Quem foi o relator do acórdão 06676/10?

O relator foi Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa de Sousa, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 06676/10?

O acórdão foi proferido em 14 de outubro de 2010.

06676/10 - TCAS

Sumário

I - O facto da Deliberação 680/2000 não prever a audiência de interessados não significa que se esteja perante uma regulamentação negativa ou omissão intencional, já que por um lado, não é admissível que os órgãos que a aprovaram e homologaram desconhecessem a sua sujeição ao CPA; e, por outro lado, se pretendessem afastar a audiência prévia teriam expressamente regulado nesse sentido; II - Efectivamente, , o regime do CPA é aplicável à situação em análise, atento o disposto no art. 2º, nºs 1 e 3 daquele diploma, assumindo-se o princípio da audiência previsto nos arts. 100º e seguintes do mesmo diploma como uma dimensão qualificada do princípio da participação a que alude o art. 8º do CPA, e que, por corresponder a direito constitucional concretizado, terá de prevalecer sobre normas contidas em leis especiais e onde a audiência não se mostre garantida com igual extensão à plasmada no CPA ; III - Os AA. da presente acção devem ser considerados interessados no procedimento que tem lugar face à deliberação nº 680/2000, já que “interessados na decisão são, desde logo, aqueles que com esta são prejudicados ou desfavorecidos”; IV - O facto de competir, à entidade que presta serviços de handling no Aeroporto, apresentar o pedido relativo à concessão ou renovação dos cartões de acesso, não retira aos AA. a qualidade de interessados, já que o referido pedido lhes diz directamente respeito, sendo eles, de forma concreta e individual, que estão a ser “avaliados”, sendo também directa e pessoalmente prejudicados com a decisão de não concessão dos cartões, que os impede de exercer funções profissionais como operadores de assistência em escala ao serviço da Portway.

Texto

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul Vem interposto recurso da sentença do TAC de Lisboa que julgou parcialmente procedente a acção para intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, em que o Tribunal a quo convolou o processo cautelar, por despacho de 28.01.2010, intimando o Director do Aeroporto de Lisboa a conceder o direito de audiência de interessados aos aqui Recorridos, antes de decidir os respectivos pedidos de renovação dos cartões de acesso às zonas restritas e a proferir decisão sobre tais pedidos (após tal audiência prévia), no prazo de 25 dias úteis, acrescidos de mais 20 dias úteis, caso sejam requeridas diligências probatórias pelos requerentes e deferida a sua realização, sob pena de, não o fazendo, poder incorrer em responsabilidade civil, disciplinar ou criminal e ser condenado no pagamento da quantia de € 38 por cada dia de atraso que venha a verificar-se na execução da sentença. Em alegações são formuladas as seguintes conclusões: A. É juridicamente incorrecta a decisão do Tribunal a quo no sentido de o indeferimento dos pedidos de renovação dos cartões de acesso dever ter precedido da audiência prévia dos trabalhadores das empresas requerentes de tais cartões, na medida em que, nos termos do regime desenhado pela Deliberação do INAC n.° 680/2000, de 1.2.2000, tais trabalhadores não têm o estatuto de interessados. B. O procedimento aí instituído parte da ideia (que não se vê que seja ilegal - nem de resto a Sentença recorrida o afirmou) de que são partes ou interessados unicamente a entidade requerente do cartão, o director do aeroporto e a PSP, não contemplando a intervenção dos trabalhadores da empresa requerente. C. Melhor dizendo, o regime da Deliberação do INAC n.° 680/2000 assenta na ideia de que a questão dos cartões de acesso é um assunto da organização, da empresa requerente, não podendo os trabalhadores requerer eles mesmos os cartões, prova de que não são eles, individualmente considerados os interessados na sua emissão, mas a empresa que exerce a actividade de handling. D. A afirmação da qualidade dos trabalhadores como interessados (e, logo, da necessidade de realizar, perante eles, a fase de audiência prévia) constitui um entorse ao regime regulamentar instituído a propósito da emissão de cartões para acesso às áreas reservadas e restritas dos aeroportos nacionais, permitindo-lhes que obtenham pela via de um processo judicial um bem (um cartão de acesso) a que não podem aspirar pela via de um procedimento administrativo (pois, nos termos da "lei" substantiva, não lhes é dado requerer a emissão de um cartão) E. Nestes termos, ao ter considerado que os Recorridos eram "interessados" no procedimento relativo à emissão de cartões para acesso às áreas reservadas e restritas dos aeroportos nacionais, a Sentença recorrida violou o regime previsto na Deliberação n.º 680/2000 e interpretou incorrectamente o disposto no artigo 100.° do CPA. F. De igual modo, o Tribunal a quo interpretou incorrectamente o Direito quando mandou aplicar o regime do artigo 100° do CPA ao procedimento instituído na Deliberação n.° 680/2000, pois isso pressupõe a afirmação de uma lacuna no regime jurídico da emissão de cartões para acesso às áreas reservadas e restritas dos aeroportos nacionais e o facto de a audiência dos interessados não estar regulada neste procedimento não significa que haja uma lacuna, mas antes uma regulamentação negativa ou uma omissão intencional. G. O motivo dessa regulamentação negativa encontra-se no facto de a selecção das pessoas que podem beneficiar dos cartões de acesso àquelas áreas restritas dos aeroportos envolver a análise e a apreciação de elementos a que só a PSP tem acesso através da sua base de dados constante do Sistema Estratégico de Informação ("SEI") — a que a A...não tem acesso — e de elementos que são confidenciais H. Compreende-se assim que a Deliberação n.º 680/2000 do IANC não tenha previsto a audiência prévia de quem quer que seja. Com efeito, se a PSP — que é a autoridade máxima nestas matérias de segurança — elabora um parecer com base em dados que só ela dispõe ou controla (constantes do SEI) e esse parecer vai no sentido de não ser concedido cartão ao trabalhador x ou y, a A...(que é a "apenas" a entidade gestora do aeroporto) não está, nos termos da lei, em condições de dizer que não é assim, pelo simples motivo de que ela não tem acesso às informações confidenciais que estão na base do parecer emitido. I. E se ela não tem acesso a tais informações, nem as pode dar a conhecer a terceiros (aos trabalhadores), nem estaria em condições de rebater as razões de urna eventual pronúncia destes trabalhadores onde se contestassem as razões da PSP. J. Acresce, a isto, o facto de o próprio parâmetro normativo em função do qual se decidem estes pedidos — constante do Plano Nacional de Segurança da Aviação Civil, aprovado pela Deliberação n.° 248/DB/2003 do Conselho de Ministros, de 23 de Dezembro de 2003 —, ser, também ele, confidencial, prejudicando assim a realização da audiência prévia. K. Em suma, no procedimento era causa a entidade requerente é a empresa de handling e não o trabalhador (o que significa que a questão dos cartões de acesso é um problema da organização, da empresa, não do trabalhador), além de que os factos com base nos quais a PSP elabora os seus pareceres são factos a que a A...não tem acesso (o SEI é uma base de dados da PSP) e são confidenciais — características que marcam a especialidade do procedimento em apreço e justificam legalmente a ausência da formalidade da audiência prévia. L. E se é assim que o procedimento está desenhado na Deliberação n.° 680/2000 do IANC, das duas, uma; ou se afirma (embora com fundamentos que não se antecipam) que é ilegal configurar a questão dos cartões de acesso como um problema entre a organização ou a estrutura empresarial responsável pela actividade de handling e a A...(e a PSP) — por não se ter configurado os trabalhadores, individualmente considerados, como interessados no procedimento, caso em a ilegalidade da Deliberação n.° 680/2000 poderia dar abertura a um redesenho do procedimento em causa pelo Tribunais, qualificando os trabalhadores como parte formalmente interessada — ou não é ilegal o procedimento consagrado em tal Deliberação, caso em que, respeitando as soluções aí estabelecidas, não deve haver lugar à audiência dos trabalhadores. M. Estes são, no entender da ANA, os termos da equação. A solução ditá-la-ão V. Exas. Não foram apresentadas contra-alegações. A EMMP emitiu parecer a fls. 492 a 496, no sentido de ser de negar provimento ao recurso, mantendo-se a sentença recorrida. Sem vistos, vem o processo á conferência. Os Factos A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos: 1) B... exerce as funções de operador de assistência em escala, por conta e à ordem da empresa D... de Portugal, SA (D...), no Aeroporto de Lisboa, pelo menos, desde 5 Maio de 2006 (cfr. fls, 262, numeração do processo em suporte de papel, a que pertencem as demais folhas a citar, sem menção de origem). 2) C... exerce as funções de operador de assistência em escala, por conta e à ordem da empresa D... no Aeroporto de Lisboa, desde 1.11.2000 (cfr. fls. 263). 3) As funções de operador de assistência em escala são as que se encontram descritas no documento de fls. 20 e 21, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, aí se referindo nomeadamente o seguinte: PERFIL PROFISSIONAL OPERADOR/A DE ASSISTÊNCIA EM ESCALA ÁREA DE ACTIVIDADE - TRANSPORTES OBJECTIVO GLOBAL - Prestar assistência nos terminais de bagagem e de carga e na placa no que respeita, nomeadamente ao armazenamento e acondicionamento de cargas, encaminhamento de bagagens e passageiros e ao carregamento, descarregamento e reboque das aeronaves. SAÍDA(S) PROFISSIONAL(IS) - Operador/a de Assistência em Escala ACTIVIDADES 1. Encaminhar e transportar a bagagem e correio de e para as aeronaves, actuando nos terminais de partida e chegada: 1.1. Retirar a bagagem dos passageiros dos tapetes rolantes que a transportam desde o "check-in" e efectuar a leitura de etiquetas de identificação com vista â reconciliação do destino, voo e nome do passageiro; 1.2. Separar a bagagem em função dos destinos e voos e acondicioná-las nos respectivos contentores ou directamente nos carros de transporte; 1.3. Encaminhar o correio separado por voo, conferindo o destino e acondicionando-o nos carros próprios de transporte para a aeronave; 1.4. Encaminhar a bagagem no terminal de chegada c colocá-la nos tapetes rolantes, efectuando a triagem da bagagem local e a respeitante aos transferes, através da identificação da respectiva etiqueta; 1.5. Entregar a bagagem não levantada no serviço de "Lost and Found" ou nos serviços alfandegários; 1.6. Transportar as bagagens e o correio de e até às aeronaves, conduzindo os veículos adequados; 1.7. Detectar irregularidades relativas às bagagens, nomeadamente de etiquetagem e providenciar pela sua resolução. 2. Colaborar com o "Técnico de Tráfego de Assistência em Escala" nas operações de placa, preparando o equipamento de assistência, transportando os passageiros e a tripulação e carregando e descarregando a aeronave: 2.1. Carregar e descarregar a carga, bagagem e correio nas aeronaves, operando equipamentos específicos, nomeadamente, trailors, loaders, monta-cargas e tractores; (…) 3. Armazenar e acondicionar as cargas importadas e exportadas nos armazéns, tendo em atenção as matérias perigosas: (…) 4. Efectuar a manutenção preventiva do equipamento que opera: (…)” 4) A D... - a qual presta serviços de handling no Aeroporto de Lisboa e é detida a 100% pela A...- solicitou, em Outubro de 2009, à A...a renovação do cartão de acesso às áreas restritas do Aeroporto de Lisboa para o requerente A...- com indicação da respectiva categoria profissional -, pedido que foi enviado pela A...para a Divisão de Segurança Aeroportuária, do Comando MetropolitA...de Lisboa, da PSP (cfr. fls. 30 e 303). 5) A Divisão de Segurança Aeroportuária, do Comando MetropolitA...de Lisboa, da PSP, emitiu, em 15.10.2009, o seguinte parecer relativamente ao requerente B...: "A DIVISÃO DE SEGURANÇA AEROPORTUÁRIA DO COMETLIS/PSP, SUGERE QUE NÃO SEJA EMITIDO AO FUNCIONÁRIO DA D... - B..., O CARTÃO DE ACESSO A ÁREAS RESTRITAS DO AEROPORTO INTERNACIONAL DE LISBOA." (cfr. fls. 31 verso, 55 e 303). 6) A D... solicitou, em Outubro de 2009, à A...a renovação do cartão de acesso às áreas restritas do Aeroporto de Lisboa para o requerente C... - com indicação da respectiva categoria profissional -, pedido que foi enviado pela A... para a Divisão de Segurança Aeroportuária, do Comando MetropolitA...de Lisboa, da PSP (cfr. fls. 28 e 304). 7) A Divisão de Segurança Aeroportuária, do Comando MetropolitA...de Lisboa, da PSP, emitiu, em 15.10.2009, o seguinte parecer relativamente ao requerente C...: "A DIVISÃO DE SEGURANÇA AEROPORTUÁRIA DO COMETLIS/PSP, SUGERE QUE NÃO SEJA EMITIDO AO FUNCIONÁRIO DA D... - PEDRO MIGUEL DOS SANTOS RAMOS ANTUNES, O CARTÃO DE ACESSO A ÁREAS RESTRITAS DO AEROPORTO INTERNACIONAL DE LISBOA." (cfr. fls. 29 verso, 54 e 304). 8) Relativamente aos pedidos descritos em 4) e 6), e na sequência dos pareceres referidos em 5) e 7), o director do Aeroporto de Lisboa proferiu, em 29.10.2009, o seguinte despacho: "D... - Handling de Portugal, SA (...) Relativamente aos pedidos de Cartão de Acesso, apresentados pelos V/ Serviços, referentes aos Sr B... e Sr. C..., os mesmos mereceram parecer desfavorável por parte da Divisão de Segurança Aeroportuária do Comando Metropolitano de Lisboa da Polícia de Segurança Pública, peio que foram indeferidos. Mais se esclarece que todos os quesitos de índole laboral, funcional e remuneratória se reportam à relação contratual exclusiva existente entre os Sr, B... e Sr. Pedro Migue! dos Santos Ramos Antunes e a empresa de assistência em escala D...- Handling de Portugal SA, sendo que a empresa gestora dos aeroportos nacionais A...- Aeroportos de Portugal e o Director do Aeroporto de Lisboa apenas detêm, neste âmbito, relacionamento contratual com a entidade empregadora daquele - a empresa D... - Handling de Portugal " (cfr. fls, 52-53 e 302, frente e verso), 9) Os requerentes não foram ouvidos previamente à emissão da decisão descrita em 8) e a mesma não lhes foi notificada pela A...(cfr. fls. 52-53 e 302). 10) As funções de operador de assistência em escala desenvolvem-se em áreas restritas dos aeroportos, pelo que, sem o cartão de acesso a essas áreas no Aeroporto de Lisboa, os requerentes não podem exercer tais funções, facto que é do conhecimento do director do Aeroporto de Lisboa. 11) Os requerentes, desconhecendo o conteúdo dos pareceres, solicitaram junto da Divisão de Segurança Aeroportuária da PSP do Aeroporto de Lisboa informação sobre a causa da emissão dos pareceres negativos pela PSP, designadamente informações/dados recolhidos que levaram à emissão desses pareceres (cfr. fls. 25 e 26). 12) Na sequência do pedido descrito em 11), o Chefe do Núcleo de Operações do Comando Metropolitano de Lisboa da PSP, em nome do respectivo Comandante, emitiu o seguinte ofício, datado de 17.12.2009: Assunto: Emissão de Parecer pela Divisão de Segurança Aeroportuária do Comando da PSP de Lisboa Acerca do assunto em titulo, informo V.EX.ª que acusamos a recepção do vosso fax datado de 18NOV09, remetido à Divisão de Segurança Aeroportuário, deste Cometlis, o qual foi objecto de atenta e especial atenção, contudo e após as averiguações levadas a efeito conclui-se que: No que concerne, ao vosso constituinte C..., temos a informar que em 16NOV08, pelas 08h50 no Hipermercado denominado "Feira Nova", tentou passar pelas caixas registadoras sem que efectuasse o pagamento de 4 (quatro) jogos próprios para consola de Playstation 2, no valor de 64,52,€ (sessenta e quatro euros e cinquenta e dois cêntimos), não obstante os artigos furtados foram pagos pelo suspeito após instado se o desejava fazer. A ocorrência foi registada sob o NPP: 555768/2008; Relativamente ao vosso constituinte B..., temos a referir que no dia 08JUL08, pelas 18h00), na Rua Vale Formoso de Cima, n.º 173, foi conduzido às instalações policiais por ter na sua posse 4,04 g de produto estupefaciente, vulgo Haxixe, foi ainda submetido a uma revista pormenorizada sendo o seu resultado negativo. A ocorrência foi registada sob o NPP:26S427/2007 e Auto de Ocorrência N.º 2007/07 - 14ª Esquadra, deste Cometlis; Neste contexto e considerando o atrás referido o Sr. Pedro Antunes e Nuno Pedroso possuem vulnerabilidades que impedem esta Policia de emitir parecer positivo para a renovação do cartão de acesso. Referira-se no entanto que esta Polícia é responsável no Aeroporto Internacional de Lisboa, pela pesquisa e consulta de antecedentes criminais de actuais e futuros funcionários, emitindo um parecer; não sendo contudo vinculativo, considerando que a entidade administrativa competente para a sua emissão é o Director do Aeroporto. " (cfr. fls. 27), 13) A emissão dos pareceres descritos em 5) e 7) foi precedida da consulta da bases de dados do SEI, da qual constam todas as informações recolhidas pela PSP, nomeadamente as referentes a autos de notícia, participações, queixas e pedidos das autoridades relativos a mandados de detenção e de prisão, e, para elaboração do ofício descrito em 12), foi novamente consultada a base de dados do SEI, a fim de se determinarem os motivos que haviam originado a emissão de parecer negativo (cfr. prestação de esclarecimentos por parte do mandatário do MAI ocorrida em 27.5.2010). 14) O requerente C... já tinha renovado o cartão de acesso às áreas restritas. 15) Na D... estão a trabalhar cidadãos de outras nacionalidades, nomeadamente brasileiros e ucranianos, que desempenham as mesmas funções e no mesmo local que ambos os requerentes. 16) Em 13.11.2009 a Comissão Para a Dissuasão da Toxicodependência de Lisboa proferiu o seguinte despacho: “ PROCESSO N.° 1024/07/2007 A Comissão para a Dissuasão da Toxicodependência de Lisboa verificou que os factos a que se reporta o processo em epígrafe ocorreram a 08/07/2007, sem que tenha ocorrido qualquer facto interruptivo ou suspensivo do prazo prescricional de l ano previsto no art.° 27.° alínea c) do Regime Geral das Contra-Ordenações (RGCO). Deste modo, a Comissão entende que o processo contra-ordenacional n.° 1024/07/2007, em que é indiciado B..., prescreveu a 08/07/2008. Em conformidade com o exposto: • A Comissão declara extinto o procedimento contra-ordenacional movido contra o indiciado, por efeito da prescrição, nos termos do art.° 27,° alínea c) do RGCO, ex vi art° 26.° da Lei n° 30/2000, de 29 de Novembro. " Comunique-se ao indiciado, nos termos do art.° 46.° n.° 1 do RGCO, ex vi art.° 26.º da Lei n.º 30/2000, de 29 de Novembro. • Comunique-se ao Governo Civil de Lisboa para efeitos do disposto no art° 62.° n.° 6 do Decreto-Lei n.° 15/93, de 22 de Janeiro, ex vi art.° 42.° do Decreto-Lei n.° 130-A/2001,de 23 de Abril. • Comunique-se ao I.D.T., de acordo com o previsto no art.° 37,° n.º 2 do Decreto-Lei n.° 130-A/2001, de 23 de Abril. Ÿ Comunique-se ao registo central, para efeitos do disposto no art° 6.° n.° 2 da Portaria n.° 604/2001. de 12 de Junho.” (cfr. fls. 33). 17) No certificado do registo criminal do requerente Nuno Miguel Antunes Pedroso, emitido em 25.5.2010, para efeitos de acesso a zonas reservadas, nada consta (cfr. certificado de registo criminal junto na audiência de 27.5.2010). 18) No certificado do registo criminal do requerente C..., emitido em 24.5.2010, para efeitos de acesso a zonas reservadas, nada consta (cfr. certificado de registo criminal junto na audiência de 27.5.2010). 19) Os requerentes, devido à não renovação do cartão de acesso às áreas restritas, estão com o contrato individual de trabalho sem termo suspenso, não recebendo qualquer remuneração (cfr. fls. 262 e 263). 20) Tal suspensão, e caso o desfecho do presente processo seja desfavorável, poderá conduzir à extinção desses contrato de trabalho, por caducidade, sendo que a colocação dos requerentes noutras funções apresenta-se muito complicada de ocorrer. 21) O requerente C... é casado - sendo a sua esposa auxiliar de acção educativa - e tem três filhos, um com 8 anos, outra com 4 anos e uma terceira com menos de um mês de idade (cfr. fls. 261 e atestado junto na audiência de 27.5.2010) 22) O requerente B... é solteiro vivendo há quatro anos com a sua companheira, funcionária administrativa (cfr. fls. 260). 23) Em 28.1.2010 foi proferido o seguinte despacho: "I - Na presente providência cautelar os requerentes referem intentar uma suspensão de eficácia de um acto administrativo, ao abrigo do art 112º n.º 2, al. a), do CPTA, mas no final do requerimento iniciai pedem que o parecer assim como o respectivo procedimento de não renovação do cartão de acesso por parte da A...sejam julgados nulos e a não renovação do cartão de acesso às áreas restritivas seja igualmente dada sem efeito, ou, caso assim não se entenda» a revogação do acto de não renovação dos cartões de acesso às áreas restritas e ainda, caso assim não se entenda, que seja proferida decisão nos termos do art. 121º, do CPTA, referindo que o presente processo é intentado como preliminar da respectiva acção especial de anulação de um acto administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica. Do disposto nos arts. 51º n.º 4 e 66º n.ºs 1 e 2, ambos do CPTA, decorre que o objecto da referida acção administrativa a intentar é sempre a pretensão do interessado, pelo que, mesmo que esteja em causa um acto de indeferimento, deve entender-se que o processo se dirige, não à anulação contencioso desse acto, mas à condenação da Administração na prática de um acto que, em substituição daquele, se pronuncie sobre o caso concreto ou, desde logo, dê satisfação ao interesse pretensivo do autor. Ou dito de outro modo, o objecto da acção administrativa especial que os requerentes iriam intentar não se define por referência ao acto de indeferimento - in casu parecer da PSP e acto de não renovação de cartão de acesso ás áreas restritas praticado pela ANA, SA -, mas antes pela posição subjectiva de conteúdo pretensivo que os requerentes invocam, ou seja, emissão de parecer devidamente fundamentado, ser dada audiência prévia e apreciação do pedido de renovação sem se atender aos factos descritos no artigo 11º, do requerimento inicial. Ora, atento o carácter instrumental e provisório das providências cautelares, conjugado com o facto do pedido de renovação respeitar a um cartão com prazo de validade, isto é, que decorrido certo lapso de tempo caduca, verifica-se que não é possível o decretamento de uma providência cautelar, e, face à situação de urgência invocada nos artigos 26º a 29º, do requerimento inicial, conclui-se, de acordo com o disposto no art. 109º n.º 1), do CPTA, que a forma de processo correcta para a tramitação do presente processo é a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias. Verifica-se, portanto, erro na forma do processo, sendo tal nulidade de conhecimento oficioso - art. 202º, do CPC. Pelo exposto, determina-se que o presente processo passe a seguir a forma de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias. Sem custas (art. 4º n.º 2, al. b), do Regulamento das Custas Processuais, sem prejuízo do disposto nos n.ºs 5 e 6, desse art. 4º). Notifique. (...) *** II- Dado o disposto nos arts. 51º n.º 4 (devidamente adaptado, já que os réus ainda não foram citados, ou seja, a instância ainda não se estabilizou, não sendo caso de substituição da petição inicial, mas de correcção da mesma), 66º n.ºs 1 e 2, 79º n.º 4 e 109º n.º 1, todos do CPTA, convídam-se os autores a indicar, no prazo de 5 (cinco) dias, o competente pedido de intimação, isto é, a conduta que pretendem que seja imposta aos réus, bem como a juntarem - caso tal pedido de intimação seja (também) relativo ao acto praticado pela ANA, SA, de indeferimento do pedido de renovação de cartão de acesso às áreas restritas - documento comprovativo desse indeferimento (ou seja, documento comprovativo da existência e do conteúdo desse acto de indeferimento), sob pena de, não o fazendo, será presente intimação rejeitada. (...)” (cfr. fls. 37-38). O Direito A sentença recorrida julgou parcialmente procedente a acção para intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, em que o Tribunal a quo convolou o processo cautelar, por despacho de 28.01.2010, intimando o Director do Aeroporto de Lisboa a conceder o direito de audiência de interessados aos aqui Recorridos, antes de decidir os respectivos pedidos de renovação dos cartões de acesso às zonas restritas e a proferir decisão sobre tais pedidos (após tal audiência prévia), no prazo de 25 dias úteis, acrescidos de mais 20 dias úteis, caso sejam requeridas diligências probatórias pelos requerentes e deferida a sua realização, sob pena de, não o fazendo, poder incorrer em responsabilidade civil, disciplinar ou criminal e ser condenado no pagamento da quantia de € 38 por cada dia de atraso que venha a verificar-se na execução da sentença. A Recorrente imputa à sentença recorrida violação do regime da Deliberação nº 680/2000 e interpretação incorrecta do disposto no artigo 100º do CPA. Vejamos. Prevê-se na Deliberação nº 680/2000, homologada em 1 de Fevereiro de 2000, e publicada no DR. nº 134, II Série de 09.06.2000, do Instituto Nacional de Aviação Civil que regula o “Acesso de pessoas às áreas reservadas e restritas dos aeroportos nacionais” (no que ao caso agora interessa), o seguinte: “3.8.2.1.3 - Os pedidos de cartão de acesso permanente do tipo «Aeroporto» serão dirigidos ao director do aeroporto respectivo, devidamente instruídos com os elementos de identificação do destinatário e com as razões que determinam a sua necessidade. 3.8.2.1.4 - Os pedidos referidos no número anterior deverão ser assinados por responsável da entidade requerente, que responderá pela veracidade do que houver declarado e pela devolução do cartão solicitado quando expire a sua validade ou quando ocorram as situações previstas no n.º 3.6 (cessação) deste regulamento. 3.8.2.1.5 - A autorização do director do aeroporto será precedida de parecer da PSP e, quando estiverem em causa actividades a desenvolver nas áreas controladas pelo SEF, alfândegas ou GNR/BF, também destas entidades.” Do assim previsto não resulta que na referida Deliberação nº 680/2000 esteja expressamente contemplada a audiência de interessados. No entanto, tal como bem se refere na sentença recorrida, o regime do CPA é aplicável à situação em análise, atento o disposto no art. 2º, nºs 1 e 3 daquele diploma, assumindo-se o princípio da audiência previsto nos arts. 100º e seguintes do mesmo diploma como uma dimensão qualificada do princípio da participação a que alude o art. 8º do CPA, e que, por corresponder a direito constitucional concretizado, terá de prevalecer sobre normas contidas em leis especiais e onde a audiência não se mostre garantida com igual extensão à plasmada no CPA (cfr. Ac. STA de 12.06.97, Rec. 41616). Efectivamente, o facto da Deliberação 680/2000 não prever a audiência de interessados não significa, como pretende a Recorrente, que se esteja perante uma regulamentação negativa ou omissão intencional, já que por um lado, não é admissível que os órgãos que a aprovaram e homologaram desconhecessem a sua sujeição ao CPA; e, por outro lado, se pretendessem afastar a audiência prévia teriam expressamente regulado nesse sentido. Acresce que a confidencialidade das informações invocada pela Recorrente não pode relevar, já que os pareceres e decisões que sobre eles recaiam têm de ser fundamentados, em obediência ao disposto nos arts. 124º, nº 1 e 125º, ambos do CPA, e tal confidencialidade não impediu (nem podia impedir) que os próprios interessados tivessem acesso aos factos em que esses pareceres se fundaram, conforme se vê do ponto 12) do probatório. E que os AA. da presente acção devem ser considerados interessados no procedimento que tem lugar face à deliberação nº 680/2000, também não se nos oferece dúvidas. De facto, tal como se refere na sentença recorrida, citando o Ac. deste TCAS de 20.05.2010, Proc. 05937/10, “interessados na decisão são, desde logo, aqueles que com esta são prejudicados ou desfavorecidos” (cfr. no mesmo sentido o Ac do STA de 28.05.98, Rec. 41522). Ora, tal como bem refere a EMMP, o facto de competir, à entidade que presta serviços de handling no Aeroporto, apresentar o pedido relativo à concessão ou renovação dos cartões de acesso, não retira aos AA. a qualidade de interessados, já que o referido pedido lhes diz directamente respeito, sendo eles, de forma concreta e individual, que estão a ser “avaliados”, sendo também directa e pessoalmente prejudicados com a decisão de não concessão dos cartões, que os impede de exercer funções profissionais como operadores de assistência em escala ao serviço da D... (cfr. 19) e 20) dos FP). Por fim, e tal como também entendeu a sentença recorrida, o princípio do aproveitamento do acto administrativo não pode aqui aplicar-se, uma vez que a decisão não foi proferida no âmbito de poderes vinculados, antes envolvendo uma margem de discricionariedade, não podendo concluir-se que a decisão tomada era a única concretamente possível. Efectivamente, tal como se refere na sentença recorrida, “…, o despacho do director do Aeroporto de Lisboa que indeferiu a renovação dos cartões de acesso pelos requerentes às áreas restritas não foi proferido em matéria de poderes vinculados, mas antes em matéria em que existe margem de livre apreciação [o acto no qual se decide se podem ser emitidos cartões para acesso dos requerentes às zonas restritas do Aeroporto de Lisboa, tendo em conta os seus antecedentes comportamentais, não é desprovido de margem de discricionariedade, não se apresentando o indeferimento da emissão de tais cartões como a única alternativa decisória, absolutamente inevitável e incapaz de ser influenciada pelo contributo dos requerentes, seja no carreamento de factos para o procedimento (que, por exemplo, atenuem a aparente gravidade dos factos que fundamentaram a emissão de parecer negativo pela PSP), de matéria probatória, ou mesmo de alegação de direito].” Improcedem, consequentemente, as conclusões do presente recurso. Pelo exposto, acordam em: a) - negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida; b) - sem custas por isenção (art. 4º, nº 2, al b) do RCP). Lisboa, 14 de Outubro de 2010 TERESA DE SOUSA PAULO CARVALHO CRISTINA SANTOS

Sumário

II- Efectivamente, , o regime do CPA é aplicável à situação em análise, atento o disposto no art. 2º, nºs 1 e 3 daquele diploma, assumindo-se o princípio da audiência previsto nos arts. 100º e seguintes do mesmo diploma como uma dimensão qualificada do princípio da participação a que alude o art. 8º do CPA, e que, por corresponder a direito constitucional concretizado, terá de prevalecer sobre normas contidas em leis especiais e onde a audiência não se mostre garantida com igual extensão à plasmada no CPA ;

III- Os AA. da presente acção devem ser considerados interessados no procedimento que tem lugar face à deliberação nº 680/2000, já que “interessados na decisão são, desde logo, aqueles que com esta são prejudicados ou desfavorecidos”;

IV- O facto de competir, à entidade que presta serviços de handling no Aeroporto, apresentar o pedido relativo à concessão ou renovação dos cartões de acesso, não retira aos AA. a qualidade de interessados, já que o referido pedido lhes diz directamente respeito, sendo eles, de forma concreta e individual, que estão a ser “avaliados”, sendo também directa e pessoalmente prejudicados com a decisão de não concessão dos cartões, que os impede de exercer funções profissionais como operadores de assistência em escala ao serviço da Portway.

Texto Integral

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul

Vem interposto recurso da sentença do TAC de Lisboa que julgou parcialmente procedente a acção para intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, em que o Tribunal a quo convolou o processo cautelar, por despacho de 28.01.2010, intimando o Director do Aeroporto de Lisboa a conceder o direito de audiência de interessados aos aqui Recorridos, antes de decidir os respectivos pedidos de renovação dos cartões de acesso às zonas restritas e a proferir decisão sobre tais pedidos (após tal audiência prévia), no prazo de 25 dias úteis, acrescidos de mais 20 dias úteis, caso sejam requeridas diligências probatórias pelos requerentes e deferida a sua realização, sob pena de, não o fazendo, poder incorrer em responsabilidade civil, disciplinar ou criminal e ser condenado no pagamento da quantia de € 38 por cada dia de atraso que venha a verificar-se na execução da sentença.

Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:

A. É juridicamente incorrecta a decisão do Tribunal a quo no sentido de o indeferimento dos pedidos de renovação dos cartões de acesso dever ter precedido da audiência prévia dos trabalhadores das empresas requerentes de tais cartões, na medida em que, nos termos do regime desenhado pela Deliberação do INAC n.° 680/2000, de 1.2.2000, tais trabalhadores não têm o estatuto de interessados.

B. O procedimento aí instituído parte da ideia (que não se vê que seja ilegal - nem de resto a Sentença recorrida o afirmou) de que são partes ou interessados unicamente a entidade requerente do cartão, o director do aeroporto e a PSP, não contemplando a intervenção dos trabalhadores da empresa requerente.

C. Melhor dizendo, o regime da Deliberação do INAC n.° 680/2000 assenta na ideia de que a questão dos cartões de acesso é um assunto da organização, da empresa requerente, não podendo os trabalhadores requerer eles mesmos os cartões, prova de que não são eles, individualmente considerados os interessados na sua emissão, mas a empresa que exerce a actividade de handling.

D. A afirmação da qualidade dos trabalhadores como interessados (e, logo, da necessidade de realizar, perante eles, a fase de audiência prévia) constitui um entorse ao regime regulamentar instituído a propósito da emissão de cartões para acesso às áreas reservadas e restritas dos aeroportos nacionais, permitindo-lhes que obtenham pela via de um processo judicial um bem (um cartão de acesso) a que não podem aspirar pela via de um procedimento administrativo (pois, nos termos da "lei" substantiva, não lhes é dado requerer a emissão de um cartão)

E. Nestes termos, ao ter considerado que os Recorridos eram "interessados" no procedimento relativo à emissão de cartões para acesso às áreas reservadas e restritas dos aeroportos nacionais, a Sentença recorrida violou o regime previsto na Deliberação n.º 680/2000 e interpretou incorrectamente o disposto no artigo 100.° do CPA.

F. De igual modo, o Tribunal a quo interpretou incorrectamente o Direito quando mandou aplicar o regime do artigo 100° do CPA ao procedimento instituído na Deliberação n.° 680/2000, pois isso pressupõe a afirmação de uma lacuna no regime jurídico da emissão de cartões para acesso às áreas reservadas e restritas dos aeroportos nacionais e o facto de a audiência dos interessados não estar regulada neste procedimento não significa que haja uma lacuna, mas antes uma regulamentação negativa ou uma omissão intencional.

G. O motivo dessa regulamentação negativa encontra-se no facto de a selecção das pessoas que podem beneficiar dos cartões de acesso àquelas áreas restritas dos aeroportos envolver a análise e a apreciação de elementos a que só a PSP tem acesso através da sua base de dados constante do Sistema Estratégico de Informação ("SEI") — a que a A...não tem acesso — e de elementos que são confidenciais

H. Compreende-se assim que a Deliberação n.º 680/2000 do IANC não tenha previsto a audiência prévia de quem quer que seja. Com efeito, se a PSP — que é a autoridade máxima nestas matérias de segurança — elabora um parecer com base em dados que só ela dispõe ou controla (constantes do SEI) e esse parecer vai no sentido de não ser concedido cartão ao trabalhador x ou y, a A...(que é a "apenas" a entidade gestora do aeroporto) não está, nos termos da lei, em condições de dizer que não é assim, pelo simples motivo de que ela não tem acesso às informações confidenciais que estão na base do parecer emitido.

I. E se ela não tem acesso a tais informações, nem as pode dar a conhecer a terceiros (aos trabalhadores), nem estaria em condições de rebater as razões de urna eventual pronúncia destes trabalhadores onde se contestassem as razões da PSP.

J. Acresce, a isto, o facto de o próprio parâmetro normativo em função do qual se decidem estes pedidos — constante do Plano Nacional de Segurança da Aviação Civil, aprovado pela Deliberação n.° 248/DB/2003 do Conselho de Ministros, de 23 de Dezembro de 2003 —, ser, também ele, confidencial, prejudicando assim a realização da audiência prévia.

K. Em suma, no procedimento era causa a entidade requerente é a empresa de handling e não o trabalhador (o que significa que a questão dos cartões de acesso é um problema da organização, da empresa, não do trabalhador), além de que os factos com base nos quais a PSP elabora os seus pareceres são factos a que a A...não tem acesso (o SEI é uma base de dados da PSP) e são confidenciais — características que marcam a especialidade do procedimento em apreço e justificam legalmente a ausência da formalidade da audiência prévia.

L. E se é assim que o procedimento está desenhado na Deliberação n.° 680/2000 do IANC, das duas, uma; ou se afirma (embora com fundamentos que não se antecipam) que é ilegal configurar a questão dos cartões de acesso como um problema entre a organização ou a estrutura empresarial responsável pela actividade de handling e a A...(e a PSP) — por não se ter configurado os trabalhadores, individualmente considerados, como interessados no procedimento, caso em a ilegalidade da Deliberação n.° 680/2000 poderia dar abertura a um redesenho do procedimento em causa pelo Tribunais, qualificando os trabalhadores como parte formalmente interessada — ou não é ilegal o procedimento consagrado em tal Deliberação, caso em que, respeitando as soluções aí estabelecidas, não deve haver lugar à audiência dos trabalhadores.

M. Estes são, no entender da ANA, os termos da equação. A solução ditá-la-ão V. Exas.

Não foram apresentadas contra-alegações.

A EMMP emitiu parecer a fls. 492 a 496, no sentido de ser de negar provimento ao recurso, mantendo-se a sentença recorrida.

Sem vistos, vem o processo á conferência.

Os Factos

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:

1) B... exerce as funções de operador de assistência em escala, por conta e à ordem da empresa D... de Portugal, SA (D...), no Aeroporto de Lisboa, pelo menos, desde 5 Maio de 2006 (cfr. fls, 262, numeração do processo em suporte de papel, a que pertencem as demais folhas a citar, sem menção de origem).

2) C... exerce as funções de operador de assistência em escala, por conta e à ordem da empresa D... no Aeroporto de Lisboa, desde 1.11.2000 (cfr. fls. 263).

3) As funções de operador de assistência em escala são as que se encontram descritas no documento de fls. 20 e 21, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, aí se referindo nomeadamente o seguinte:

PERFIL PROFISSIONAL

OPERADOR/A DE ASSISTÊNCIA EM ESCALA

ÁREA DE ACTIVIDADE - TRANSPORTES

OBJECTIVO GLOBAL - Prestar assistência nos terminais de bagagem e de carga e na placa no que respeita, nomeadamente ao armazenamento e acondicionamento de cargas, encaminhamento de bagagens e passageiros e ao carregamento, descarregamento e reboque das aeronaves.

SAÍDA(S) PROFISSIONAL(IS) - Operador/a de Assistência em Escala

ACTIVIDADES

1. Encaminhar e transportar a bagagem e correio de e para as aeronaves, actuando nos terminais de partida e chegada:

1.1. Retirar a bagagem dos passageiros dos tapetes rolantes que a transportam desde o "check-in" e efectuar a leitura de etiquetas de identificação com vista â reconciliação do destino, voo e nome do passageiro;

1.2. Separar a bagagem em função dos destinos e voos e acondicioná-las nos respectivos contentores ou directamente nos carros de transporte;

1.3. Encaminhar o correio separado por voo, conferindo o destino e acondicionando-o nos carros próprios de transporte para a aeronave;

1.4. Encaminhar a bagagem no terminal de chegada c colocá-la nos tapetes rolantes, efectuando a triagem da bagagem local e a respeitante aos transferes, através da identificação da respectiva etiqueta;

1.5. Entregar a bagagem não levantada no serviço de "Lost and Found" ou nos serviços alfandegários;

1.6. Transportar as bagagens e o correio de e até às aeronaves, conduzindo os veículos adequados;

1.7. Detectar irregularidades relativas às bagagens, nomeadamente de etiquetagem e providenciar pela sua resolução.

2. Colaborar com o "Técnico de Tráfego de Assistência em Escala" nas operações de placa, preparando o equipamento de assistência, transportando os passageiros e a tripulação e carregando e descarregando a aeronave:

2.1. Carregar e descarregar a carga, bagagem e correio nas aeronaves, operando equipamentos específicos, nomeadamente, trailors, loaders, monta-cargas e tractores; (…)

3. Armazenar e acondicionar as cargas importadas e exportadas nos armazéns, tendo em atenção as matérias perigosas:

(…)

4. Efectuar a manutenção preventiva do equipamento que opera:

(…)”

4) A D... - a qual presta serviços de handling no Aeroporto de Lisboa e é detida a 100% pela A...- solicitou, em Outubro de 2009, à A...a renovação do cartão de acesso às áreas restritas do Aeroporto de Lisboa para o requerente A...- com indicação da respectiva categoria profissional -, pedido que foi enviado pela A...para a Divisão de Segurança Aeroportuária, do Comando MetropolitA...de Lisboa, da PSP (cfr. fls. 30 e 303).

5) A Divisão de Segurança Aeroportuária, do Comando MetropolitA...de Lisboa, da PSP, emitiu, em 15.10.2009, o seguinte parecer relativamente ao requerente B...:

"A DIVISÃO DE SEGURANÇA AEROPORTUÁRIA DO COMETLIS/PSP, SUGERE QUE NÃO SEJA EMITIDO AO FUNCIONÁRIO DA D... - B..., O CARTÃO DE ACESSO A ÁREAS RESTRITAS DO AEROPORTO INTERNACIONAL DE LISBOA." (cfr. fls. 31 verso, 55 e 303).

6) A D... solicitou, em Outubro de 2009, à A...a renovação do cartão de acesso às áreas restritas do Aeroporto de Lisboa para o requerente C... - com indicação da respectiva categoria profissional -, pedido que foi enviado pela A... para a Divisão de Segurança Aeroportuária, do Comando MetropolitA...de Lisboa, da PSP (cfr. fls. 28 e 304).

7) A Divisão de Segurança Aeroportuária, do Comando MetropolitA...de Lisboa, da PSP, emitiu, em 15.10.2009, o seguinte parecer relativamente ao requerente C...:

"A DIVISÃO DE SEGURANÇA AEROPORTUÁRIA DO COMETLIS/PSP, SUGERE QUE NÃO SEJA EMITIDO AO FUNCIONÁRIO DA D... - PEDRO MIGUEL DOS SANTOS RAMOS ANTUNES, O CARTÃO DE ACESSO A ÁREAS RESTRITAS DO AEROPORTO INTERNACIONAL DE LISBOA." (cfr. fls. 29 verso, 54 e 304).

8) Relativamente aos pedidos descritos em 4) e 6), e na sequência dos pareceres referidos em 5) e 7), o director do Aeroporto de Lisboa proferiu, em 29.10.2009, o seguinte despacho:

"D. .. - Handling de Portugal, SA

(...)

Relativamente aos pedidos de Cartão de Acesso, apresentados pelos V/ Serviços, referentes aos Sr B... e Sr. C..., os mesmos mereceram parecer desfavorável por parte da Divisão de Segurança Aeroportuária do Comando Metropolitano de Lisboa da Polícia de Segurança Pública, peio que foram indeferidos.

Mais se esclarece que todos os quesitos de índole laboral, funcional e remuneratória se reportam à relação contratual exclusiva existente entre os Sr, B... e Sr. Pedro Migue! dos Santos Ramos Antunes e a empresa de assistência em escala D...- Handling de Portugal SA, sendo que a empresa gestora dos aeroportos nacionais A...- Aeroportos de Portugal e o Director do Aeroporto de Lisboa apenas detêm, neste âmbito, relacionamento contratual com a entidade empregadora daquele - a empresa D... - Handling de Portugal

"(cfr. fls, 52-53 e 302, frente e verso),

9) Os requerentes não foram ouvidos previamente à emissão da decisão descrita em 8) e a mesma não lhes foi notificada pela A...(cfr. fls. 52-53 e 302).

10) As funções de operador de assistência em escala desenvolvem-se em áreas restritas dos aeroportos, pelo que, sem o cartão de acesso a essas áreas no Aeroporto de Lisboa, os requerentes não podem exercer tais funções, facto que é do conhecimento do director do Aeroporto de Lisboa.

11) Os requerentes, desconhecendo o conteúdo dos pareceres, solicitaram junto da Divisão de Segurança Aeroportuária da PSP do Aeroporto de Lisboa informação sobre a causa da emissão dos pareceres negativos pela PSP, designadamente informações/dados recolhidos que levaram à emissão desses pareceres (cfr. fls. 25 e 26).

12) Na sequência do pedido descrito em 11), o Chefe do Núcleo de Operações do Comando Metropolitano de Lisboa da PSP, em nome do respectivo Comandante, emitiu o seguinte ofício, datado de 17.12.2009:

Assunto: Emissão de Parecer pela Divisão de Segurança Aeroportuária do Comando da PSP de Lisboa

Acerca do assunto em titulo, informo V.EX.ª que acusamos a recepção do vosso fax datado de 18NOV09, remetido à Divisão de Segurança Aeroportuário, deste Cometlis, o qual foi objecto de atenta e especial atenção, contudo e após as averiguações levadas a efeito conclui-se que:

No que concerne, ao vosso constituinte C..., temos a informar que em 16NOV08, pelas 08h50 no Hipermercado denominado "Feira Nova", tentou passar pelas caixas registadoras sem que efectuasse o pagamento de 4 (quatro) jogos próprios para consola de Playstation 2, no valor de 64,52,€ (sessenta e quatro euros e cinquenta e dois cêntimos), não obstante os artigos furtados foram pagos pelo suspeito após instado se o desejava fazer. A ocorrência foi registada sob o NPP: 555768/2008;

Relativamente ao vosso constituinte B..., temos a referir que no dia 08JUL08, pelas 18h00), na Rua Vale Formoso de Cima, n.º 173, foi conduzido às instalações policiais por ter na sua posse 4,04 g de produto estupefaciente, vulgo Haxixe, foi ainda submetido a uma revista pormenorizada sendo o seu resultado negativo. A ocorrência foi registada sob o NPP:26S427/2007 e Auto de Ocorrência N.º 2007/07 - 14ª Esquadra, deste Cometlis;

Neste contexto e considerando o atrás referido o Sr. Pedro Antunes e Nuno Pedroso possuem vulnerabilidades que impedem esta Policia de emitir parecer positivo para a renovação do cartão de acesso.

Referira-se no entanto que esta Polícia é responsável no Aeroporto Internacional de Lisboa, pela pesquisa e consulta de antecedentes criminais de actuais e futuros funcionários, emitindo um parecer; não sendo contudo vinculativo, considerando que a entidade administrativa competente para a sua emissão é o Director do Aeroporto.

"(cfr. fls. 27),

13) A emissão dos pareceres descritos em 5) e 7) foi precedida da consulta da bases de dados do SEI, da qual constam todas as informações recolhidas pela PSP, nomeadamente as referentes a autos de notícia, participações, queixas e pedidos das autoridades relativos a mandados de detenção e de prisão, e, para elaboração do ofício descrito em 12), foi novamente consultada a base de dados do SEI, a fim de se determinarem os motivos que haviam originado a emissão de parecer negativo (cfr. prestação de esclarecimentos por parte do mandatário do MAI ocorrida em 27.5.2010).

14) O requerente C... já tinha renovado o cartão de acesso às áreas restritas.

15) Na D... estão a trabalhar cidadãos de outras nacionalidades, nomeadamente brasileiros e ucranianos, que desempenham as mesmas funções e no mesmo local que ambos os requerentes.

16) Em 13.11.2009 a Comissão Para a Dissuasão da Toxicodependência de Lisboa proferiu o seguinte despacho:

“PROCESSO N.° 1024/07/2007

A Comissão para a Dissuasão da Toxicodependência de Lisboa verificou que os factos a que se reporta o processo em epígrafe ocorreram a 08/07/2007, sem que tenha ocorrido qualquer facto interruptivo ou suspensivo do prazo prescricional de l ano previsto no art.° 27.° alínea c) do Regime Geral das Contra-Ordenações (RGCO). Deste modo, a Comissão entende que o processo contra-ordenacional n.° 1024/07/2007, em que é indiciado B..., prescreveu a 08/07/2008.

Em conformidade com o exposto:

• A Comissão declara extinto o procedimento contra-ordenacional movido contra o indiciado, por efeito da prescrição, nos termos do art.° 27,° alínea c) do RGCO, ex vi art° 26.° da Lei n° 30/2000, de 29 de Novembro.

"Comunique-se ao indiciado, nos termos do art.° 46.° n.° 1 do RGCO, ex vi art.° 26.º da Lei n.º 30/2000, de 29 de Novembro.

• Comunique-se ao Governo Civil de Lisboa para efeitos do disposto no art° 62.° n.° 6 do Decreto-Lei n.° 15/93, de 22 de Janeiro, ex vi art.° 42.° do Decreto-Lei n.° 130-A/2001,de 23 de Abril.

• Comunique-se ao I.D.T., de acordo com o previsto no art.° 37,° n.º 2 do Decreto-Lei n.° 130-A/2001, de 23 de Abril.

Ÿ Comunique-se ao registo central, para efeitos do disposto no art° 6.° n.° 2 da Portaria n.° 604/2001. de 12 de Junho.” (cfr. fls. 33).

17) No certificado do registo criminal do requerente Nuno Miguel Antunes Pedroso, emitido em 25.5.2010, para efeitos de acesso a zonas reservadas, nada consta (cfr. certificado de registo criminal junto na audiência de 27.5.2010).

18) No certificado do registo criminal do requerente C..., emitido em 24.5.2010, para efeitos de acesso a zonas reservadas, nada consta (cfr. certificado de registo criminal junto na audiência de 27.5.2010).

19) Os requerentes, devido à não renovação do cartão de acesso às áreas restritas, estão com o contrato individual de trabalho sem termo suspenso, não recebendo qualquer remuneração (cfr. fls. 262 e 263).

20) Tal suspensão, e caso o desfecho do presente processo seja desfavorável, poderá conduzir à extinção desses contrato de trabalho, por caducidade, sendo que a colocação dos requerentes noutras funções apresenta-se muito complicada de ocorrer.

21) O requerente C... é casado - sendo a sua esposa auxiliar de acção educativa - e tem três filhos, um com 8 anos, outra com 4 anos e uma terceira com menos de um mês de idade (cfr. fls. 261 e atestado junto na audiência de 27.5.2010)

22) O requerente B... é solteiro vivendo há quatro anos com a sua companheira, funcionária administrativa (cfr. fls. 260).

23) Em 28.1.2010 foi proferido o seguinte despacho:

"I- Na presente providência cautelar os requerentes referem intentar uma suspensão de eficácia de um acto administrativo, ao abrigo do art 112º n.º 2, al. a), do CPTA, mas no final do requerimento iniciai pedem que o parecer assim como o respectivo procedimento de não renovação do cartão de acesso por parte da A...sejam julgados nulos e a não renovação do cartão de acesso às áreas restritivas seja igualmente dada sem efeito, ou, caso assim não se entenda» a revogação do acto de não renovação dos cartões de acesso às áreas restritas e ainda, caso assim não se entenda, que seja proferida decisão nos termos do art. 121º, do CPTA, referindo que o presente processo é intentado como preliminar da respectiva acção especial de anulação de um acto administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica.

Do disposto nos arts. 51º n.º 4 e 66º n.ºs 1 e 2, ambos do CPTA, decorre que o objecto da referida acção administrativa a intentar é sempre a pretensão do interessado, pelo que, mesmo que esteja em causa um acto de indeferimento, deve entender-se que o processo se dirige, não à anulação contencioso desse acto, mas à condenação da Administração na prática de um acto que, em substituição daquele, se pronuncie sobre o caso concreto ou, desde logo, dê satisfação ao interesse pretensivo do autor.

Ou dito de outro modo, o objecto da acção administrativa especial que os requerentes iriam intentar não se define por referência ao acto de indeferimento - in casu parecer da PSP e acto de não renovação de cartão de acesso ás áreas restritas praticado pela ANA, SA -, mas antes pela

posição subjectiva de conteúdo pretensivo que os requerentes invocam, ou seja, emissão de parecer devidamente fundamentado, ser dada audiência prévia e apreciação do pedido de renovação sem se atender aos factos descritos no artigo 11º, do requerimento inicial.

Ora, atento o carácter instrumental e provisório das providências cautelares, conjugado com o facto do pedido de renovação respeitar a um cartão com prazo de validade, isto é, que decorrido certo lapso de tempo caduca, verifica-se que não é possível o decretamento de uma providência cautelar, e, face à situação de urgência invocada nos artigos 26º a 29º, do requerimento inicial, conclui-se, de acordo com o disposto no art. 109º n.º 1), do CPTA, que a forma de processo correcta para a tramitação do presente processo é a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias.

Verifica-se, portanto, erro na forma do processo, sendo tal nulidade de conhecimento oficioso - art. 202º, do CPC.

Pelo exposto, determina-se que o presente processo passe a seguir a forma de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias.

Sem custas (art. 4º n.º 2, al. b), do Regulamento das Custas Processuais, sem prejuízo do disposto nos n.ºs 5 e 6, desse art. 4º). Notifique.

(...)

II- Dado o disposto nos arts. 51º n.º 4 (devidamente adaptado, já que os réus ainda não foram citados, ou seja, a instância ainda não se estabilizou, não sendo caso de substituição da petição inicial, mas de correcção da mesma), 66º n.ºs 1 e 2, 79º n.º 4 e 109º n.º 1, todos do CPTA, convídam-se os autores a indicar, no prazo de 5 (cinco) dias, o competente pedido de intimação, isto é, a conduta que pretendem que seja imposta aos réus, bem como a juntarem - caso tal pedido de intimação seja (também) relativo ao acto praticado pela ANA, SA, de indeferimento do pedido de renovação de cartão de acesso às áreas restritas - documento comprovativo desse indeferimento (ou seja, documento comprovativo da existência e do conteúdo desse acto de indeferimento), sob pena de, não o fazendo, será presente intimação rejeitada.

(...)” (cfr. fls. 37-38).

O Direito

A sentença recorrida julgou parcialmente procedente a acção para intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, em que o Tribunal a quo convolou o processo cautelar, por despacho de 28.01.2010, intimando o Director do Aeroporto de Lisboa a conceder o direito de audiência de interessados aos aqui Recorridos, antes de decidir os respectivos pedidos de renovação dos cartões de acesso às zonas restritas e a proferir decisão sobre tais pedidos (após tal audiência prévia), no prazo de 25 dias úteis, acrescidos de mais 20 dias úteis, caso sejam requeridas diligências probatórias pelos requerentes e deferida a sua realização, sob pena de, não o fazendo, poder incorrer em responsabilidade civil, disciplinar ou criminal e ser condenado no pagamento da quantia de € 38 por cada dia de atraso que venha a verificar-se na execução da sentença.

A Recorrente imputa à sentença recorrida violação do regime da Deliberação nº 680/2000 e interpretação incorrecta do disposto no artigo 100º do CPA.

Vejamos.

Prevê-se na Deliberação nº 680/2000, homologada em 1 de Fevereiro de 2000, e publicada no DR. nº 134, II Série de 09.06.2000, do Instituto Nacional de Aviação Civil que regula o “Acesso de pessoas às áreas reservadas e restritas dos aeroportos nacionais” (no que ao caso agora interessa), o seguinte:

“3.8.2. 1.3 - Os pedidos de cartão de acesso permanente do tipo «Aeroporto» serão dirigidos ao director do aeroporto respectivo, devidamente instruídos com os elementos de identificação do destinatário e com as razões que determinam a sua necessidade.

3.8.2. 1.4 - Os pedidos referidos no número anterior deverão ser assinados por responsável da entidade requerente, que responderá pela veracidade do que houver declarado e pela devolução do cartão solicitado quando expire a sua validade ou quando ocorram as situações previstas no n.º 3.6 (cessação) deste regulamento.

3.8.2. 1.5 - A autorização do director do aeroporto será precedida de parecer da PSP e, quando estiverem em causa actividades a desenvolver nas áreas controladas pelo SEF, alfândegas ou GNR/BF, também destas entidades.”

Do assim previsto não resulta que na referida Deliberação nº 680/2000 esteja expressamente contemplada a audiência de interessados.

No entanto, tal como bem se refere na sentença recorrida, o regime do CPA é aplicável à situação em análise, atento o disposto no art. 2º, nºs 1 e 3 daquele diploma, assumindo-se o princípio da audiência previsto nos arts. 100º e seguintes do mesmo diploma como uma dimensão qualificada do princípio da participação a que alude o art. 8º do CPA, e que, por corresponder a direito constitucional concretizado, terá de prevalecer sobre normas contidas em leis especiais e onde a audiência não se mostre garantida com igual extensão à plasmada no CPA (cfr. Ac. STA de 12.06.97, Rec. 41616).

Efectivamente, o facto da Deliberação 680/2000 não prever a audiência de interessados não significa, como pretende a Recorrente, que se esteja perante uma regulamentação negativa ou omissão intencional, já que por um lado, não é admissível que os órgãos que a aprovaram e homologaram desconhecessem a sua sujeição ao CPA; e, por outro lado, se pretendessem afastar a audiência prévia teriam expressamente regulado nesse sentido.

Acresce que a confidencialidade das informações invocada pela Recorrente não pode relevar, já que os pareceres e decisões que sobre eles recaiam têm de ser fundamentados, em obediência ao disposto nos arts. 124º, nº 1 e 125º, ambos do CPA, e tal confidencialidade não impediu (nem podia impedir) que os próprios interessados tivessem acesso aos factos em que esses pareceres se fundaram, conforme se vê do ponto 12) do probatório.

E que os AA. da presente acção devem ser considerados interessados no procedimento que tem lugar face à deliberação nº 680/2000, também não se nos oferece dúvidas.

De facto, tal como se refere na sentença recorrida, citando o Ac. deste TCAS de 20.05.2010, Proc. 05937/10, “interessados na decisão são, desde logo, aqueles que com esta são prejudicados ou desfavorecidos” (cfr. no mesmo sentido o Ac do STA de 28.05.98, Rec. 41522).

Ora, tal como bem refere a EMMP, o facto de competir, à entidade que presta serviços de handling no Aeroporto, apresentar o pedido relativo à concessão ou renovação dos cartões de acesso, não retira aos AA. a qualidade de interessados, já que o referido pedido lhes diz directamente respeito, sendo eles, de forma concreta e individual, que estão a ser “avaliados”, sendo também directa e pessoalmente prejudicados com a decisão de não concessão dos cartões, que os impede de exercer funções profissionais como operadores de assistência em escala ao serviço da D... (cfr. 19) e 20) dos FP).

Por fim, e tal como também entendeu a sentença recorrida, o princípio do aproveitamento do acto administrativo não pode aqui aplicar-se, uma vez que a decisão não foi proferida no âmbito de poderes vinculados, antes envolvendo uma margem de discricionariedade, não podendo concluir-se que a decisão tomada era a única concretamente possível.

Efectivamente, tal como se refere na sentença recorrida, “…, o despacho do director do Aeroporto de Lisboa que indeferiu a renovação dos cartões de acesso pelos requerentes às áreas restritas não foi proferido em matéria de poderes vinculados, mas antes em matéria em que existe margem de livre apreciação [o acto no qual se decide se podem ser emitidos cartões para acesso dos requerentes às zonas restritas do Aeroporto de Lisboa, tendo em conta os seus antecedentes comportamentais, não é desprovido de margem de discricionariedade, não se apresentando o indeferimento da emissão de tais cartões como a única alternativa decisória, absolutamente inevitável e incapaz de ser influenciada pelo contributo dos requerentes, seja no carreamento de factos para o procedimento (que, por exemplo, atenuem a aparente gravidade dos factos que fundamentaram a emissão de parecer negativo pela PSP), de matéria probatória, ou mesmo de alegação de direito].”

Improcedem, consequentemente, as conclusões do presente recurso.

Pelo exposto, acordam em:

a) - negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida;

b) - sem custas por isenção (art. 4º, nº 2, al b) do RCP).

Lisboa, 14 de Outubro de 2010

TERESA DE SOUSA

PAULO CARVALHO

CRISTINA SANTOS

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O Direito