01023/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do art. 30º do Dec. Lei 511/99, de 24/11 (Estatuto da Polícia de Segurança Pública), “o recrutamento para o posto de superintendente é feito, mediante concurso de avaliação curricular, de acordo com as vagas existentes, de entre intendentes com um mínimo de quatro anos de efectividade de serviço no posto”.

II- A lei não estabelece qualquer distinção entre os “Intendentes” que podem, ou não, ascender ao posto de Superintendente, sendo assim ilegal o despacho que não permita o acesso àqueles que tenham ascendido ao posto de Intendente “por distinção”.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A…, recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo do acórdão do Tribunal Central Administrativo (Sul) que julgou improcedente o RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO interposto do despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO DO MINISTRO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA, de 16-5-202, formulando as seguintes conclusões:

1° O DL 511/99, que aprovou o Estatuto da PSP, revogou integralmente o DL 44/88, de 8 de Fevereiro, pois regulou inovatoriamente o estatuto, o regime de carreiras e o sistema retributivo do pessoal da PSP (v. art. 7°/2 do C. Civil; cfr. Ac. STA de 2004.11.03, Proc. 05/04, in www.dgsi.pt);

2° As normas do referido Estatuto da PSP são incompatíveis com a manutenção em vigor das restrições constantes do DL 44/88, de 8 de Fevereiro, pois, além deste normativo ser inconstitucional (v. arts. 13° e 204° da CRP), os requisitos para a promoção ao posto de Superintendente constam agora do artigo 30° do novo Estatuto (cfr. art. 7° do C. Civil; cfr. Ac. STA de 2004.11.03, cit.);

3° O novo Estatuto da PSP não consagra qualquer distinção referente à proveniência profissional dos oficiais da PSP, susceptível de condicionar a sua progressão na respectiva carreira, maxime nas suas disposições transitórias (v. arts. 2° a 9° do DL 511/99, de 24 de Novembro; cfr. Ac. STA de 2004.11.03, Proc. 05/04), não sendo o DL 44/88, de 8 de Fevereiro — que foi integralmente revogado—, aplicável ao presente caso;

4° O referido DL 44/88 sempre seria inaplicável ao ora recorrente, pois este normativo vedava o acesso a categorias superiores à de Subintendente e o ora recorrente foi promovido por distinção, em 1995.09.28, ao posto de Intendente;

5° Contrariamente ao decidido no douto acórdão recorrido, não existe qualquer requisito legalmente estabelecido que preveja a exigência de licenciatura para efeitos de promoção ao posto de Superintendente, tendo o despacho em análise violado frontalmente o disposto nos arts. 29° e 30° do DL 511/99, de 24 de Novembro (v. art. 2° e 266° da CRP; cfr. ali. 3° do CPA);

6° O douto acórdão recorrido enferma assim de manifestos erros de julgamento ao decidir que o despacho sub iudice não teria violado o disposto nos arts. 29° e 30°doDL511/99 de 24 de Novembro;

7° Contrariamente ao decidido no douto acórdão recorrido, o despacho judice violou frontalmente o princípio da igualdade constitucionalmente consagrado no ali. 13° da CRP, tendo originado uma situação de discriminação do ora recorrente, em razão da sua proveniência dos auadr do Exército (v. arts. 13° e 266° da CRP);

8° O indeferimento da pretensão apresentada pelo ora recorrente violou ainda os princípios da justiça, do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, da confiança e da boa fé (v. arts. 1°, 2°, 9°/b), 18°, 61°, 62°, 266°, 268°/4 da CRP; cfr. arts. 3°, 4°, 5°, 6° e 6°-A do CPA);

9º O acto sub iudice, ao indeferir o pedido do ora recorrente, negou e restringiu direitos e decidiu em contrário da pretensão formulada pelo interessado, pelo que tinha necessariamente de ser fundamentado de facto e de direito (v. arts. 268°/3 da CRP, art. 10/1, 2 e 3 do DL 256-A/77; cfr. arts. 124° e 125° do CPA);

10° Contrariamente ao decidido no douto acórdão recorrido, o acto em análise não indica quaisquer razões de facto ou de direito que pudessem justificar o indeferimento da pretensão do ora recorrente;

11º O acto em análise enferma assim de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito ou, pelo menos, esta é obscura, insuficiente e incongruente, pelo que foram frontalmente violados o art. 268°/3 da CRP e os arts. 124° e 125° do C.P.A.

Contra alegou a entidade recorrida, defendendo a manutenção da sentença e formulando as seguintes conclusões:

I. O Decreto-Lei 44/88, de 8 de Fevereiro, que estabeleceu o regime especial de integração dos oficiais oriundos do «Quadro Especial do Exército», no quadro da Polícia de Segurança Pública, mantém-se em vigor, porque não foi revogado, expressa ou tacitamente, por qualquer normativo posterior, relativo ao estatuto da carreira de oficiais daquela força de segurança;

II. Os pressupostos que justificaram a emissão daquele Decreto-Lei mantêm-se e não existe qualquer incompatibilidade entre o regime especial por ele consagrado e o regime geral plasmado no bloco normativo que estabelece o estatuto da carreira de oficiais da Polícia de Segurança Pública (Decreto-Lei n°. 511/99, de 24 de Novembro, que aprovou o novo EP/PSP);

IV A co-vigência daqueles dois regimes jurídicos não ofende qualquer princípio constitucional ou legal, nomeadamente os da igualdade, da justiça, da confiança e da boa-fé, porquanto as regras da integração na PSP estavam previamente definidas de forma geral e abstracta, sendo manifesto que a situação dos oficiais do Exército habilitados com a licenciatura conferida pela Academia Militar não é idêntica à dos oficiais do «Quadro Especial» que não eram, nem são, detentores daquelas habilitações;

V. É manifesta a improcedência dos argumentos aduzidos pelo recorrente sobre a invocada falta de fundamentação do acto administrativo impugnado no recurso contencioso.

O Ex.mo Procurador-geral Adjunto teve vista dos autos e emitiu o seguinte parecer:

“O acórdão recorrido negou provimento ao recurso contencioso interposto do despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna, datado de 16-05-O, nos termos do qual foi indeferido recurso hierárquico deduzido de despacho do Director Nacional da PSP que negara ao ora recorrente a promoção ao posto de Superintendente.

Fundamentando a decisão, ponderou-se no acórdão, no essencial, que o Estatuto do Pessoal da PSP, aprovado pelo DL n.° 511/99, de 24-11, não revogara a norma especial contida no artigo 2.° do DL n.° 44/88, de 8-2, que vedava aos oficiais do Exército provenientes do quadro especial de oficiais o acesso às categoria superiores a subintendente, mais se acrescentando que, ainda que assim não fora, o recorrente só poderia ascender a essa categoria na hipótese de ser titular de licenciatura como decorrência do disposto nos artigos 29°, 30° e 31º do aludido DL n.° 511/99, o que não seria o seu caso.

Mais se concluiu que o despacho impugnado não violaria os princípios da igualdade, da justiça, do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, da confiança e da boa fé, improcedendo ainda o alegado vício de forma por falta de fundamentação.

Na sua alegação de recurso, o recorrente vem defender que o DL 511/99 ao regular inovatoriamente o estatuto do pessoal da PSP revogara integralmente o DL n.° 44/88 e, com ele, as restrições aí previstas de acesso a categorias superiores ás de subintendente, salientando ainda que tendo sido já promovido, por distinção, à categoria de intendente, sempre esse regime especial se lhe não aplicaria, o mesmo se dizendo quanto á exigência de licenciatura para efeito de promoção ao posto de superintendente, nos termos do artigo 30.° do DL n.° 511/99.

Culmina por reeditar argumentação jurídica que já anteriormente desenvolvera a respeito dos princípios da igualdade e os com ele conexos acima referidos, bem como no que tange á invocada falta de fundamentação do despacho impugnado.

Vejamos.

Acompanhamos o recorrente quando entende que o DL n.° 511/99 regulou de forma inovatória todas as matéria relativas ao estatuto do pessoal da PSP, incluindo o respectivo regime de carreiras e sistema retributivo, sem ressalva dos regimes especiais que vigoravam no anterior quadro normativo, “maxime” o que se encontrava estabelecido no artigo 2.° do DL n.° 44/88, que dessa forma se deverão ter por revogados.

Todavia, dessa completude normativa do regime constante do DL n.° 511/99, afastando a limitação de promoção constante do DL 44/8 8 para os oficiais provenientes do quadro especial dos oficiais do Exército, não decorre que a pretensão do recorrente de ser promovido á categoria de superintendente possa ser satisfeita.

De facto, a preservação desse especial regime limitativo deixou de justificar-se em face da estruturação do regime de oficial de polícia estabelecido nos artigos 29° a 34.° do DL n.° 511/99, donde já decorria que esses oficiais, por não titulares de licenciatura, não podiam ter acesso às categorias superiores às subintendente.

Por outras palavras, o regime estatutário geral da carreira dos oficiais da PSP, constante do DL 511/99, revogou tacitamente, por substituição, o regime do DL 44/8 8, aí se estatuindo um regime para a promoção na carreira que lhe era sobreponível no referente ás restrições que impendiam sobre os oficiais do quadro especial do Exército.

Quanto à objecção levantada pelo recorrente a respeito da exigência de licenciatura para a promoção a superintendente, importará atentar que o mesmo acedera á categoria de intendente por distinção, e, como tal, em resultado de um regime excepcional de promoção, devido à sua natureza, donde decorra que a concretização dessa promoção não tenha virtualidade para conformar argumento válido em favor da sua tese e, por essa forma, subverter o regime consagrado no DL n.° 511/99.

Em tal contexto, subscreve-se o que se deixou expresso no parecer emitido a fls. 134 e seguintes pelo Magistrado de Ministério Público junto do tribunal “a quo” — “A regra geral do novo estatuto da PSP é de que só pode aceder ao posto de intendente quem, além do mais, for titular da licenciatura que o artigo 31º exige. E são esses intendentes, titulares de licenciatura, que, na coerência, infrasistemática do novo estatuto podem aceder ao posto de superintendente, de acordo com o artigo 30.0, tal como serão os superintendentes, titulares de licenciatura, os candidatos ao posto de superintendente-chefe (artigo 29°, 0 1). Seria, de facto, incoerente exigir a licenciatura para o cargo inferior de intendente e dispensá-los para os cargos superiores de superintendente e superintendente-chefe”.

No tocante à pretendida violação dos princípios da igualdade, da justiça confiança e boa fé, cumprirá realçar que os mesmos apenas funcionam como limites á discricionariedade administrativa.

Ou seja, tais princípios só se configuram como fonte autónoma de invalidade quando a administração goze de liberdade para escolher o comportamento a adoptar, não relevando, como é o caso, no domínio da actividade vinculada, sendo certo que, de todo o modo, sempre se dirá que não se vislumbra que as restrições para a promoção do recorrente sejam arbitrárias ou irrazoáveis, antes se apresentando como corolário lógico das exigências acrescidas consideradas necessárias para o exercício de funções mais qualificadas - cfr., entre outros, acórdãos de 14-10-00 e 11-5-05, nos recursos n.°s 46.607 e 1400/04

Bem se decidiu, portanto, no acórdão a respeito desta matéria.

Por último, consoante se entendeu no acórdão, o despacho impugnado, no acolhimento do parecer emitido pela auditoria jurídica da autoridade recorrida mostra-se fundamentada com suficiência bastante, não deixando a um destinatário normal quaisquer dúvidas a respeito das razões que sustentam a decisão, designadamente no que concerne ao quadro normativo que lhe serviu de suporte, entendimento esse que o recorrente demonstra amplamente ter alcançado pela forma como estruturou a sua impugnação contenciosa.

Termos em que se é de parecer que o recurso deverá ser improvido, confirmando-se, em consequência, a decisão recorrida.”

Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento do recurso.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

O acórdão recorrido deu como assentes os seguintes factos:

1- O recorrente ingressou na Polícia de Segurança Pública (PSP) em 1986, com o posto de Major do quando Especial de oficiais, tendo sido integrado no Quadro do Pessoal Técnico Policial da PSP, em 6-6-1990, ao abrigo do disposto no art. 114º do DL n.º 151/85, de 9 de Maio – cfr. artigos 1º e 2º da petição inicial;

2- Em 28-09-1995, o recorrente foi promovido, por distinção, ao posto de intendente – cfr. art. 3ºda petição inicial;

3- Tendo o recorrente requerido a sua promoção ao posto de Superintendente, por antiguidade, tal pedido foi-lhe indeferido por despacho de 22-01-2002, do Director Nacional da PSP – cfr. doc. de fls. 78;

4- Deste despacho interpôs o recorrente recurso contencioso no TCAP, que teve o n.º 264/02, em 18/03/02, nos termos constantes de fls. 71/76;

5- E, interpôs recurso hierárquico em 6-03-2002, ao qual foi negado provimento por despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna, de 16-5-2002, exarado no Parecer n.º 286/L/02, da Auditoria Jurídica do MAI, despacho do seguinte teor:

“Concordo.

Nos termos e com os fundamentos do presente parecer, nego provimento ao recurso do Intendente/PSP A…, id. nos autos e confirmo a decisão do Senhor Director Nacional (…)” – cfr. fls. 8;

6- Dá-se aqui por integramente reproduzido o parecer nº 286-L/02 da Auditoria jurídica do MAI, datado de 9-5-2002, junto a fls. 9 a 26 dos autos, e no qual foi exarado o despacho recorrido, concordante, indicado em 5.

2.2. Matéria de direito

Em termos sintéticos a questão, objecto do recurso, é a de saber se poderia ser indeferida a pretensão do recorrente ao posto de Superintendente da Polícia de Segurança Pública, com o fundamento de que, tratando-se de oficial oriundo do “Quadro Especial do Exército”, não poderia ascender a categoria superior à de Subintendente.

A entidade recorrida entende que se mantém em vigor o art. 2º do Dec. Lei 44/88, de 8 de Fevereiro que impede o acesso do recorrente – Oficial do Exército integrado na PSP – às categorias superiores a Subintendente. A sentença recorrida acolheu este entendimento.

O recorrente entende que não é assim, imputando ao acto diversos vícios, mas destacando em especial a violação do art. 30º do Dec. Lei 511/99, de 24/11 (Estatuto da Polícia de Segurança Pública, em vigor na data da prática do acto).

Vejamos, a questão, acompanhando a evolução legislativa e da situação funcional do ora recorrente.

O Dec. Lei 44/88, de 8 de Fevereiro tem a seguinte redacção.

“Artigo 1.º

Enquanto não forem aprovados os novos quadros orgânicos da Polícia de Segurança Pública (PSP), os lugares de coronel, tenente-coronel e major, previstos no Decreto-Lei n.º 410/82, de 30 de Setembro, podem ser providos por superintendentes, intendentes e subintendentes, respectivamente, mantendo-se os quantitativos fixados naquele diploma.

Art. 2.º

Os oficiais do Exército do quadro especial de oficiais que à data da publicação do presente diploma se encontrem a prestar serviço na PSP poderão ser integrados, ao abrigo do artigo 114.º do respectivo Estatuto, na categoria de subintendente, sendo-lhes vedado o acesso às categorias superiores.”

O art. 114º do Estatuto da PSP (então em vigor) Dec. Lei 151/85, de 8 de Fevereiro - tinha a seguinte redacção:

“Artigo 114.º

(Integração de oficiais do Exército)

1- Por despacho conjunto dos Ministros da Defesa Nacional e da Administração Interna, os oficiais do Exército do quadro permanente das armas e dos serviços com as patentes de coronel, tenente-coronel ou major que nos últimos 3 anos se encontrem a prestar serviço na PSP poderão ser abatidos aos quadros permanentes do Exército e integrados no quadro de pessoal técnico policial nas categorias de superintendente, intendente e subintendente, desde que o requeiram e obtenham parecer favorável do Conselho Superior de Polícia e autorização do Chefe do Estado-Maior do Exército.

2- Decorridos 2 anos após a entrada em vigor do presente Estatuto, os lugares não providos nos termos do número anterior poderão ser preenchidos, nas mesmas condições, por integração de oficiais do Exército do quadro permanente das armas no activo que tenham servido 6 anos na PSP.

3- As condições de integração serão fixadas por portaria conjunta dos Ministros da Defesa Nacional e da Administração Interna, devendo aos oficiais do Exército que venham a ser integrados ser salvaguardada pela PSP a sua situação, por forma a não perderem direitos e regalias adquiridos, em termos de vencimento, remunerações, subsídios e pensões de reforma.”

O ora recorrente foi integrado na Polícia de Segurança Pública, ao abrigo deste regime legal, em 6-6-1990, no Quadro do Pessoal Técnico.

Em 1994 é aprovada uma nova Lei Orgânica da Polícia de Segurança Pública, através do Dec. Lei 321/94, de 29/12, tendo o art. 138º, nº 9, estabelecido que:

“Os oficiais integrados ao abrigo do artigo 2.º do Decreto-Lei n." 44/88, de 8 de Fevereiro, mantêm a sua actual situação”.

O ora recorrente manteve, por força deste diploma, “a sua actual situação”.

Contudo, em 28-9-1995 foi promovido por distinção ao posto de Intendente.

As promoções por distinção vinham reguladas no Dec. Lei 321/94 de 29/12, nos seguintes termos:

“Artigo 134.º

Promoção por distinção

1- A promoção por distinção consiste no acesso a posto superior independentemente da existência de vaga, da posição na escala de antiguidades e da satisfação das condições de promoção e tem por finalidade premiar:

a) Elementos que tenham cometido feitos de extraordinária valentia ou de excepcional abnegação na defesa de pessoas e bens ou do património nacional com risco da própria vida;

b) Elementos que tenham demonstrado, ao longo da carreira, elevada competência técnica e profissional, demonstrativa de altos dotes de comando ou de chefia, bem como da prestação de serviços relevantes que contribuam para o prestígio da PSP e do País.

2- Os elementos promovidos por distinção a um posto para o qual é exigido curso de promoção devem frequentá-lo, logo que possível, sob a forma de estágio.

3- As promoções referidas nos números anteriores são da competência do Ministro da Administração Interna, mediante proposta do comandante-geral, ouvido o Conselho Superior de Justiça e Disciplina.

4- O processo para a promoção por distinção deve ser organizado com os documentos necessários para perfeito conhecimento dos factos praticados e nas condições a fixar por despacho do Ministro da Administração Interna.

5- A promoção por distinção pode ter lugar a título póstumo”.

Verificamos, deste modo, que o regime previsto no art. 2º do Dec. Lei 44/88, de 8 de Fevereiro, admitia uma excepção, pois permitia o acesso aos cargos superiores a subintendente, desde que tal promoção fosse efectuada por distinção.

Daqui resulta, a nosso ver, que a questão de saber se o art. 2º do Dec Lei 44/88, de 8 de Fevereiro está em vigor, nada resolve neste processo.

O regime legal, então, vigente permitia a promoção por distinção, que era uma forma especial de promoção e que, por isso, prevalecia sobre o aludido regime geral. A vigência (ou não) do art. 2º do aludido Dec. Lei 44/88, de 8 de Fevereiro só é uma questão relevante para quem não tenha sido promovido por distinção aos postos mais elevados que Subintendente. Para os casos, como o presente, o referido art. 2º não seria aplicável, mesmo que ainda estivesse em vigor. O art. 134º, 1 do 321/94 de 29/12, continha uma norma especial que, aos casos aí previstos, permitia o acesso a cargos superiores a subintendente.

A questão é, portanto, outra. Relevante é, sim, a questão de saber se os oficiais promovidos ao posto de Intendente por distinção, passavam a ter um estatuto idêntico aos demais Intendentes, ou não. É esta a questão decisiva, pois é este o caso do ora recorrente, e que, portanto, vamos apreciar.

Pensamos, adiantando desde já a conclusão, que os Intendentes promovidos por distinção têm o estatuto idêntico aos dos demais Intendentes, salvo as restrições expressamente previstas na lei. A única “restrição” que decorre da lei, consta do art. 134º, 2, do Dec. Lei 321/94, de 29 de Dezembro, acima transcrito, e reporta-se aos casos em que a promoção é feita para um posto onde se exige um “curso de promoção”, impondo a lei a frequência desse curso “a título de estágio”.

Não parece, por outro lado, corresponder ao espírito do legislador limitar, discriminando negativamente, aqueles que são promovidos independentemente de vaga, da posição na escala de antiguidades e da satisfação das condições de promoção, em função do relevo dos seus actos para o prestígio do País e da Polícia de Segurança Pública (art. 134º, 1 do mesmo diploma). Nem faria sentido, a lei considerar irrelevantes, entre outras, as “condições de promoção” para acesso a Intendente e, mais tarde, impedir a progressão subsequente na carreira da Polícia de Segurança Pública, precisamente pela falta dessas condições.

Assim, a melhor solução é aquela que considera que os Intendentes (ou quaisquer outros elementos da Polícia de Segurança Pública) promovidos por distinção (como o recorrente) detêm o mesmo estatuto que os promovidos nos termos gerais, encontrando-se exactamente nas mesmas condições, no que respeita ao acesso aos cargos mais elevados.

Assim, após a promoção por distinção, em 28-9-95, o ora recorrente era Intendente e detinha o respectivo estatuto funcional.

Com o Dec. Lei 511/99, de 24/11, é publicado o novo Estatuo da PSP. Nos termos desse estatuto o acesso ao posto de Superintendente vem regulado no art. 30º, nos termos seguintes.

“Artigo 30.º

Superintendente

O recrutamento para o posto de superintendente é feito, mediante concurso de avaliação curricular, de acordo com as vagas existentes, de entre intendentes com um mínimo de quatro anos de efectividade de serviço no posto”.

São, assim, condições de acesso ao posto de Superintendente a detenção do posto de Intendente e um mínimo de quatro anos de efectividade de serviço no posto. Não se faz qualquer divisão entre Intendentes, em função do modo de acesso, pelo que não tem qualquer base legal atribuir ao posto de Intendente a que se ascendeu por distinção, restrições de acesso ao posto superior.

Podemos responder agora à questão essencial deste recurso, tendo presente que o recorrente era desde 28-9-95, intendente, para todos os efeitos legais. A resposta é, como facilmente se depreende, inequívoca. Não poderia ser indeferida a pretensão do ora recorrente a ascender ao posto de Superintendente, com o fundamento de não poder aceder a posto superior ao de “Subintendente”, por força do art. 2º do Dec. Lei 44/88, pois o recorrente já ascendera a posto superior (era Intendente), por força de regras especiais (art. 134º do Dec. Lei 321/94 de 29/12. Também não podia ser indeferida tal pretensão com o fundamento de não possuir as condições de promoção ao posto de Intendente, pois já vimos que a falta de tais condições não pode ser oposta a quem foi promovido por distinção a esse posto.

Do exposto decorre que o acto recorrido violou o disposto no art. 30º do Dec. Lei 511/99, de 24/11, devendo com tal fundamento ser anulado.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e anular o acto contenciosamente impugnado.

Sem custas.

Lisboa, 12 de Dezembro de 2006. – São Pedro (relator) - Fernanda Xavier – Maria Angelina Domingues.