02758/14.0BELSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- Como resulta do texto preambular e da letra do artigo 30.º dos Estatutos do Cofre, aprovados pelo D.L. n.º 465/76, de 11/06, na redação dada pelo artigo único do D.L. n.º 236/79 de 25/07, foi concedida uma autorização legislativa, a título experimental e enquanto não fossem publicados os novos Estatutos, para que os Estatutos do Cofre pudessem ser alterados em Assembleia Geral especialmente convocada para o efeito, na sequência da aprovação, pela maioria dos associados presentes, de proposta de alteração promovida pela Direção do Cofre.

II- Essa autorização foi delimitada em função de certos requisitos, não sendo livre, nem incondicionada, pelo que não foram os associados do Cofre, reunidos em Assembleia Geral, nem a Direção do Cofre, autorizados a alterar livremente os Estatutos.

III- O legislador estabeleceu limites à admissibilidade das respetivas modificações, nos termos previstos no n.º 2, do artigo 30.º do D.L. n.º 465/76, de 11/06, os quais são os seguintes:

1. as alterações incidirem sobre disposições relativas à organização e funcionamento do Cofre;

2. as alterações não envolverem aumento de despesas ou diminuição de receitas do Estado;

3. as alterações não afetem as leis vigentes que regem a Administração Pública ou o estatuto do seu funcionalismo.

IV- A primeira das exigências respeita à natureza das matérias, pois só podem ter por objeto as “disposições relativas à organização e funcionamento do Cofre”, estando excluídas do âmbito da autorização concedida todas as matérias que extravasem esse âmbito.

V- A finalidade da autorização concedida, além de transitória, até que exista a aprovação dos novos Estatutos do Cofre, consiste em conceder os poderes necessários aos órgãos do Cofre para aprovar as regras relativas a tudo o que respeite “exclusivamente à sua vida interna”, visando simplificar e agilizar modificações estritamente respeitantes a questões de organização e funcionamento do Cofre, assim evitando que, por questões relacionadas com a regulamentação da vida interna do Cofre, houvesse que provocar a intervenção do Governo.

VI- O que exclui as matérias que projetem os seus efeitos na vida dos associados ou de terceiros, isto é, todas as alterações que respeitem não à vida interna, mas à vida externa ou com reflexos para fora do Cofre, as quais estão continuam a estar reservadas ao Governo, através de decreto-lei.

VII- Além da natureza das matérias, ainda se impõe o limite de as alterações propostas não poderem envolver qualquer acréscimo de despesa ou diminuição de receita para o Estado, o que exige que as alterações às disposições dos Estatutos não tenham qualquer impacto económico-financeiro, não podendo fazer aumentar despesa, devendo aqui incluir-se as que se traduzam num aumento de encargos financeiros, nem podendo representar uma diminuição da receita.

VIII- A que acresce a terceira limitação, de as alterações aos Estatutos do Cofre não poderem interferir com as leis vigentes aplicáveis à Administração Pública e com o estatuto dos seus funcionários.

IX- É evidente que a possibilidade conferida de contrair “empréstimos hipotecários” tem implicações económico-financeiras para o Cofre, traduzindo-se num aumento de despesa, o que constitui uma alteração vedada pelo disposto no n.º 2 do artigo 30.º aditado pelo D.L. n.º 236/79, de 25/07.

X- De uma forma absolutamente inovatória, porque anteriormente não prevista, os associados do Cofre, reunidos em Assembleia Geral, sob iniciativa da Direção, aprovaram normas que preveem a possibilidade de a Direção permitir a utilização de infraestruturas e equipamentos por não sócios do Cofre, sendo evidente a produção dos efeitos externos das normas aprovadas e que ultrapassam, em muito, a natureza de normas internas que visem regular aspetos relacionados com a sua mera organização e funcionamento.

XI- As normas dos n.ºs 2 e 3, do artigo 3.º interferem até com a configuração estatutária, definida pelo Governo, dos fins de previdência social que estão na génese da criação do Cofre, em manifesta violação do regime legal do artigo citado artigo 30.º

XII- Não se oferecem dúvidas de que a matéria dos direitos e deveres dos sócios não se confina ao conceito de normas relativas ao funcionamento ou com a vida interna da instituição, projetando os seus efeitos para os seus sócios, assim como, quanto à matéria de reaquisição da qualidade de sócio e os termos em que a mesma pode ocorrer, designadamente, não apenas quanto às condições que o interessado tem de satisfazer, como também à definição da competência ao órgão do Cofre a quem cabe tomar essa decisão, in casu, mediante atribuição dessa competência do Conselho de Administração do Cofre.

XIII- Não cabe aos associados do Cofre deliberar sobre as competências do Conselho de Administração.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

1. O COFRE DE PREVIDÊNCIA DOS FUNCIONÁRIOS E AGENTES DO ESTADO, devidamente identificado nos autos, veio interpor recurso de revista per saltum para este Supremo Tribunal Administrativo (STA), nos termos do artigo 151.º do CPTA, da sentença de 21/03/2023 proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TACL), que julgou a ação parcialmente procedente e declarou a ilegalidade, com força obrigatória geral, de algumas das normas contidas nos artigos dos Estatutos do Cofre de Previdência dos Funcionários e Agentes do Estado e julgou a ação improcedente quanto às demais normas impugnadas.

2. O MINISTÉRIO PÚBLICO (MP) junto do TACL intentou ação administrativa especial de impugnação de normas contra o COFRE DE PREVIDÊNCIA DOS FUNCIONÁRIOS E AGENTES DO ESTADO, com vista à declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, das normas dos Estatutos do Cofre de Previdência dos Funcionários e Agentes do Estado, constante dos artigos 3.º, 4.º, 5.º, 10.º, 13.º, 14.º, 15.º, 22.º, 23.º, 25.º, 27.º, 32.º, 38.º, 39.º, 40.º, 58.º, 68.º, 69.º, 78.º, 80.º, 81.º, 94.º, 95.º, 105.º-A, 105.º-B, 109.º, 111.º, 112.º e 115.º dos Estatutos, cuja redação foi objeto de alteração nas Assembleias Gerais desta entidade, realizadas em 09/02/2012 e em 14/02/2013.

3. Por sentença de 21/03/2023, o TACL, julgou a ação parcialmente procedente e declarou a ilegalidade, com força obrigatória geral, das seguintes normas dos Estatutos do Cofre de Previdência dos Funcionários e Agentes do Estado: i) alínea e), do n.º 1, do artigo 3.º; n.º 2, do artigo 3.º; n.º 3, do artigo 3.º, alínea c), do n.º 3, do artigo 4.º; n.º 1, do artigo 5.º; n.º 2, do artigo 5.º; n.º 1, do artigo 10.º; artigo 14.º; artigo 15.º; n.º 3, do artigo 22.º; n.º 4, do artigo 22.º; n.º 4, do artigo 23.º; n.º 2, do artigo 25.º; n.º 3, do artigo 27.º; artigo 38.º; artigo 39.º; artigo 58.º; n.º 1, do artigo 68.º; alínea b), do n.º 1, do artigo 69.º; n.º 1, do artigo 111.º; n.º 2, do artigo 111.º, todos na redação aprovada por deliberação tomada na Assembleia Geral de 09/02/2012; ii) alínea b), do n.º 1, do artigo 3.º; alínea d), do n.º 3, do artigo 4.º; alínea e), do n.º 3, do artigo 4.º; alínea f), do n.º 3, do artigo 4.º; alínea g), do n.º 3, do artigo 4.º; alínea h), do n.º 3, do artigo 4.º; alínea i), do n.º 3, do artigo 4.º; n.º 1, do artigo 5.º; n.º 3, do artigo 13.º; n.º 4, do artigo 13.º; n.º 5, do artigo 13.º; n.º 6, do artigo 13.º; n.º 7, do artigo 13.º; n.º 8, do artigo 13.º; n.º 9, do artigo 13.º; n.º 10, do artigo 13.º; n.º 11, do artigo 13.º; n.º 1, do artigo 15.º; n.º 5, do artigo 15.º; artigo 32.º, todos na redação aprovada por deliberação tomada na Assembleia Geral de 14/02/2013.

4. Inconformada com esta sentença, a Entidade Demandada, ora Recorrente, interpôs o presente recurso de revista per saltum para este STA, formulando, nas respetivas alegações, as seguintes conclusões:

“1. O presente recurso vem interposto pelo Réu nos autos de ação Administrativa Especial, que correm os seus termos no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, sob o Proc. nº 2758/14.0BELSB, tem por objeto a Douta Decisão proferida pelo Tribunal a quo, que julgou a ação parcialmente procedente, declarando a ilegalidade, com força obrigatória geral, das normas contidas nos seguintes artigos dos Estatutos do Cofre de Previdência dos Funcionários e Agentes do estado:

(i) Alínea e) do n.º 1 do artigo 3.º; n.º 2 do artigo 3.º; n.º 3 do artigo 3.º, alínea c) do n.º 3 do artigo 4.º; n.º 1 do artigo 5.º; n.º 2 do artigo 5.º; n.º 1 do artigo 10.º; artigo 14.º; artigo 15.º; n.º 3 do artigo 22.º; n.º 4 do artigo 22.º; n.º 4 do artigo 23.º; n.º 2 do artigo 25.º; n.º 3 do artigo 27.º; artigo 38.º; artigo 39.º; artigo 58.º; n.º 1 do artigo 68.º; alínea b) do n.º 1 do artigo 69.º; n.º 1 do artigo 111.º; n.º 2 do artigo 111.º, todos na redação aprovada por deliberação tomada na AG de 09/02/2012;

(ii) Alínea b) do n.º 1 do artigo 3.º; alínea d) do n.º 3 do artigo 4.º; alínea e) do n.º 3 do artigo 4.º; alínea f) do n.º 3 do artigo 4.º; alínea g) do n.º 3 do artigo 4.º; alínea h) do n.º 3 do artigo 4.º; alínea i) do n.º 3 do artigo 4.º; n.º 1 do artigo 5.º; n.º 3 do artigo 13.º; n.º 4 do artigo 13.º; n.º 5 do artigo 13.º; n.º 6 do artigo 13.º; n.º 7 do artigo 13.º; n.º 8 do artigo 13.º; n.º 9 do artigo 13.º; n.º 10 do artigo 13.º; n.º 11 do artigo 13.º; n.º 1 do artigo 15.º; n.º 5 do artigo 15.º; artigo 32.º, todos na redação aprovada por deliberação tomada na AG de 14/02/2013.

2. O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa não procedeu à correta apreciação e interpretação do regime aplicável à impugnação das normas supra identificadas, no âmbito da impugnação das normas dos Estatutos do Cofre de Previdência dos Funcionários e Agentes do Estado;

3. O Tribunal a quo baseou a sua decisão numa interpretação errónea da autorização legislativa contida no artigo 30.º do Decreto-lei n.º 236/79, que aprovou os supracitados estatutos e que veio permitir e conceder a possibilidade de alteração destes mesmos estatutos, por mera deliberação dos associados em sede de Assembleia Geral, sempre e quando tais alterações propostas em assembleia geral digam respeito à própria organização e funcionamento do Cofre;

4. O douto Tribunal a quo não apreciou, como lhe competia, a preterição pelo Ministério Público dos meios jurisdicionais aplicáveis ao caso em apreço, nos termos do disposto nos artigos 72.º e ss, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante designado por CPTA), concretamente no que diz respeito à forma e prazo de Impugnação de normas e condenação à emissão de normas;

5. São manifestos os vícios de que enferma a decisão ora recorrida, que se escusou à correta interpretação do sentido das normas impugnadas na ação e, consequentemente, à aferição de uma tese peregrina que é de per si violadora de interesses individuais e coletivos juridicamente protegidos, impondo-se uma decisão em tudo diversa da decisão impugnada;

6. Foram preteridos os meios legais colocados à disposição do Ministério Público para efeitos de impugnação das normas em apreço, assim como prazo para o fazer, enfermando a decisão ora recorrida de vícios formais totalmente insanáveis;

7. O Tribunal a quo, desafortunadamente, não fez uma correta interpretação do teor dos documentos constantes dos autos, tendo sido os mesmos referenciados na enunciação da matéria de facto dada como provada, a que acresce que, salvo o devido respeito, que aliás muito é, demonstra um evidente desconhecimento sobre os Estatutos do Cofre de Previdência dos Funcionários e Agentes do Estado e, ainda da própria instituição que é o Cofre, a forma como foi criado, limitando-se a uma interpretação meramente literal dos documentos levados a juízo e sem o seu correto enquadramento, de forma atualista, à realidade da instituição nos dias de hoje;

8. Com efeito, o Recorrido Ministério Público fundamentou a sua pretensão de impugnação de normas dos Estatutos do Cofre de Previdência dos Funcionários e Agentes do Estado, ao abrigo do n.º 3 do artigo 73.º do CPTA;

9. Foi concedida uma autorização legislativa ao Cofre, por Decreto-Lei do Governo, para que este, no que concerne à sua organização e funcionamento internos, pudesse emanar as suas próprias decisões, em sede de Assembleia Geral, sem necessidade de recorrer, a cada vez que tal se afigurasse necessário, à intervenção do Governo, mediante sucessivas publicações de decretos-lei para cada ato que pretendesse tomar;

10. Com a referida autorização legislativa, conclui-se:

i) Que se pretendia que o Cofre tivesse mais autonomia, concretamente em termos de organização, funcionamento e da sua própria gestão;

ii) Que se pretendia que o Cofre fosse um organismo mais dinâmico e capaz de satisfazer os interesses dos seus associados;

iii) Que fossem concedidos os poderes necessários para que o próprio Cofre, representado pela sua Assembleia Geral, pudesse ditar as regras relativas a tudo o que respeitasse à sua vida interna;

iv) Que numa fase experimental, i.e. até à aprovação de novos Estatutos (o que ainda não sucedeu) e de modo a evitar que o Cofre tivesse que recorrer infindavelmente ao Governo, para publicação de sucessivos Decretos-lei, foi facultada a hipótese de os estatutos poderem ser modificados desde que se verificassem as seguintes condições:

• A alteração resulte da iniciativa da direção do Cofre;

• A proposta de alteração seja aprovada pela maioria dos associados presentes na assembleia geral especialmente convocada para o efeito;

• As alterações aprovadas sejam publicadas na 3.ª série do Diário da República.

11. Os Estatutos do Cofre podem ser alterados por decisão da sua Assembleia Geral, especialmente convocada para o efeito, mediante iniciativa da direção do Cofre e desde que sejam tais alterações objeto de publicação em Diário da República. Além destes mesmos pressupostos, tais alterações só são possíveis quanto às disposições relativas à organização e funcionamento do Cofre, pelo que não podem, em circunstância alguma (ex vi n.º 2 do supracitado artigo):

• Envolver o aumento de despesas ou diminuição de receitas do Estado;

• Afetar as leis vigentes que regem a Administração Pública ou do seu funcionalismo.

12. Pese embora os estatutos do Cofre terem sido aprovados por Decreto-Lei do Governo, foi-lhe atribuída total autonomia administrativa e financeira, sendo para todos os legais efeitos uma pessoa coletiva de direito privado e de utilidade pública administrativa;

13. Tratando-se de pessoa coletiva de direito privado, sob a forma associativa, são-lhe aplicáveis, ainda, as regras de organização e funcionamento estabelecidas na lei civil, em tudo o que não colidir com o regime de direito administrativo a que a mesma estiver legalmente submetida;

14. Cumpre desde logo salientar que o Estatuto do Cofre é um ato normativo (que regula administrativamente) e que se destina a disciplinar a organização e o seu funcionamento enquanto pessoa coletiva;

15. O estatuto do Cofre dispõe de normas meramente organizacionais a par de normas inter-relacionais, dirigindo os seus efeitos quer para o interior quer para o exterior da própria pessoa coletiva;

16. Os estatutos do Cofre foram regulados por um Decreto-Lei que, de modo a garantir que este pudesse subsistir mediante recursos próprios, humanos e financeiros, sem necessidade de intervenção das regras contingentes aprovadas pelas Leis do Orçamento de Estado, foi (e bem, diga-se desde logo) garantida a autorização legal necessária para que o Cofre, em sede de Assembleia Geral, detivesse a competência para alterar as normas dos Estatutos em vigor relativas à organização e funcionamento do Cofre e que não envolvam aumento de despesas ou diminuição de receitas do Estado ou que afetem as leis vigentes que regem a Administração Pública e/ou o seu funcionalismo;

17. As normas até aqui alteradas dizem respeito, pois, à organização e funcionamento do Cofre, sendo que os Estatutos do Cofre detêm normas imediatamente operativas e outras, mediatamente operativas, mas todas elas dizem respeito não só à organização dos serviços do Cofre, mas também estabelecem regras que produzem efeitos internamente, ou seja, em relação aos próprios associados que compõem o Cofre de Previdência dos Funcionários e Agentes do Estado – como um regulamento;

18. Das alterações/modificações postas em crise nos presentes autos (as quais resultaram das deliberações das Assembleias Gerais de 9 de fevereiro de 2012 e de 14 de fevereiro de 2013), nenhuma extravasa a vida interna ou organização interna do Cofre, sequer é compreensível dizer-se que respeitam à vida externa do Cofre, ou que projetam os seus efeitos a esfera jurídica de terceiros ou a afetam de algum modo;

19. As normas contidas nos Estatutos do Cofre de Previdência dos Funcionários e Agentes do Estado regulamentam a sua atividade, o seu funcionamento, organização e gestão e não são, de facto, um reduto específico do Estado, ou do Governo, pese embora terem sido aprovados por Decreto-Lei;

20. A autorização legislativa concedida pelo Decreto-Lei n.º 236/79, de 25 de julho para alteração das normas dos Estatutos, desde que tal não fosse gerador de despesa para o Estado e se inserisse fora da vida interna, organização e funcionamento do Cofre, visou dar-lhe autonomia, organizacional e financeira;

21. A declaração de ilegalidade de normas (ao abrigo do disposto no art. 73.º do CPTA) pode ser pedida a todo o tempo, exceto quando esteja em causa uma ilegalidade formal ou procedimental da qual não resulte inconstitucionalidade, casos em que só pode ser pedida no prazo de 6 meses contados da publicação, salvo nos casos de carência absoluta de forma legal ou de preterição de consulta pública exigida por lei (cfr. artigo 74.º do CPTA);

22. Salvo melhor entendimento em contrário, o Ministério Público formulou a sua pretensão nos presentes autos invocando a ilegalidade das normas melhor identificadas supra, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 73.º do CPTA, ou seja, considerando que se trata de normas mediatamente operativas (dependentes de ato administrativo de aplicação), pedindo a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral;

23. Resulta do regime da impugnação de normas estabelecido pelo art. 73.º do CPTA que a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral só pode ser pedida em relação a normas imediatamente operativas;

24. As normas mediatamente operativas não são diretamente impugnáveis em processo de impugnação de normas, tendo a sua ilegalidade de ser suscitada a título incidental, em processo dirigido contra o próprio ato administrativo de aplicação – o que não se verifica, salvo o devido respeito, no caso vertente, da forma como o pedido do Ministério Público foi formulado;

25. Apesar de o Ministério Público não individualizar o fundamento de ilegalidade que considerou existir nas modificações das normas dos Estatutos emanadas pelas deliberações das Assembleias Gerais suprarreferidas, a forma como são invocados os factos integradores da causa de pedir da presente ação de impugnação de normas faz subsumir o caso vertente á alegação de ilegalidade formal e/ou procedimental;

26. O n.º 2 do artigo 74.º prevê que, para os casos pedidos com base em ilegalidade formal ou procedimental da qual não resulte inconstitucionalidade, a declaração de ilegalidade de norma ou regulamento só possa ser pedida no prazo de seis meses, contado da data da publicação;

27. Em consequência, verifica-se que o Ministério Público intentou a presente ação além do prazo legalmente previsto no n.º 2 do art. 74.º do CPTA, i.e. além do prazo de seis meses, pelo que terá também aqui claudicado o prazo de propositura da ação, o que desde já se invoca;

28. As normas agora declaradas ilegais, com força obrigatória geral, são normas que criaram ao longos dos anos inúmeras situações jurídicas e expetativas a favor dos interessados, a favor dos associados do Cofre, que é composto pelo universo dos sócios do Cofre;

29. A declaração de ilegalidade com força obrigatória geral produz efeitos desde a entrada em vigor da norma declarada ilegal e determina a repristinação das normas que ela, eventualmente, haja revogado, resultando in casu numa medida desproporcional que afeta o princípio constitucional da Proteção da confiança ínsito no princípio do Estado de Direito democrático plasmado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa;

30. Carreando o princípio da confiança uma ideia de proteção de confiança dos cidadãos/interessados, in casu os associados do Cofre, e da comunidade em geral na ordem jurídica e na atuação do Estado, a verdade é que a supra referida decisão, se produzir efeitos quanto a situações ou relações constituídas no passado e ainda subsistentes no momento em que transitar em julgado, viola o princípio da confiança inerente ao Estado de Direito quando a produção de tais efeitos se revela opressiva, intolerável e inadmissível, por afetar acentuadamente a confiança que os cidadãos têm o direito de depositar na continuidade das relações constituídas e seus efeitos;

31. Com a decisão proferida pelo douto Tribunal a quo, concretamente as consequências jurídicas que daí podem advir, fica posta em crise a tutela da confiança dos interessados (sócios do Cofre) que beneficiaram com as relações já constituídas com o Cofre, desde que foram alteradas todas as normas agora declaradas ilegais com força obrigatória geral pelo que, ainda que se considerem ilegais as alterações preconizadas pelas deliberações tomadas nas Assembleias Gerais do Cofre, de 09/02/2012 e de 14/02/2013;

32. Mal andou o douto Tribunal a quo quando entendeu, sem mais, que as alterações levadas a cabo pelas deliberações das Assembleias Gerais Extraordinárias de 9 de fevereiro de 2012 e de 14 de fevereiro de 2013 ultrapassavam os limites de admissibilidade de modificações dos estatutos por Assembleia Geral do Cofre e ao abrigo da referida autorização;

33. Tais alterações podem incidir sobre a organização e funcionamento do Cofre, desde que sejam decorrentes de deliberação da sua Assembleia Geral, devidamente convocada para o efeito por iniciativa da Direção, que não envolvam o aumento de despesas ou diminuição de receitas do Estado, ou desde que não afetem as leis vigentes que regem a Administração Pública ou do seu funcionalismo, é possível verificar que as alterações propostas nas deliberações agora consideradas ilegais respeitaram todos os limites descritos da autorização contida no artigo único do Decreto-Lei n.º 236/79 de 25 de Julho;

34. Trata-se de normas aprovadas em sede de Assembleia Geral, devidamente convocadas para o efeito, que em nada alteraram as atribuições do Cofre, não aumentaram a despesa do Estado e que nada interferem, nem podem interferir, com o estatuto do seu funcionalismo, como é bom de ver;

35. As alterações aprovadas vêm regular lacunas existentes nos regimes dos benefícios dos sócios a que dizem respeito, não retiram em momento algum atribuições do Cofre estatutariamente previstas, procuram outrossim o estabelecimento de regras mais eficazes no âmbito da manutenção das mesmas, de um ponto de vista da organização financeira do Cofre de modo mais eficiente, claro e sustentável, de modo a manter as atribuições e fins do Cofre;

36. Por se tratar de regulação de critérios mais eficazes do ponto de vista da organização e funcionamento internos da Instituição e dos seus fundos, que dizem respeito, nomeadamente, à sua sustentabilidade, não se alcança o entendimento de que tais alterações extravasam o âmbito dos poderes conferidos à Assembleia Geral do Cofre para alterar estas normas;

37. Mal andou o douto Tribunal a quo quando entendeu, sem mais, que as alterações levadas a cabo pelas deliberações das Assembleias Gerais Extraordinárias de 9 de fevereiro de 2012 e de 14 de fevereiro de 2013 ultrapassavam os limites de admissibilidade de modificações dos estatutos por Assembleia Geral do Cofre e ao abrigo da referida autorização;

38. Todas as alterações propostas nas deliberações agora consideradas ilegais respeitaram todos os limites descritos da autorização contida no artigo único do Decreto-Lei n.º 236/79 de 25 de julho.”.

Pede que seja admitido o recurso e concedido provimento ao mesmo, revogando-se a sentença do TACL que declarou a ilegalidade com força obrigatória geral das normas em causa.

5. O Recorrido MP contra-alegou, nos seguintes termos:

“O Ministério Público, Autor na presente ação, após análise das doutas alegações e conclusões do recurso interposto pelo Réu, considera que não lhe assiste razão, merecendo total concordância a fundamentação e decisão proferida na sentença recorrida, a qual não merece censura, devendo manter-se.

Por conseguinte, requer que o recurso seja julgado improcedente.”

Pede, assim, a improcedência do recurso.

6. O recurso de revista per saltum interposto pela Entidade Demandada, ora Recorrente, foi admitido por despacho da Relatora datado de 11/12/2023, do qual as partes foram notificadas.

7. O processo vai, com os vistos prévios dos Juízes Conselheiros Adjuntos, à Conferência para julgamento.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

8. Nos termos alegados pelo Recorrente nas conclusões do recurso, constitui objeto do presente recurso de revista per saltum aferir se a sentença do TACL, ao julgar parcialmente procedente a ação e declarando a ilegalidade, com força obrigatória geral, das normas contidas nos artigos nela identificados dos Estatutos do Cofre de Previdência dos Funcionários e Agentes do Estado, incorreu em erro de julgamento de direito:

a) por violação dos artigos 73.º, n.º 3 e 74.º, n.º 2, do CPTA, no que respeita à verificação dos pressupostos e prazos do pedido de impugnação de normas e de condenação à emissão de normas, de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral;

b) ao julgar que as alterações aos Estatutos do Cofre de Previdência dos Funcionários e Agentes do Estado levadas a cabo pelas deliberações das Assembleias Gerais de 09/02/2012 e de 14/02/2013, na parte em que foram julgadas ilegais na sentença recorrida, ultrapassaram os limites impostos pela autorização legislativa contida no artigo único do D.L. n.º 236/79, de 25/07, que altera o D.L. n.º 465/76, de 11/06 (que aprova os Estatutos do Recorrente), ou seja, decidir se as alterações efetuadas extravasam o âmbito da mera organização, funcionamento e vida interna da Entidade Demandada.

Tendo a presente ação de impugnação de normas administrativas sido julgada parcialmente procedente e tendo sido interposto recurso jurisdicional apenas pela Entidade Demandada, ora Recorrente, em relação às normas administrativas julgadas ilegais, não recai no âmbito do presente recurso conhecer das restantes normas impugnadas pelo Autor, Ministério Público, que a sentença considerou conformes ao regime legal aplicável, a saber, as alterações introduzidas aos n.ºs 2 e 3, do artigo 78.º, aos n.ºs 1, 2 e 4 do artigo 80.º, aos artigos 81.º e 94.º, aos n.ºs 1, 3 e 4 do artigo 95.º e aos artigos 105.º-A, 105.º-B e 115.º, na redação aprovada por deliberação de 09/02/2012, e ao artigo 94.º, na redação aprovada por deliberação de 14/02/2013 [alínea e) da sentença], e ainda, ao n.º 2 do artigo 109.º, na redação aprovada pela deliberação tomada em 09/02/2012 [alínea f) da sentença] e ainda, ao n.º 3, do artigo 111.º e artigo 112.º [alínea g) da sentença].

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO

9. A matéria de facto assente nos autos, tal como consta da sentença recorrida, é a seguinte:

“A) Factos provados

1) Em 05/01/2012, o Presidente da Mesa da Assembleia Geral da Entidade Demandada convocou Assembleia Geral Extraordinária para 09/02/2012, tendo como ponto único da ordem de trabalhos a “Apreciação e Votação de Proposta de Alteração dos Estatutos” (cfr. documento n.º 7 junto com a petição inicial);

2) Na Assembleia Geral Extraordinária realizada em 09/02/2012, foram aprovadas, por deliberação dos sócios da Entidade Demandada, alterações aos artigos 3.º, 4.º, 5.º, 10.º, 14.º, 15.º, 22.º, 23.º, 25.º, 27.º, 38.º, 39.º, 40.º, 58.º, 68.º, 69.º, 78.º, 80.º, 81.º, 94.º, 95.º, 109.º, 111.º e 112.º dos Estatutos da Entidade Demandada, bem como o aditamento dos artigos 105.º-A, 105.º-B e 115.º, nos seguintes termos (facto admitido por acordo das partes e resultante da acta da Assembleia Geral Extraordinária de 09/02/2012, junta como documento n.º 1 da petição inicial):

“Artigo 3.º

1- Ao Cofre de Previdência incumbe:

a) Redação atual.

b) Redação atual.

c) Redação atual.

d) Redação atual.

e) Criar e desenvolver centros de lazer contemplando componentes culturais e desportivas, de assistência materno-infantil e escolar, residências para estudantes e para seniores, bem como centros de dia e outros equipamentos cujo objetivo vise ã integral realização social, económica, de saúde e cultural dos sócios;

f) Redação atual.

2- Quando, nos equipamentos referidos na alínea e) do número anterior, houver capacidade não utilizada pelos sócios, seus cônjuges, ascendentes ou descendentes, a Direção pode permitir, caso a caso, a sua ocupação por não sócios, em conformidade com o regulamento aprovado pela Direção e devidamente publicitado.

3- Nas residências seniores e universitárias as vagas destinadas a outros familiares até ao 4.º grau da linha colateral e a não sócios serão fixadas anualmente pelo órgão de Administração.

Artigo 4.º

1- Redação atual.

2- Redação atual.

3- A admissão poderá efetuar-se nas seguintes condições:

a) Redação atual.

b) Redação atual.

c) Sem limite de idade na modalidade de quota simples estabelecida pela

percentagem de um por cento sobre a remuneração mensal base, arredondada para cêntimos.

Artigo 5.º

1- As pessoas que desejem inscrever-se como sócios do Cofre devem indicar, no pedido, o vencimento mensal ilíquido base, a naturalidade, a filiação, a data do nascimento, a residência e a importância do subsídio que pretendem constituir.

2- As pessoas admitidas como sócios nos termos da alínea c) do n.º 3 do artigo anterior, não poderão constituir o subsídio a conceder por morte.

3- Redação igual ao anterior n.º 2.

4- Redação igual ao anterior n.º 3.

5- Redação igual ao anterior n.º 4.

Artigo 10.º

1- As quotas devidas nas modalidades referidas nas alíneas a) e b) do n.°3 do artigo 4.º serão liquidadas em duodécimos e arredondadas para cêntimos, obtêm-se:

a) Redação atual.

b) Redação atual.

Artigo 14.º

1- Ao aposentarem-se, os sócios podem solicitar a conversão de 50 % das quotas pagas em renda vitalícia, mantendo sempre a sua qualidade de sócio.

2- A opção pela renda vitalícia implica a perda do subsídio por morte e a dedução das quantias recebidas a título de reembolso dos vencimentos perdidos por doença.

3- As regras atinentes à atribuição da renda vitalícia constam dos regulamentos aprovados nos termos do artigo 25." dos presentes Estatutos.

Artigo 15º

1- Quem tiver perdido a qualidade de sócio pode readquiri-la com todos os

direitos, desde que satisfaça o pagamento das importâncias que deveria ter pago se tivesse permanecido como sócio.

2- O pagamento das importâncias referidas no número anterior pode ser efetuado em prestações, com o limite máximo de 48 e o valor mínimo de cinco euros cada, sendo devidos, neste caso, juros â taxa legal.

3- O pedido de reaquisição de qualidade de sócio deverá ser acompanhado de um relatório clínico subscrito pelo médico do Cofre ou, em alternativa, de uma declaração com assinatura do interessado reconhecida presencialmente, na qual ele renuncie ao direito ao subsídio por morte.

4- A decisão do pedido de reaquisição da qualidade de sócio cabe ao Conselho de Administração.

Artigo 22.º

1- Logo que o Conselho de Administração do Cofre tenha conhecimento do falecimento de qualquer sócio, procederá de harmonia com o disposto no artigo seguinte.

2- O conhecimento do óbito poderá resultar de comunicação oficial, de certidão de óbito ou de documento que legalmente a substitua.

3- O cônjuge sobrevivo ou quem vivesse com o sócio falecido em união de facto poderá requerer, no prazo improrrogável de dois anos, a transferência, em seu benefício, dos direitos e deveres do sócio falecido, mediante o pagamento de uma quota na modalidade prevista na alínea c) do n.º 3 do artigo 4.º

4- A situação prevista no número anterior caducará caso o cônjuge ou unido de facto sobrevivo voltar a casar ou vier a viver com outra pessoa em união de facto.

Artigo 23.º

1- Redação atual.

2- Redação atual.

3- Redação atual.

4- Nos éditos indicar-se-á sempre a importância do subsídio vencido, ao qual, na oportunidade, será deduzida a importância despendida com a sua publicação.

Artigo 25.°

I- A todo o tempo e a pedido do sócio, o subsídio por morte pode ser transformado em renda vitalícia a seu favor, conforme regulamento elaborado em harmonia com o adequado estudo.

2- O sócio que optar pela renda vitalícia com base no subsídio por morte não tem direito a qualquer outra renda.

Artigo 27.º

1- Redação atual.

2- Redação atual.

3- Se o concurso referido no n.° 2 do artigo 35.º ficar deserto relativamente a algum ou alguns imóveis, o Conselho de Administração pode decidir colocá-los no mercado de arrendamento, dando preferência às pessoas referidas no n.º 2 do artigo 3.º dos Estatutos.

Artigo 38.º

Este artigo é repristinado com nova redação, como segue:

Para cobrir o pagamento das prestações vincendas à data da sua morte ou em caso de invalidez permanente, o sócio deverá constituir e manter um seguro de renda certa ou outro.

Artigo 39.º

As amortizações poderão ser distribuídas por períodos até trinta anos, tendo em atenção o rendimento do sócio, a sua idade e as disponibilidades do Cofre.

Artigo 40.º

1- Redação atual.

2- Liquidadas integralmente pelo sócio adquirente as suas responsabilidades, a Conservatória do Registo Predial procederá ao competente averbamento em presença da certidão, da parte da ata da reunião do Conselho de Administração contendo tal deliberação e o Cofre fará imediata comunicação do fato ao Serviço de Finanças da área a que o imóvel pertencer.

Artigo 58.º

Os fundos capitalizáveis do Cofre destinados às obras na habitação dos sócios não podem exceder a décima parte do orçamentado em cada ano civil para a aquisição e construção de habitação própria.

Artigo 68.º

1- O Reembolso do vencimento perdido por doença do sócio não pode exceder a parte do vencimento base perdido pelo sócio, durante noventa dias em cada ano, nem exceder o produto da percentagem de 7,5 % sobre o subsídio inscrito, exceto para os sócios que não tenham subsídio inscrito, para os quais será criado um regulamento próprio.

2- Redação atual.

Artigo 69.º

1- Para ser concedido o reembolso é necessário:

a) Redação atual.

b) Que o sócio o solicite até ao último dia do terceiro mês seguinte ao do desconto no vencimento.

2- Redação atual.

Artigo 78.º

1- Redação atual.

2- Os Órgãos Sociais são constituídos pela Mesa da Assembleia- geral, Conselho de Administração e Conselho Fiscal, eleitos pela Assembleia-geral eleitoral e

3- Pelo Conselho do Cofre designado nos artigos 105.º-A e 105.º-B.

Artigo 80.º

1- Os Órgãos Sociais são eleitos para quadriénios, por escrutínio secreto, sobre as listas previamente apresentadas, tendo cada sócio direito a um voto.

2- O Conselho de Administração apresentará, obrigatoriamente, uma lista e podem ser apresentadas outras listas, desde que propostas por um mínimo de cem sócios.

3- Redação atual.

4- O cabeça de lista será, em caso de vitória nas eleições, o Presidente do Conselho de Administração.

Artigo 81.º

É permitida a reeleição dos Corpos Sociais, até ao limite máximo de bis mandatos consecutivos.

Artigo 94.º

O Conselho de Administração é constituído por um Presidente e tris Vogais.

Artigo 95.º

1- Os cargos e as funções de cada um dos membros do Conselho de Administração serão distribuídos pelo seu Presidente.

2- Redação atual.

3- Redação do atual n.º 4.

4- Em caso de empate nas votações, o Presidente do Conselho tem voto de qualidade.

Artigo 109.º

1- Redação atual.

2- Os movimentos a débito das contas bancárias ou de quaisquer aplicações financeiras do Cofre carecem, pelo menos, das assinaturas de dois membros do Conselho de Administração.

Artigo 111.º

1- Os trabalhadores do Cofre são considerados, para efeitos de relação jurídica de emprego, como trabalhadores da Administração Pública vinculados por contrato de natureza administrativa.

2- Para efeitos do número anterior, os trabalhadores do Cofre ficam sujeitos:

a) Ao Regime de relação de emprego da Administração Pública;

b) Ao Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem funções públicas;

c) À organização das carreiras e ao regime de remunerações, conforme o previsto na legislação geral aplicável aos trabalhadores referidos na parte final do n.º 1 do presente artigo.

3- As regras atinentes à dinâmica da gestão dos recursos humanos do Cofre designadamente às respeitantes ao recrutamento e seleção, à avaliação do desempenho e à mobilidade no âmbito das carreiras e entre as posições remuneratórias, constam dos regulamentos aprovados nos termos do artigo 112.º dos presentes Estatutos, tendo em conta os princípios que decorrem da legislação basilar da Administração Pública e às particularidades do Cofre no domínio dos recursos humanos e financeiros.

Artigo 112.º

1- Em matéria de gestão dos recursos humanos compete ao Conselho de

Administração:

a) A fixação do quadro do pessoal;

b) A admissão, promoção e mudança de posição remuneratória dos trabalhadores;

c) As deliberações da cessação dos respetivos contratos;

d) A aprovação dos regulamentos de pessoal.

São aditados aos Estatutos do Cofre de Previdência dos Funcionários e Agentes do Estado, os artigos 105.º-A, 105.º-B e 115.º com a seguinte redação:

Artigo 105.º-A

1- O Conselho do Cofre é composto pelos Presidentes da Assembleia-geral, do Conselho de Administração e do Conselho Fiscal em exercício e pelos antigos presidentes de cada um destes mesmos Órgãos Sociais.

2- Preside às reuniões do Conselho do Cofre, o antigo Presidente do Conselho de Administração que há mais tempo tenha cessado o respetivo exercício do cargo, que estiver presente.

Artigo 105.º-B

1- O Conselho do Cofre é um órgão consultivo, podendo emitir pareceres não vinculativos ao Presidente do Conselho em exercido.

2- O Conselho do Cofre reúne obrigatoriamente duas vezes por ano nos meses de março e novembro e sempre que o Presidente do Conselho o convoque.

3- O secretariado de apoio ao funcionamento do Conselho do Cofre será designado pelo Presidente do Conselho de Administração.

Artigo 115.º

É alterada a designação em todos os artigos dos presentes Estatutos: onde se lê «Corpos Gerentes» e «Direção» passa, respetivamente, a ler-se «Órgãos Sociais» e «Conselho de Administração».”

(cfr. documento n.º 2 junto com a petição inicial);

3) Em 11/01/2013, o Presidente da Mesa da Assembleia Geral da Entidade Demandada convocou Assembleia Geral Extraordinária para 14/02/2013, tendo como ponto único da ordem de trabalhos a “Apreciação e Votação de Proposta de Alteração dos Estatutos relativamente à composição do Conselho de Administração, sócio honorário, estatuto disciplinar e clarificação dos Artigos 4º nº 2 e 5º nº 1”

(cfr. documento n.º 8 junto com a petição inicial);

4) Na Assembleia Geral Extraordinária realizada em 14/02/2013, foram aprovadas alterações aos artigos 3.º, 4.º, 5.º, 10.º, 13.º, 15.º, 32.º e 94.º dos Estatutos da Entidade Demandada, nos seguintes termos (cfr. facto admitido por acordo das partes e resultante da acta da Assembleia Geral Extraordinária de 14/02/2013, junta como documento n.º 3 da petição inicial);

“Artigo 3.º

1- (Redação atual)

a) (Redação atual)

b) Adquirir ou construir, facultando através de empréstimos hipotecários, os meios para a aquisição ou construções de imóveis destinados à habitação própria e permanente dos sócios, e também no âmbito do regime de propriedade resolúvel ou de arrendamento;

c) (Redação atual)

d) (Redação atual)

e) (Redação atual;)

f) (Redação atual;)

2- (Redação atual.)

3- (Redação atual.)

Artigo 4.°

1- Podem ser admitidos como sócios do Cofre todos os trabalhadores da função pública no ativo e os aposentados.

2- (Redação atual.)

3- (Redação atual;)

a) (Redação atual;)

b) (Redação atual;)

c) (Redação atual;)

d) Podem ser sócios honorários todas as pessoas, singulares ou coletivas, que tenham prestado serviços, ou contribuído de forma considerada relevante para com o objeto social do Cofre;

e) Podem ainda ser sócios honorários, os antigos e atuais sócios do Cofre que, ao longo de 20 anos tenham prestado bons e dedicados serviços, consensualmente reconhecidos;

f) A atribuição da qualidade de sócio honorário depende de deliberação da Assembleia Geral, por maioria; sobre proposta do Conselho de Administração ou sobre proposta fundamentada assinada, no mínimo, por cem sócios efetivos, dirigida ao aludido Conselho;

g) Os sócios honorários estão isentos do pagamento da quota, exceto, se forem sócios efetivos;

h) Os sócios honorários, não efetivos, podem participar nas Assembleias Gerais sem direito a voto;

i) Os sócios honorários, não efetivos, estão impedidos de eleger ou ser eleitos para os órgãos sociais.

Artigo 5.º

1- As pessoas que desejem inscrever-se como sócios do Cofre devem indicar no pedido, o vencimento mensal ilíquido base, o montante ilíquido da aposentação, a data do nascimento, a naturalidade, à filiação, o número de identificação fiscal, a residência e a importância do subsídio que pretendem constituir.

2- (Redação atual.)

3- (Redação atual)

4- (Redação atual.)

5- (Redação atual.)

CAPÍTULO III

Direitos, deveres e sanções

Artigo 13.º

1- (Redação atual:)

a) (Redação atual;)

b) (Redação atual)

2- (Redação atuai.)

3- Considera-se ato lesivo do interesse ou do bom nome do Cofre e dos seus Corpos Sociais o facto, ainda que meramente culposo, praticado pelos associados nomeadamente:

a) Falsas declarações;

b) Adulteração e falsificação de documentos;

c) Condenação por crime cometido contra o Cofre;

d) Atos fraudulentos que prejudiquem os interesses patrimoniais do Cofre.

4- Os associados, ao praticarem os factos aludidos nas alíneas do artigo antecedente, ficam sujeitos às penas que vão da suspensão à expulsão.

5- As penas serão aplicadas na sequência da decisão fundamentada do Conselho de Administração, após audição do sócio visado, no prazo de 180 dias a partir do conhecimento dos factos.

6- A pena de suspensão, no limite máximo de 12 meses, inibe o associado dos seus direitos associativos, todavia não o desobriga do pagamento das suas quotas e outras obrigações pecuniárias.

7- A notificação efetuada será pessoal ou realizada por carta registada com aviso de receção.

8- O associado» se o facto praticado apontar para a expulsão, poderá ser suspenso preventivamente.

9- A suspensão termina:

a) Com o cumprimento da pena;

b) Com a aplicação da pena de expulsão.

10- Para a contagem do prazo da pena de suspensão, serão contabilizados os dias de suspensão preventiva.

11- Com a expulsão, o sócio perde todos os direitos consignados no presente estatuto.

12- A eliminação e as penas serão deliberadas pelo Conselho de Administração, cabendo recurso para a Assembleia Geral, no prazo de 30 dias, a contar da data da sua notificação.

Artigo 15.º

1- Quem tiver perdido a qualidade de sócio, nos termos do artigo 13.º dos estatutos, pode readquiri-la no prazo de 1 ano a contar da data da notificação da sua eliminação, com todos os direitos, desde que satisfaça o pagamento das imponências que deveria ter pago se tivesse permanecido como sócio.

2- (Redação atual.)

3- (Redação atual.)

4- (Redação atual.)

5- O sócio expulso só poderá, cinco anos após a data da notificação da pena de expulsão, requerer ao Conselho de Administração, com poder para decidir do pedido, a sua admissão como sócio nos termos do artigo 4.º do presente Estatuto, com todos os direitos e deveres ali aludidos.

Artigo 32.º

O Cofre poderá ainda, conceder empréstimos hipotecários para construção e aquisição de imóveis destinados à habitação própria e permanente dos sócios, bem como, à transferência de hipoteca incidente sobre a habitação própria permanente.

Artigo 94.º

O Conselho de Administração é constituído por um Presidente e quatro vogais.”.

(cfr. documento n.º 4 junto com a petição inicial).

B) Factos não provados

Inexistem factos não provados com interesse para a decisão da causa.

C) Motivação

A convicção do Tribunal fundou-se no teor dos documentos constantes dos autos, referenciados ao longo da enunciação da matéria de facto dada como provada.”.

10. Na sequência de requerimento do Autor, MP, solicitando, ao abrigo n.º 1, do artigo 614.º do CPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA, a correção da sentença na parte em que, na reprodução das alterações introduzidas nos artigos 81.º e 94.º dos Estatutos da Entidade Demandada, são empregues, respectivamente, as palavras «bis» e «tris», foi proferido, pelo Juiz titular do processo no TACL, despacho nos seguintes termos:

“Compulsada a sentença, constata-se, efectivamente, a existência do referido lapso de escrita.

Nos termos conjugados do disposto no n.º 2 do artigo 613.º e do n.º 1 do artigo 614.º do CPC (aplicável por remissão do artigo 1.º do CPTA), proferida a sentença, é lícito ao juiz, a requerimento de qualquer das partes ou por sua iniciativa, retificar, por simples despacho, erros materiais «se a sentença omitir o nome das partes, for omissa quanto a custas ou a algum dos elementos previstos no n.º 6 do artigo 607.º, ou contiver erros de escrita ou de cálculo ou quaisquer inexatidões devidas a outra omissão ou lapso manifesto».

Assim, nos termos das indicadas disposições legais, procede-se à rectificação do erro de escrita acima referido, determinando-se que onde, no ponto 2) dos factos provados e na fundamentação de direito, se lê «bis» e «tris», deve ler-se, respectivamente, «dois» e «três».”.

DE DIREITO

11. Importa entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional, nos termos invocados pelo Recorrente, designadamente, das conclusões da alegação do recurso, as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 144.º, n.º 2 do CPTA e 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5 e 639.º, n.ºs 1 e 2, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140.º, n.º 3 do CPTA.

12. O que se fará considerando a matéria de cada conjunto das normas impugnadas, tal como apreciado pela sentença de 1.ª instância e não posto em crise pelo Recorrente, nos termos supra delimitados.

A. Erro de julgamento de direito por violação dos artigos 73.º, n.º 3 e 74.º, n.º 2, do CPTA, no que respeita à verificação dos pressupostos e prazos do pedido de impugnação de normas e de condenação à emissão de normas, de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral

13. No presente recurso de revista per saltum está em causa aferir se a sentença do TACL, ao julgar parcialmente procedente a ação e declarando a ilegalidade, com força obrigatória geral, das normas contidas nos artigos nela identificados dos Estatutos do Cofre de Previdência dos Funcionários e Agentes do Estado, incorreu em erro de julgamento de direito quanto ao regime legal aplicável, previsto nos artigos 73.º, n.º 3 e 74.º, n.º 2, do CPTA, no que respeita à verificação dos pressupostos e prazos do pedido e impugnação de normas e de condenação à emissão de normas.

14. Segundo o Recorrente, o Ministério Público instaurou a presente ação nos termos do n.º 3, do artigo 73.º do CPTA, considerando que estão em causa normas mediatamente operativas, que dependem de ato administrativo de aplicação, pedindo a sua declaração com força obrigatória geral, mas, salvo melhor entendimento, as normas existentes nos Estatutos do Cofre são de operatividade imediata, caracterizando-se como modificativas ou ablativas de situações jurídicas compostas para os seus associados ou que dizem respeito à sua própria organização e funcionamento, respeitando à sua própria organização interna.

15. Invoca o Recorrente que a impugnação de normas pode ser deduzida a título principal (com força obrigatória geral ou com efeitos circunscritos ao caso concreto) ou incidental, mas a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral só pode ser pedida em relação a normas imediatamente operativas.

16. Defende que as normas mediatamente operativas não são diretamente impugnáveis em processo de impugnação de normas, tendo a sua ilegalidade de ser suscitada a título incidental em processo dirigido contra o próprio ato administrativo de aplicação, o que não se verifica no caso vertente, nos termos em que o Ministério Público instaurou a presente ação.

17. A que acresce que, segundo o Recorrente, também foi ultrapassado o prazo de instauração da ação, por estar em causa a invocação de fundamentos de ilegalidade formal e/ou procedimental, os quais, nos termos do n.º 2, do artigo 74.º do CPTA, só podem ser deduzidos no prazo de seis meses, implicando que o Ministério Publico tenha instaurado a ação além do prazo legalmente previsto.

18. As questões invocadas pelo Recorrente no presente recurso assumem natureza de exceção, pois respeitam aos pressupostos processuais da presente ação, mas não foram oportunamente invocadas pelo Recorrente em sede de contestação.

19. Nesse sentido, a sentença recorrida limitou-se a proferir um saneador tabelar, sem conhecer, em concreto, de qualquer das questões ora suscitadas em recurso, pois que não foram suscitadas na contestação.

20. O que significa que, em rigor, a invocação de tais fundamentos do presente recurso per saltum, consiste na alegação de questões novas, não anteriormente invocadas nos articulados das partes, nem decididas pela 1.ª instância.

21. Sem prejuízo, não tem o Recorrente razão quanto a ambas as questões que suscita, pois, compulsando a petição inicial que deu origem à presente ação administrativa de impugnação de normas instaurada pelo Ministério Público, sob a invocação do n.º 3, do artigo 73.º do CPTA, extrai-se que nela foi formulado o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral das normas identificadas dos Estatutos do Cofre de Previdência dos Funcionários e Agentes do Estado, aprovadas por deliberação da Assembleia Geral Extraordinária, de 09/02/2012 e publicadas em Diário da República em 12/04/2012, bem como, de outro conjunto de normas dos mesmos Estatutos do Cofre de Previdência, aprovadas por deliberação da Assembleia Geral Extraordinária, de 14/02/2013 e publicadas em Diário da República em 26/03/2013.

22. Mais se extrai dos autos que a presente ação administrativa foi instaurada em 25/11/2014.

23. Nos termos em que a ação foi proposta, não há dúvidas de que o Ministério Público peticiona a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral das normas identificadas dos Estatutos do Cofre de Previdência dos Funcionários e Agentes do Estado.

24. Resulta também que, à data em que a ação foi proposta, a redação do n.º 3 do artigo 73.º do CPTA era a seguinte: “O Ministério Público, oficiosamente ou a requerimento de qualquer das entidades referidas no n.º 2 do artigo 9.º, com a faculdade de estas se constituírem como assistentes, pode pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, sem necessidade da verificação da recusa de aplicação em três casos concretos a que se refere o n.º 1.”.

25. O que significa que não tem o Recorrente razão ao invocar a falta dos pressupostos do regime legal de impugnação de normas, pois nada consta da petição inicial que resulte que o Ministério Público considere que estejam em causa normas mediatamente operativas, que dependam da prática de um ato administrativo.

26. Importa atender ao disposto na lei que vigorava ao tempo em que a ação foi instaurada, por ser com base nesse regime que o Autor, Ministério Público, fundou a ação, redundando que é pedida a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, sem necessidade da verificação da recusa de aplicação em três casos concretos.

27. No demais, também não assiste razão ao Recorrente ao considerar que foi excedido o prazo de instauração da ação, nos termos previstos no n.º 2, do artigo 74.º do CPTA, pois em face dos fundamentos não é de reconduzir as ilegalidades invocadas a ilegalidades meramente formais ou procedimentais, sendo invocadas questões que se prendem com as próprias atribuições do Cofre e, por isso, com ilegalidades materiais.

28. O que implica que, em face de todo o exposto, não assista razão ao Recorrente quanto às questões que invoca, no que respeita à verificação dos pressupostos e prazos do pedido de impugnação de normas e de condenação à emissão de normas, relativas à violação do regime legal, previsto no n.º 3, do artigo 73.º e no n.º 2, do artigo 74.º, ambos do CPTA.

B. Erro de julgamento de direito ao julgar que as alterações aos Estatutos do Cofre de Previdência dos Funcionários e Agentes do Estado levadas a cabo pelas deliberações das Assembleias Gerais de 09/02/2012 e de 14/02/2013, na parte em que foram julgadas ilegais na sentença recorrida, ultrapassaram os limites impostos pela autorização legislativa contida no artigo único do D.L. n.º 236/79, de 25 de Julho, que altera o D.L. n.º 465/76, de 11 de junho (que aprova os estatutos do Recorrente), ou seja, decidir se as alterações efetuadas extravasam o âmbito da mera organização, funcionamento e vida interna da Entidade Demandada

29. Vem o Recorrente impugnar a sentença recorrida com o fundamento de que interpretou erroneamente a autorização legislativa contida no artigo 30.º do D.L. n.º 236/79, que aprovou os Estatutos do Cofre de Previdência dos Funcionários e Agentes do Estado e veio permitir a alteração a esses Estatutos por mera deliberação dos associados em sede de Assembleia Geral, sempre que essas alterações digam respeito à própria organização e funcionamento do Cofre.

30. Invoca o Recorrente que foi concedida uma autorização legislativa ao Cofre, por Decreto-Lei do Governo, para que, no que concerne à sua organização e funcionamento internos, o Cofre pudesse emanar as suas próprias decisões, em sede de Assembleia Geral, sem necessidade de recorrer, a cada vez que tal se afigurasse necessário, à intervenção do Governo, mediante sucessivas publicações de decretos-lei para cada ato que pretendesse tomar.

31. Nesse sentido, segundo o Recorrente foram concedidos os poderes necessários para que o próprio Cofre, representado pela sua Assembleia Geral, pudesse ditar as regras relativas a tudo o que respeitasse à sua vida interna, ou seja, permitindo-se que numa fase experimental (até à aprovação de novos Estatutos, o que ainda não sucedeu) e de modo a evitar que o Cofre tivesse ao Governo para publicação de sucessivos Decretos-lei, os estatutos possam ser modificados desde que se verificadas as seguintes condições: (i) alteração resulte da iniciativa da Direção do Cofre; (ii) a proposta de alteração seja aprovada pela maioria dos associados presentes na Assembleia Geral especialmente convocada para o efeito e (iii) as alterações aprovadas sejam publicadas na 3.ª série do Diário da República.

32. Além destes pressupostos, as alterações só são possíveis quanto às disposições relativas à organização e funcionamento do Cofre, pelo que não podem, em circunstância alguma, a) envolver o aumento de despesas ou diminuição de receitas do Estado e b) afetar as leis vigentes que regem a Administração Pública ou do seu funcionalismo.

33. Sustenta ainda o Recorrente que as normas alteradas dizem respeito à organização e funcionamento do Cofre, tendo os Estatutos do Cofre normas imediatamente operativas e outras mediatamente operativas, mas sendo todas respeitantes à organização dos serviços do Cofre, que produzem efeitos internamente, em relação aos próprios associados que compõem o Cofre de Previdência, nenhuma extravasando a vida interna ou a organização interna do Cofre, não projetando os seus efeitos na esfera jurídica de terceiros.

34. Defende que a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral produz efeitos desde a entrada em vigor da norma declarada ilegal e determina a repristinação das normas que ela, eventualmente, haja revogado, resultando numa medida desproporcional que afeta o princípio constitucional da proteção da confiança, ínsito no princípio do Estado de Direito democrático, plasmado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa.

35. Põe o Recorrente em crise a sentença recorrida ao decidir que as alterações levadas a cabo pelas deliberações das Assembleias Gerais Extraordinárias de 9 de fevereiro de 2012 e de 14 de fevereiro de 2013 ultrapassaram os limites de admissibilidade de modificações dos estatutos por Assembleia Geral do Cofre e ao abrigo da referida autorização, antes respeitando os limites descritos da autorização contida no artigo único do D.L. n.º 236/79, de 25/07.

36. Em face dos fundamentos do recurso, importa, por um lado, atender às normas administrativas impugnadas, nos termos em que resulta provado no elenco do probatório assente nos autos, a fim de apreender o seu conteúdo e, consequentemente, a sua natureza, se normas respeitantes ou não à organização e funcionamento do Cofre e, por outro, ao concreto enquadramento de direito aplicável.

37. Conforme resulta do objeto do recurso, está em causa aferir se as normas impugnadas, decorrentes das alterações aprovadas ao texto dos Estatutos do «Cofre de Previdência dos Funcionários e Agentes do Estado», por deliberações tomadas em Assembleia Geral, em 09/02/2012 e em 14/02/2013, se mostram conformes com o disposto no artigo 30.º do D.L. n.º 465/76, de 11/06, o qual aprovou os Estatutos do «Cofre de Previdência do Ministério das Finanças», conforme à data se designava, e cuja denominação veio a ser alterada pela atual, «Cofre de Previdência dos Funcionários e Agentes do Estado”, com a publicação do D.L. n.º 54/81 de 27/03.

38. Foi com o D.L. n.º 465/76, de 11/06 que foram aprovados os atuais Estatutos do Cofre, substituindo os Estatutos aprovados pelo D.L. n.º 44.333, de 10/05/1962, bem como, o D.L. n.º 42.977, de 14/05/1960 (artigo 1.º).

39. Na redação originária, dispunha o n.º 1, do artigo 1.º do D.L. n.º 465/76 que “O Cofre de Previdência do Ministério das Finanças é uma instituição de previdência social, de utilidade pública, dotada de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira”.

40. Os Estatutos do Cofre aprovados em 1976 tiveram a sua primeira alteração pelo D.L. n.º 236/79 de 25/07, que, em artigo único, aditou o artigo 30.º, que estabelece o seguinte:

“1. A título experimental e enquanto não forem publicados novos estatutos, os estatutos em vigor podem ser modificados desde que verifiquem as seguintes condições:

a) A alteração resulte da iniciativa da direcção do Cofre;

b) A proposta de alteração seja aprovada pela maioria dos associados presentes na assembleia geral especialmente convocada para o efeito;

c) As alterações aprovadas sejam publicadas na 3.ª série do Diário da República.

2. O regime estabelecido no número anterior apenas se observa quanto às disposições relativas à organização e funcionamento do Cofre, não podendo de forma alguma envolver aumento de despesas ou diminuição de receitas do Estado, nem afectar as leis vigentes que regem a Administração Pública ou o estatuto do seu funcionalismo.” (sublinhados nossos).

41. Com vista a apreender a ratio da referida alteração, extrai-se do teor do texto preambular ao D.L. n.º 236/79 de 25/07, que, “A vida do Cofre de Previdência do Ministério das Finanças está a passar por um período de profundas e benéficas transformações e há que aproveitar este renovado interesse dos associados em tornar o Cofre um organismo mais dinâmico e capaz de satisfazer melhor os anseios do meio associativo. Para tanto, a assembleia geral do Cofre achou por bem que, a título meramente experimental e só enquanto não forem publicados novos estatutos completos, ao Cofre fossem concedidos poderes necessários para ditar as regras relativas a tudo o que respeitasse exclusivamente à sua vida interna. Passada essa fase experimental, seria então possível fazer publicar novos estatutos, mas que contivessem apenas os preceitos que juridicamente carecessem de aprovação governamental; por essa via se impediria que, por questões relacionadas com a própria regulamentação da vida interna do Cofre, a cada passo houvesse que provocar uma intervenção do Governo a fim de publicar um decreto-lei.” (sublinhado nosso).

42. Como resulta quer do referido texto preambular, quer da própria letra do artigo 30.º dos Estatutos do Cofre aprovados pelo D.L. n.º 465/76, de 11/06, na redação dada pelo artigo único do D.L. n.º 236/79 de 25/07, foi concedida uma autorização legislativa, a título experimental e enquanto não fossem publicados os novos Estatutos, para que os Estatutos do Cofre pudessem ser alterados em Assembleia Geral especialmente convocada para o efeito, na sequência da aprovação, pela maioria dos associados presentes, de proposta de alteração promovida pela Direção do Cofre.

43. Mas essa autorização foi concretamente delimitada em função de certos requisitos, não sendo livre, nem incondicionada.

44. Por outras palavras, não foram os associados do Cofre, reunidos em Assembleia Geral, nem a Direção do Cofre, autorizados a alterar livremente os Estatutos, por o legislador ter estabelecido limites à admissibilidade das respetivas modificações, nos termos previstos no n.º 2, do artigo 30.º do D.L. n.º 465/76, de 11/06, na redação dada pelo artigo único do D.L. n.º 236/79 de 25/07, sendo esses limites os seguintes:

(i) as alterações incidirem sobre disposições relativas à organização e funcionamento do Cofre;

(ii) as alterações não envolverem aumento de despesas ou diminuição de receitas do Estado;

(iii) as alterações não afetem as leis vigentes que regem a Administração Pública ou o estatuto do seu funcionalismo.

45. A primeira das exigências respeita à natureza das matérias, pois só podem ter por objeto as “disposições relativas à organização e funcionamento do Cofre”, estando excluídas do âmbito da autorização concedida todas as matérias que extravasem esse âmbito.

46. Como se extrai do respetivo regime do D.L. n.º 236/79 de 25/07, a finalidade da autorização concedida, além de transitória, até que exista a aprovação dos novos Estatutos do Cofre, consiste em conceder os poderes necessários aos órgãos do Cofre para aprovar as regras relativas a tudo o que respeite “exclusivamente à sua vida interna”, visando simplificar e agilizar modificações estritamente respeitantes a questões de organização e funcionamento do Cofre, assim evitando que, por questões relacionadas com a regulamentação da vida interna do Cofre, houvesse que provocar a intervenção do Governo.

47. O âmbito normativo da referida autorização é absolutamente claro ao conceder poderes aos órgãos do Cofre para aprovar alterações aos Estatutos apenas e só nas normas respeitantes à organização e funcionamento do Cofre e à regulamentação da sua vida interna, o que, naturalmente exclui as matérias que projetem os seus efeitos na vida dos associados ou de terceiros, isto é, todas as alterações que respeitem não à vida interna, mas à vida externa ou com reflexos para fora do Cofre.

48. São apenas as matérias respeitantes à organização e ao funcionamento interno do Cofre que o Governo, através da autorização concedida, quis subtrair do seu poder de regulação, não tendo concedido qualquer poder aos órgãos do Cofre ou aos seus associados, para definirem as atribuições do Cofre ou sequer a sua missão, nem para prever quaisquer direitos ou obrigações dos associados.

49. Todas estas matérias, por serem conaturais à própria entidade que é o Cofre e estruturantes da sua atuação, relacionam-se com a sua própria natureza e com os fins que visa prosseguir, não estando, por isso, a coberto da norma do artigo 30.º do D.L. n.º 236/79, de 25/07.

50. Donde não são todas as matérias que podem ser objeto de alteração por iniciativa da Direção do Cofre e aprovadas pela maioria dos associados do Cofre presentes na Assembleia Geral, como previsto no n.º 1, do citado artigo 30.º, por certas matérias continuarem a estar reservadas ao Governo, através de decreto-lei.

51. Além da natureza das matérias, ainda se impõe o limite de as alterações propostas não poderem envolver qualquer acréscimo de despesa ou diminuição de receita para o Estado, o que exige que as alterações às disposições dos Estatutos não tenham qualquer impacto económico-financeiro.

52. Tal exige que qualquer das alterações não seja apta a fazer aumentar despesa, devendo aqui incluir-se as que se traduzam num aumento de encargos financeiros.

53. Do mesmo modo, não podem representar uma diminuição da receita, que deve também abranger a situação económico-patrimonial do Cofre, no sentido, de ver reduzida a sua condição de meios ou recursos económico-financeiros.

54. A que acresce a terceira limitação, de as alterações aos Estatutos do Cofre não poderem interferir com as leis vigentes aplicáveis à Administração Pública e com o estatuto dos seus funcionários.

55. O que exige dilucidar de entre o vasto conjunto de disposições dos Estatutos do Cofre alteradas nas duas Assembleias Gerais, realizadas em 09/02/2012 e em 14/02/2013, se foram ou não respeitadas estas limitações e se a sentença recorrida incorre no erro de julgamento de direito que vem invocado.

56. Tal será feito tendo por base a matéria a que as respetivas normas administrativas impugnadas respeitam, aglutinando-se sempre que for caso disso, nos termos em que decorre do próprio teor da sentença recorrida e que não logra merecer discordância por parte do Recorrente no âmbito do presente recurso.

57. Assim, tendo sido impugnadas pelo Ministério Público as alterações aprovadas aos artigos 3.º, 4.º, 5.º, 10.º, 14.º, 15.º, 22.º, 23.º, 25.º, 27.º, 38.º, 39.º, 40.º, 58.º, 68.º, 69.º, 78.º, 80.º, 81.º, 94.º, 95.º, 109.º, 111.º e 112.º dos Estatutos do Cofre, em Assembleia Geral extraordinária, em 09/02/2012, nos termos em que constam dos pontos 1) e 2) do probatório, e também sido impugnadas as alterações às normas dos artigos 3.º, 4.º, 5.º, 10.º, 13.º, 15.º, 32.º e 94.º, em Assembleia Geral extraordinária realizada em 14/02/2013, segundo o teor dos pontos 3) e 4) do probatório, importa analisar o respetivo teor de cada uma dessas modificações normativas introduzidas, de forma a aferir se a sentença incorre no invocado erro de julgamento em relação ao teor do artigo 30.º do D.L. n.º 465/76, na redação dada pelo D.L. n.º 236/79, de 25/07, seguindo-se de perto o teor da sentença recorrida no respeita, designadamente, à análise conjunta dos respetivos grupos de normas.

(i) Alterações introduzidas à alínea e), do n.º 1 e aos n.ºs 2 e 3, do artigo 3.º dos Estatutos do Cofre, na redação aprovada pela deliberação datada de 09/02/2012, e à alínea b) do n.º 1 do artigo 3.º, na redação aprovada pela deliberação datada de 14/02/2013

58. Em relação a este conjunto de normas decidiu-se na sentença recorrida que as alterações introduzidas vão para além da mera regulamentação da organização e funcionamento do Cofre, dependendo de intervenção legislativa governamental, o que se mostra acertado, procedendo a um correto julgamento de direito.

59. Conforme consta do ponto 2 do elenco dos Factos provados, a alínea e) do n.º 1 do artigo 3.º dos Estatutos do Cofre, que determinava que incumbia ao Cofre “Ajudar a criação de centros de assistência materno-infantil, escolar, de velhice e outros que tenham por fim a satisfação das necessidades de ordem económica, cultural e social dos sócios;” foi alterada, passando a prever que incumbe ao Cofre “Criar e desenvolver centros de lazer contemplando componentes culturais e desportivas, de assistência materno-infantil e escolar, residências para estudantes e para seniores, bem como centros de dia e outros equipamentos cujo objetivo vise a integral realização social, económica, de saúde e cultural dos sócios;”.

60. Tal como decidido, a alteração introduzida implica uma ampliação das atribuições do Cofre, estipulando que passa a caber ao próprio Cofre “Criar e desenvolver” e não meramente “Ajudar a criar”, como antes se previa.

61. A que acresce existir um alargamento do tipo de infraestruturas contempladas, ao passar a prever-se expressamente as “residências para estudantes”, mas também, os centros de lazer com componentes “desportivas” e ainda os “centros de dia”.

62. Também na alínea b), do n.º 1, do artigo 3.º, onde antes se estipulava que incumbe ao Cofre “Adquirir ou construir casas destinadas à exclusiva e permanente habitação dos seus sócios, em regime de propriedade resolúvel ou de arrendamento”, por força da alteração resultante da deliberação tomada em 14/02/2013, passou a prever-se, que incumbe ao Cofre “Adquirir ou construir, facultando através de empréstimos hipotecários, os meios para a aquisição ou construção de imóveis destinados à habitação própria e permanente dos sócios, e também no âmbito do regime de propriedade resolúvel ou de arrendamento”, nos termos do ponto 4 do probatório.

63. É evidente que a possibilidade conferida de contrair “empréstimos hipotecários” tem implicações económico-financeiras para o Cofre, traduzindo-se num aumento de despesa, o que constitui uma alteração vedada pelo disposto no n.º 2 do artigo 30.º aditado pelo D.L. n.º 236/79, de 25/07.

64. Estão em causa aprovações que respeitam às próprias atribuições da pessoa coletiva e aos fins de interesse coletivo que visa prosseguir, que constituem o seu elemento identitário.

65. Como decidido na sentença recorrida, a prossecução de fins de interesse público é condição para o reconhecimento do estatuto de utilidade pública e a definição ou delimitação das atribuições é uma matéria basilar e estruturante da própria configuração jurídica do Cofre, precedendo a regulação da sua organização e funcionamento.

66. Daí que, além de ser desrespeitada a limitação respeitante a não poder existir um aumento de despesas, as alterações aprovadas resultando na modificação do catálogo de atribuições normativamente definido ou dos termos em que as mesmas se encontram configuradas, não respeitam exclusivamente à vida interna do Cofre, antes dizem respeito às suas respetivas atribuições, pelo que as alterações aprovadas às alíneas b) e e), do n.º 1, do artigo 3.º não respeitam o disposto no n.º 2 do artigo 30.º do D.L. n.º 465/76, na redação dada pelo artigo único do D.L. n.º 236/79, de 25/07.

67. E, do mesmo modo, no respeitante aos novos n.ºs 2 e 3, do artigo 3.º dos Estatutos do Cofre, que dispõem: “2 – Quando, nos equipamentos referidos na alínea e) do número anterior, houver capacidade não utilizada pelos sócios, seus cônjuges, ascendentes ou descendentes, a Direção pode permitir, caso a caso, a sua ocupação por não sócios, em conformidade com o regulamento aprovado pela Direção e devidamente publicitado. 3 – Nas residências seniores e universitárias as vagas destinadas a outros familiares até ao 4.º grau da linha colateral e a não sócios serão fixadas anualmente pelo órgão de Administração.”.

68. De uma forma absolutamente inovatória, porque anteriormente não prevista, os associados do Cofre, reunidos em Assembleia Geral, sob iniciativa da Direção, aprovaram normas que preveem a possibilidade de a Direção do Cofre permitir a utilização de infraestruturas e equipamentos por não sócios do Cofre, sendo evidente a produção dos efeitos externos das normas aprovadas e que ultrapassam, em muito, a natureza de normas internas que visem regular aspetos relacionados com a sua mera organização e funcionamento.

69. As normas dos n.ºs 2 e 3, do artigo 3.º interferem até com a configuração estatutária, definida pelo Governo, dos fins de previdência social que estão na génese da criação do Cofre, em manifesta violação do regime legal do artigo citado artigo 30.º

70. O que traduz o acerto do decidido na sentença recorrida e a manifesta falta de fundamento do recurso.

(ii) Alterações introduzidas à alínea c), do n.º 3, do artigo 4.º, aos n.ºs 1 e 2 do artigo 5.º, ao n.º 1 do artigo 10.º dos Estatutos do Cofre, na redação aprovada pela deliberação datada de 09/02/2012, e às alíneas d) a i) do n.º 3 do artigo 4.º e n.º 1 do artigo 5.º, na redação aprovada pela deliberação datada de 14/02/2013

71. Em relação a este conjunto de normas decidiu-se na sentença recorrida que as alterações introduzidas também são ilegais, indo para além da mera regulamentação da organização e funcionamento do Cofre, dependendo de intervenção legislativa governamental.

72. Estão em causa alterações que respeitam ao estatuto dos associados ou sócios do Cofre, criando ou alterando os seus respetivos direitos e deveres, assim como às regalias de que gozam por força da sua condição de sócio, respeitando, inclusivamente, à sua admissão como sócio.

73. Tal como previsto no ponto 2 da matéria de facto provada, com o aditamento da alínea c), do n.º 3, do artigo 4.º, passou a prever-se a admissão como sócio do Cofre “Sem limite de idade na modalidade de quota simples estabelecida pela percentagem de um por cento sobre a remuneração mensal base, arredondada para cêntimos”.

74. No que respeita às alíneas d) a i), do mesmo n.º 3, do artigo 4.º, aditadas pela deliberação tomada na Assembleia Geral, realizada em 14/02/2013, conforme consta do ponto 4) do probatório, vieram prever a admissão de sócios honorários, nos seguintes termos: “d) Podem ser sócios honorários todas as pessoas, singulares ou coletivas, que

tenham prestado serviços, ou contribuído de forma considerada relevante para com o objeto social do Cofre; e) Podem ainda ser sócios honorários, os antigos e atuais sócios do Cofre que, ao longo de 20 anos tenham prestado bons e dedicados serviços, consensualmente reconhecidos; f) A atribuição da qualidade de sócio honorário depende de deliberação da Assembleia Geral, por maioria; sobre proposta do Conselho de Administração ou sobre proposta fundamentada assinada, no mínimo, por cem sócios efetivos, dirigida ao aludido Conselho; g) Os sócios honorários estão isentos do pagamento da quota, exceto, se forem sócios efetivos; h) Os sócios honorários, não efetivos, podem participar nas Assembleias Gerais sem direito a voto; i) Os sócios honorários, não efetivos, estão impedidos de eleger ou ser eleitos para os órgãos sociais.”.

75. Não pode haver dúvidas de que a regulação nos Estatutos do Cofre de normas atinentes aos sócios, designadamente, definindo as regras e requisitos de admissão, assim como, os direitos dos sócios honorários excedem o conceito de normas relativas à organização e funcionamento do Cofre, ou atinentes à sua vida interna, desrespeitando, consequentemente, o disposto no n.º 2 do artigo 30.º dos Estatutos do Cofre, introduzido pelo D.L. n.º 236/79.

76. Como decidido na sentença recorrida, a definição das condições de admissão como sócio do Cofre prende-se com a regulação do acesso aos mecanismos de previdência social instituídos por aquela instituição, tendo por efeito a delimitação do universo de potenciais beneficiários, com a exclusão automática de pessoas que não preencham os requisitos fixados.

77. Assim, por as modificações aprovadas aos Estatutos do Cofre, quer nas alterações, quer nos aditamentos introduzidos, não se aterem no plano da mera organização e funcionamento do Cofre, repercutindo-se na esfera jurídica de terceiros, nenhuma censura há a formular em relação ao decidido na sentença recorrida, improcedendo o invocado erro de julgamento de direito.

(iii) Alterações introduzidas aos artigos 14.º e 15.º dos Estatutos do Cofre, na redação aprovada pela deliberação datada de 09/02/2012, e aos n.ºs 3 a 11, do artigo 13.º e n.ºs 1 e 5 do artigo 15.º, na redação aprovada pela deliberação datada de 14/02/2013

78. Tendo presente a factualidade provada nos autos, relativamente ao conjunto de normas alvo de discórdia, extrai-se uma alteração ao disposto no artigo 14.º dos Estatutos do Cofre, pois anteriormente às modificações aprovadas pela deliberação de 09/02/2012, tal disposição previa: “Quanto, porém, os sócios atinjam os 65 anos de idade podem pedir a sua eliminação de sócios, devendo então ser-lhes restituída a importância correspondente a 50% das quotas pagas, deduzida da quantia que tiverem recebido a título de reembolso dos vencimentos perdidos por doença”.

79. Quando depois tal norma passou a prever: “1 – Ao aposentarem-se, os sócios podem solicitar a conversão de 50 % das quotas pagas em renda vitalícia, mantendo sempre a sua qualidade de sócio. 2 – A opção pela renda vitalícia implica a perda do subsídio por morte e a dedução das quantias recebidas a título de reembolso dos vencimentos perdidos por doença. 3 – As regras atinentes à atribuição da renda vitalícia constam dos regulamentos aprovados nos termos do artigo 25.”.

80. Como decidido na sentença recorrida, “A leitura conjugada das duas versões permite perceber que a alteração em apreço se traduziu na supressão da faculdade, concedida aos sócios, de pedirem a eliminação dessa condição (com a consequente restituição das quotas pagas, nos termos ali previstos), tendo tal faculdade sido substituída por um regime de conversão de 50% das quotas em renda vitalícia. Nos termos já atrás referidos, a propósito da alínea c) do n.º 3 do artigo 4.º, uma alteração com estes contornos não respeita estritamente à organização e funcionamento do Cofre, afectando (negativamente) esfera jurídica dos sócios, que vêem ser suprimida, por via de uma deliberação em AG, uma faculdade de que dispunham, substituída por um outro regime completamente distinto.”.

81. Tal julgamento apresenta-se correto, pois não se oferecem quaisquer dúvidas de que a matéria os direitos de deveres dos sócios, não se confina ao conceito de normas relativas ao funcionamento ou com a vida interna da instituição, projetando os seus efeitos para os seus sócios.

82. E do mesmo modo, em relação ao disposto no artigo 15.º, alterado na Assembleia Geral realizada em 09/02/2012, ao regular a possibilidade de reaquisição da qualidade de sócio e os termos em que a mesma pode ocorrer, designadamente, não apenas quanto às condições que o interessado tem de satisfazer, como também à definição da competência ao órgão do Cofre a quem cabe tomar essa decisão, in casu, mediante atribuição dessa competência do Conselho de Administração do Cofre.

83. Sem que possam existir dúvidas não caber aos associados do Cofre deliberar sobre as competências do Conselho de Administração.

84. Implicando que foram aprovadas normas em Assembleias Gerais do Cofre, que alterando os respetivos Estatutos, derrogam as limitações legais aprovadas, sendo desconformes com o regime estatuído no citado artigo 30.º, indo muito para além das condições legais previstas.

85. Tal como decidido na sentença recorrido, nos mesmos termos em relação ao disposto nos n.ºs 3 a 11, do artigo 13.º, na versão aprovada na Assembleia Geral realizada em 14/02/2013, dos quais passou a constar o seguinte:

“3- Considera-se ato lesivo do interesse ou do bom nome do Cofre e dos seus

Corpos Sociais o facto, ainda que meramente culposo, praticado pelos associados nomeadamente:

a) Falsas declarações;

b) Adulteração e falsificação de documentos;

c) Condenação por crime cometido contra o Cofre;

d) Atos fraudulentos que prejudiquem os interesses patrimoniais do Cofre.

4- Os associados, ao praticarem os factos aludidos nas alíneas do artigo antecedente, ficam sujeitos às penas que vão da suspensão à expulsão.

5- As penas serão aplicadas na sequência da decisão fundamentada do Conselho de Administração, após audição do sócio visado, no prazo de 180 dias a partir do conhecimento dos factos.

6- A pena de suspensão, no limite máximo de 12 meses, inibe o associado dos seus direitos associativos, todavia não o desobriga do pagamento das suas quotas e

outras obrigações pecuniárias.

7- A notificação efetuada será pessoal ou realizada por carta registada com aviso de receção.

8- O associado» se o facto praticado apontar para a expulsão, poderá ser

suspenso preventivamente.

9- A suspensão termina:

a) Com o cumprimento da pena;

b) Com a aplicação da pena de expulsão.

10- Para a contagem do prazo da pena de suspensão, serão contabilizados os dias de suspensão preventiva.

11- Com a expulsão, o sócio perde todos os direitos consignados no presente

estatuto.

12- A eliminação e as penas serão deliberadas pelo Conselho de Administração, cabendo recurso para a Assembleia Geral, no prazo de 30 dias, a contar da data da sua notificação”.

86. Não respeitam os limites fixados no disposto no artigo 30.º introduzido pelo D.L. n.º 236/79, de 25/07, a definição de um regime sancionatório próprio sobre os associados do Cofre, designadamente, com a tipificação de condutas alegadamente ilícitas.

87. Tanto mais, porque são disposições respeitante à possibilidade de aplicação de sanções e, por isso, colocando exigências acrescidas, não apenas em matéria de habilitação legal, como no respeitante aos direitos de defesa dos associados, extrapolando, em muito, as disposições respeitantes à vida interna do Cofre.

88. O que não se mostra consentido à luz do disposto no artigo 30.º, introduzido pelo artigo único do D.L. n.º 465/76.

89. Termos em que são ilegais as alterações aprovadas nas Assembleias Gerais de 09/02/2012 e de 14/02/2013 às normas dos n.ºs 3 a 11, do artigo 13.º e dos artigos 14.ºe 15.º dos Estatutos do Cofre, nenhuma razão assistindo ao Recorrente quanto ao fundamento do recurso.

(iv) Alterações introduzidas aos n.ºs 3 e 4, do artigo 22.º, ao n.º 4 do artigo 23.º, ao n.º 2, do artigo 25.º, ao n.º 3, do artigo 27.º, aos artigos 38.º, 39.º e 58.º, ao n.º 1, do artigo 68.º e à al. b), do n.º 1 do artigo 69.º, todos na redação aprovada pela deliberação datada de 09/02/2013 e ainda ao artigo 32.º, na redação aprovada pela deliberação aprovada em 14/02/2013

90. Remetendo para o teor de cada uma das normas em causa, nos termos em que consta no probatório assente é possível constatar, mais uma vez, terem sido aprovadas alterações aos Estatutos do Cofre em matérias que não respeitam os limites estabelecidos no artigo 30.º, introduzido pelo artigo único do D.L. n.º 465/76, ao D.L. n.º 465/76, de 11/06.

91. As normas dos n.ºs 3 e 4, do artigo 22.º respeitam ao estatuto do cônjuge sobrevivo e do unido de facto do associado do Cofre, regulando os termos em que pode existir a transferência dos respetivos direitos e deveres; o n.º 4 do artigo 23.º regula a dedução ao subsídio vencido da despesa realizada com a publicação dos éditos; no n.º 2 do artigo 25.º regulam-se os direitos do sócio que optar pela renda vitalícia; o n.º 3 do artigo 27.º regula a afetação dos bens imóveis cujo concurso tiver ficado deserto, conferindo poderes ao Conselho de Administração para o colocar no mercado de arrendamento e consagrando o direito de preferência a um conjunto de pessoas; os artigos 38.º, 39.º e 58.º regulam as matérias do pagamento das prestações vincendas, das amortizações e ainda de fundos capitalizáveis do Cofre; os artigos 68.º e 69.º regulam o reembolso do vencimento perdido por doença do sócio e o termo em que o pedido deve ser apresentado pelo sócio, além de o artigo 32.º versar sobre a possibilidade de o Cofre conceder empréstimos hipotecários para construção e aquisição de imóveis destinados a habitação dos sócios e à transferência de hipoteca.

92. Todo este conjunto de normas, integradas no Capítulo IV dos Estatutos do Cofre de Previdência, respeitam direta ou indiretamente ao estatuto dos sócios e ao núcleo dos seus direitos e deveres, regulando os termos a que obedece a concessão de subsídio por morte e o reembolso do vencimento perdido por doença, atribuindo aos cônjuges sobrevivos ou a quem vivesse com o sócio falecido em união de facto um direito que antes não se encontrava contemplado, e fixando novas regras atinentes à disponibilização de casas de habitação para sócios.

93. A produção de efeitos externos das normas em apreciação é evidente, não se limitando a regular aspetos do funcionamento ou organização interna do Cofre.

94. Estão em causa regimes que se prendem com as atribuições da pessoa coletiva que é o Cofre, dizendo respeito às finalidades ou fins que a instituição prossegue, o que, manifestamente, não compete aos órgãos do Cofre definir, nem aprovar.

95. Por conseguinte, todo o conjunto de alterações às disposições dos Estatutos apreciadas, não estão cobertas pelo âmbito da norma do artigo 30.º do D.L. n.º 465/76, de 11/06, introduzido pelo artigo único do D.L. n.º 465/76, improcedendo o fundamento do recurso.

(v) Alterações introduzidas aos n.ºs 1 e 2, do artigo 111.º, na redação aprovada por deliberação tomada em 09/02/2012

96. As normas em apreço respeitam ao estatuto dos trabalhadores do Cofre, sendo previsto o seu respetivo regime jurídico aplicável, o aplicável aos trabalhadores da Administração Pública vinculados por contrato de natureza administrativa, assim como, em função, dos demais regimes estatutários, como o referente ao Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem funções públicas e à organização das carreiras e ao regime de remunerações.

97. Embora as normas em causa disponham igualmente que outro tipo de matérias aplicáveis aos recursos humanos do Cofre constem de regulamentos aprovados, nos termos do artigo 112.º dos Estatutos, como as respeitantes ao recrutamento e seleção, à avaliação do desempenho e à mobilidade no âmbito das carreiras e entre as posições remuneratórias.

98. As normas alteradas dos n.ºs 1 e 2, do artigo 111.º dos Estatutos do Cofre estabelecem a qualificação da relação jurídica estabelecida entre o Cofre e os seus trabalhadores e definem o seu respetivo estatuto jurídico-laboral, definindo o regime jurídico a que ficam sujeitos enquanto trabalhadores do Cofre.

99. Conforme decidido na sentença recorrida, “se é certo que a regulação de aspetos relativos ao quadro de pessoal ao serviço do Cofre resulta, em muitos casos, de decisões quanto à organização e funcionamento interno da instituição, não menos verdade é que aquelas alterações vão muito além do mero exercício do poder de organização interna da Entidade Demandada, traduzindo-se na consagração estatutária da natureza jurídica do contrato que une o Cofre e os seus trabalhadores e na determinação do quadro normativo que aplicável a esses mesmos trabalhadores por força do estatuto de trabalhadores da Administração Pública.”.

100. Julgamento que se afigura correto e que é de manter, determinando que as normas objeto de alteração seja ilegais, porque não abarcadas pela autorização legislativa consagrada no artigo 30.º do D.L. n.º 465/76, e 11/07, na redação introduzida pelo D.L. n.º 236/79, de 25/07.

101. Em suma, em face de todo o exposto, improcede totalmente o recurso interposto pelo Recorrente, por não provado.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso de revista per saltum e, em confirmar a sentença recorrida, proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.

Custas pelo Recorrente.

Lisboa, 18 de dezembro de 2024. - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho (relatora) - Cláudio Ramos Monteiro – José Francisco Fonseca da Paz.