01363/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos das disposições conjugadas dos arts. 1º, 55º, nº 3, e 85º do DL nº 46/94, de 22 de Fevereiro, e 1º e 3º do DL nº 468/71, de 5 de Novembro, as Direcções Regionais do Ambiente e Ordenamento do Território (DRAOT’s) têm competência legal para decretar o embargo de construções levadas a cabo em área classificada como domínio público marítimo, e sem licença daquela entidade.

II- A margem das águas do mar, integrante do domínio público marítimo (“faixa de terreno contígua ou sobranceira à linha que limita o leito das águas”), tem a largura de 50 metros, que se conta a partir da linha limite do leito ou, se esta atingir arribas alcantiladas, a partir da crista do alcantil.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

I. A..., ..., ... e “..., LDA”, todos identificados a fls. 2, interpuseram neste Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento tácito, imputável ao MINISTRO DO AMBIENTE E DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO, do recurso hierárquico necessário interposto do acto de embargo constante do auto da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo (DRAOTLVT), de 02.03.2001, que ordenou o embargo da obra pertencente aos recorrentes, executada pelo quarto recorrente na sequência de contrato promessa de permuta de terreno entre eles celebrado, sita na Praia Pedra do Ouro, freguesia de Patacas, Alcobaça, imputando ao acto recorrido vícios de violação de caso julgado material, de incompetência, de violação de lei e de forma por falta de fundamentação.

Na sua alegação final, formulam as seguintes

CONCLUSÕES:

1. Por sentença datada de 20 de Novembro de 2000, o Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra intimou o Presidente da Câmara Municipal de Alcobaça a emitir alvará de licença de construção da obra propriedade dos ora recorrentes, tendo-se formado caso julgado quanto à conformidade do licenciamento com as normas jurídicas em vigor e, consequentemente, sobre a possibilidade de embargo administrativo das referidas obras.

2. Assim sendo, o embargo e por reflexo o acto de indeferimento tácito do recurso hierárquico em que aquele foi impugnado violam o conteúdo de decisão judicial transitada em julgado, enfermando tais actos de nulidade por ofensa de caso julgado, nos termos do artigo 133°, nº 2, alínea h), do Código de Procedimento Administrativo.

3. O Princípio da Competência implica que os órgãos e agentes administrativos apenas podem agir se para tal lhes for atribuída competência, e unicamente dentro dos limites dessa competência.

4. Não se tratando de terreno inserido no domínio hídrico, e não resultando da legislação aplicável qualquer norma habilitante da prática do acto de embargo pela D.R.A.O.T.-L.V.T., tal acto e reflexamente o acto recorrido enfermam de vício de incompetência absoluta, já que a única entidade competente para o referido embargo seria o Presidente da Câmara Municipal de Alcobaça.

5. Termos em que, o acto de embargo e, consequentemente, o acto recorrido padecem de vício de incompetência absoluta, o que nos termos do artigo 133°, nº 2, alínea b), do Código de Procedimento Administrativo tem como consequência a nulidade.

6. O Princípio da Legalidade obriga a que a lei seja não só o limite, mas também o fundamento de actuação dos órgãos administrativos.

7. Não resultando dos diplomas aplicáveis à presente situação qualquer preceito que fundamente o decretamento do embargo, o acto de embargo e, consequentemente, o acto recorrido enfermam de vício de violação de lei por ofensa do preceituado nos artigos 266°, nº 1, da Constituição da República Portuguesa e 3°, nº 1, do C.P.A., o que, nos termos do disposto no artigo 135° do mesmo Código, determina a sua anulabilidade.

8. Para determinar se um terreno se insere ou não em zona do domínio hídrico, sujeita à jurisdição das D.R.A.O.T., é necessário ter em conta a disciplina consagrada no Decreto-Lei nº 468/71, de 5 de Novembro.

9. Da confrontação do regime estabelecido no referido Diploma com as características do terreno propriedade dos ora recorrentes, resulta que o mesmo não se encontra inserido em terrenos do domínio hídrico.

10. Termos em que, o acto recorrido, tendo por base um entendimento segundo o qual tal terreno se insere em domínio hídrico padece de vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto, sendo, consequentemente, anulável nos termos do disposto no artigo 135°, do Código de Procedimento Administrativo.

11. O artigo 3°, nºs 2 e 6, do Decreto-Lei nº 468/71, de 5 de Novembro, estabelece que as margens das águas do mar estão sujeitas à jurisdição das autoridades numa faixa de 50 metros de largura, consagrando os critérios para a determinação da mesma, consoante se trate de arriba alcantilada ou não.

12. No caso em apreço, a arriba existente, não é alcantilada pelo que, os 50 metros delimitadores da margem pertencente ao Domínio Hídrico, contar-se-ão da linha limite do leito, nos termos da 1ª parte do nº 6, do artigo 3°, do referido diploma.

13. Não obstante, ainda que se considere que a arriba é alcantilada - o que por mero dever de patrocínio se pondera sempre sem conceder -, o limite do leito não atinge o talude da arriba pois existe entre aquele e este um areal, pelo que, a contagem dos 50 metros far-se-á a partir da linha máxima da praia mar, e não da crista do alcantil.

14. Assim sendo, e mesmo que a arriba em causa seja alcantilada - o que se pondera sem conceder -, o terreno propriedade dos recorrentes e, consequentemente, a construção edificada nunca estará integrada no Domínio Hídrico.

15. Termos em que, o acto de embargo e consequentemente, o acto recorrido padecem de vício de violação de lei por ofensa do disposto no artigo 3°, nºs 2 e 6, do Decreto-Lei nº 468/71, de 5 de Novembro, sendo anuláveis nos termos do artigo 135°, do Código de Procedimento Administrativo.

16. Contrariando as exigências legais e constitucionais, a fundamentação apresentada no acto de embargo, ao consistir em mera remissão para diplomas legais sem mais, reputa-se de insuficiente o que equivale a falta de fundamentação.

17. Nestes termos, o acto de embargo e reflexamente o acto recorrido violam o disposto nos artigos 124° e 125°, nºs 1 e 2 do Código de Procedimento Administrativo, padecendo de vício de forma por falta de fundamentação, sendo, consequentemente, anuláveis nos termos do artigo 135° do C.P.A

18. O acto recorrido constitui, para todos os efeitos, um acto que decide em contrário de pretensão formulada por um interessado, pelo que, nos termos do artigo 124º, nº 1, alínea a), do CPA, deve ser fundamentado, razão pela qual a falta de fundamentação é o vício por natureza de que padece o acto tácito.

19. Deste modo, o acto recorrido padece de vício de forma por falta de fundamentação, sendo, consequentemente, anulável nos termos do disposto no artigo 135º do Código de Procedimento Administrativo.

II. Contra-alegou a autoridade recorrida, nos termos do articulado de fls. 103 e segs., pugnando pela improcedência do recurso.

Refere, em suma:

- que a construção em causa se situa claramente em domínio público marítimo, tal como foi verificado pelos técnicos competentes da DRAOT-LVT no próprio auto de embargo, pelo que é evidente a competência da DRAOT para licenciar e fiscalizar as construções ali levadas a cabo;

- que o facto de o TAC de Coimbra ter intimado a C.M. Alcobaça para emitir licença de construção apenas vincula aquela autarquia, não sendo oponível à Administração Central, nomeadamente à DRAOT, no âmbito das suas competências legais (arts. 5º, 55º, 58º/nº 2 e 85º a 89º, todos do DL nº 46/94, de 22 de Fevereiro, conjugados com as disposições do DL nº 468/71, de 5 de Novembro), pelo que não pode entender-se existir aqui caso julgado material;

- que não tem cabimento falar-se em falta de fundamentação relativamente a acto tácito de indeferimento, por não ser racional e naturalmente possível que um acto deste tipo tenha fundamentação.

III. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:

“O recurso vem interposto do indeferimento tácito de recurso hierárquico deduzido de acto de embargo constante do auto da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo, nos termos do qual foi ordenado o embargo de uma obra que os ora recorrentes vinham executando na Praia Pedra do Ouro, freguesia de Pataias, Alcobaça.

Ao indeferimento tácito impugnado vêm atribuídos vícios de violação de lei decorrentes de violação de caso julgado material, incompetência, violação do princípio da legalidade, erro sobre os pressupostos de facto e violação dos artigos 3º, nºs 2 e 6, do DL nº 468/71, de 5 de Novembro, bem como de forma, por falta de fundamentação.

Acompanhando a entidade recorrida, afigura-se-me que o indeferimento tácito não enferma de tais vícios.

Vejamos.

Alegam os recorrentes que o embargo da obra em causa teria violado o caso julgado constituído pela sentença proferida pelo TAC de Coimbra, datada de 20-11-00, que intimou o Presidente da Câmara Municipal de Alcobaça a emitir o alvará de licença de construção dessa obra, na exacta medida em que aí se teria concluído pela conformidade do licenciamento com as normas jurídicas em vigor.

Acontece que essa decisão judicial não é oponível à entidade recorrida atenta a delimitação da eficácia subjectiva do invocado caso julgado.

Na verdade, não tendo sido chamado a intervir no aludido processo judicial de intimação, sendo certo que era terceiro juridicamente interessado como decorrência da competência da administração central em licenciar e fiscalizar as construções levadas a efeito em domínio público marítimo, a decisão aí proferida não se impõe ou vincula a entidade recorrida - cfr. artigos 498°, 671° a 673° do CPC. .

Por outro lado, defendem os recorrentes que o acto de embargo estaria ferido do vício de incompetência em face da ausência de norma que habilitasse a DRAOT-LVT à sua prática, invocando para tanto que o terreno onde decorriam as obras de construção não se inseria no domínio público marítimo.

Ainda aqui a razão não lhes assiste, desde logo porque não logram demonstrar que o acto de embargo laborasse em erro quanto ao seu pressuposto relativo à localização das obras nesse domínio público marítimo e certo é que o mesmo foi praticado no âmbito das suas competências próprias que lhe foram legalmente conferidas - cfr. artigos 5°, 55°, 58°, nº 2 e 85° a 89° do DL nº 46/94, de 22 de Fevereiro, conjugados com as normas constantes do DL nº 468/71, de 5 de Novembro.

Relativamente aos restantes vícios de violação de lei, todos eles decorrentes de alegado erro sobre a exacta localização das obras de construção embargadas, como já acima se disse, afigura-se-me que os recorrentes não logram demonstrar que as mesmas não se situavam no domínio público marítimo, facto este verificado pelos técnicos da DRAOT -LVT e que fizeram constar do respectivo auto de embargo.

No referente à falta de fundamentação do indeferimento tácito impugnado, importará desde já assinalar a sua natureza infundamentável, uma vez que inexiste acto administrativo lesivo enquanto manifestação exterior de vontade por parte da autoridade administrativa (v. acórdão de 13-7-93, no recurso nº 31.144).

Não obstante, como no caso em apreço o indeferimento tácito é passível de ser atacado por falta de fundamentação reportada à decisão primária objecto do recurso hierárquico, sendo de considerar transferido para esse acto silente a fundamentação aí produzida, por se entender que o acto do superior manteve o acto primário pelas mesmas razões - cfr. acórdãos de 23-3-00 e 14-3-02, nos recursos nºs 40.827 e 45.749.

A essa luz, o auto relativo ao embargo ordenado explicita de forma clara e congruente as razões que determinaram o embargo da construção, dessa forma tendo habilitado qualquer destinatário normal, como é suposto serem os recorrentes, a apreender os motivos pelos quais se procedeu dessa forma, do que é, aliás, suficientemente elucidativo a forma como elaboraram o presente recurso contencioso e aí suscitaram as pertinentes questões jurídicas.

Termos em que se é de parecer que o recurso deverá ser improvido.”

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

(Fundamentação)

OS FACTOS

Com relevância para a decisão, consideram-se provados os seguintes factos:

1- Os recorrentes A... e ... são donos e legítimos possuidores de um prédio rústico inscrito na matriz predial sob o nº 11358, sito na Alva da Vitória, Freguesia de Pataias, Concelho de Alcobaça.

2- Os referidos recorrentes assinaram com a empresa de construção civil ora recorrente, “..., LDA”., contrato promessa de permuta do terreno em causa, para que esta nele construísse um conjunto habitacional, ficando os proprietários do terreno obrigados a permitir a construção do referido conjunto habitacional, permutando a propriedade do terreno pela propriedade de uma fracção por cada cinco que fossem construídas;

3- Tendo em vista o cumprimento do referido contrato, em 14 de Julho de 1998, os proprietários apresentaram na Câmara Municipal de Alcobaça um projecto de arquitectura para a construção de um conjunto habitacional no prédio referenciado, dando origem ao processo camarário nº 911/98;

4- Deferindo requerimento dos recorrentes, o TAC de Coimbra, por sentença de 20.11.2000, intimou "o Presidente da Câmara Municipal de Alcobaça a proceder à emissão do alvará de construção referente ao processo nº 911/98, no prazo legal de 45 dias.";

5- Após a emissão do referido alvará, a recorrente "..., LDA" iniciou a construção da referida obra, movimentando para o efeito avultados meios humanos, técnicos e financeiros, e contraindo empréstimos junto da Banca, contando com o valor resultante da venda das fracções autónomas a construir para liquidar tais dívidas;

6- Em 02.03.2001, a referida obra foi embargada por funcionários da DRAOT de Lisboa e Vale do Tejo, por a mesma, “utilizando uma área classificada como Domínio Público Marítimo”, e sem Licença da DRAOT-LVT, estar a ser “executada em violação do DL nº 468/71, de 5 de Novembro, e DL nº 46/94, de 22 de Fevereiro” (auto de embargo de fls. 24, cujo conteúdo se dá por reproduzido).

O DIREITO

O presente recurso contencioso tem por objecto o indeferimento tácito, por parte do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, do recurso hierárquico necessário interposto do acto de embargo constante do auto da DRAOT de Lisboa e Vale do Tejo, de 02.03.2001, que ordenou o embargo da obra pertencente aos recorrentes, executada pelo quarto recorrente na sequência de contrato promessa de permuta de terreno entre eles celebrado, sita na Alva da Vitória, Freguesia de Pataias, Concelho de Alcobaça.

Fixada a matéria de facto relevante, importa aplicar o direito, observando, na ordem de conhecimento dos vícios, os critérios definidos no art. 57º da LPTA.

1. Começam os recorrentes por alegar a nulidade do impugnado acto de indeferimento tácito, por ofensa de caso julgado, nos termos do art. 133º, nº 2, alínea h), do CPA.

Reportam-se os recorrentes à sentença do TAC de Coimbra que intimou o Presidente da Câmara Municipal de Alcobaça a emitir o alvará de licença de construção dessa obra, pretendendo que aí se formou caso julgado material quanto à conformidade do licenciamento com as normas jurídicas em vigor.

É manifesto que lhes não assiste razão, pois que essa decisão judicial, proferida em processo de intimação a que são de todo alheios o Ministro do Ambiente e a DRAOT, não é oponível à entidade recorrida, atenta a delimitação da eficácia subjectiva do caso julgado (arts. 498º e 671º, nº 1 do CPCivil, aplicáveis nos termos do art. 1º da LPTA).

Com efeito, como bem refere o Exmo magistrado do Ministério Público, não tendo a autoridade recorrida sido chamada a intervir naquele processo (sendo certo que era terceiro juridicamente interessado, dada a competência da Administração Central no licenciamento e fiscalização de construções levadas a cabo em zona classificada como “domínio público marítimo”), a decisão ali proferida não é para ela vinculativa, pelo que o impugnado indeferimento tácito não padece da apontada ilegalidade.

Improcedem as conclusões 1 e 2 da alegação.

2. Alegam seguidamente os recorrentes a nulidade do acto recorrido, por incompetência absoluta (falta de atribuições) da DRAOT para ordenar o referido embargo, referindo que não está consagrada no Regime Jurídico dos Terrenos do Domínio Hídrico qualquer competência das DRAOT em tal matéria, pelo que a única entidade competente para o referido embargo seria o Presidente da Câmara Municipal de Alcobaça.

Vejamos.

O DL nº 46/94, de 22 de Fevereiro (Estabelece o regime de licenciamento da utilização do domínio hídrico) dispõe que “a utilização privativa do domínio hídrico … é titulada por licença ou por contrato de concessão”, e que “a licença é atribuída pela respectiva direcção regional do ambiente e recursos naturais (DRARN)” (art. 1º, nºs 1 e 2).

Na sua Secção VII (Construções), dispõe o art. 55º, nº 3 que “o licenciamento de construções em terrenos do domínio hídrico depende da obtenção de licença, que pode ser outorgada pelo prazo máximo de 10 anos, nos termos do artigo 6º …”.

E na parte final do diploma (Fiscalização), refere-se que as funções de fiscalização “competem ao INAG, às DRARN, às autoridades marítimas e às autarquias locais” (art. 85º).

Das disposições legais transcritas resulta, sem sombra de dúvida, e contrariamente ao alegado, que está legalmente consagrada a competência das Direcções Regionais do Ambiente e do Ordenamento do Território (ex-DRARN), quer para a atribuição da licença necessária à utilização privativa de terrenos do domínio público marítimo, quer para a respectiva fiscalização.

Improcedem, assim, as conclusões 3 a 5 da alegação.

3. Alegam ainda os recorrentes que, de qualquer modo, não se trata, in casu, de terreno inserido no domínio público marítimo, tal como este é definido nos diplomas legais aplicáveis, pelo que o acto recorrido padece de vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto (errada qualificação do terreno em que está a ser executada a obra embargada), violando o disposto no art. 3º, nºs 2 e 6 do DL nº 468/71, de 5 de Novembro, bem como o princípio da legalidade consagrado nos arts. 266º, nº 1 da CRP e 3º, nº 1 do CPA.

E, nesta perspectiva, cremos que lhes assiste inteira razão.

Importa, desde já, referir que o acto de embargo aqui em causa tem como único fundamento o de a obra embargada estar a ser executada em “área classificada como Domínio Público Marítimo”, e sem licença da DRAOT-LVT, “em violação do DL nº 468/71, de 5 de Novembro, e DL nº 46/94, de 22 de Fevereiro” (cfr. auto de embargo de fls. 24, ponto 6 da matéria de facto).

O que vale por dizer que a legalidade do acto de embargo apenas terá que ser aferida por referência a esse fundamento legal.

O DL nº 468/71, de 5 de Novembro (Revê, actualiza e unifica o regime jurídico dos terrenos do domínio público hídrico, no qual se incluem os leitos e as margens das águas do mar, correntes de água, lagos e lagoas) dispõe:

Art. 1º:

Os leitos das águas do mar, correntes de água, lagos e lagoas, bem como as respectivas margens e zonas adjacentes, ficam sujeitas ao preceituado no presente diploma em tudo quanto não seja regulado por leis especiais ou convenções internacionais.

Art. 3º:

1. Entende-se por margem uma faixa de terreno contígua ou sobranceira à linha que limita o leito das águas.

2. A margem das águas do mar, bem como a das águas navegáveis ou flutuáveis sujeitas à jurisdição das autoridades marítimas ou portuárias, tem a largura de 50 m.

(…)

5. Quando tiver natureza de praia em extensão superior à estabelecida nos números anteriores, a margem estende-se até onde o terreno apresentar tal natureza.

6. A largura da margem conta-se a partir da linha limite do leito. Se, porém, esta linha atingir arribas alcantiladas, a largura da margem será contada a partir da crista do alcantil.”

Art. 5º:

1. Consideram-se do domínio público do Estado os leitos e margens das águas do mar …”

Resulta dos normativos transcritos que a margem das águas do mar, integrante do domínio público marítimo (“faixa de terreno contígua ou sobranceira à linha que limita o leito das águas”), tem a largura de 50 metros, e que essa largura se conta a partir da linha limite do leito ou, se esta atingir arribas alcantiladas, a partir da crista do alcantil.

Ora, dos documentos constantes dos autos (e não foram apresentados quaisquer outros que, de algum modo, os infirmassem), resulta que o local de implantação da obra se situa fora do limite do domínio público marítimo, tal como ele é definido nos apontados preceitos legais.

Vê-se dos referidos documentos (fotografias, levantamento topográfico de fls. 96, e carta marítima do Instituto Hidrográfico de fls. 98) que a arriba existente não é alcantilada (“elevação íngreme de terreno áspero ou rocha abrupta talhada a pique – falésia” Freitas do Amaral, “Comentário à Lei dos Terrenos do Domínio Hídrico”, Coimbra Editora, 1978, pág. 90, e Mário Tavarela Lobo, “Manual de Direiro das Águas”, Vol. I, 2ª ed., Coimbra, 1999, pág. 217.), mas sim em elevação progressiva, permitindo a acessibilidade à praia por caminhos rasgados na arriba.

E, sendo assim, a margem de 50 metros delimitadora do domínio hídrico há-de contar-se “a partir da linha limite do leito” (que é a linha máxima de preia-mar de águas vivas equinociais), nos termos da 1ª parte do nº 6 do citado art. 3º, ficando o limite dessa margem sensivelmente a meio da arriba, ou seja, a mais de 40 metros da vedação da obra embargada.

Aliás, e ainda que a arriba fosse alcantilada, sempre a referida obra estaria fora do domínio público marítimo, como referem os recorrentes, uma vez que, como se alcança dos aludidos documentos, a linha limite do leito, ou seja, a linha da máxima preia-mar, não atinge a base do talude da arriba (condição necessária para que os 50 metros se contassem da crista do alcantil, nos termos da 2ª parte do referido preceito), havendo de permeio alguma extensão de praia ou areal.

O que nos leva forçosamente à conclusão de que, em qualquer das situações referidas, a linha dos 50 metros delimitadora do domínio público marítimo sempre terá de ser contada a partir do areal, ficando claramente aquém da vedação da obra embargada.

Esta obra não está, pois, incluída em área do domínio público marítimo, pelo que o acto silente recorrido (indeferimento tácito do recurso hierárquico interposto do acto de embargo) incorre em violação de lei por erro nos pressupostos de facto, violando os preceitos legais referidos pelos recorrentes.

Procedem, assim, as conclusões 6ª a 15ª, ficando prejudicada a restante matéria da alegação.

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso, anulando o acto impugnado.

Sem custas.

Lisboa, 21 de Abril de 2005. – Pais Borges (relator) – Rui Botelho – Freitas Carvalho.