32/84 - Tribunal Constitucional

Processo: nº 11/83. 1.ª Secção. Relator: Conselheiro Costa Aroso. Acordam no Tribunal Constitucional: 1 – A., engenheiro mecânico dos Serviços de Portos, Caminhos de Ferro e Transportes de Moçambique, foi desligado do serviço por despacho ministerial de 23 de Janeiro de 1975 (Diário do Governo, 2a série, nº 102, de 3 de Maio de 1975) com a pensão provi­sória anual de 136 415$, que se tornou definitiva e no montante de 145 415$, obedecendo ao disposto no artigo 7º do Decreto nº 52/75, de 8 de Fevereiro. Em 31 de Dezembro de 1975, requereu a rectificação deste último montante por aplicação do Decreto-Lei nº 568/75, de 4 de Outubro, juntando certidão comprovativa das remunerações percebidas nos últimos dois anos em que prestou serviço e sobre os quais descontou para a com­pensação da aposentação para efeitos da alínea do nº 4 do Decreto nº 52/75, de 8 de Fevereiro. Por despacho de 4 de Fevereiro de 1977 (Diário da República, 2a série, de 22 de Abril de 1977) foi rectificada a pensão para 150 540$. Ainda não satisfeito com esta rectificação, aquele funcionário recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo de tal despacho, fundando-se em vio­lação do artigo 148º, do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino bem como dos artigos 4º e 5º do Decreto nº 52/75, de 8 de Fevereiro. Nas alegações de recurso, o recorrente alterou os fundamentos do recurso de harmonia com os elementos constantes do processo instrutor, invocando agora a violação dos artigos 1º e 2º do Decreto nº 316/76, de 30 de Abril, por erro de interpretação e aplicação. O Supremo Tribunal Administrativo deu razão ao recorrente, anulando o despacho recorrido por ter chegado à conclusão de que este último diploma não podia ser aplicado, visto ser, em suma, um diploma de índole regulamentar e como tal de valor inferior aos diplomas com força legal que vigoravam à data do facto determinante da aposentação (25 de Outubro de 1974), os quais eram o Estatuto do Funcionalismo Ultrama­rino, artigo 430º, § 6º e Decreto nº 52/75, (artigo 4º, nos 1 a 7, e artigo 5º), este por força do Decreto-Lei nº 568/75, de 4 de Outubro que o mandou retrotrair a 1 de Janeiro de 1973. Seguidamente o referido acórdão passa a considerar o problema de saber se o Decreto-Lei nº 413/78, de 20 de Dezembro, cujo artigo único dis­põe que «é retrotraído a 30 de Abril de 1976 o início da vigência do Decreto nº 317/76, de 30 de Abril», revalidando assim o decreto regu­lamentar citado, é ou não inconstitucional e chega à conclusão de que o é, por ofensa do direito ao recurso contencioso de actos administrativos definitivos e executórios consignado no artigo 269° da Constituição de 1976. O Ministério Público recorreu do dito acórdão para o Tribunal Pleno, sustentando que eram aplicáveis os direitos consignados no artigo 4º, nº 8, do Decreto nº 52/75 (por força do artigo único do Decreto nº 317/76) bem como no artigo 430º, § 6º, do Estatuto do Funciona­lismo Ultramarino e ainda que o referido artigo único do Decreto-Lei nº 317/76 não violava o artigo 269º, nº 2, da Constituição, conjugado com os artigos 17º e 18º deste mesmo diploma. O Pleno, porém, negou provimento ao recurso por não concordar com a tese de não inconstitucionalidade referida. Do respectivo acórdão recorreu para a Comissão Constitucional o refe­rido magistrado, na parte relativa à declaração de inconstitucionalidade, sendo a respectiva alegação oferecida pelo seu colega na referida Comissão. Entretanto, o processo transitou para este Tribunal Constitucional de harmonia com o estabelecido no artigo 106º, nº 1 da Lei nº 28/82. Cumpre decidir. 2 - Trata-se aqui apenas de sindicar o bom ou mau uso que no acór­dão recorrido se fez da obrigação de não aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição de 1976, no caso se a norma do nº 2 do artigo único do Decreto-Lei nº 413/78, de 20 de Dezembro, mandando retro­trair a 30 de Abril de 1976 o início da vigência do Decreto Regulamen­tar nº 317/76, é ou não uma norma ofensiva do disposto no nº 2 do artigo 269 ° (hoje, artigo 268º, nº 3) da Constituição ou de qualquer outro preceito ou princípio constitucional. O problema não é novidade na jurisdição quer da Comissão Consti­tucional quer deste Tribunal. A solução a que ambos têm chegado, embora nem sempre com una­nimidade, sobretudo na fundamentação, é a da inconstitucionalidade da referida norma. Enquanto nuns casos se tem considerado a violação do direito ao recurso contencioso e bem assim a ofensa do princípio do Estado de Direito, noutros apenas tem vingado a fundamentação com base na vio­lação deste último princípio. Cremos que, no presente processo, em que à data do Decreto-Lei nº 413/78, já se tinha subjectivado o direito de recurso contencioso do despacho que fixou a pensão de aposentação do ora recorrido, valem os dois referidos fundamentos. É que este diploma legal veio retrotrair a data da vigência do Decreto Regulamentar nº 317/76 a 30 de Abril de 1976, sanando, assim, a sua ilegalidade consistente na ofensa do princípio da hierarquia das fontes de direito, por ser contrário a diplomas com força formal de lei, a saber as normas citadas em 1, quer do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, quer do Decreto nº 52/75. Na verdade, o interessado, ora recorrido, tinha interposto o seu recurso contencioso em 19 de Maio de 1977, podendo assim invocar triunfante­mente a ilegalidade do citado decreto regulamentar em qualquer fase do processo, como veio a suceder, embora não com exclusividade. A partir do Decreto-Lei nº 413/78, tal fundamento deixava, porém, de ser procedente e o Tribunal não podia aceitá-lo para anular o despa­cho que fixara o montante da pensão, a não ser que, previamente, consi­derasse inconstitucional tal diploma, como, aliás, veio a acontecer. O direito consignado no nº 2 do artigo 269° da Constituição (ver­são originaria) correspondente ao actual nº 3 do artigo 268º é um direito análogo aos «direitos, liberdades e garantias» do Título II, designadamente ao «direito de acesso aos tribunais para defesa de direitos» do artigo 20º da mesma Constituição, de que, aliás, aquele, é um corolário, e, por­tanto, submetido ao disposto no artigo 18º, nos 2 e 3, por força do artigo 17º, todos daquela Lei Fundamental. Isto é: o direito ao recurso contencioso não pode ser restringindo por falta de disposição ou princípio constitucional que tal autorize, mas que pudesse, não o podia ser senão por via geral e abstracta e por lei não retroactiva. Objectar-se-á que não está definido o conteúdo que tem tal direito, limitando-se a Lei Fundamental a dar um conteúdo genérico, a saber a atribuir tal direito com base em ilegalidade. Mas é evidente que esta se deve entender de harmonia com os princípios gerais de invalidade dos actos da Administração, no sentido de aquela ser desdobrável, sem mais, nos conhecidos vícios do acto administrativo, ou sejam «a incompetência, a usurpação de poder, violação de lei (quer de forma, quer de fundo) e o desvio de poder». Sendo assim, não pode a lei ordinária deixar de considerar qualquer desses vícios para fundar o direito ao recurso contencioso. E, assim, eliminando, por exemplo, um qualquer desses vícios, a lei estará a restringir o direito ao recurso constitucionalmente consagrado. É certo que não foi isso que expressis verbis fez o Decreto-Lei nº 413/78, mas tudo se passa como se o direito ao recurso das decisões definitivas e executórias (fixando o montante da pensão dos funcionários das ex-províncias ultramarinas) e já subjectivado ficasse desfalcado de um fundamento então válido para fundar o recurso. Como sustenta o Prof. Afonso Queiró, na Revista de Legislação e Juris­prudência, ano 113º, p. 34: «No fundo ou substância das coisas, isto é, arranja maneira (ou procura arranjar maneira) de subtrair um acto ile­gal, ou o vício de forma de um acto, a controlo contencioso». E disse-o precisamente a propósito de um problema semelhante ver­sado na Comissão Constitucional, no seu acórdão nº 156, de 29 de Maio de 1979. 3 - Mas pode, dissemos, acrescentar-se um outro fundamento igual­mente válido em abono da tese da inconstitucionalidade material do nº 2 do artigo único do Decreto-Lei nº 413/78, de 20 de Dezembro, que veio apenas cobrir, dada a sua força formal de lei, a ilegalidade do Decreto nº 317/76, a partir precisamente da data de publicação deste último e, portanto, sob forma retroactiva. Sendo certo que antes do mencionado diploma se tinha firmado já uma corrente jurisprudencial no sentido da verificação do vício referido, ele não pode deixar de ser havido como meio de que o legislador se ser­viu para atalhar, sem mais, as anulações jurisprudenciais de actos minis­teriais praticados ao abrigo do referido diploma de índole regulamentar e pour cause eivados do mesmo vício traindo, assim, a boa fé dos inte­ressados e a confiança que os comandos legislativos devem merecer perante os seus destinatários e o público em geral. Com tal procedimento o legislador infringiu o princípio constitucio­nal do Estado de Direito democrático a que se refere o Preâmbulo e agora explicitamente o artigo 2º da Constituição (versão da lei de revisão). Valem aqui os argumentos melhor desenvolvidos a partir do Acórdão nº 437 da Comissão Constitucional de 26 de Janeiro de 1982 (no Apên­dice ao Diário da República de 18 de Janeiro de 1983, pp. 78-81), nos Acórdãos nºs 20/83, de 16 de Novembro, e 23/83, de 22 de Novem­bro, (Diário da República, 2ª série, nº 27, de 1 de Fevereiro de 1984) e Acórdãos nºs 5/84, de 18 de Janeiro, 9/84 e 10/84 de 1 de Fevereiro, e 13/84, de 8 de Fevereiro, ainda inéditos, todos deste Tribunal. Torna-se assim ocioso maior desenvolvimento do assunto. Nestes termos, negam provimento ao recurso e confirmam o acórdão recorrido na parte em que não aplicou, em virtude de inconstitucionali­dade, o nº 2 do artigo único do Decreto-Lei nº 413/78, de 20 de Dezembro, por violação do direito ao recurso contencioso garantido pelo artigo 269 °, nº 2 (actual artigo 268º, nº 3) da Constituição e, tam­bém, por violação do princípio do Estado de Direito democrático consa­grado, entre outros lugares, no artigo 2º da mesma Lei Fundamental. Sem custas. Lisboa, 4 de Abril de 1984. - Joaquim Costa Aroso - Jorge Cam­pinos (tendo em conta as declarações anexadas aos Acórdãos nos 23/83, de 22 de Novembro, e 13/84, de 8 de Fevereiro, e recordadas no Acór­dão nº 17/84, de 22 de Fevereiro, com vista à declaração do meu voto concordante) - Vital Moreira - Raul Mateus - José Joaquim Martins da Fonseca - Armando M. Marques Guedes (ainda que sem deixar de pen­sar, como referi na parte final, nomeadamente, do Acórdão nº 17/84, que a violação do princípio do Estado de Direito democrático constitui uma sequela da denegação do exercício do direito garantido pelo nº 2 do artigo 269 ° da Constituição, seja qual for a via por que para alcançar tal resultado se tiver tomado).