”. 5. Respondeu o declarante, em 13 de Abril de 2005, invocando a não aplicação da Lei n.º 64/93, por vigorar, quanto aos titulares de órgãos de governo próprio da Região da Madeira, o Estatuto Político-Administrativo, aprovado pela Lei n.º 13/91, revisto pela Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto. O declarante afirmou ainda que não integra qualquer sociedade concessionária de serviços públicos, inexistindo da sua parte incompatibilidades ou impedimentos no exercício de mandato de deputado. 6. Em face desta resposta do declarante, seguiu-se nova promoção do Ministério Público, suscitando a questão de saber se aos Deputados regionais – como titulares de um cargo político – não são aplicáveis determinados preceitos, constante de lei geral, que regem directamente não sobre o estatuto funcional mas sobre determinados impedimentos aplicáveis a sociedades em que os titulares de cargos políticos exerçam funções, nomeadamente de gerência ou de administração, ou em cujo capital participem de modo relevante. II – Fundamentos 7. A questão principal que se coloca no presente caso consiste em saber se as sociedades geridas, administradas e participadas pelo declarante estão impedidas de celebrar determinados actos e negócios jurídicos, pelo facto de o declarante ser titular de um cargo político. Concorda-se, por isso com o Ministério Público, quando afirma trata-se de um problema de impedimentos. Contudo, coloca-se uma questão prévia, que consiste em saber se o Tribunal é competente para apreciar esta matéria, tendo em conta que o único cargo político exercido pelo declarante é o de Deputado à Assembleia Legislativa Regional da Madeira. 8. A Constituição impõe à lei ordinária a definição do regime de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e das consequências do respectivo incumprimento (artigo 117.º, n.º 2, e, especificamente quanto aos deputados à Assembleia da República, artigo 154, n.ºs 2 e 3), embora preveja directamente algumas situações de incompatibilidade (cfr. o artigo 154.º, n.º 1). Importa ainda acrescentar que a Constituição não determina qual é a entidade competente para fiscalizar o cumprimento das regras de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos, ficando também essa matéria sujeita à decisão do legislador ordinário. Tendo em conta o regime constitucional acima descrito, o Tribunal Constitucional só pode considerar-se competente para apreciar as situações de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos, quando e nos termos em que a lei o preveja. 9. Começando pela Lei de organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional (doravante, LTC), aprovada pela Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, há que atentar, em primeiro lugar, no disposto no artigo 11.º-A. De acordo com este preceito, “compete ao Tribunal Constitucional receber (…) as declarações de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e tomar as decisões sobre essas matérias que se encontrem previstas nas respectivas leis”. A LTC contém também um subcapítulo especificamente dedicado às declarações de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos, compreendendo os artigos 111.º a 113.º Esses três artigos regulam o registo, o arquivo e a apreciação das declarações de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos abrangidos pela Lei n.º 64/93, de 26 de Agosto (alterada pelas Leis n.º 28/95, de 18 de Agosto, n.º 12/96, de 18 de Abril, n.º 42/96, de 31 de Agosto, e n.º 12/98, de 24 de Fevereiro), bem como o procedimento a adoptar em caso de incumprimento do dever de apresentação de declaração estipulado nessa mesma lei. A referência expressa, nos artigos 111.º a 113.º da LTC, à Lei n.º 64/93 é compreensível tendo em conta que esta lei constitui a matriz do regime de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos. Tendo em conta que o procedimento de fiscalização instituído nos artigos 111.º a 113.º se aplica aos titulares de cargos políticos abrangidos pela Lei n.º 64/93, há que verificar se os cargos exercidos pelo declarante estão aí incluídos. Além disso, em face do disposto na parte final do artigo 11.º-A da LTC, há que averiguar se existem outras leis reguladoras de incompatibilidades e impedimentos que se apliquem aos cargos exercidos pelo declarante e que atribuam ao Tribunal Constitucional competência fiscalizadora nesta matéria. 10. Em consonância com o disposto nos artigos 111.º a 113.º da LTC, a Lei n.º 64/93 determina que “os titulares de cargos políticos devem depositar no Tribunal Constitucional (…) declaração de inexistência de incompatibilidades ou impedimentos” (artigo 10.º, n.º 1), competindo ao Tribunal “proceder à análise, fiscalização e sancionamento das declarações dos titulares de cargos políticos” (artigo 10.º, n.º 2) e actuar em caso de incumprimento do dever de apresentação de declaração (artigo 12.º, n.º 1). Importa, contudo, ter em conta que o âmbito subjectivo de aplicação da Lei n.º 64/93 não abrange todos os cargos políticos, no sentido doutrinal deste conceito, mas apenas um conjunto especificamente identificado de cargos. Com efeito, o artigo 1.º, n.º 2, identifica quais são os titulares de cargos políticos (para além dos referidos no n.º 1 do mesmo artigo) “para os efeitos da presente lei”. De acordo com o artigo 1.º da Lei n.º 64/93, o regime de incompatibilidades e impedimentos nela fixados aplica-se aos titulares de órgãos de soberania, com excepção dos tribunais (nº1), e aos cargos discriminados no n.º 2 (os representantes da República para as regiões autónomas, os membros dos governos regionais, o Provedor de Justiça, os governadores e vice-governadores civis, os presidentes e vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais e os deputados ao Parlamento Europeu). Ora, os órgãos de governo das regiões autónomas não são órgãos de soberania, compreendendo esta categoria, para efeitos desta lei, apenas o Presidente da República, a Assembleia da República e o Governo. Por seu turno, no elenco do n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 64/93, que define os outros cargos políticos abrangidos pelo regime de incompatibilidades e impedimentos, encontramos apenas referência aos membros de um dos órgãos de governo das regiões autónomas [os membros dos governos regionais - alínea b)]. Perante essa referência expressa, a natureza taxativa desse elenco e a omissão dos deputados às assembleias legislativas regionais, é forçoso concluir que estes não integram o âmbito subjectivo de aplicação da Lei n.º 64/93. A situação em apreço apresenta semelhanças com a dos vereadores a tempo parcial, visto que estes configuram cargos políticos, mas não para efeitos de aplicação da Lei n.º 64/93 – cfr., neste sentido, o Acórdão n.º 342/2005 (inédito). Trata-se, em ambos casos, de uma opção deliberada do legislador, visto que os cargos em apreço já existiam à data da elaboração da Lei n.º 64/93, podendo ter sido incluídos no artigo 1.º, n.º 2. Em consequência, há que concluir que a competência do Tribunal Constitucional para fiscalizar as declarações dos titulares de cargos políticos, definida no artigo 10.º, n.º 2, da Lei n.º 64/93, não abrange os deputados às assembleias legislativas regionais. 11. Há também que atentar no regime de incompatibilidades e impedimentos definido no EPARAM, uma vez que o regime aplicável aos titulares dos órgãos de governo regionais é definido no estatuto político-administrativo de cada região autónoma (artigo 231.º, n.º 7, da Constituição) e o declarante é membro de um dos órgãos de governo da Região Autónoma da Madeira – a Assembleia Legislativa da Madeira. O estatuto dos deputados à Assembleia Legislativa da Madeira consta dos artigos 20.º a 35.º do EPARAM, tendo o artigo 34.º por epígrafe “Incompatibilidades” e o artigo 35.º “Impedimentos”. De qualquer modo nem o EPARAM nem a Lei nº 64/93 atribuem competência ao Tribunal Constitucional para fiscalizar o cumprimento das regras de incompatibilidades e impedimentos aplicáveis aos deputados à Assembleia Legislativa Regional da Madeira. Resta esclarecer que a competência do Tribunal Constitucional para fiscalizar as incompatibilidades e impedimentos dos titulares dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas não está abrangida pela reserva de estatuto contida no artigo 231.º, n.º 7, da Constituição. Note-se, de resto, que o nº 2 do artigo 1º da Lei nº 64/93 inclui no elenco dos cargos políticos cuja fiscalização das declarações de incompatibilidades cabe ao Tribunal Constitucional dos membros do Governo Regional. 12. Atento tudo o que se disse, conclui-se o seguinte: a) A Constituição impôs ao legislador ordinário a tarefa de definir a entidade competente para fiscalizar as regras relativas às incompatibilidades e aos impedimentos dos titulares de cargos políticos. b) O artigo 11.º-A da LTC atribui ao Tribunal Constitucional competência para receber as declarações de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos, mas remete para as leis que especificamente prevêem essas incompatibilidades e impedimentos a definição dos poderes do Tribunal relativamente a esta matéria. Os artigos 111.º a 113.º da LTC regulam o procedimento de fiscalização das declarações de incompatibilidades e impedimentos, mas em termos restritos, reportando-se às declarações dos titulares de cargos políticos abrangidos pela Lei n.º 64/93. c) O regime matricial das incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos consta da Lei n.º 64/93. Essa lei atribui competências de fiscalização ao Tribunal Constitucional, relativamente aos cargos políticos por ela visados. Contudo, o elenco dos cargos políticos sujeito às incompatibilidades e impedimentos definidas nessa lei não abrange os deputados às assembleias legislativas regionais. d) As incompatibilidades e impedimentos dos deputados à Assembleia Legislativa da Madeira estão presentemente regulados no EPARAM, não atribuindo nem este diploma nem a Lei nº 64/93 - competência ao Tribunal Constitucional para fiscalizar o cumprimento dessas regras. III – Decisão Pelo exposto e em conclusão, o Tribunal Constitucional considera-se incompetente para fiscalizar a eventual existência de impedimentos relativamente ao cargo político exercido pelo declarante.