4/2008 - Tribunal Constitucional

Relatora: Conselheira Maria Lúcia Amaral Acordam, em Conferência, na 3ª Secção do Tribunal Constitucional I Relatório 1. Em 19 de Outubro de 2007 foi proferida decisão sumária em que se decidiu não tomar conhecimento do objecto do recurso interposto para este Tribunal por A., Lda. Este recurso para o Tribunal Constitucional, interposto ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (Lei do Tribunal Constitucional), do acórdão de 26 de Abril de 2007 do Supremo Tribunal Administrativo, tem como objecto “a apreciação da constitucionalidade dos artigos 32°, n° 1, alínea a) e 41° do ETAF aprovado pelo Decreto-Lei n° 129/84 de 27 de Abril e 5° do Decreto-Lei n° 229/96, de 29 de Novembro quando interpretados nos sentido de que o STA não tem de conhecer do recurso em relação a uma questão que apenas foi levantada no TCA, estribando-se para tal na extinção do 3° grau de jurisdição”, “(B)bem como a apreciação da constitucionalidade dos mesmos normativos quando interpretados no sentido de que o tribunal podia decidir sobre matéria nova, não apreciada por ninguém e negando-se assim o contraditório, sendo assim possível uma verdadeira decisão surpresa.” “A recorrente considera que a interpretação mencionada em primeiro lugar viola o direito a um processo justo e equitativo consagrado no artigo 20º, n° 4 da CRP uma vez que se limita assim, de forma injustificada, o direito da recorrente ao acesso aos tribunais e à obtenção de uma tutela plena dos seus direitos.” “A recorrente considera que a interpretação mencionada em segundo lugar viola, também, o direito a um processo justo e equitativo consagrado no artigo 20º, n° 4 da CRP uma vez que se limita assim, de forma injustificada, o direito da recorrente ao acesso aos tribunais e à obtenção de uma tutela plena dos seus direitos.” A decisão de não conhecimento do objecto do recurso assentou nos seguintes fundamentos: 3. Analisados os autos, conclui-se que é de proferir decisão sumária ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 78.º-A da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (Lei do Tribunal Constitucional). Com efeito, são pressupostos do conhecimento de um recurso interposto, como o presente, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional, além da aplicação como ratio decidendi, pelo tribunal recorrido, da(s) norma(s) cuja constitucionalidade se impugna e do esgotamento dos recursos ordinários que no caso cabiam, que a inconstitucionalidade normativa tenha sido suscitada durante o processo de forma clara e perceptível (artigo 72.º, n.º 2, da referida Lei). Este pressuposto, como o Tribunal tem vindo repetidamente a decidir, e se diz, por exemplo, no Acórdão n.º 352/94 (publicado no Diário da República, II série, de 6 de Setembro de 1994), deve ser entendido, “não num sentido meramente formal (tal que a inconstitucionalidade pudesse ser suscitada até à extinção da instância)”, mas “num sentido funcional”, de tal modo “que essa invocação haverá de ter sido feita em momento em que o tribunal a quo ainda pudesse conhecer da questão”, “antes de esgotado o poder jurisdicional do juiz sobre a matéria a que (a mesma questão de constitucionalidade) respeita”. É, na verdade, este o sentido que corresponde à natureza da intervenção do Tribunal Constitucional em via de recurso, para reapreciação ou reexame, portanto, de uma questão que o tribunal a quo pudesse e devesse ter apreciado – ver, por exemplo, o Acórdão n.º 560/94, publicado no Diário da República, II série, de 10 de Janeiro de 1995, onde se escreveu que “a exigência de um cabal cumprimento do ónus da suscitação atempada – e processualmente adequada – da questão de constitucionalidade não é, pois, [...] uma ‘mera questão de forma secundária’. É uma exigência formal, sim, mas essencial para que o tribunal recorrido deva pronunciar-se sobre a questão de constitucionalidade para que o Tribunal Constitucional, ao julgá-la em via de recurso, proceda ao reexame (e não a um primeiro julgamento) de tal questão” (assim, também, por exemplo, o Acórdão n.º 155/95, publicado no Diário da República, II série, de 20 de Junho de 1995). A orientação que se descreveu quanto ao ónus de suscitação da questão de constitucionalidade (como também se salientou no referido Acórdão n.º 352/94) sofre restrições apenas em situações excepcionais, anómalas, nas quais não se pode exigir ao interessado que suscitasse a questão de constitucionalidade antes de proferida a decisão final, designadamente, por o tribunal a quo ter efectuado uma aplicação de todo em todo insólita e imprevisível da norma impugnada. Este Tribunal tem, porém, repetidamente afirmado, como se disse no acórdão n.º 479/89 (Diário da República, II Série, de 24 de Abril de 1992) que: (...) não pode deixar de recair sobre as partes em juízo o ónus de considerarem as várias possibilidades interpretativas das normas de que se pretendem socorrer, e de adoptarem, em face delas, as necessárias cautelas processuais (por outras palavras, o ónus de definirem e conduzirem uma estratégia processual adequada). E isso também logo mostra como a simples ‘surpresa’ com a interpretação dada judicialmente a certa norma não será de molde (ao menos, certamente, em princípio) a configurar uma dessas “situações excepcionais” em que seria justificado dispensar os interessados da exigência da invocação da inconstitucionalidade antes de se esgotar o poder jurisdicional do tribunal a quo sobre a questão para cuja resolução é relevante a norma impugnada. (...) Mas, se alguma vez tal for de admitir, então haverá de sê-lo apenas numa hipótese em que a interpretação judicial seja tão insólita e imprevisível que seria de todo desrazoável dever a parte contar (também) com ela. (E vejam-se também já, por exemplo, os Acórdãos n.ºs 94/88 e 90/85, publicados no Diário da República, II Série, respectivamente de 22 de Agosto de 1988 e de 11 de Julho de 1985, bem como, por exemplo, os Acórdãos n.ºs 565/96 e 660/96, onde se afirma que não existe “surpresa” relevante na interpretação perfilhada na decisão recorrida quando a doutrina e a jurisprudência se dividem quanto à interpretação da norma impugnada). 4. No presente caso, a suscitação da questão de constitucionalidade ocorreu, conforme declara a recorrente, no requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade, altura em que se encontrava esgotado o poder jurisdicional do juiz do tribunal a quo. Ora, não pode considerar-se que a recorrente tenha sido colocada perante uma interpretação com a qual não pudesse, razoavelmente, contar. A própria recorrente referira-se ao problema nos pontos 1 a 10 do requerimento e alegações de recurso para o tribunal a quo de fls. 196 e segs. E o próprio Tribunal Constitucional foi já por diversas vezes chamado a apreciar questão de constitucionalidade substancialmente idêntica à suscitada pela recorrente. Na verdade, a partir do Acórdão n.º 65/88 (publicado no Diário da República, II Série, de 20 de Agosto de 1988), este Tribunal tem-se pronunciado no sentido da não inconstitucionalidade da norma constante do artigo 103.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos que estabelece limites ao recurso de decisões jurisdicionais no âmbito do contencioso administrativo – citem-se, entre outros, os Acórdãos n.ºs 202/90, 447/93 e 249/94, 125/98, 90/98, 95/98, 170/98 (disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt) e 542/98 (inédito); mais recentemente, os Acórdãos n.ºs 472/2003, 510/2003 e 381/2004 (igualmente disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt; este último, referido na decisão pretendida recorrer, confirmou decisão sumária que, remetendo para anterior acórdão do Tribunal Constitucional, não julgou inconstitucional a norma do artigo 103.º, n.º 1, alínea a) da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, interpretada em termos de, para efeitos dessa norma, ser irrelevante que o tribunal que interveio em segundo grau de jurisdição se tenha pronunciado sobre questão nova, só então suscitada), continuaram a manter o mesmo entendimento. Pelo que sobre a recorrente recaía o ónus de definir e conduzir uma estratégia processual adequada, o que se reconduzia, no caso, a suscitar desde logo, perante o Supremo Tribunal Administrativo, a inconstitucionalidade do entendimento dos artigos 32.º, n.º 1, alínea a), e 41.º, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril, e 5.º do Decreto-Lei n.º 229/96, de 29 de Novembro, que agora pretende submeter à apreciação deste Tribunal. Falta, pois, um pressuposto indispensável ao conhecimento do objecto do recurso: não foi suscitada durante o processo, nos termos exigidos pela alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional, a inconstitucionalidade das normas que a recorrente pretende sejam apreciadas pelo Tribunal Constitucional. Nestes termos, decide-se não conhecer do objecto do recurso. 2. Notificada desta decisão, A., Lda, veio, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 78.º-A da Lei do Tribunal Constitucional, reclamar para a conferência, concluindo do seguinte modo: a) Entendeu-se na decisão aqui questionada que faltaria um pressuposto para o conhecimento do objecto do recurso, seria ele o de que a inconstitucionalidade da interpretação das normas que a aqui reclamante pretendia ver apreciadas não ter sido suscitada durante o processo como o exige o artigo 70º, n° 1, b) da Lei do Tribunal Constitucional. b) Acrescentando-se que não se podia considerar que a reclamante tivesse sido colocada perante uma interpretação com a qual não pudesse razoavelmente contar, mais se dizendo que sobre a aqui reclamante recaía o ónus de definir uma estratégia que se reconduziria a suscitar perante o STA a inconstitucionalidade do entendimento dos artigos 32°, n° 1, a) e 41° do ETAF e 5º do Decreto‑Lei n° 229/96, de 29.11. c) Quanto ao facto de a reclamante não ter sido colocada perante uma decisão com a qual não pudesse razoavelmente contar tal não é certeiro, isto uma vez que a reclamante não tem dotes de presciência, e não os tendo não podia deitar-se a adivinhar que o TCA iria decidir como decidiu sem que aquele Alto Tribunal averigua-se [sic] da forma como a impugnação havia sido feita chegar ao Serviço de Finanças, entenda-se, se entregue em mãos ou por CTT como o foi. d) Isto mais a mais quando o tribunal de 1ª instância lhe havia dado sinal contrário ao decidir, em sede de apreciação prévia, pela tempestividade da impugnação. e) A reclamante também não podia adivinhar que a DCCI não cumpria com a lei, entenda-se, a reclamante não podia adivinhar que a DGCI se omitia de cumprir como que lhe impõe o artigo 111° do CPPT no sentido de remeter ao tribunal todos os elementos relevantes para a decisão. f) Ora entre esses elementos relevantes ter-se-ia de contar, até por ser uma questão de apreciação prévia, o texto da impugnação mas também o meio como a mesma foi feita chegar ao serviço de finanças. g) Atenta a decisão que veio a ser tomada no TCA forçoso é de concluir que a DCCI não cumpriu com a lei, e isto logo ela que se encontra estritamente vinculada ao princípio da legalidade. h) Face a tudo isto manifesto se torna que a decisão tomada foi uma verdadeira decisão surpresa e em relação ao que a reclamante não foi chamada a pronunciar-se. i) Ora se era uma decisão surpresa, como o foi, a reclamante não podia em relação a ela ter-se pronunciado anteriormente, e tão pouco se pode dizer que era algo com que deveria contar. j) E quanto ao argumento constante da decisão e vertido em 4. supra o mesmo a colher faria criar uma verdadeira “pescada de rabo na boca” absolutamente incontornável. k) É que se o recurso não era admissível para o STA este Alto Tribunal limitar-se-ia a não decidir e ao assim o fazer não iria, ipso facto, apreciar as questões de constitucionalidade suscitadas. l) Pelo que se tornaria inútil suscitar o que quer que fosse perante o STA e como é por demais sabido o que é inútil é proibido por lei – artigo 137° do CPC. m) Na prática, a colher o sufragado na decisão tomada colocaria a reclamante numa situação de indefesa, isto por lhe estar a ser denegado o direito a obter uma tutela judicial efectiva sem qualquer base de sustentação ou razoabilidade para tal. n) E se isto repugna face ao ordenamento nacional também os ensinamentos recolhidos de Além‑Fronteiras supra citados vão no mesmo sentido. o) Pelo que, por tudo quanto vem de se dizer, deverá a decisão tomada ser revogada e substituída a mesma por uma outra que ordene a prossecução dos autos até final por se encontrarem preenchidos os pressupostos que permitem uma apreciação de mérito e de fundo por parte do Tribunal Constitucional. O representante da Fazenda Pública, notificado para responder à reclamação apresentada pela recorrente, nada disse. Cumpre apreciar e decidir. II Fundamentos 3. Adiante-se desde já que a presente reclamação não pode obter provimento, por não abalar os fundamentos em que se baseou a decisão reclamada. Como muito bem se sabe – e como inúmeras vezes tem sido repetido por este mesmo Tribunal – através deste tipo de recursos [previstos, antes do mais, pela alínea b) do nº 1 do artigo 280º da Constituição] só pode o Tribunal Constitucional conhecer de questões relativas à constitucionalidade de normas. As decisões judiciais, em si mesmas consideradas, não são, em direito português, objecto de controlo de constitucionalidade. Daí que, para o Tribunal Constitucional, surja naturalmente como um dado a norma de direito infraconstitucional que é questionada no recurso. Como se disse no Acórdão n.º 44/85, “saber se a norma era ou não aplicável ao caso, ou se foi ou não bem aplicada – isso é da competência dos tribunais comuns, e não do Tribunal Constitucional” (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 5, 1985, p. 408). A exigência de prévia suscitação da questão de constitucionalidade (prévia em relação à prolação da decisão recorrida) faz assim todo o sentido no quadro dos pressupostos do recurso de constitucionalidade. Tratando-se este de um recurso que incide sobre normas e não sobre decisões, lógico é que se pressuponha que o tribunal a quo, de cuja decisão se recorre, tenha nessa mesma decisão aplicado a norma cuja constitucionalidade se questiona, pelo que tal questionamento terá que ter sido feito pelo próprio recorrente durante o processo, isto é, antes da prolação da decisão recorrida. O Tribunal Constitucional tem dito, no entanto, e muito compreensivelmente, que esta exigência de prévia suscitação da questão de constitucionalidade se não aplica às situações que sejam de todo excepcionais ou anómalas, por o recorrente não ter tido nelas qualquer oportunidade processual de suscitar a questão de constitucionalidade durante o processo; e que se contam, nestes casos anómalos de inexistência de oportunidade processual, as situações em que a decisão recorrida tenha feito uma interpretação da norma com a qual o recorrente não podia razoavelmente contar. É que, nestes casos, anómalos, não será exigível que se suscite a inconstitucionalidade da norma antes da prolação da decisão. Posto que esta acaba por ter um conteúdo imprevisto, ou surpreendente, nenhum juízo se poderia ter feito, antecipadamente, quanto à sua emissão. (Vejam-se, entre outros, os Acórdãos nºs 499/97, 642/99, 124/00, 192/00, 79/02, 120/02 e 669/05, todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt.) 4. A reclamante reitera que a decisão de que recorre, no recurso de constitucionalidade que procura interpor, se integra precisamente nesse grupo de situações anómalas que justificam a dispensa de suscitação prévia da questão de constitucionalidade. Mas sem razão o faz. Com efeito – e tal como se disse na decisão sumária reclamada – não se pode evidentemente dizer que a interpretação feita, pelo Supremo Tribunal Administrativo, dos artigos 32.º, n.º 1, alínea a), e 41.º, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril, e 5.º do Decreto-Lei n.º 229/96, de 29 de Novembro, que fundou a decisão de não tomar conhecimento do recurso, foi de tal modo imprevisível ou surpreendente que, com ela, não podia a então recorrente razoavelmente contar. E posto que é esta a dimensão normativa que, para o Tribunal Constitucional, surge como um dado (e que é distinta da que fundou a decisão do Tribunal Central Administrativo Sul que julgou procedente a questão prévia da caducidade do direito à impugnação), nenhuma justificação ocorre para o facto de (como reconhece a reclamante, nos pontos 32 e segs. da presente reclamação) se não ter suscitado no momento da interposição do recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, a questão de constitucionalidade. Em face das circunstâncias do processo e considerando a jurisprudência do Tribunal Constitucional neste domínio, tal não corresponde a qualquer exigência de onerosidade desproporcionada (e muito menos de intuito sancionatório), tratando-se, muito simplesmente, do ónus, que este Tribunal tem afirmado repetidamente na sua jurisprudência e que recai sobre as partes, de estas “analisarem as diversas possibilidades interpretativas susceptíveis de virem a ser seguidas e utilizadas na decisão e utilizarem as necessárias precauções, de modo a poderem, em conformidade com a orientação processual considerada mais adequada, salvaguardar a defesa dos seus direitos” (cfr., nesse sentido, o Acórdão n.º 22/2002). E trata-se, como indica a própria epígrafe do referido artigo 72.º da Lei do Tribunal Constitucional, de uma regra relativa à “legitimidade para recorrer” – e não à recorribilidade da decisão –, pelo que é necessário que a exigência de suscitação tenha sido cumprida pela parte que vem a interpor o recurso de constitucionalidade. A exigência legal, para que se verifique a legitimidade para recorrer para o Tribunal Constitucional, é no sentido de que a parte recorrente haja suscitado a questão de constitucionalidade de modo procedimentalmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida (e em termos de este estar obrigado a dela conhecer). Pelo que, independentemente de quaisquer outras considerações, não tendo a então recorrente suscitado durante o processo a inconstitucionalidade da norma que pretendeu submeter à apreciação sub specie constitutionis, a presente reclamação tem de ser desatendida, confirmando-se a decisão reclamada. III Decisão Pelos fundamentos expostos, decide-se indeferir a presente reclamação e condenar a reclamante em custas, com 20 (vinte) unidades de conta de taxa de justiça. Lisboa, 4 de Janeiro de 2008 Maria Lúcia Amaral Carlos Fernandes Cadilha Gil Galvão