01517/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A pretensão de ver alterada a matéria de facto por erros na apreciação da prova e na fixação dos factos materiais não cabe no âmbito do recurso de revista para o STA. II - Não podem ser fundamento para a admissão de revista excepcional a alegação de erros de direito que manifestamente não conseguem atingir o decidido por as críticas não serem dirigidas ao «decisum», bem como a alegação de erros de direito que não envolvem a interpretação do quadro jurídico, mas a subsunção concreta das circunstâncias na norma, sem que se assinale ou detecte erro grosseiro causador de flagrante e grave injustiça.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Relatório. A…………………………, SA ., pede a admissão de recurso, nos termos do art. 150º do CPTA, do acórdão do TCA Sul, de 21/03/2013, que negou provimento ao recurso jurisdicional e em confirmação do saneador/sentença do TAC de Lisboa, julgou improcedente a acção administrativa especial, na qual se pedia a condenação do MUNICÍPIO DE LOURES a praticar acto administrativo que defira o pedido de licenciamento de construção com efeitos retroactivos a 17.06.2006; que sejam anulados os despachos de 20.11.2005 e a deliberação de 02.03.2006 e que seja o R. condenado a pagar à A. os montantes despendidos em aconselhamento jurídico e honorários de advogado, mais os juros e uma sanção pecuniária. Do Acórdão do TCA Sul é pedida a admissão de recurso de revista excepcional nos termos do artº 150º do CPTA. Sobre os pressupostos da admissibilidade do recurso a recorrente alega, em síntese, da seguinte forma: A admissão do recurso é claramente necessário para uma melhor aplicação do direito. As questões em discussão nos presentes autos, devido à sua relevância social e jurídica, ao abordaram matérias centrais do Direito de Urbanismo e de Ordenamento do Território, como seja a ineficácia plurisubjectiva dos planos regionais de ordenamento do território, revestem-se de importância fundamental para a evolução deste ramo especial de direito administrativo e para o seu correcto tratamento jurisprudencial pelas instâncias. A improcedência da presente acção assenta quase exclusivamente nas conclusões que são retiradas da matéria de facto alegada na parte final do ponto 7. do probatório (a expressão “situação que se mantinha em 20.11.2005 e de acordo com o PROT-AML em zona REN”) e da informação, constante do PA, transcrita no n.° 28, da matéria assente. O tribunal a quo ao não ter eliminado a expressão “situação que se mantinha em 20.11.2005 e de acordo com o PROT-AML em zona REN” do n.° 7 do probatório violou de forma grosseira o art. 3.° do Regime Jurídico da Reserva Ecológica Nacional. As instâncias violaram grosseiramente o direito à prova da Autora e os artigos 90° , n.° 1 e 2 do CPTA, e os arts. 511.º e 513.° do CPC , ou, pelo menos, terá sido violado o art. 95.º, n.º 2 do CPTA pois apreciou causas de invalidade invocadas para as quais sabia, antecipadamente, que, por ter dispensado a produção de prova, não dispunha de “elementos indispensáveis” para a sua conveniente apreciação. As instâncias ao terem pressuposto como verdadeira a factualidade, descrita na informação de fls. 255 a 257 do PA, sem a produção de qualquer prova testemunhal ou pericial sujeita a contraditório e ao, com base em tais fundamentos de facto, ter concluído pela improcedência da acção, violaram de forma grosseira o direito à prova, os princípios do contraditório e da investigação (do inquisitório ou da verdade material), bem como, os artigos 3.°, n.º 1, 6.º e 90.º, n.º 1 do CPTA 90º do CPTA e os artigos 264.° , n.° 2 e 3, 511º , 513º , 514.º , 516.º , 663.º e 659, n.º 2 e 6 do CPC . As instâncias ao considerarem improcedente a presente acção assentando num fundamento não previsto na lei e numa conclusão de direito que teve por referência a aplicação do PROT-AML (plano sem eficácia plurisubjectiva) a um acto de licenciamento urbanístico nos termos da informação de fls. 255 a 257 do PA violou de modo manifesto os arts. 3.° , n.° 1 e 152.° , n.° 2 do Decreto-Lei n.° 380/99 , de 22 de Setembro, os art. 24° , n.° 1, al. a) e 31° , n.º 1 do Decreto-Lei n.º 555/99 , de 16 de Dezembro, que inequivocamente esclarecem que tais planos não são idóneos para servirem de fundamento à prática de actos administrativos de gestão urbanística pelos órgão municipais. As instâncias, não obstante concordarem com o A. na conclusão de que os artigos 51.º, 54.° e 57.° do RPDM não contém qualquer proibição total e ad eterno de construção em todas as zonas de «manutenção temporária», ao terem considerado improcedente a acção e ao não terem anulado os despachos impugnados, violaram de modo manifesto os artigos 51.°, 54.° e 57.° do Regulamento do PDM de Loures e o art.° 24.°, n.° 1, al. a) do RJUE. As instâncias ao terem considerado improcedente a acção e ao não terem anulado os despachos impugnados por terem concluído pela inexistência de um dever legal de convidar a A. a juntar ao processo ‘um estudo efectuado por geólogo de engenharia ou engenheiro civil geotécnico justificativo da sua segurança” nos termos do art. 57.º , al. c) do Regulamento do PDM de Loures, violaram os arts. 11.º do RJUE e 8.º , n.° 2 do Decreto-Lei 267/2002 , de 26 de Novembro, e os arts. 10.º , 56° , 76° , 87.° e 89.° do CPA . A deliberação sub judice é ilegal pois enferma de vício de incompetência relativa tendo violado os artigos 39°, n.° 2, 142.°, n.° 2 e 176.°, n.° 1 do Código de Procedimento Administrativo, pelo que, o Tribunal a quo, ao não ter anulado tal deliberação com fundamento em vício de incompetência violou os citados artigos do Código de Procedimento Administrativo. Em contra-alegações diz o Município de Loures: Não pode toda e qualquer questão jurídica relacionada com matérias de Direito de Urbanismo e de Ordenamento do Território ser objecto de revista excepcional, sob pena de desvirtuar a sua função. O caso “sub judice” trata uma simples questão de licenciamento urbanístico, sem qualquer complexidade, não se justificando, minimamente, por não preenchidos os requisitos do recurso de revista excepcional, que assim, não deve ser admitido. Nos termos do art.º 150º, do CPTA qualquer erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa não pode ser objecto de revista, já que o caso em apreço não engloba nenhuma das excepções previstas no n.º 4 “in fine”, do art.º 150º, do CPTA, pelo que não pode proceder a alegação da recorrente. Não se verifica qualquer violação do princípio do contraditório, porquanto a recorrente foi notificada da junção do P.A e do teor da contestação, bem como, para se pronunciar, querendo, sobre a excepção da extemporaneidade suscitada na contestação e, ainda, anteriormente, do parecer emitido pela EMMP, sobre o qual se pronunciou. Por outro lado, inexiste qualquer violação da verdade material e do direito à prova, não tendo sido violados os arts. 3º, n.º 1, 6º, 90º, n.º 1, do CPTA e 264, n.º s 2 e 3, 511º, 513º, 514º, 516º, 663º e 659º, n.ºs 2 e 6, do CPC. Refira-se que, o que foi considerado pelas instâncias, atendendo à área em que se inseria o pedido — zona de elevados riscos naturais (geotécnicos ou de inundações) e, portanto destituída de aptidão construtiva, foi que os arts. 51º, 54º e 57º do RPDM de Loures, não contendo uma proibição total de construção em todas as zonas de “manutenção temporária” como é o caso, também não obrigavam a licenciar a construção. Finalmente, o acto administrativo que apreciou o pedido de licenciamento formulado pela recorrente foi praticado por um Vereador da CM Loures ao abrigo de um acto de delegação de poderes do Presidente da Câmara, que, por sua vez, tinha competências delegadas pela própria Câmara, nos termos dos arts. 5º do DL n.º 267/2002 , de 26/11, 64, n.º 5, al. a) e 65, da lei n.º 169/99 , de 18/09 (LAL), pelo que, do acto do Vereador cabia recurso hierárquico impróprio facultativo para o plenário da CM Loures “ex vi” o art.º 65, n.º s 6 e 7 da LAL, sendo que foi este órgão que apreciou o recurso hierárquico interposto pela, ora, recorrente, pelo que não se vislumbra que o douto acórdão recorrido, ao decidir como decidiu, tenha violado os arts. 392 , n.º 2, 142, n.º 2 e 176, n.º 1, do CPA . II Apreciação. 1 - Os pressupostos do recurso de revista . O art. 150º n.° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito. A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador. A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina. E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade. A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários. Vejamos da aplicação ao caso dos autos. O TCA decidiu segundo esta linha discursiva: Quanto à violação do princípio do contraditório e impugnação da matéria de facto, a recorrente alega que não lhe foi concedido o contraditório sobre a excepção peremptória e sobre a factualidade vertida no art. 11° da matéria Contestação e na informação de fls. 255 a 257 do PA, tendo-se decidido a presente acção com base em tal factualidade, pelo que teriam sido violados os arts. 87° , n° 1, al. b) do CPTA e 3° , n°3 do CPC . Mas, como se verifica dos autos foi notificada da junção do processo administrativo e do teor da contestação (cfr. fls. 91 dos autos). Por despacho de fls. 118 foi notificada para se pronunciar, querendo, sobre a excepção de extemporaneidade suscitada na contestação. O que fez a fls. 133 e seguintes. Anteriormente, notificada do parecer emitido pela EMMP, pronunciou-se sobre o mesmo a fls. 107 e seguintes, aí fazendo expressa menção à informação de fls. 255 a 257 do processo administrativo (cfr. arts. 20 e 21). Assim, não se verifica qualquer violação do princípio do contraditório, nem dos preceitos referidos, visto que a autora teve conhecimento do teor da informação de fls. 255 a 257 do processo administrativo, sobre a qual se referiu, não sendo o facto dado como provado qualquer surpresa. Não se justifica proceder a qualquer eliminação da matéria de facto, nos termos do art. 712° , n° 1, al. a) do CPC , tendo-se apenas eliminado no ponto 7 do probatório na motivação “acordo”, visto que a prova do mesmo é apenas documental, sendo tal prova suficiente para se considerar o facto provada . Quanto à alegada falta de produção de prova em violação dos arts. 90º , n°s 1 e 2 do CPTA, arts. 511° e 513° do CPC , ou pelo menos do art. 95°, n° 2 do CPTA, verifica-se que estão plenamente provados, face aos documentos constantes do processo administrativo e juntos aos autos, os factos essenciais alegados pelas partes nos articulados e os fundamentos indicados na sentença que conduziram à improcedência da acção, pelo que não existe matéria controvertida de que competisse fazer prova. Quanto à alegada violação dos arts. 3º , nº 1 e 152º , nº 2 do DL nº 380/99 , de 22/9 e arts. 24º, nº 1, al. a) e 31º, nº 1 do RJUE, arts. 51º, 54º e 57º do RPDM de Loures e arts. 11º do RJUE e 8º , nº 2 do DL. nº 267/2002, de 26/11, e os arts. 10º , 56º , 76º , 87º e 89º do CPA , a sentença entendeu que a Administração se encontra vinculada considerar como área protegida aquela que resulte da situação dos terrenos, pelo que não poderia ser reconhecida para a área em questão viabilidade edificativa. Quanto ao art. 24º, nº 1, al. a) do RJUE ao prever que será indeferido o pedido de licenciamento que viole plano municipal de ordenamento do território, também não foi violado pela sentença recorrida. Sobre a incompetência relativa do órgão para a apreciação do recurso hierárquico em violação dos artigos 39º, nº 2, 142º, nº 2 e 176º, nº 1 do Código de Procedimento Administrativo, considerou que o acto administrativo que apreciou o pedido de concessão de licença em causa nos autos foi praticado por um Vereador da CML. Tal acto administrativo é da competência própria da CML, que a delegou no presidente da câmara municipal, que, por sua vez, a subdelegou no vereador (cfr. arts. 5° do DL. nº 267/2002, de 26/11, 64º , nº 5, a). a) e 65º da Lei nº 169/99 , de 18/09). Assim, do acto do Vereador cabia recurso hierárquico impróprio facultativo para o plenário da CML, nos termos do disposto no art. 65° , n°s 6 e 7 da Lei n° 169/99 (LAL). Foi este o órgão que apreciou o recurso hierárquico interposto pela recorrente, pelo que inexiste o vício de incompetência relativa. 2.2. Da apreciação efectuada pelo Acórdão recorrido confrontada com a alegação deste recurso de revista ressalta que a recorrente pretende ver reapreciadas todas as questões da apelação e desde logo reedita as críticas anteriores respeitantes à fixação da matéria de facto. O TCA ao apreciar a posição da recorrente teve em consideração os princípios do contraditório e igualdade das partes e indagou da necessidade ou não de se produzir prova de outros factos relevantes para decidir ou para alterar os que foram fixados e concluiu que não era necessário recolher outra prova para confirmar ou infirmar a que estava recolhida. Igualmente decorre da decisão do TCA que foi considerada suficiente para decidir a matéria de facto provada. Este tipo de apreciações insere-se ainda no julgamento de facto, em toda a medida em que não esteja em causa a recolha de factos essenciais à aplicação do regime jurídico que regula o caso e o Supremo, em recurso de revista, não reaprecia esta matéria, cabe-lhe aplicar definitivamente o regime jurídico que julgue adequado aos factos materiais fixados pelo TCA. A recorrente também não invoca que a matéria de facto cuja decisão pretende ver alterada estivesse contemplada na lei como exigindo uma certa espécie de prova, ou em que esteja fixada a força probatória de um certo meio de prova e que o tribunal recorrido tenha desrespeitado. Portanto, a revista não pode ser recebida para apreciar esta matéria ou alterar a decisão sobre os factos. Quanto aos aspectos de direito a recorrente sustenta que a improcedência da acção resulta da aplicação do PROT-AML (plano sem eficácia plurisubjectiva) a um ato de licenciamento urbanístico nos termos da informação de fls. 255 a 257 do PA, pelo que teria sido violado de modo manifesto o disposto nos arts. 3.° , n.° 1 e 152.° , n.° 2 do Decreto-Lei n.° 380/99 , de 22 de Setembro, os art. 24° , n.° 1, al. a) e 31° , n.° 1 do Decreto-Lei n.° 555/99 , de 16 de Dezembro, que esclarecem que tais planos não são idóneos para servirem de fundamento à prática de actos administrativos de gestão urbanística pelos órgão municipais. O Acórdão recorrido analisou esta argumentação tendo entendido que a sentença não aplicou normas do PROT e, portanto, a controvérsia tem alcance limitado ao caso concreto e não está a alegado nem se vislumbra erro palmar na apreciação efectuada, já que o argumento da recorrente não consegue atingir o decidido. Alega depois que os artigos 51.º, 54.° e 57.° do RPDM não contêm qualquer proibição total de construção em todas as zonas de «manutenção temporária», pelo que a decisão de improcedência da acção violara de modo manifesto os artigos 51.°, 54.° e 57.° do Regulamento do PDM de Loures e o art.° 24.°, n.° 1, al. a) do RJUE. O Acórdão recorrido também apreciou esta matéria argumentando que a decisão não assentou na proibição absoluta de construir naquele tipo de solos, mas na apreciação concreta daquele espaço e suas condições situacionais e este julgamento não resulta ficar em causa a partir da enunciada argumentação da recorrente. A alegação de erro ao concluir-se pela inexistência de um dever legal de convidar a A. a juntar ao processo ‘um estudo efectuado por geólogo de engenharia ou engenheiro civil geotécnico justificativo da sua segurança” nos termos do art. 57.° , al. c) do Regulamento do PDM de Loures, violaram os arts. 11.° do RJUE e 8.° , n.° 2 do Decreto-Lei 267/2002 , de 26 de Novembro, e os arts. 10.º , 56° , 76° , 87.° e 89.° do CPA , foi igualmente apreciada nas circunstancias do caso, tal como a alegada incompetência relativa do A. do acto, contra o disposto nos artigos 39°, n.° 2, 142.°, n.° 2 e 176.°, n.° 1 do Código de Procedimento Administrativo. Ou seja, algumas das questões jurídicas propostas não se encontram em condições de ser reapreciadas em revista por não estar contrariada a apreciação que delas fez o TCA e essas, como as restantes, não apresentam carácter de generalidade, antes se encontram especificamente ligadas às condições concretas que serviram de fundamento à decisão administrativa apreciada na acção impugnatória. Por outro lado, as soluções que as instancias adoptaram estão fundamentadas de modo coerente e não resulta visível da discussão do assunto que sofram de erros que determinem uma profunda injustiça capaz de fundamentar a intervenção do Supremo em revista excepcional. Decisão. Em conformidade com o exposto, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, acordam em não admitir a revista. Custas pela recorrente. Lisboa, 24 de Outubro de 2013. – Rosendo José (relator) – Vítor Gomes – Alberto Augusto Oliveira.