0260/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Do normativo plasmado no artº 268º, nº 4, da CRP (a cuja luz deve interpretar-se o art.º 25.º da LPTA), a tónica da recorribilidade do acto administrativo reside não na circunstância do acto ser "definitivo e executório", mas antes na sua lesividade, assentando a recorribilidade contenciosa na idoneidade de que se revista o acto, para lesar posições subjectivas dos particulares.

II- Não é recorrível o acto de Vogal do B... que determina a um seu associado o pagamento de quotas dívida, quando os vícios que se lhe imputam se prendem com o acto de fixação do montante das quotas (violação da alínea i), in fine, do n° 1 do art. 165° da C.R.P., do princípio da proibição do excesso e do art. 4° do D.L. n° 371/93, de 29 de Outubro) de cuja deliberação do competente órgão daquela associação o recorrente tinha tido perfeito conhecimento.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

I. RELATÓRIO

A…, com os demais sinais dos autos, recorre da sentença proferida no TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DO CÍRCULO DO PORTO que decidiu rejeitar o recurso contencioso de anulação que ali instaurara com vista à declaração de nulidade do acto de indeferimento tácito do recurso hierárquico que havia interposto a 23 de Janeiro de 2003 para o B…, do acto praticado pelo Tesoureiro do referido órgão que determinara o pagamento das quotas em dívida àquela Ordem.

Rematou a sua alegação com as seguintes CONCLUSÕES:

1. “O acto in casu recorrido forma um acto administrativo definitivo e executório, logo legalmente recorrível;

2. Tal acto, formalmente de aplicação duma deliberação doutro órgão interno da mesma entidade pública, encerra decisões erróneas próprias do órgão seu autor, consumando lesão considerável de legítimos direitos e interesses patrimoniais do Recorrente,

3. além de que, sendo naturalmente um acto duma entidade pública, concretiza a aplicação por esta de norma materialmente inconstitucional,

4. o que implica, autonomamente, a sua nulidade ipso jure”.

Não houve contra-alegações

Neste Supremo Tribunal o Digno Procurador-Geral Adjunto emitiu o seguinte Parecer:

“A… recorre da decisão do TAF do Porto que rejeitou por falta de lesividade do acto de indeferimento tácito do recurso hierárquico interposto do acto praticado pelo Tesoureiro da B… pedindo a sua revogação e consequente provimento ao recurso de anulação.

Para tanto, alega:

- o acto in casu recorrido forma um acto administrativo definitivo e executório, logo legalmente recorrível.

- tal acto, formalmente de aplicação duma deliberação doutro órgão interno da mesma entidade pública, encerra decisões erróneas próprias do órgão do seu autor, consumando lesão considerável de legítimos direitos e interesses patrimoniais do Recorrente.

- além de que, sendo naturalmente um acto duma entidade pública, concretiza a aplicação por esta de norma materialmente inconstitucional.

Conforme a matéria de facto provada, o Recorrente, através do oficio datado de 18 de Dezembro de 2002, assinado pelo Vogal do B…, foi notificado para proceder ao pagamento das quotas vencidas há mais de 60 dias, cujo montante havia sido aprovado na Assembleia Geral dessa Ordem realizada em 16 de Dezembro de 1999.

Conforme a douta sentença recorrida, o acto verdadeiramente lesivo é a deliberação da Assembleia Geral, acto que modificou a situação jurídica do Recorrente e não o acto recorrido.

Por outro lado, conforme se diz no douto parecer de folhas 54, “o acto recorrido mais não é do que uma consequência da dita deliberação da Assembleia Geral, um mero acto de execução de tal deliberação e, por isso mesmo, irrecorrível.”

Pretende o Recorrente que a douta sentença recorrida infringe a garantia de acesso ao direito, por via da aplicação conjugada das normas dos artigos 149.° e 150.° do CPA, o disposto no n.° 4 do art.° 268.° da CRP que garante a tutela jurisdicional efectiva contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua forma e o comando precípuo do n.° 3 do art.° 3.° da CRP que declara implicitamente inválido todo o acto de qualquer entidade pública não conforme a Constituição.

Não se vê qualquer violação do disposto nos artigos 149.° e 150.° do CPA.

Na verdade, se o art.° 149.° trata da execução do acto administrativo o art.° 150.° reporta-se aos actos que não são possíveis de execução.

Ora, o Recorrente ataca o indeferimento tácito do recurso hierárquico interposto para o B…, do acto praticado pelo Tesoureiro desse órgão que determinou o pagamento das quotas em dívida - acto de execução da deliberação da Assembleia Geral que fixou as quotas - e não o próprio acto de execução, com imputação de vícios próprios.

De resto, tal argumento reconduz-se, afinal, à falta de lesividade do acto recorrido.

É sabido que “só são susceptíveis de recurso contencioso os actos administrativos que lesem direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados (artigo 268.°, n.° 4 da CRP)” Entre muitos outros, o Acórdão deste Supremo Tribunal, de 6.06.05, proferido no recurso n.° 963/03 e o Acórdão do Pleno de 13.04.2000, proferido no recurso 45.398

Nos termos do n.° 1 do art.° 25.° da LPTA, só é admissível recurso dos actos administrativos definitivos e executórios”, entendido este conceito de harmonia com a nova redacção do art.° 268.° da CRP.

Consideram-se actos administrativos “as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”, de acordo com o disposto no art.° 120.° do CPA.

Ora, o acto que produziu efeitos jurídicos na esfera do Recorrente (o acto lesivo) foi a deliberação da Assembleia Geral que fixou as quotas a pagar pelo Recorrente. Assim sendo, o recurso não merece provimento”.

Colhidos os vistos da lei vêm os autos a conferência pelo que cumpre apreciar e decidir.

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. A sentença recorrida registou a seguinte matéria de facto (Mª de Fº):

A) A Assembleia Geral da B…, em sessão realizada no dia 16 de Dezembro de 1999, aprovou o montante de quotas a pagar pelos respectivos membros. - cfr. fls 1 do P.A

B) Através de ofº datado de 18 de Dezembro de 2002, assinado pelo Vogal do B…, foi o ora recorrente notificado para proceder ao pagamento das quotas vencidas há mais de 60 dias. — cfr. fls 41 do P.A.

C) O recorrente interpôs recurso hierárquico, para o B…, da decisão referida em B).

II.2. DO DIREITO

II.2. 1. A sentença recorrida, com base na Mª de Fº antes referida, rejeitou o recurso contencioso instaurado contra o acto de indeferimento tácito do recurso hierárquico interposto (para o B…) do acto praticado pelo Vogal Tesoureiro do referido órgão que havia determinado o pagamento das quotas em dívida àquela Ordem.

Tal decisão teve a fundamentá-la, e em síntese, a ponderação de que, tendo em vista o acto [primário da autoria daquele vogal que se traduziu na determinação do pagamento das quotas pretensamente em dívida pelo recorrente à B…] que se presume mantido pelo que [indeferindo tacitamente o recurso hierárquico dele interposto] foi eleito como contenciosamente impugnado, os vícios que lhe são apontados [violação da alínea i), in fine, do n° 1 do art. 165° da C.R.P., do princípio da proibição do excesso e do art. 4° do D.L. n° 371/93, de 29 de Outubro], a existirem, deveriam ser apontados às deliberações da Assembleia Geral daquela associação que fixaram o montante de quotas e não ao acto recorrido.

Com efeito, ali se disse:

“quer a alegada violação da referida norma constitucional, quer a alegada violação do princípio da proibição do excesso, a existir, radicam na fixação dos referidos montantes e não no acto recorrido, que nada acrescenta a tais deliberações. O mesmo se diga da alegada violação do artigo 4° do D.L. n° 371/93, de 29 de Outubro, violação que, a verificar-se sempre teria origem, uma vez mais, nas deliberações da Assembleia Geral que fixaram as quotas a pagar pelos membros da B…”.

II.2. 2.Como se alcança das conclusões da alegação, aqui dadas como transcritas, o recorrente, no essencial, reitera que, pese embora se esteja em presença de acto de aplicação duma deliberação doutro órgão interno da mesma entidade pública, o que acto contenciosamente impugnado constitui “um acto administrativo definitivo e executório, logo legalmente recorrível”, além de concretizar a aplicação de norma materialmente inconstitucional.

Antes de proceder à análise da questão que importa decidir, importa ter presente que as sobreditas deliberações da Assembleia Geral que fixaram as quotas a pagar pelos membros da B…, e concretamente a de 16 de Dezembro de 2000 (comunicada aos associados pelo circular nº 2/2000), era do inteiro conhecimento do recorrente que, inclusive, dela fez juntar aos autos a respectiva cópia (cf. doc. D, a fls. 17/18). Donde o não poder invocar-se o disposto no artº 55º da LPTA.

II.2. 3. Assim sendo, e estando em causa a discordância perante a falada fixação de quotas (que o recorrente afirma concretizar a aplicação de norma materialmente inconstitucional), será que, como invoca em contrário da pronúncia contida na sentença, o acto primário (que se presume mantido pelo acto eleito como contenciosamente recorrido) se reveste da necessária autonomia que o diferencie do anterior acto da Assembleia Geral, de molde a poder afirmar-se que se está em presença de acto que haja inovatoriamente definido a situação jurídica da recorrente quanto à relação jurídico-administrativa em causa, que se traduzia substantivamente na exigência de pagamento de quotas pretensamente em dívida à B…?

Vejamos então:

Se bem se vir, a definição jurídica essencial, com efeito lesivo (a falada fixação de quotas aos associados da B…), radicava já na enunciada decisão jurídico-administrativa da Assembleia Geral que as fixou, por ali se conterem verdadeiros actos administrativos, como o recorda o Ministério Público no seu parecer, nada de novo se vendo, pois, substantivamente, entre aquela deliberação e aquela outra decisão administrativa de outro órgão da mesma associação que em concreto as exigiu, no uso dos mesmos poderes dispositivos. No plano da aludida definição mais não fez o acto recorrido senão reafirmar (mandando-a executar) aquela primeira reacção, sem que de algum modo haja sido introduzido qualquer elemento inovatório relativamente àquele primeiro acto.

Como afirmava já o Prof. Marcello Caetano, in Manual de Direito Administrativo, 10.ª ed. a p. 452, e como também se pode ver na jurisprudência deste STA [a título meramente exemplificativo, citam-se a propósito os acórdãos do PLENO da SECÇÃO de 09/02/1999-rec. 36455 e de 18/03/1999 - rec. 32209, e, por mais recente e com abundante citação de jurisprudência do STA pode ver-se o acórdão de 19/1/2005 - Rec. 0181/04], quando um novo acto se limita a confirmar outro acto anterior que seja executório, sem nada acrescentar ou tirar ao seu conteúdo, a confirmação equivale a mandar executar esse acto ou prosseguir a sua execução. De forma que o acto confirmativo não tem força executória própria: não tira, nem põe nas situações criadas pelo acto confirmado.

Como se afirmou no citado acórdão de 19/1/2005:

“(…)

O fundamento da irrecorribilidade dos actos de execução, idêntico ao que justifica a irrecorribilidade dos actos meramente confirmativos, radica na consolidação da definição jurídica estabelecida em acto anterior, exigida pelo interesse público da estabilidade dos actos administrativos, presumindo-se "jure et de jure" a concordância dos seus destinatários através da respectiva inércia contenciosa durante certo período de tempo. (Acórdão de 16-3-95, proferido no recurso n.º 34830, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-7-97, página 2736.)

Esta posição jurisprudencial encontra apoio expresso nos n.ºs 3 e 4 do art. 151.º do Código do Procedimento Administrativo, que estabelecem que «os interessados podem impugnar administrativa e contenciosamente os actos ou operações de execução que excedam os limites do acto exequendo» e que «são também susceptíveis de impugnação contenciosa os actos e operações de execução arguidos de ilegalidade, desde que esta não seja consequência da ilegalidade do acto exequendo».

Destas duas disposições, cujo campo de aplicação se sobrepõe parcialmente, infere-se que os actos de execução não são, por natureza, sempre recorríveis nem sempre irrecorríveis, dependendo a sua recorribilidade da ilegalidade que lhes é imputada.

Se é imputada ao acto que dá execução a um acto anterior uma ilegalidade própria do acto de execução, este é contenciosamente impugnável. Mas, se a ilegalidade do acto de execução derivar de alguma ilegalidade que já afectava o acto executado, é este último que deve ser impugnado, não o podendo ser autonomamente o de execução. (Neste sentido, podem ver-se MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM, em Código do Procedimento Administrativo Comentado, volume II, 1.ª edição, página 245.)

O suporte normativo desta conclusão, que se encontra explicitamente no n.º 4 do art. 151.º, está também implícito no n.º 3 do mesmo artigo, pois, quando neste se refere a impugnabilidade dos actos ou operações de execução que excedam os limites do acto exequendo, está-se a pressupor a sua impugnabilidade quanto a este excesso.

Com efeito, se, nestes casos, o que justifica a possibilidade de controle da legalidade do acto de execução é a existência de um excesso do acto de execução em relação ao executado é, forçosamente, porque se considera que as ilegalidades que não sejam atinentes a tal excesso (as que não justificam a impugnabilidade) não podem relevar para anulação do acto de execução.

Por isso, também nos casos previstos neste n.º 3, em sintonia com o n.º 4 do mesmo art. 151.º, a recorribilidade será limitada ao que no acto de execução inova em relação ao acto executado, ao que naquele não é confirmativo deste”.

Face ao exposto e atento o enunciado condicionalismo, não pode dizer-se que o acto aqui impugnado se revista de lesividade própria.

Ora, do normativo plasmado no artº 268º, nº 4, da CRP, a cuja luz deve interpretar-se o art.º 25.º da LPTA sem o que haveria que considera-se inconstitucional [como aliás alguma jurisprudência o chegou a considerar. Veja-se, v.g. o acórdão deste STA de 09-05-95 - rec. 28225, o que porém vem sendo reiteradamente rejeitado por este STA - entre muita outra jurisprudência, vejam-se àquele propósito os acórdãos: de 22-09-94 - recurso nº 32147; de 4.FEV.99 - rec. 44278, in APDR de 12.JUL.02, e, por mais recente, o acórdão de 18/04/2002 - rec. 46058-P, e pelo Tribunal Constitucional. A este propósito, e por todos, atente-se, no Acórdão do TC de 6.FEV.96, nº 115/96, in DR.II S. de 6.MAI.96 e na resenha de outra jurisprudência do TC, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 17-57.], a tónica da recorribilidade do acto administrativo reside não na circunstância do acto ser "definitivo e executório", mas na sua lesividade, assim se pretendendo consagrar uma garantia de accionabilidade em relação aos actos que lesem direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, assentando, assim, a recorribilidade contenciosa na idoneidade de que se revista o acto, para lesar as posições subjectivas dos particulares.

Como tal circunstancialismo já radicava na deliberação da Assembleia Geral não poderá o acto aqui impugnado considerar-se recorrível, por falta de lesividade autónoma relativamente ao referido primeiro acto.

Em tal situação, o recurso contencioso do segundo acto deveria ater-se a eventuais vícios que lhe fossem directamente imputáveis, e não aos que pudessem inquinar a primeira decisão, o que, como já se viu, não foi o caso.

Donde, e com tais fundamentos, o dever manter-se o decidido.

III. DECISÃO:

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 300 euros e a procuradoria em 150 euros.

Lx, aos 11 de Outubro de 2006. – João Belchior (relator) – São Pedro – Edmundo Moscoso.