0126/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Na falta doutra decisão administrativa a sancionar (ex ante ou a posteriori) as despesas já efectuadas com a publicação de comunicado na imprensa local por membros da junta de freguesia, em reacção contra um outro elemento da junta, e ainda com a defesa dos mesmos em acção judicial posta por este último a peticionar uma indemnização pelos danos morais alegadamente sofridos em consequência daquele comunicado, deve considerar-se lesivo e portanto recorrível o acto da Assembleia de Freguesia que aprova o relatório anual e a conta de gerência em que tais despesas se mostram incluídas.

II- Não é estranha às atribuições da freguesia nem extravasa do elenco de competências da respectiva junta a publicação desse comunicado, se nele são tratados assuntos e matérias relativas à gestão dos interesses da autarquia, muito embora num quadro de luta político-partidária entre a maioria e a oposição.

III- A actuação dos órgãos administrativos ao nível do que é meramente instrumental à realização das suas atribuições e competências pode dar origem a despesas feitas na legalidade, pois o que é preciso é que possa estabelecer-se uma conexão clara entre elas e a prossecução desses interesses.

IV- De harmonia com o Estatuto dos Eleitos Locais (Lei nº 29/87, art. 5º, nºs 1 e 21), as autarquias devem suportar as despesas provenientes de processos judiciais em que os eleitos judiciais sejam parte, salvo se tiverem agido com dolo ou culpa, e com isso tenham dado causa à acção.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 2ª Subsecção:

- I –

A. .. recorre da sentença do T.A.C. do Porto que negou provimento ao recurso contencioso das deliberações da ASSEMBLEIA DE FREGUESIA DE VERMOIM, concelho de V. Nova de Famalicão, de 25.4.99 e 30.5.00, ambas aprovando o relatório de actividades e conta da gerência (anos de 1999 e 2000), recurso esse que tinha como contra-interessados B..., C... e D

Nas suas alegações, o recorrente enuncia as seguintes conclusões:

“A. – Este comportamento da Assembleia de Freguesia é manifestamente ilegal, como se irá demonstrar e é evidente:

B. - O mesmo comunicado aborda questões que são relevantes no mero contexto de luta politica entre os elementos de dois partidos;

C. - quando os referidos membros da Junta de Freguesia elaboraram e publicaram tal comunicado estava a actuar, de facto, no âmbito individual, e de política partidária,

D. - nada tendo a ver com as actividades da Freguesia, embora tivessem abusado da sua qualidade de autarcas;

E. - quando dirigiram ofensas ao Autor, não era a Freguesia que eles estavam a representar;

F. - na luta entre "situações” e "oposição” a autarquia nada tem a ver com isso, nem com os excessos que uma parte possa cometer em relação á outra. De facto,

G. – nos termos do princípio da especialidade (art. 82º da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro) “os órgãos das autarquias locais só podem deliberar no âmbito da sua competência e para a realização das atribuições das respectivas autarquias”, disposição esta que era exactamente igual á do art. 77º do D. Lei nº 100/84, de 29 de Março (em vigor ao tempo dos factos). Ora, ì

H. – verificando o disposto no art. 15º do D. Lei nº 100/84, constata-se que a competência da Assembleia de Freguesia NADA se enquadra no tipo de actos praticados pela A..F. Vermoim,

I. – nem, sequer, eles se enquadram nas suas atribuições (art. 2º)

J. - Acresce que, quando o Autor se dirigiu judicialmente contra os recorridos particulares; não o fez contra a Autarquia,

K. - nem foi esta que contestou o pedido!

L. - Como não podia deixar de ser, toda a lide tem decorrido entre pessoas, cidadãos, que embora desempenhem funções autárquicas, nunca actuaram em juízo em nome e/ou no interesse da autarquia!

M. - Daí que tais despesas não podiam ser pagas pela autarquia mas, sim, pelos próprios autarcas,

N. - A tese contrária (se é possível defendê-la!) traria uma perversão intolerável: e que seria a de uma identificação entre os interesses da Freguesia e os interesses do partido dominante. Na “lógica” dos Recorridos, o que seria “bom" para o P.S. seria “bom” para a Freguesia de Vermoim!

O. - Pelo que aquelas duas deliberações terão de ser consideradas NULAS e de nenhum efeito (art. 88º, do D. Lei nº 100/84 – alínea a), nº 1 e nº 2) + (art. 133º, do C. P. Administrativo). De facto, neste aspecto, é IDÊNTICA a posição do Recorrente, em relação aos membros da Junta de freguesia: já que todos são autarcas. Por isso, cairíamos

no absurdo da Freguesia ter de pagar as despesas de todos, sob pena de violar o principio da igualdade!

P. - Foram violadas as disposições dos arts. 15.º, 2.º, 76.º, 88.º, n.º 1 al. a) do Dec. Lei n.º 100/84; art. 133 do Código do Procedimento administrativo; art. 82º do Dec. Lei n.º 169/99; art. 5.º do Código de Procedimento Administrativo; art. 95.º, n.º 2 al. b) da Lei n.º 169/99 de 18 de Setembro; art. 82.º da Lei n.º 169/99 de 18 de Setembro; art. 77º do Dec. Lei n.º 100/84 de 29 de Março; art. 21º da Lei n.º 29/87 de 30 de Junho e mais disposições legais aplicáveis com o Douto suprimento de V. Ex.ªs”.

Tendo contra-alegado, os recorridos concluíram da seguinte forma:

“I- Os actos recorridos não sofrem de nenhum dos vícios que o agravante lhes atribui.

II- Os actos recorridos não autorizaram, nem originaram nenhuma despesa.

III- Os actos recorridos não se confundem com os que foram praticados no órgão Junta de Freguesia.

IV- Apesar disso, as despesas realizadas pelo órgão Junta de Freguesia respeitam os princípios da legalidade, da igualdade e da especialidade.

V- A despesa com comunicado de esclarecimento à população insere-se no âmbito das funções da Junta de Freguesia.

VI- A despesa proveniente do processo judicial em que a causa do mesmo seja o exercício de função e o eleito local não tenha agido com dolo ou negligência, é encargo da autarquia”.

Pelo acórdão de fls. 256 foi suscitada a questão prévia da irrecorribilidade das deliberações, e notificadas as partes para fornecerem determinados elementos instrutórios.

O recorrente pronunciou-se a fls. 265, juntando documentos, e pedindo que a questão prévia fosse julgada improcedente. Os recorridos vieram a fls. 264, dizer que não possuíam cópia das deliberações da Junta e admitir que as despesas possam ter sido autorizadas por despacho do Presidente. O processo foi aos vistos, cumprindo agora decidir.

- II –

É a seguinte a matéria de facto dada como provada na sentença:

1. O Autor é eleitor pela área do concelho de V. N. de Famalicão (cfr. fls. 10 dos autos que aqui se dá por reproduzido);

2. Estando colectado na área do mesmo concelho pelas contribuições directas do Estado ( cfr. fls. 12 e 12 dos autos) ;

3. Estando, ainda, no pleno gozo dos seus direitos civis e políticos (cfr. fls. 13 e 14 dos autos) ;

4. O Autor reside há mais de sete anos na área de freguesia de Vermoim, Vila Nova de Famalicão e faz parte da Assembleia de Freguesia de Vermoim eleito pela lista do PSD (cfr. fls. 15 dos autos);

5. O Autor intentou uma acção comum sumária que corre termos sob o n.º 255/99, no Tribunal Judicial de Famalicão contra os aqui recorridos particulares elementos da Junta de Freguesia de Vermoim – cuja causa de pedir eram expressões ofensivas da honra e dignidade que estes teriam proferido contra si – fls. 55 a 90 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido (petição inicial, documentos que acompanharam e contestação apresentada pelos réus) ;

6. Em reunião da Assembleia de Freguesia de 25 de Abril de 1999, foi aprovado o relatório de actividades e conta de gerência e 1998, e as despesas correntes, foi aprovada uma verba no montante de Esc. 281.508$00 (duzentos e oitenta e um mil, quinhentos e oito escudos), sob a designação de “Publicidade e Propaganda” e em desenvolvimento “Reposição de verdade e informação à população “ (cfr. fls. 11 a 21 do Processo Administrativo que aqui se dá por reproduzido) e da acta daquela reunião sob a epígrafe “Discussão e votação do Relatório de actividades e Conta de Gerência de 1998” pode ler-se:

“A Srª... (..), pedindo apenas explicações para a verba gasta em publicidade e propaganda.

Em questão, digo, em resposta às questões levantadas o Sr. Presidente (..). Quanto às despesas com publicidade e propaganda o senhor Presidente da Junta referiu que estas derivavam da necessidade que a Junta de Freguesia teve em repor a verdade e informar a população de Vermoim quando o seu bom-nome foi posto em causa. (..) (cfr. certidão da acta de fls. 31 a 57 do Processo Administrativo que aqui se dá por reproduzido) – 1ª DELIBERAÇÃO IMPUGNADA;

7. Em Reunião da Assembleia de Freguesia de Vermoim de 30 de Maio de 2000, foi aprovado o relatório de actividades e conta de gerência de 1999 entre as despesas correntes, foi aprovada uma verba de Esc. 312.999$00 (trezentos e doze mil, novecentos e noventa e nove escudos), sob a designação de “Contencioso e Notariado” e em desenvolvimento “Despesa na defesa em juízo da Junta de Freguesia e na notificação judicial avulsa de membro da Assembleia de Freguesia” (cfr. fls. 1 a 10 do Processo Administrativo que aqui se dá por reproduzido) e da acta daquela reunião em que se procedeu a “Discussão e votação do Relatório de Actividades e Conta de Gerência de 1999” pode ler-se:

“(..) A... (..) Criticou o facto de a Junta de Freguesia gastar dinheiro em despesas de contencioso (..). ...: (..) perguntou se a Junta de Freguesia andava em Tribunal com alguém por estarem contempladas no relatório de Actividades e Conta-Gerência, despesas de Contencioso e Notariado.

O Presidente da Junta respondeu (..) ; Por fim informou que as despesas de Contencioso e Notariado foram efectuadas para defesa da Junta de Freguesia num processo que o membro A... lhe moveu, situação que a lei prevê. Aproveitou para lembrar por ser do seu conhecimento, já que de nenhum órgão autárquico fazia parte, que em mandatos anteriores se tinha vivido uma situação que obrigou a Junta de Freguesia de então a suportar gastos em Tribunal na defesa de membros da Assembleia (…)’(cfr. certidão da acta de fls. 22 a 30 do Processo Administrativo que aqui se dá por reproduzido) – 2º DELIBERAÇÃO IMPUGNADA;

8. Os presentes autos foram instaurados em 19 de Outubro de 2000.

- III –

Como atrás se disse, a sentença recorrida, contrariamente à pretensão do também aqui recorrente, manteve na ordem jurídica duas deliberações da Assembleia de Freguesia de Vermoim.

Os efeitos jurídicos supostamente constituídos pelas deliberações impugnadas, e que o recorrente aspira a ver declarados nulos ou anulados, seriam a aprovação de uma verba no montante de Esc. 281.508$00 sob a designação de publicidade e propaganda, que se destinava ao “pagamento de um comunicado que os membros da Junta de Freguesia fizeram publicar em diversos jornais da área do concelho…”, e de outra, denominada de contencioso e notariado, no valor de Esc. 312.999$00, que se destinou ao pagamento de honorários de advogado e encargos judiciais que os referidos membros suportaram com a sua representação na acção judicial que o recorrente lhes moveu.

Importa, em primeiro lugar, emitir pronúncia sobre a questão prévia de irrecorribilidade dos actos suscitada no acórdão interlocutório de fls. 256.

Aí se colocou a hipótese, que se afigurava como muito provável, de a dita “aprovação” de despesas decorrer doutros actos, que não os impugnados. Teria sido a Junta de Freguesia, e não a Assembleia, a aprovar e autorizar a realização de tais despesas, entretanto já desembolsadas. Seriam esses, e não as deliberações da Assembleia de Freguesia, os actos administrativos a constituir a Administração no dever de as suportar, e que teria legitimado o respectivo desembolso.

Faltaria, assim, o requisito da lesividade dos actos, no sentido da sua definitividade material – o que implicaria a rejeição do recurso contencioso.

Simplesmente, os contributos instrutórios que as partes trouxeram aos autos, na sequência da notificação do acórdão, vieram retirar consistência a esta posição.

À vista das afirmações de ambas, a fls. 264 e 265, e das certidões das actas da Junta juntas a fls. 267 e segs., não se prova, afinal, que tivessem existido deliberações da Junta de Freguesia a aprovar a realização das despesas em causa.

Sendo assim, cai pela base a ideia de que os actos impugnados iriam buscar a sua lesividade a outros actos cuja legalidade não havia sido questionada através do competente recurso contencioso. Improcede, deste modo a excepção levantada.

O que não significa que seja inteiramente líquido que do deliberado pela Assembleia de Freguesia resulte, causalmente, o efeito jurídico da aprovação das despesas. Na realidade, não parece ser esse o resultado típico do acto previsto na al. f) do nº 1 do art. 15º do D-L nº 100/84, de 29.3 e al. b) do art. 18º da Lei nº 169/99, de 18.9) – aprovação anual, pela assembleia, do “relatório de actividades e a conta de gerência apresentados pela junta” (ou o “relatório de actividades e os documentos de prestação de contas”, na versão do diploma mais recente). Isto porque esta aprovação, face ao seu tipo legal, é dada a posteriori, na sequência do exercício anterior, e aquilo que, em princípio, teria aptidão ou idoneidade para sancionar determinada despesa seria uma deliberação do órgão competente que antecedesse o respectivo desembolso.

Mas como, face aos elementos carreados para os autos, essa deliberação ou deliberações não existem, as deliberações impugnadas apresentam-se afinal como os únicos actos que incluem no seu objecto a realização das despesas em causa, sendo por outro lado incontestável que existe uma manifestação de vontade do órgão autárquico no sentido da respectiva “aprovação”, ou validação. Razão pela qual não custa aceitar que o recorrente, autor popular, querendo pôr em causa a sua legalidade, dirija contra elas, correctamente, o seu ataque contencioso.

Vejamos agora se as deliberações padecem dos vícios que lhes vêm imputados, ou se, pelo contrário, a sentença decidiu bem ao considerá-las isentas dessas disfunções.

As verbas em redor das quais a discussão se estabeleceu são duas, a saber:

· - Uma de 281.508$00, referente à publicação na imprensa de um comunicado na imprensa local no qual os membros da Junta que aqui são recorridos se referem ao recorrente, enquanto membro da oposição dentro da Junta, criticando a sua actuação nessa qualidade, e se abordam diversos assuntos do interesse da autarquia (mencionada no relatório como despesa de publicidade e propaganda).

· - Outra, de Esc. Esc. 312.999$00, que se destinou ao pagamento de honorários de advogado e encargos judiciais que os referidos membros suportaram com a sua representação na acção judicial que o recorrente lhes moveu (acção de condenação sumária), e na qual, invocando o dito comunicado à imprensa e as expressões alegadamente “ofensivas da honra e consideração do Autor” que dele constavam, peticionavam uma indemnização por danos não patrimoniais não inferior a 1.000.000$00.

No entender do recorrente, as deliberações violam o princípio da especialidade, pois dizem respeito à esfera de acção privada dos interessados e não da autarquia, extravasando, quer das atribuições, quer da competência da Assembleia de Freguesia; e a segunda viola, além disso, o princípio da igualdade, pois a serem pagas as despesas “particulares” dos interessados também deveriam ter sido pagas as suas.

O princípio da especialidade é definido no art. 82º da Lei nº 169/99 (anteriormente no art. 76º do D-L nº 100/84): “os órgãos das autarquias locais só podem deliberar no âmbito da sua competência e para a realização das atribuições cometidas às autarquias locais”.

Por atribuições devem entender-se os fins ou interesses que a pessoa colectiva deve legalmente prosseguir, enquanto a competência representa o conjunto de poderes funcionais com que a lei dota cada um dos seus órgãos (cf. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 2ª ed., I., p. 604).

As atribuições das freguesias constavam do art. 2º do D-L nº 100/84, e passaram a figurar no art. 14º da chamada lei-quadro (Lei nº 159/99. de 14.9). As competências do órgão junta de freguesia, que vinham no D-L nº 100/84, art. 15º, ficaram reguladas no art. 34º da citada Lei nº 169/99.

Ora, passando os olhos pelo comunicado cuja publicação na imprensa gerou a despesa que o recorrente considera estranha às atribuições e competências da junta, constata-se que a questão se prendia com a “hipotética” construção de um “centro de dia” ou “mini-lar” (supõe-se que de idosos) e com diligências para a aquisição pela câmara municipal de um imóvel (fiação de Vermoim), o qual passaria a ser posto “ao serviço da comunidade Vermoiense em diversas vertentes”. Mencionam-se igualmente outras iniciativas, como a pavimentação de um caminho e a venda de um terreno no cemitério paroquial.

Ora, sem embargo de a toada ser, claramente, de luta política, com acusações e subentendidas réplicas à oposição, representada pela pessoa do recorrente, e de a facção maioritária ser encabeçada pelas pessoas dos recorridos particulares, não é legítimo afirmar que se está perante assuntos e matérias estranhos às atribuições e competências da freguesia e da junta, que unicamente relevam da esfera de acção particular dos indivíduos que, em nome dela, subscrevem o comunicado.

Não é a vida pessoal deles que motiva o comunicado ou que constitui o tema do que nele é divulgado; são assuntos respeitantes à freguesia e à gestão dos seus interesses, se bem que tratados no quadro de um debate político que extravasou da sala de sessões para o público leitor. O que, de princípio, não comporta nada de malsão, porquanto a divulgação pública de disputas de membros de uma autarquia poderá ajudar a compreender os problemas que se colocam, quando não mesmo a despertar maior interesse nas populações e a fazer com que haja maior aproximação e participação delas na tomada de decisões administrativas.

É manifesta a conexão com algumas rubricas que fazem parte dos mencionados elencos de atribuições e competências, e é essa conexão que se procura quando se quer ver se há violação do princípio da especialidade. As matérias em causa dizem respeito a finalidades como as do equipamento e ordenamento urbano, desenvolvimento, cultura e tempos livres, e convocam poderes funcionais como os da administração do património, construção de obras, apoio a actividades no interesse da freguesia, colaboração com outros órgãos, etc. – cf., p. ex., os preceitos das als. a), d), i), j) d l) do nº 1 do art. 14º da Lei nº 159/99, e do art. 34º, nº 1, als. e) e h), nº 3, al. f), nº 6, als. j), l) e n).

É claro que, por vezes, a conexão de determinada iniciativa ou despesa com esse quadro de fins e poderes legais é mais directa ou mais próxima, ou então inserida num acto dotado de maior solenidade, como será o caso do pagamento do preço da compra de um imóvel destinado à nova sede da junta, ou dos trabalhos do empreiteiro a quem se entregou a construção de certo arruamento. A actuação da junta na prossecução dos interesses públicos a seu cargo desenvolve-se também ao nível do que é meramente instrumental ou acessório, como seja o desembolso de despesas de gasolina em deslocações para fiscalização de obras, de telefones, de divulgação pública na imprensa ou outro meio de comunicação social de iniciativas que importe publicitar, gastos com relações públicas (recepções, refeições) que determinada inauguração ou visita oficial implique. Ponto é, repita-se, que seja possível surpreender a tal conexão com os fins a prosseguir, e que se não saia fora da repartição e distribuição de competências entre os vários órgãos a quem a lei conferiu poderes para intervir em cada uma dessas zonas de interesses.

É, pois, improcedente a alegação de que a primeira deliberação ofendeu o princípio da especialidade, seja por via das atribuições, seja pelo da competência.

Relativamente à segunda, o critério a aplicar é o mesmo, e por aí se vê já a dificuldade em sustentar que é estranha às atribuições da freguesia o pagamento dos honorários do advogado ou de despesas judiciais que tenham sido consequência da acção de indemnização posta pelo recorrente contra os recorridos, e que os mesmos foram chamados a contestar. Como bem se vê da respectiva petição inicial, essa acção tem como causa de pedir o memo núcleo de factos, ou seja, os relatados no comunicado à imprensa, e por conseguinte inscreve-se no contexto da acção dos réus enquanto membros da junta de freguesia e no exercício dessa actividade, pouco importando saber se essa actividade foi ou não a melhor nas várias perspectivas sob as quais pode ser encarada, se foi isenta de erros ou está depurada dos excessos atribuíveis à luta partidária.

De resto, o problema da suficiência ou não da conexão de tais gastos com os interesses da autarquia e os poderes do órgão de gestão acha-se resolvido na própria lei. Efectivamente, o artº 5º nº 1, al. q) da Lei 29/87 (Estatuto dos Eleitos Locais), determina que os eleitos locais têm direito “a apoio nos processos judiciais que tenham como causa o exercício das respectivas funções”.

E, por sua vez, o artº 21º do mesmo diploma estatui que “constituem encargos a suportar pelas autarquias respectivas as despesas provenientes de processos judiciais em que os eleitos locais sejam parte, desde que tais processos tenham tido como causa o exercício das respectivas funções e não se prove dolo ou negligência por parte dos eleitos” – cf., sobre questão afim, o Ac. deste S.T.A. de 22.4.04, proc.º nº 248/04.

Com esta última expressão o legislador quer certamente significar que a cobertura de despesas pela autarquia cederá quando tiver sido o eleito local, com culpa sua, a dar causa à acção. Ora, nos presentes autos não há elementos suficientes para fazer uma tal afirmação, e com base nela pôr em funcionamento a derrogação legal. Embora não cabalmente caracterizada pelo Autor na petição, essa negligência ou esse dolo derivariam, na sua perspectiva, de os réus e aqui recorridos terem agido exclusivamente motivados pela luta política, dissociados do que seriam os puros interesses da autarquia. Mas já se viu que com a publicação do célebre comunicado à população a fronteira entre essas duas esferas não ficou demarcada com o mínimo de precisão, havendo nítida infiltração (parte dela inevitável num sistema democrático) de cada uma das vertentes pela outra. Tão pouco se mostram alegados e provados outros factos susceptíveis de integrar dolo ou negligência.

Deste modo, a alegação do recorrente volta a improceder.

Como improcede a derradeira arguição, qual seja a de a deliberação em causa violar o princípio da igualdade. A construção do recorrente, como já se explicou, é a de que, a serem pagas as despesas “particulares” dos recorridos, também deveriam ter sido pagas as suas.

Esta argumentação não tem em conta que o pagamento dos encargos em questão constitui matéria de vinculação legal, e que o princípio da igualdade não pode ser convocado para emprestar ou retirar validade à decisão administrativa quando os poderes exercidos sejam predominantemente vinculados. Resultando a solução decisória de um comando imperativo da lei, não há margem para o órgão administrativo a afeiçoar a critérios de igualdade. Essa possibilidade só existe quando o poder é discricionário, e a Administração tem a possibilidade de escolher de entre várias soluções, todas elas em princípio aptas a realizar, em concreto, o interesse público. Só nesses casos é que a violação da igualdade possui relevância anulatória (cf., neste sentido, a Jurisprudência unânime deste S.T.A., de que podem a título de exemplo citar-se os Acs. de 5.4.01, proc.º nº 46.609, 29.11.05, proc.º nº 509/05, e 23.6.05, proc.º nº 451/05).

O que não impede que o recorrente, achando-se dentro dos requisitos da lei, possa reivindicar também para ele o reembolso de idênticos gastos. Mas é fora de dúvida que o facto de a deliberação em causa não o contemplar não pode traduzir-se num desvalor da mesma que houvesse de conduzir à respectiva anulação contenciosa.

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.

Custas pelo recorrente.

Taxa de justiça: 250,00 €.

Procuradoria: 50%.

Lisboa, 14 de Março de 2006. – J Simões de Oliveira (relator) – Políbio Henriques – António Samagaio.