01666/06 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Apesar de, com a reforma introduzida com o CPTA, ter acabado o princípio da tripla definitividade do acto administrativo, para ser impugnável contenciosamente, tal não significa que não continuem a haver casos especialmente previstos na lei, em que se mantenha a precedência obrigatória de impugnação administrativa.

II- Tal entendimento não é prejudicada pelo disposto no nº 1 do artigo 51º do CPTA, que veio admitir a impugnação de actos procedimentais “com eficácia externa” e “cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos”.

III- Ou seja, nos casos em que a lei preveja a obrigatoriedade de impugnação administrativa necessária, só o acto administrativo que a decide tem eficácia externa, só ele sendo susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.

IV- Daí que sendo a deliberação do CHC, que veio a homologar a lista de classificação final, desprovida de lesividade, é a mesma inimpugnável.

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I. RELATÓRIO

A. .., com os sinais dos autos, intentou no TAF de Sintra uma Acção Administrativa Especial contra o Centro Hospitalar de Cascais, na qual peticionou a anulação do despacho datado de 16-3-2005, que homologou a lista classificativa final do Concurso Institucional Interno Geral de Acesso para provimento de um lugar na categoria de Assistente de Medicina Interna, da carreira médica hospitalar do quadro de pessoal do Hospital Condes de Castro Guimarães.

Por saneador-sentença datado 6-3-2006, foi julgada procedente a questão prévia da inimpugnabilidade do despacho em causa e o réu Centro Hospitalar de Cascais absolvido da instância [cfr. fls. 106/113 dos autos].

Inconformada, a autora interpôs recurso jurisdicional para este TCA Sul, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões:

“1- Veio a ora recorrente intentar Acção Administrativa Especial contra o Centro Hospitalar de Cascais, de impugnação do Despacho do Conselho de Administração daquele Centro, proferida em 16 de Março de 2005, que procedeu à Homologação da Lista de Classificação Final dos candidatos admitidos ao concurso aberto através do Aviso nº 450/2004, publicado no Diário da República, 2ª Série, nº 11, de 14 de Janeiro de 2004.

2- Entendeu o Tribunal «a quo» julgar procedente a questão prévia da inimpugnabilidade do Despacho do Conselho de Administração do Centro Hospitalar de Cascais, proferido em 16 de Março de 2005.

3- Não se conforma a recorrente com tal Decisão razão pela qual vem interposto o presente Recurso.

4- Na verdade, do Despacho de 16-3-2005, proferido pelo Exmº Conselho de Administração do Centro Hospitalar de Cascais, que procedeu à Homologação da Lista Classificativa Final interpôs a aqui recorrente, nos termos do ponto 35 da Portaria nº 43/98, de 26 de Janeiro, que aprovou o Regulamento dos Concursos de Provimento na Categoria de Assistente da Carreira Médica Hospitalar, o competente Recurso Hierárquico.

5- Vindo, por Despacho, datado de 6-6-2005, proferido pelo Exmº Director Geral do Ministério da Saúde [exarado sobre o Parecer nº 248/05, do Gabinete Jurídico e de Contencioso do Departamento de Modernização e Recursos da Saúde, cujos fundamentos observou], a ser negado provimento ao recurso interposto.

6- Uma vez notificada do referido Despacho de 6-6-2005, e em face ao disposto no disposto no artigo 59º, nº 4 do CPTA, veio a recorrente, através da presente acção, impugnar o Acto de Homologação da Lista Classificativa Final proferido em 16-3-2005 pelo Exmº Conselho de Administração do Centro Hospitalar de Cascais [publicado por Aviso nº 3851/2005, no DR, 2ª Série, nº 71, de 12 de Abril de 2005].

7- Na verdade, no caso «sub judicio», o acto administrativo lesivo dos direitos ou interesses legalmente protegidos da autora é a Deliberação do Conselho de Administração proferida pelo Centro Hospitalar de Cascais que homologou a lista classificativa final proferida no âmbito do concurso em questão.

8- Por seu turno, o Despacho proferido pelo Ministério da Saúde sobre o recurso interposto, constitui acto meramente confirmativo e nada acrescenta à lesividade da Deliberação proferida pelo Conselho de Administração do CHC.

9- Tanto mais que face ao disposto no ponto 38 da Portaria nº 43/98, de 26 de Janeiro [interpretada «a contrario»], resulta que os despachos de nomeação podem ser proferidos, uma vez decorrido o prazo para a decisão do recurso, que, segundo o ponto 35.2 da citada Portaria, é de 30 dias úteis, após a remessa à entidade competente para decidir.

10- Donde se concluirá [na tese ora defendida], pela eficácia externa do acto Impugnado e pela susceptibilidade de este acto lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.

11- Daí a impugnabilidade do Despacho que vem impugnado, nos termos do disposto no artigo 51º do CPTA.

12- Pelo que ao decidir como decidiu violou a sentença recorrida o disposto na citada norma legal.

13- Razão pela qual deverá ser revogada a sentença recorrida e substituída por decisão que conclua pela impugnabilidade do acto impugnado, prosseguindo-se os ulteriores termos do processo até final.

14- Tanto mais que o acto impugnado é, conforme resulta dos fundamentos invocados na petição inicial [e que se dão aqui integralmente reproduzidos], manifestamente ilegal.

15- Efectivamente, das justificações contidas nas Grelhas Individuais não se alcançam as motivações que levaram o Exmº Júri a atribuir as pontuações parciais aos diferentes candidatos.

16- Daí a ilegalidade da Deliberação Impugnada por violação do disposto nos artigos 124º e 125º do Código do Procedimento Administrativo.

17- Por outro lado, é ostensiva a violação do disposto no ponto 11, alínea b) da Portaria nº 43/98, de 26 de Janeiro, bem como do princípio da transparência e imparcialidade que tal normativo legal visa salvaguardar.

18- Para além disso, resulta da análise e comparação das classificações atribuídas, dos currículos e das grelhas individuais que foram cometidos erros grosseiros nas classificações atribuídas nas várias alíneas classificativas, achando-se o acto impugnado em manifesta desconformidade com os princípios gerais reguladores da actividade administrativa.

19- Em suma, resulta que a Lista Classificativa Final e, consequentemente, o Despacho proferido pelo Exmº Conselho de Administração do Centro Hospitalar de Cascais, enferma do vício de forma por falta de fundamentação [artigos 124º e 125º do Código do Procedimento Administrativo e artigo 268º, nº 3 da CRP], bem como do vício de violação de lei, por violação da Portaria nº 43/98, de 26 de Janeiro, dos princípios constitucionais da igualdade, justiça, proporcionalidade e isenção, previstos no artigo 266º, nº 2 da Constituição da República Portuguesa e, ainda por erro sobre os pressupostos de facto.

20- Razão pela qual deve ser julgada procedente a presente acção administrativa especial e, nos termos do artigo 46º, nº 2, alíneas a) e b) do CPTA, e artigo 47º, nº 2, alínea b), ser anulado o acto administrativo impugnado e, consequentemente, condenada a entidade administrativa a praticar os actos necessários à sanação dos invocados vícios”.

A entidade recorrida contra-alegou, concluindo pela improcedência do recurso [cfr. fls. 196/207 dos autos].

O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul emitiu douto parecer, no qual sustenta que o recurso não merece provimento [cfr. fls. 226 dos autos].

Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.

II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

A sentença recorrida considerou assente – sem qualquer reparo – a seguinte factualidade:

i. Pelo Conselho de Administração do Centro Hospitalar de Cascais, de 16 de Março de 2005, foi proferida decisão de homologação da lista de classificação final do Concurso Interno Geral para Assistente de Medicina Interna, aberto através do Aviso nº 450/2004, publicado no Diário da República, 2ª Série, nº 11 de Janeiro de 2004 – cfr. Aviso nº 3851/2005 [2ª Série], publicado no DR, II Série, nº 71, de 12 de Abril de 2005;

ii. Do mesmo Aviso nº 3851/2005 consta, ainda, que "da homologação da lista de classificação final cabe recurso hierárquico com efeito suspensivo, a interpor no prazo de 10 dias úteis, para o Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, a contar da data da presente publicação" – cfr. fls. 43 dos autos;

iii. Do acto de homologação indicado em i. a ora autora, em 26-4-2005, interpôs recurso hierárquico para o Ministro da Saúde, nos termos do ponto 35 da Portaria nº 43/98, de 26 de Janeiro – acordo e fls. não numerada da pasta 1/4 do p.a.;

iv. O recurso indicado em iii. foi decidido pelo Director-Geral, por despacho datado de 6-6-2005, no sentido de indeferimento do mesmo, em concordância com o Parecer emitido pelo Gabinete Jurídico e de Contencioso do Departamento de Modernização e Recursos da Saúde, do Ministério da Saúde – cfr. fls. 46 a 55 dos autos.

E, por se mostrar também com interesse para a decisão, ao abrigo do disposto no artigo 712º, nº 1, alínea a) do CPCivil, aplicável “ex vi” artigo 1º do CPTA, adita-se à matéria de facto dada como assente na 1ª instância, o seguinte facto:

v. A presente acção administrativa especial deu entrada no TAF de Sintra em 15-9-2005 [cfr. fls. 2 dos autos].

III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

Sendo esta a factualidade relevante, vejamos agora o Direito.

Na acção administrativa especial que intentou contra o Centro Hospitalar de Cascais a ora recorrente peticionou a anulação do despacho do Conselho de Administração daquele Centro Hospitalar, datado de 16-3-2005, que homologou a lista classificativa final do Concurso Institucional Interno Geral de Acesso para provimento de um lugar na categoria de Assistente de Medicina Interna, da carreira médica hospitalar do quadro de pessoal do Hospital Condes de Castro Guimarães.

Para demonstrar o desacerto da decisão recorrida, sustenta a recorrente que o acto administrativo lesivo dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos é a Deliberação do Conselho de Administração proferida pelo Centro Hospitalar de Cascais que homologou a lista classificativa final proferida no âmbito do concurso em questão, constituindo o despacho proferido Director-Geral, em 6-6-2005, acto meramente confirmativo, que nada acrescenta à lesividade da deliberação proferida pelo Conselho de Administração do CHC, donde conclui pela eficácia externa do acto impugnado e pela susceptibilidade de este acto lesar direitos ou interesses legalmente protegidos e pela impugnabilidade do mesmo, nos termos do disposto no artigo 51º do CPTA.

Mas não lhe assiste razão.

O concurso em causa era regulado pela Portaria nº 43/98,de 26/1, que aprovou o Regulamento dos Concursos de Provimento na Categoria de Assistente da Carreira Médica Hospitalar.

Tal Portaria, na sua SECÇÃO VII, estabelece as seguintes regras sobre a elaboração da lista de classificação final, provimento e restituição de documentos:

“30- Terminada a avaliação curricular, o júri deve preparar, no prazo máximo de 10 dias úteis, a lista de classificação dos candidatos.

30.1- A lista de classificação é elaborada por ordem decrescente das classificações obtidas pelos candidatos.

30.2- Em caso de igualdade na classificação, prefere o candidato com melhor classificação na avaliação final do internato complementar da área profissional a que respeita o concurso e, persistindo o empate, prefere o que tiver maior duração do vínculo à função pública.

31- Concluída a elaboração da lista de classificação, o júri procede à audiência, escrita ou oral, dos candidatos, nos termos dos artigos 100º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, se o número de candidatos for igual ou inferior a 20.

31.1- As alegações apresentadas pelos candidatos devem ser objecto de apreciação especificada pelo júri, com menção em acta dos fundamentos da sua recusa ou aceitação e das alterações decorrentes nas respectivas classificações.

32- Aprovada a lista de classificação final, o júri deve submetê-la, no prazo de cinco dias úteis, a homologação da entidade que autorizou a abertura do concurso, acompanhada de todo o processo do concurso.

33- A lista de classificação final deve ser homologada no prazo de cinco dias úteis a contar da data da sua recepção.

34- Após a homologação, a lista de classificação final é publicada no Diário da República, 2ª série.

35- Os candidatos dispõem de 10 dias úteis após a publicação da lista para recorrer, com efeito suspensivo, para o Ministro da Saúde ou para a entidade em quem tenha sido delegada a competência.

35.1- O recurso deve ser apresentado à entidade que homologou a lista de classificação, que ouvirá os eventuais contra-interessados e se pronunciará sobre os termos do mesmo.

35.2- O recurso deve ser decidido no prazo de 30 dias úteis após a sua remessa à entidade competente para o decidir.

36- Apenas podem ser providos os candidatos que obtenham classificação final igual ou superior a 10 valores, sem arredondamentos.

37- Os candidatos aprovados serão providos nos lugares a preencher segundo a ordenação da lista de classificação final.

37.1- Serão abatidos à lista de classificação final os candidatos aprovados que:

a) Recusem ser providos no lugar a que têm direito de acordo com a sua ordenação;

b) Não compareçam para aceitação no prazo legal por motivos que lhes sejam imputáveis;

c) Apresentem documentos que não façam prova das condições necessárias para o provimento ou não façam a sua apresentação no prazo estabelecido na lei geral.

38- Os despachos de nomeação não podem ser proferidos antes de decorrido o prazo para a interposição de recurso e, em caso de interposição, antes de decorrido o prazo para a sua decisão.

39- Os documentos que tenham instruído os requerimentos de admissão a concurso, com exclusão dos currículos, podem ser restituídos aos candidatos desde que o solicitem até 90 dias após o termo do prazo de validade do respectivo concurso.

39.1- A documentação apresentada pelos candidatos pode ser destruída a partir do termo do prazo referido no número anterior.

39.2- A documentação apresentada pelos candidatos respeitante a concursos que tenham sido objecto de recurso só pode ser destruída ou restituída após a execução da sentença”.

De acordo com a interpretação que fazemos da Portaria em questão, nomeadamente no tocante às regras que acima se transcreveram sobre a elaboração da lista de classificação final, provimento e restituição de documentos, maxime dos nºs 35 a 38, conclui-se que a impugnação interposta da decisão de homologação da lista de classificação final para o Ministro da Saúde constitui uma impugnação necessária, pois doutro modo não fazia sentido a proibição da prolação dos despachos de nomeação antes do decurso do prazo para a interposição de recurso e, em caso de interposição, antes de decorrido o prazo para a sua decisão, enunciada no seu nº 38.

E, como impugnação necessária que é, só o acto administrativo que a decide tem eficácia externa, sendo susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos. Daí o sentido da decisão recorrida, ao julgar procedente a questão prévia da inimpugnabilidade do despacho em causa e o réu Centro Hospitalar de Cascais absolvido da instância.

Com efeito, apesar de, com a reforma introduzida com o CPTA, ter acabado o princípio da tripla definitividade do acto administrativo com vista à respectiva impugnação contenciosa, tal não significa que não continuem a haver casos especialmente previstos na lei, em que se mantenha a precedência obrigatória de impugnação administrativa.

Este entendimento não é prejudicada pelo disposto no nº 1 do artigo 51º do CPTA – como sustenta a ora recorrente –, que veio admitir a impugnação de actos procedimentais “com eficácia externa” e “cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos”. Ou seja, nos casos em que a lei preveja a obrigatoriedade de recurso administrativo só o acto administrativo que o decide tem eficácia externa, sendo susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.

Efectivamente, embora o CPTA nada disponha quanto às diversas disposições legais avulsas anteriores que prevêem mecanismos de impugnação administrativa necessária, de que é exemplo o referido nº 35 da Portaria nº 43/98, de 26/1, o certo é que como escrevem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, no “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2ª edição revista, 2007, a págs. 314, “a precedência obrigatória da impugnação administrativa mantém-se em relação aos casos especialmente previstos na lei”.

E, se o legislador afirmou expressamente, no preceito em causa, aquela exigência de uma prévia impugnação administrativa, não o fez, como é óbvio, para dificultar a defesa dos direitos dos interessados ou colocar entraves burocráticos ao desenvolvimento do procedimento, mas para garantir que uma revisão administrativa pudesse contribuir para uma maior fluência da acção administrativa e para não sobrecarregar os tribunais. Esta – e apenas esta – corresponde à verdadeira “mens legis” da norma em causa.

E por isso bem se compreende que o legislador tenha previsto um prazo curto para a decisão da impugnação administrativa necessária e lhe tenha fixado efeito suspensivo [cfr. artigos 35 e 35.2 da citada Portaria].

Também por isso não se poderá ver aqui a violação de qualquer princípio fundamental, ou inconstitucionalidade na exigência de recurso hierárquico necessário.

De facto, como referem os Autores citados, sobre a questão da inconstitucionalidade das disposições avulsas que estabelecem uma reclamação ou recurso administrativo necessário, por violação do artigo 268º, nº 4 da CRP, “…quer o TC, quer o STA, têm mantido o entendimento da não inconstitucionalidade de tais normas, alegando que a eliminação do conceito de acto administrativo e executório e a sua substituição, no texto do artigo 268º, nº 4 da CRP, pelo acto lesivo não impede o legislador ordinário de estipular pressupostos processuais específicos para a impugnação contenciosa dos actos administrativos. Entende-se, contudo, que o recurso hierárquico necessário, constituindo um condicionamento ao direito de impugnação contenciosa – que é um direito análogo aos direitos, liberdades e garantias fundamentais –, tem de ser instituído por lei e deve respeitar exigências de proporcionalidade e adequação, ressalvando-se do juízo de constitucionalidade os casos em que a imposição legal venha, na prática, a suprimir ou restringir de modo intolerável o exercício daquele direito” [cfr. a obra citada, a págs. 314/315].

No caso em apreço, em que a lei estabelece a obrigatoriedade de impugnação administrativa necessária, face ao que dispõe o citado nº 35 da Portaria nº 43/98,de 26/1, só o acto que a decide constitui acto lesivo, e não o acto que veio a homologar a lista de classificação final, pelo que este último, sendo desprovido de lesividade, é judicialmente inimpugnável, como decidiu o despacho recorrido [vd., no mesmo sentido, os acórdãos deste TCA Sul, de 27-3-2008, proferido no âmbito do recurso nº 03297/07, e de 25-6-2009, proferido no âmbito do recurso nº 05104/09].

Donde e em consequência, o despacho saneador recorrido não enferma dos vícios invocados pela recorrente, improcedendo todas conclusões do presente recurso.

IV. DECISÃO

Nestes termos e pelo exposto, acordam em conferência os Juízes do 2º Juízo do TCA Sul em negar provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando o despacho recorrido.

Custas a cargo da recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 6 UC, já com redução a metade, e procuradoria que se fixa em ¼ desse valor [artigos 73º-D, nº 3 e 73º-E, nº 1, alínea d) do CCJ].

Lisboa, 8 de Outubro de 2009

[Rui Belfo Pereira – Relator]

[Cristina Santos]

[António Vasconcelos]