IIIO DIREITO
O acto objecto de impugnação contenciosa é uma decisão do IFADAP, datada de 11 de Outubro de 1999, que recusou a candidatura ao apoio financeiro para criação de avestruzes, apresentada em 30 de Outubro de 1997, pela recorrente contenciosa e ora recorrente jurisdicional, ao abrigo da Medida de Apoio às Explorações Agrícolas integrada no Programa de Apoio à Modernização Agrícola e Florestal (PAMAF), mais concretamente da Medida 2.2 – “Reestruturação e inovação no sector agrícola”.
O IFADAP fundamentou essa recusa, no facto de que «a mesma não reúne condições para aprovação, porquanto na sequência das consultas que este Instituto tem vindo a fazer, no sentido de poder continuar a apoiar a criação de avestruzes na medida 2.2 do Pediza, conclui-se:
- -As avestruzes são consideradas aves e como tal o investimento no sector das aves e ovos encontra-se fortemente condicionado.
- -Os projectos já aprovados foram enquadrados como actividade alternativa de carácter inovador.
No entanto, com a aprovação de diversos projectos, a actividade deixou de poder ser considerada inovadora, uma vez que a tecnologia utilizada já é habitual e a actividade deixou de ser feita a título experimental (cf. nº3 do artº50º da Portaria 196/98, de 24 de Março).
Nestas circunstâncias não pode este Instituto apoiar mais projectos apresentados no sector, pelo que o projecto de que V.Exª. é subscritor vai ser recusado.»
No presente recurso contencioso, a recorrente contenciosa imputou ao acto impugnado vários vícios, de forma e de violação de lei, a saber: desrespeito do prazo previsto na Portaria nº809-C/94 para a decisão do processo, ilegalidade da suspensão do procedimento, violação do princípio da tutela da confiança, do princípio da igualdade e da imparcialidade, desvio de poder e falta de fundamentação.
A sentença recorrida, julgou improcedentes todos os vícios invocados pela recorrente contenciosa.
No presente recurso jurisdicional, a recorrente imputa à sentença erros de julgamento (conclusões 1ª a 19ª) e ainda contradição entre a fundamentação e a decisão (conclusões 20ª a 28ª das alegações de recurso), contradição que, a verificar-se, constitui nulidade da sentença, nos termos do artº668º, nº1, c) do CPC.
Apreciemos então:
Quanto à nulidade da sentença – conclusões 20ª a 28ª :
Nos termos do artº668º, nº1, c) do CPC, aplicável ex vi artº1º da LPTA, a sentença é nula quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão.
Trata-se, pois, de um vício lógico na construção da sentença, que ocorre quando a decisão colide com os fundamentos em que se apoia, ou seja, quando os fundamentos invocados pelo juiz para sustentar a decisão conduzem, logicamente, não ao resultado expresso na decisão, mas ao resultado oposto ( Cf. neste sentido o Prof. A. Reis, CPC anot., V, p. 55 . ).
Ora, como refere o Mmo. juiz a quo no seu despacho de sustentação e bem observa o Digno PGA, a recorrente, nas suas alegações, não logra demonstrar a alegada contradição entre a decisão e os seus fundamentos.
Com efeito, limita-se a fazer afirmações nesse sentido, que mais não são do que conclusões que não estão minimamente demonstradas, sendo certo que, tendo a sentença julgado improcedentes todos os vícios invocados pela recorrente como fundamento do recurso contencioso, a decisão que se impunha, logicamente, era, como foi, a de improcedência desse recurso.
Improcede, pois, a arguida nulidade.
Quanto aos invocados erros de julgamento- conclusões 1ª a 19ª:
A recorrente entende que a sentença errou no julgamento, ao considerar que o prazo de três meses para decisão das candidaturas previsto na Portaria nº 809º-C/94, de 12.09 (que aprova o Regulamento de Aplicação da Medida de Apoio às Explorações Agrícolas), é um prazo meramente ordenador, para cuja inobservância não são previstas quaisquer consequências a nível da validade do acto decisório.
Segundo a recorrente a sentença ao considerar que a violação da legalidade procedimental não afecta a decisão do procedimento e bem assim, não implica a invalidade da decisão final, viola o princípio da legalidade, do dever e da oportunidade da decisão.
Mas a sentença não merece, neste campo, reparo.
É verdade que o prazo previsto na lei para a decisão aqui em causa era de três meses contados após a apresentação da candidatura da recorrente, como decorre da leitura conjugada do nº1 do artº71º e do artº72º da referida Portaria nº809-C/94, aplicável à data da apresentação da candidatura aqui em causa.
Com efeito, nos termos dos referidos preceitos legais, o processo de candidatura às ajudas aqui em causa, iniciava-se com a apresentação do projecto, junto das direcções regionais de agricultura ou do IFADAP, durante os meses de Fevereiro, Junho e Outubro de cada ano, devendo as candidaturas apresentadas ser objecto de análise e deliberação pela unidade regional de gestão sectorial competente até final dos meses de Maio, Setembro e Janeiro, respectivamente, tendo em conta os critérios de prioridade referidos no citado artº72º. Portanto, a decisão do órgão competente teria de ser proferida, em princípio, até ao fim do terceiro mês seguinte ao de apresentação das candidaturas.
E esse prazo mostra-se claramente ultrapassado.
Porém, como bem se diz na sentença recorrida e é jurisprudência deste STA (Cf. entre outros, os acs. STA de 03.04.2003, rec. 1126/02, de 01.03.2005, rec. 1585/03 e de 12.07.2007, rec. 327/07, este último proferido sobre o correspondente preceito legal da Portaria nº196/98, de 24.03.), o referido prazo para prolação da decisão administrativa é um prazo meramente ordenador, cujo incumprimento poderá ter efeitos disciplinares ou outros, mas que não afecta a legalidade do acto posteriormente praticado.
É certo que o CPA consagra o dever de celeridade (artº57º) e impõe que a inobservância do prazo geral de conclusão do procedimento seja justificada pelo órgão responsável, sendo que estas normas pretendem seguramente garantir um processo sem demoras indevidas e, portanto, a eficiência da Administração, pelo que não têm apenas relevância interna, já que se traduzem num dever-funcional instituído para a protecção dos particulares.
Porém, a eventual violação dos referidos preceitos não tem, como referimos, quaisquer efeitos na legalidade do acto que venha a ser praticado, sem prejuízo de eventual responsabilidade da Administração, a efectivar na competente acção e se verificados os respectivos pressupostos.
Não se verifica, pois, o invocado erro de julgamento.
O recorrente vem ainda alegar que foi o incumprimento, pelo IFADAP, do prazo estabelecido para a apreciação e decisão do procedimento que efectivamente acabou por motivar que o que era inovador em 1998 deixou de o ser em 2000, o que, diz, a sentença não revela.
Ou seja, o recorrente parece pretender, com esta alegação, imputar à Administração a responsabilidade pelo facto da sua candidatura não ter sido aprovada, já que com a demora na decisão a teria colocado em condições de ser indeferida.
Mas como se deixou já decidido, o prazo de decisão era um prazo meramente ordenador e, como tal, o seu incumprimento, ainda que, porventura, seja imputável à Administração, constitui mera irregularidade processual que não afecta a validade do acto impugnado, sem prejuízo dos efeitos em sede de responsabilidade disciplinar ou outra.
Só que não estamos aqui em sede de apuramento de responsabilidades, já que este é um recurso contencioso de anulação e, portanto, de mera legalidade e, como já se referiu, tal matéria não releva para efeitos de aferir da legalidade do acto impugnado, cujos fundamentos, aliás, a recorrente não põe sequer em causa.
Com efeito, a recorrente não contesta os motivos em que a decisão impugnada fundamentou a recusa da sua candidatura, e que foram os seguintes:
«As avestruzes são consideradas aves e como tal o investimento no sector das aves e ovos encontra-se fortemente condicionado;
Os projectos já aprovados foram enquadrados como actividade alternativa de carácter inovador;
No entanto, com a aprovação dos diversos projectos, a actividade deixou de ser inovadora, uma vez que a tecnologia utilizada já é habitual e a actividade deixou de ser feita a título experimental (nº3 do artº50º da Portaria 196/98, de 24.03)».
Ora, a sentença só tinha que se pronunciar sobre os vícios invocados, imputados ao acto contenciosamente impugnado, e não sobre a eventual responsabilidade da Administração pela demora no procedimento, já que o objecto do presente recurso contencioso é apenas a anulação daquele acto.
E a sentença considerou e analisou os vícios invocados pela recorrente como fundamento da sua pretensão anulatória e, designadamente, as consequências, na validade do acto, da demora na decisão, concluindo e bem, pelas razões já expostas, que essa demora não afectava a sua validade.
Pelo que improcedem as conclusões 1ª a 10ª das alegações de recurso.
Alega ainda a recorrente, que a sentença refere que foi necessário solicitar-lhe documentos que não constavam do seu pedido inicial, mas que esquece que esses mesmos documentos foram entregues pela Rte. em 20 dias e que 2 meses mais tarde, em 5 de Junho de 1998, o processo estava apreciado e com parecer técnico favorável e que esquece igualmente que, neste período de tempo (até Julho de 1998), o IFADAP continuava a decidir e deferir outros projectos apresentados ao abrigo da mesma Medida e com o mesmo enquadramento legal do projecto apresentado pela Rte. (conclusão 11ª e 12ª).
Mas não é verdade.
A sentença recorrida não ignorou esses factos, tanto que os consignou na matéria provada (cf. ponto 4 e 14 e 15 do probatório, respectivamente) e os apreciou depois, embora não no sentido pretendido pela Recorrente. Refira-se ainda que, a referência feita, na sentença, à solicitação de documentos para instruir o processo da Rte., tem de ser vista no contexto em que se insere, ou seja, no âmbito da apreciação do vício de violação dos princípios da igualdade e da imparcialidade, de que se conhecerá a seguir.
Improcedem também as referidas conclusões das alegações de recurso.
A recorrente também imputa à sentença erro de julgamento, ao não julgar procedente a violação, pelo acto impugnado, dos princípios da igualdade e da imparcialidade (conclusão13ª).
A sentença recorrida decidiu pela improcedência da violação dos invocados princípios, com a seguinte fundamentação:
«É verdade que, posteriormente à apresentação da candidatura da Tre., foram apresentadas junto do IFADAP, candidaturas visando o apoio financeiro à criação de avestruzes, cujos projectos foram deferidos, designadamente o projecto nº98.631383.1, recebido em 25.02.98 e deferido em 26.06.98, e o projecto nº98.11.1419.2, recebido em 26.02.98 e deferido em 02.07.98 (cf. ponto 15 da matéria de facto).
Contudo, essa circunstância só por si, não permite concluir pela violação dos princípios da igualdade e da imparcialidade que o Rte. invoca.
Para se julgar verificada a violação destes princípios teria de se alegar e demonstrar que as candidaturas em causa, incluindo a da Rte., se apresentavam nos mesmos termos e condições e teria de se invocar um tratamento não equidistante por parte do IFADAP que tivesse redundado num desfavor da Rte.
Sucede, porém, que o único dado invocado pela Rte. que permite comparar a sua candidatura com essas outras é o facto de todas elas respeitarem a projectos para a criação de avestruzes.
Nada vem alegado, no sentido de aquelas candidaturas apresentarem os mesmos termos da Rte. ou de, relativamente a elas, se não verificarem os pressupostos de apreciação prioritária referidos no artº72º da Portaria nº809-C/89, de 12 de Setembro.
Por outro lado, como resulta da matéria assente, visando a avaliação do projecto da Rte., foi necessário solicitar-lhe documentos que não constavam do seu pedido inicial (documentos esses cuja pertinência para a análise da candidatura em causa não vem questionada).
Ora, nada vem alegado, no sentido de que o IFADAP tivesse pedido, igualmente, a esses outros candidatos, a junção de documentação e de que, apesar disso, aquele instituto tivesse apreciado essas candidaturas mais rapidamente do que a da Rte.
Os autos apontam para que o maior lapso de tempo na apreciação da candidatura da Rte se tenha ficado a dever, também ao facto de ter sido necessário instruir esta candidatura com documentos adicionais.
Desconhece-se o que aconteceu, neste domínio, com outras candidaturas.
Razões pelas quais se não pode concluir que o IFADAP tenha dispensado à Rte um tratamento de desfavor relativamente àquelas candidaturas que foram apresentadas posteriormente à da Rte. e que foram deferidas.»
Ora, tal decisão não nos merece qualquer reparo.
É verdade que a Administração deve observar, na sua actuação, os referidos princípios da igualdade e da imparcialidade, como impõem os artº5º e 6º do CPA e artº13º e 266º, nº2 da CRP, «…não podendo privilegiar, beneficiar, prejudicar, privar de qualquer direito ou isentar de qualquer dever nenhum administrado em razão da ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica ou condição social», devendo ainda «… tratar de forma justa e imparcial todos os que com ela entrem em relação».
Mas a Administração só está obrigada a proceder de modo igual, em relação a situações objectivamente iguais, o que, como bem se refere na sentença recorrida, a Recorrente não logrou demonstrar.
Sendo que também a alegada imparcialidade da actuação da Administração tem de ser objectivamente fundamentada, cabendo ao interessado demonstrar que o órgão administrativo agiu motivado por razões alheias ao interesse público legalmente protegido, ou que não valorou esse interesse público, agindo assim em seu desfavor, o que a Recorrente igualmente não logrou.
Efectivamente, não resulta da matéria provada, nem foi alegado, qualquer facto que permita concluir pela violação dos referidos princípios, não bastando, como parece pretender a Recorrente, o facto alegado e provado, de algumas candidaturas à mesma Medida, apresentadas depois da candidatura da Recorrente, terem sido aprovadas, desde logo porque a lei estabelecia critérios de prioridade na apreciação das candidaturas (cf. artº72º, a), b), c) e d) da referida Portaria 809-C/94), que a Recorrente não demonstra terem sido postergados.
De resto, a recorrente nada alega e muito menos prova, que ponha em causa os fundamentos em que a sentença assentou, ou que demonstre um tratamento desigual ou parcial pelo IFADAP da sua candidatura, relativamente às demais que foram aprovadas, sendo certo que a violação dos referidos princípios tem de assentar, como se referiu, em factos objectivos e não em meras conjecturas ou suposições.
Improcede, pois, também, a conclusão 13ª.
Finalmente, a recorrente alega que a sentença errou ao considerar que o IFADAP não estava obrigado a deferir todos os pedidos de criação de avestruzes só porque deferiu outros, pois nunca tal referiu, o que referiu foi que o IFADAP estava obrigado a decidir em prazo (conclusão 14ª a 17ª) e que errou, de novo, ao considerar que o procedimento nunca esteve suspenso, pois nos autos foi junto documento que refere expressamente que as decisões do procedimento estão suspensas (conclusões 18ª e 19ª).
A recorrente não demonstra em que consiste aquele primeiro erro, antes se limita a alegar que nunca referiu que o IFADAP estava obrigado a deferir uns pedidos só porque deferiu outros, e que resulta dos autos, que o IFADAP estava sim obrigado a decidir em prazo.
Ora, já vimos que o incumprimento do prazo não afecta a validade do acto impugnado, pelo que sobre esta matéria nada mais há a acrescentar.
Quanto ao segundo erro, efectivamente, a sentença considerou, quando decidiu da alegada ilegalidade da suspensão do procedimento, que essa suspensão não ocorreu e, portanto, contrariamente ao alegado pela recorrente contenciosa, entendeu que a situação não se enquadrava no artº31º da CPA.
Mas acrescentou, «De qualquer forma, ainda que se entendesse ter havido suspensão do procedimento, tal suspensão teria ficado a dever-se à dúvida criada em torno da elegibilidade daqueles projectos. E se essa suspensão respeitara ou não os requisitos do artº31º do CPA, é para o caso irrelevante, porque esse eventual desrespeito não teria qualquer efeito a nível da validade do indeferimento tácito impugnado; por outro lado, também não há efeitos a retirar da eventual falta de notificação dessa suspensão que se possam reflectir a nível da validade desse indeferimento.»
Ora, a recorrente não ataca, nas conclusões das alegações de recurso, esta pronúncia da decisão recorrida, onde igualmente se sustenta a improcedência do alegado vício, pelo que o invocado erro da sentença ao considerar que não houve suspensão do procedimento, surge absolutamente irrelevante para o desfecho deste recurso jurisdicional.
Face a tudo o exposto, o presente recurso terá de ser julgado improcedente, mantendo-se a sentença recorrida.
