Quem foi o relator do acórdão 809/06.1BESNT?

O relator foi Lina Costa, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 809/06.1BESNT?

O acórdão foi proferido em 14 de julho de 2022.

Acórdão TCAS — Pdm cascais, Conceitos indeterminados

Sumário

I - Os parâmetros urbanísticos previstos no PDM de Cascais a observar, na situação em apreciação, implicam a densificação de conceitos vagos e indeterminados, sem definição legal [no Decreto-Regulamentar nº 9/2009, de 29 de Maio] a que é possível atribuir diferentes sentidos, definições ou correspondências. II - O conceito de malha urbana, previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 29º do PDM de Cascais tem vindo a ser entendido pelos serviços do Recorrido, como correspondente ao de quarteirão. III - É à Administração a quem compete, designadamente, praticar os actos de licenciamento das construções que devem dar continuidade aos planos de fachada e às características morfológicas das malhas urbanas em que se integram, densifica esse conceito, atribuir-lhe uma correspondência, com base na sua experiência em matéria urbanística e por referência ao caso concreto. IV - O Tribunal só pode sobrepor o seu juízo ao da Administração nos casos de erro evidente ou manifesta inadequação deste. V - No PDM de Cascais para o parâmetro “cércea” não releva o número de pisos da construção, mas a “dimensão vertical da construção, contada a partir do ponto da cota média do terreno no alinhamento da fachada até à linha superior do beirado ou platibanda ou guarda do terraço" – v. alínea o) do nº 3 do artigo 2.º do PDM. VI - O A./recorrente limitou-se a alegar que as cérceas das construções do loteamento são superiores à da das pré-existentes na/s zona/s envolvente/s – com o sentido de que ficarão mais altas que as construções à volta, do outro lado dos arruamentos que o circundam -, sem alegar em concreto como é que a altura [expressa em metros lineares], em excesso, das mesmas está em desarmonia com os planos de fachada ou as características morfológicas das malhas urbanas em que se inserem, ou desrespeita a cércea corrente na rua ou quarteirão [v. a alínea b) do nº 1 do artigo 29 do PDM e o Ponto IV, nº 14 do Anexo do Decreto-Lei nº 302/90, de 26 de Setembro].

Texto

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul: Ministério Público, autor nos autos de acção administrativa especial instaurados contra o Município de Cascais e as contra-interessadas T…, S.A. e L…, Lda., inconformado, veio interpor recurso jurisdicional do acórdão, proferido em 16.12.2015, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, que julgou improcedente a presente acção e, em consequência, absolveu Entidade Demandada e os Contra Interessados do pedido. Nas respectivas alegações, o Recorrente formulou as conclusões que seguidamente se reproduzem: « I. Por Deliberação da Câmara Municipal de Cascais, tomada na reunião de 19.12.1997 foi aprovado o loteamento do prédio em causa. II. A Câmara Municipal de Cascais, em 22.9.1999, aprovou uma rectificação à anterior deliberação de aprovação do loteamento, e que consistiu, designadamente, na junção num único lote dos lotes 1 e 2, que passaram a lote 1/2 III. Em 14.12.1999, foi emitido o respectivo alvará, com o n° 1.115/1999, a favor da firma requerente da operação urbanística. IV. O alvará de loteamento teve também uma rectificação posterior, aprovada por despacho da autoria do Presidente da Câmara Municipal de Cascais, de 22.02.2000. V. Relativamente ao lote 1/2 do loteamento foi depois aprovado um projecto de construção, por despacho do Presidente da Câmara Municipal de Cascais de 20.04.2001. VI. Aprovação essa titulada pelo alvará de licença n° 433/2001, prevendo a construção de edifício para centro comercial, que veio a ter a designação de Cascais Villa - Shopping Center, com 4 pisos acima da cota de soleira, e também 4 pisos abaixo da cota de soleira. VII. Face ao Regulamento do Plano Director Municipal de Cascais (aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 96/97, DR, Iª Série-B, de 19.06.1997, e doravante referido como PDM) o prédio loteado encontra-se inserido em Categoria de Espaço Canal e ainda em Categoria de Espaço de Desenvolvimento Singular (art. 44°, do PDM). VIII. Integrando-se num Espaço de Reestruturação Urbanística da área envolvente à estação ferroviária de Cascais (ponto 2.7, do indicado art. 44°, do PDM). IX. Pelo que as novas construções naquela zona deveriam respeitar os parâmetros urbanísticos estabelecidos para a categoria de espaços urbanos de alta densidade, bem como o disposto no Ponto IV, n° 14, do anexo ao DL 302/90, de 26 de Setembro. X. Atento o disposto nos arts. 29°, n° 1, e 34°, n° 1, ambos do PDM, as operações de loteamento não integradas em plano de pormenor, como foi o caso, só seriam permitidas desde que, e de entre o mais, fosse cumprido o requisito segundo o qual “...as novas construções dêem continuidade aos planos de fachada e às características morfológicas das malhas urbanas em que se integram.”. XI. Enquanto a condição a que alude a alínea a) do art° 29° n° 1 se mostra satisfeita, já que o prédio a lotear confinava com arruamento já existente, não se afigura estar reunido o requisito da al. b) na medida em que as construções aprovadas pelos actos impugnados apresentam cércea muito superiores à cércea das construções existentes em qualquer rua ou quarteirão contíguo, excedendo também em número de pisos a média dos existentes nos prédios pré-existentes com que confinava e confina, alterando profundamente e em termos negativos as características morfológicas da malha urbana em que se insere. XII. Dado o PDM não fornecer o conceito legal de malha urbana, afigura-se carecer completamente de fundamento o entendimento, ao que parece sufragado pelos técnicos da Câmara Municipal de Cascais, sem qualquer base legal, segundo o qual malha urbana significaria quarteirão. XIII. O Decreto Regulamentar n° 9/2009 de 29 de Maio veio fixar os conceitos técnicos nos domínios do ordenamento do território e do urbanismo a utilizar pelos instrumentos de gestão territorial - cfr. art° 1º daquele diploma. XIV. Dele também não consta, porém, a definição de malha urbana. XV. O conceito de malha urbana é muito mais amplo que o de quarteirão, pretendendo abranger todo um conjunto urbano, com características morfológicas sedimentadas, numa determinada zona, devendo ser densificado em função de cada caso concreto, já que os núcleos urbanos são de índole muito diversa, mesmo dentro de um mesmo concelho. XVI. O legislador pretendeu acautelar, por via do preceituado no art° 29° n° 1 PDM, foi a proibição de edificações que rompessem com os planos de fachada e as características morfológicas dos aglomerados urbanos em que se situassem, introduzindo factores de perturbação da harmonia dos conjuntos edificados pré-existentes. XVII. Contrariamente ao sustentado na decisão impugnada, não se pode admitir a existência de normas contidas em regulamentos públicos cujo conteúdo e valoração estejam unicamente cometidos à Administração, como sustenta a decisão recorrida. XVIII. Isso significaria que toda a área do urbanismo sujeita aos Planos Directores Municipais - in casu, o PDM de Cascais - estaria fora da sindicância dos Tribunais, com o inaceitável fundamento de que a terminologia ou os conceitos utilizados só seriam perceptíveis para os técnicos municipais, que não para os Peritos do Tribunal e para o próprio Tribunal. XIX. Face à garantia constitucional da tutela jurisdicional efectiva, não pode o Tribunal esquivar-se a julgar, com o fundamento na natureza mais ou menos técnica dos conceitos, sob pena de violação do disposto nos art°s 20°, 202° n° 2 e 286° n° 4 CRP, que os art°s 2º CPTA e 2º CPC densificam. XX. O mesmo se diga quando a decisão impugnada refere que “(...) ainda que se concordasse com o Autor quando afirma que o que o legislador pretendeu acautelar, por via do n° 1 do artigo 29° do Regulamento do PDM, foi a proibição de edificações que rompessem com os planos de fachada e as características morfológicas dos aglomerados urbanos que se situassem, introduzindo factores de perturbação da harmonia dos conjuntos edificados pré-existentes, uma coisa é certa o juízo valorativo aqui implícito - perturbação da harmonia dos conjuntos edificados pré- existentes - não pode ser pedido ao Tribunal”. XXI. É que, novamente aqui, a decisão impugnada escusa-se a julgar, com o argumento, que se nos afigura inaceitável, de que só os técnicos autárquicos estão habilitados a ajuizar da perturbação ou não criada pelo novo edificado. XXII. Trata-se, novamente, de clara violação da garantia constitucional da tutela jurisdicional efectiva e da sindicabilidade pelos Tribunais dos actos da Administração. XXIII. Nas ruas, contíguas ou circundantes, do prédio loteado, o que existia, à data, eram construções com um máximo de 2 ou 3 pisos acima da cota de soleira, aprovadas em harmonia com o regime urbanístico do PUCS (aprovado pelo DL 37.251de 28.12.1948) - Plano de Urbanização da Costa do Sol - que disciplinou o urbanismo no local até à entrada em vigor do PDM. XXIV. Nos termos do Plano de Urbanização da Costa do Sol (PUCS), a área da Quinta das Loureiras integrava, em parte, a Zona HC, cuja tipologia de construção correspondia a moradia isolada ou geminada, para habitação, com o máximo de 2 pisos acima da cota de soleira. XXV. E, na parte restante, em Zona C, nela se prevendo, designadamente, comércio, serviços, pequena industria, habitação, com um máximo de 3 pisos acima da cota de soleira. XXVI. As edificações aprovadas pelos actos impugnados assumem-se como elemento dissonante da envolvente local, não dando continuidade aos planos de fachada e às características morfológicas da malha urbana em que se integram. XXVII. A CCDR-LVT (Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo), solicitada a pronunciar-se em sede de procedimento inspectivo tutelar aberto pela IGAT (Inspecção-Geral da Administração do Território), também entendeu que as construções aprovadas não dão “continuidade aos planos de fachada e às características das malhas urbanas em que se integram”. XXVIII. Consequentemente, o referido acto de licenciamento da operação de loteamento, datado de 19.12.1997, e o posterior acto de rectificação de 22.09.1999, são nulos e de nenhum efeito por não respeitarem as condições fixadas pelo PDM para o licenciamento de construção no local. XXIX. Igual vício afecta o acto de aprovação do licenciamento de construção, de 20.04.2001, porque consequente a actos nulos - art. 134°, n° 1 CPA. XXX. Porque viola as mesmas normas do PDM que os demais actos administrativos impugnados. XXXI. Foi infringido o disposto no art. 29°, n° 1 PDM de Cascais, e o Ponto IV, n° 14, do anexo ao DL 302/90, de 26 de Setembro (ex vi do art. 44°, ponto 2.7, do PDM). XXXII. Também foi violado o disposto no Ponto IV, n° 14, anexo ao DL 302/90, de 26 de Setembro, que também impunha o respeito pela cércea mais corrente na rua ou quarteirão, de modo a não criar situações dissonantes. XXXIII. De acordo com o art. 56°, n° 2, do DL 448/91, de 29 de Novembro (com a redacção dada pela Lei 26/96, e que estabeleceu o regime jurídico do licenciamento das operações de loteamento) são nulos os actos administrativos que violem o disposto em planos municipais de ordenamento do território, como é o caso do PDM. XXXIV. O art. 52°, n° 2, alínea b), do DL 445/91, de 20 de Novembro (com a redacção dada pelo DL 250/94, e que estabeleceu o regime de licenciamento de obras particulares), comina com a nulidade os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento que estejam em desconformidade com planos municipais de ordenamento do território. XXXV. A qual se verifica, nos casos mencionados. XXXVI. Termos em que os actos impugnados são nulos, o que se pretende seja declarado judicialmente (art. 133°, n° 1, do CPA) por via da procedência da presente acção. XXXVII. A decisão impugnada violou as normas e preceitos legais atrás referidos.». O Recorrido contra-alegou, formulando as seguintes conclusões: «A. O prédio objecto dos actos impugnados encontra-se inserido na Categoria de “Espaço de Reestruturação Urbanística da área envolvente à estação ferroviária de Cascais” do PDM de Cascais, pelo que o regime jurídico aplicável a ocupação, uso e transformação daquele prédio, nomeadamente para efeitos da realização de operações urbanísticas, resulta, em primeira linha, do disposto no n.° 2.7 do artigo 44.° do Regulamento do PDM de Cascais. B. Estatui o referido preceito do PDM que são aplicáveis aos prédios / terrenos situados no “Espaço de Reestruturação Urbanística da área envolvente à estação ferroviária de Cascais” “os parâmetros urbanísticos da categoria de espaços urbanos de alta densidade (...) e ainda no respeito pelo disposto no n. ° 14 do artigo 4. ° do anexo ao Decreto-Lei n. ° 302/90, de 28 de Setembro” sendo que os parâmetros urbanísticos aplicáveis aos “espaços urbanos de alta densidade” naquilo que aos loteamentos diz respeito, vêm fixados no artigo 34.° do Regulamento do PDM de Cascais, o qual remete para as alíneas a) e b) do n.° 1 do artigo 29.° do Regulamento do PDM de Cascais. C. Estatui a alínea b), do n.° 1 do artigo 29.° do Regulamento do PDM que as novas construções devem dar continuidade aos planos de fachada e às características morfológicas das malhas urbanas em que se integram, pelo que a violação desta norma, por parte dos actos impugnados, apenas ocorreria caso estivesse provado que as operações urbanísticas objecto de tais actos (loteamento e edificação) não dão continuidade i) nem aos planos de fachada, ii) nem às características morfológicas das malhas urbanas em que se inserem. D. É por demais evidente o erro em que labora a tese do Recorrente visto que a “permissa” de que parte não permite alcançar a “conclusão” a que chega, uma vez que o facto das construções aprovadas pelos actos impugnados apresentarem cércea muito superior à cércea das construções existentes ou excederem em número de pisos a média dos prédios pré-existentes, não permite afirmar que tais construções “não dão continuidade aos planos de fachada e às características morfológicas da malha urbana em que se integram”. E. Não é pelo facto de (alegadamente e não demonstrado) as construções em causa possuírem cércea muito superior à cércea das construções existentes (ou excederem o número de pisos das mesmas) que será legitimo afirmar que tais construções não dão continuidade aos planos de fachada, uma vez que entende-se pelo conceito de “fachada” a “frente de construção de um edifício que opera a separação entre o interior e o exterior do mesmo”, enquanto que a “cércea” correspondente à “dimensão vertical da construção, medida a partir do ponto de cota média do terreno marginal ao alinhamento da fachada ...” (vide “Vocabulário de Termos e Conceitos de Ordenamento do Território”, edição da DGOTDU, págs. 191 e 130). F. E também não existe qualquer relação de causa / efeito entre a cércea e/ou número de pisos das ditas construções e as características morfológicas de uma malha urbana em que se integram, uma vez que estas características resultam de um vasto conjunto de factores e não apenas da dimensão vertical dos edifícios (vide conceito de “Morfologia Urbana”, ob. citada da DGOTDU, pág. 233). G. Assim, nenhuma razão assiste ao Recorrente já que nada permite afirmar que sejam inválidos os actos impugnados em razão da violação do disposto na alínea b), do n.° 1 do artigo 29.° do Regulamento do PDM. H. Para que se pudesse afirmar que os actos impugnados teriam violado o n.° 14, do Ponto IV do Anexo ao Decreto-Lei n.° 302/90, de 26 de Setembro, necessário seria que provados estivessem, no mínimo, os seguintes factos: i) qual a cércea (ou seja a altura / dimensão vertical) das edificações objecto daqueles actos; ii) qual a cércea mais corrente na respectiva rua ou quarteirão; iii) qual a rua e/ou qual o quarteirão (respectivos limites geográficos) que serviram de referência para apuramento da “cércea mais corrente”. I. Ora, apenas está provado que, nas imediações das edificações em causa, existem edifícios com 2, 3 e 5 pisos, não se sabendo qual a dimensão / altura de cada um daqueles pisos (em metros lineares) nem tão pouco qual a cércea dos mesmos, pelo que, correspondendo a cércea à altura / dimensão vertical medida em metros lineares e não ao número de pisos, evidente se torna que não é legitimo concluir que os actos impugnados violaram o preceito invocado pelo Recorrente (n.° 14, do Ponto IV do Anexo ao D.L. 302/90). J. Contrariamente ao alegado pelo Recorrente, a sentença proferida não enferma de qualquer vício ou ilegalidade, antes tendo feito correcta aplicação do Direito aos factos apurados.». A Recorrida T…, S.A. contra-alegou, formulando as seguintes conclusões: «1ª - Importa ter presente que o que está em causa na presente acção judicial é a questão de saber se o ato de licenciamento de uma operação de loteamento (é este o ato que é objeto de impugnação) violou o Plano Diretor Municipal de Cascais, concretamente o disposto no seu artigo 29.º, nº1, alínea b), e no ponto 2.7 do seu artigo 44º, que remete para o disposto no nº 14 do artigo 4º do anexo ao Decreto-Lei nº 302/90, de 28 de Setembro; ora, 2ª - Uma análise atenta destas duas disposições normativas permite concluir, desde logo, não estarem aqui em causa normas que permitam uma sua mera aplicação subsuntiva; 3ª - A existência, nas normas que integram o regulamento do Plano Diretor Municipal de Cascais, de conceitos cujo conteúdo não é dado de antemão com precisão, apela, em primeira linha, para uma tarefa do seu preenchimento pela entidade administrativa competente, tarefa para a qual esta dispõe, assim o tem entendido a doutrina e a jurisprudência, de livre valoração ou de prerrogativas de avaliação; 4ª - Sendo irrecusável a existência de um efetivo controlo judicial das decisões proferidas pela Administração com base em poderes discricionários ou em margens de decisão e apreciação das entidades administrativas - o qual, realce-se, não pretendemos, de modo algum, colocar em causa, muito pelo contrário - o mesmo não deixa, atendendo à maior flexibilidade e vaguidade dos parâmetros utilizados, de ser um controlo contido ou atenuado traduzido num poder de fiscalização, mas já não de reexame; ora, 5ª - Forçoso se torna reconhecer que a alegada violação não é nem inequívoca, nem evidente nem, muito menos, manifesta; sem prejuízo do que fica exposto sempre se dirá que, 6ª - Segundo o MP, o ato impugnado violaria a norma da alínea b) do n.° 1 do artigo 29.° do regulamento do PDM de Cascais, segundo a qual “as novas construções dêem continuidade aos planos de fachada e às características morfológicas das malhas urbanas em que se integram”, dado que “as construções aprovadas pelos actos impugnados apresentam cérceas muito superiores à cércea das construções existentes em qualquer rua ou quarteirão contíguo”; 7ª - Face ao caráter manifestamente indeterminado do conceito de malha urbana, a que a alínea b) do artigo 29.° do regulamento do PDM faz apelo, os serviços camarários sempre consideraram que essa norma não era susceptível de aplicação ao caso, pela adopção do entendimento de que malha urbana equivaleria a quarteirão; 8ª - Não existe, de fato, um conceito técnico com um sentido preciso e exato de malha urbana, o que equivale a dizer que estamos perante um conceito em que a entidade competente, inegavelmente, dispõe de livre valoração e de prerrogativas de avaliação; 9ª - Acresce que, a leitura subjacente à posição do MP, que visa equiparar e conformar o aproveitamento urbanístico da parcela à luz da pré-existência envolvente, choca, desde logo, com a qualificação que lhe é dada pelo próprio PDM, ao integrá-la na categoria de espaços de desenvolvimento singular; 10ª - Em suma, nenhum fundamento jurídico se descortina para por em causa o entendimento adoptado pelo Município de Cascais, no sentido de que o conceito de malha urbana vertido na alínea b) do do n.° 1 do artigo 29.° do regulamento do respectivo PDM, deva ser equiparado a quarteirão: refira-se que, 11ª - Contrariamente ao alegado pelo MP, o edifício dispõe de 3 pisos acima da cota de soleira, numa área em que existem vários edifícios com esse mesmo número de pisos - cfr., designadamente, a alínea V) da matéria de facto provada -, pelo que não ocorre a alegada violação da invocada norma do regulamento do PDM; por outro lado, 12ª - A invocada violação do disposto no n° 14 do artigo 4º do anexo ao Decreto-Lei n° 302/90, de 28 de Setembro reconduz-se, face ao modo como o MP conformou a sua p.i., ao já abordado problema do número de pisos do edifício construído no lote 1/2, designado por “Cascais Villa - Shopping Center”, pelo que se trata de problema já abordado; 13ª - Reitera-se que o MP não ponderou minimamente que: (i) o terreno objecto da operação de loteamento configurava um quarteirão, (ii) o edifício designado por “Cascais Villa - Shopping Center”, dispõe de 3 pisos acima da cota de soleira, e não de 4 pisos, como o MP erroneamente sustenta; (iii) na zona existem vários edifícios com esse mesmo número de pisos - cfr., designadamente, a alínea V) da matéria de facto provada; 14ª - Forçoso se torna assim considerar que, contrariamente ao que o MP sustenta, os atos impugnados não conflituam, minimamente que seja, com o disposto no n° 14 do artigo 4º do anexo ao Decreto-Lei n° 302/90, de 28 de Setembro; 15ª - Em suma, contrariamente ao que o MP sustenta, a sentença não enferma de qualquer erro na interpretação e aplicação do Direito aos fatos provados, pelo que não é susceptível da mínima censura.» Já por este Tribunal, a sociedade E… Lda. foi declarada habilitada a prosseguir na acção e no recurso como contra-interessada, em substituição da T…, S.A. Sem vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos (mas com envio prévio aos mesmos do projecto de acórdão), o processo vem à Conferência para julgamento. A questão suscitada pelo Recorrente, delimitada nos termos do disposto no nº 4 do artigo 635º e nos nºs 1 a 3 do artigo 639º, do CPC ex vi nº 3 do artigo 140º do CPTA, consiste, em suma, em saber se a sentença recorrida enferma de erros de julgamento na interpretação e aplicação do Direito aos factos provados, determinantes da improcedência da acção. A matéria de facto relevante é a constante da decisão recorrida, a qual, por não ter sido impugnada, aqui se dá por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no nº 6 do artigo 663º do CPC, ex vi o nº 3 do artigo 140º do CPTA. Alega o Recorrente, em síntese, que: encontrando-se o prédio loteado num Espaço de Reestruturação Urbanística da área envolvente à estação ferroviária de Cascais, conforme ponto 2.7, do indicado artigo 44° do Regulamento do Plano Director Municipal de Cascais (doravante apenas RDM, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 96/97, DR, Iª Série-B, de 19.06.1997), as construções nele implantadas deveriam respeitar os parâmetros urbanísticos estabelecidos para a categoria de espaços urbanos de alta densidade, previstos no artigo 29º, nº 1, alínea b) - as novas construções devem dar continuidade aos planos de fachada e às características morfológicas das malhas urbanas em que se integram -, por remissão do artigo 34º, ambos do PDM, bem como o disposto no Ponto IV, n° 14 - impunha o respeito pela cércea mais corrente na rua ou quarteirão, de modo a não criar situações dissonantes -, do Anexo ao Decreto-Lei nº 302/90, de 26 de Setembro, o que não se verifica por apresentarem cérceas muito superiores à das construções existentes em qualquer rua ou quarteirão contíguo, excedendo também em número de pisos a média dos existentes nos prédios pré-existentes confinantes, alterando profunda e negativamente as características morfológicas da malha urbana em que se insere; não fornecendo o referido PDM nem o Decreto Regulamentar n° 9/2009, de 29 de Maio, que fixou os conceitos técnicos nos domínios do ordenamento do território e do urbanismo a utilizar pelos instrumentos de gestão territorial, o conceito legal de malha urbana, entende carecer de fundamento o entendimento do Recorrido, sem qualquer base legal, de que malha urbana significaria quarteirão; tal conceito é muito mais amplo que o de quarteirão, pelas razões que indica; não se pode admitir a existência de normas contidas em regulamentos públicos cujo conteúdo e valoração estejam unicamente cometidos à Administração; face à garantia constitucional da tutela jurisdicional efectiva, não pode o Tribunal esquivar-se a julgar, com o fundamento na natureza mais ou menos técnica dos conceitos, sob pena de violação do disposto nos artigos 20°, 202° n° 2 e 286° n° 4 CRP, que os artigos 2º CPTA e 2º CPC densificam. Da fundamentação de direito da sentença recorrida extrai-se o seguinte: «(…) Como resulta da sua simples leitura, as normas em apreço fazem apelo a conceitos cujo conteúdo não é evidente, exato, preciso, nem unívoco: "continuidade aos planos de fachada", "características morfológicas", "malhas urbanas", "cércea mais corrente" e "situações dissonantes". Não querendo nem podendo entrar na discussão doutrinária acerca da natureza destes conceitos ("conceitos indeterminados" ou "conceitos técnicos") ou da natureza da tarefa de densificação desses conceitos ("discricionariedade administrativa" ou "discricionariedade técnica"), não temos dúvida de que a tarefa de densificação dos conceitos utilizados pelas normas em questão implica "margens de livre apreciação", ou seja, em certa medida a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa e, assim sendo, a tarefa de preenchimento destes conceitos cabe sobretudo, e em prima linha, à Administração e não é totalmente controlável pelo Tribunal - porque o juízo envolve valorações próprias da função administrativa o tribunal não pode substituir o juízo formulada pela Administração, adoptando o que julgue mais adequado, cabe-lhe apenas verificar se a Administração observou as vinculações a que estava adstrita. Com efeito, saber o que significa dar "continuidade aos planos de fachada", o que são "características morfológicas" e "malhas urbanas", como se determina a "cércea mais corrente" e quais as situações que podem ser qualificadas como "situações dissonantes", não resulta nem da simples interpretação jurídica das normas nem do simples apelo a conhecimentos técnicos. Mesmo com apelo a conhecimentos técnicos especializados não é possível dizer, com a necessária exactidão e precisão, o significa, para efeitos de aplicação das normas do Regulamento do Plano Director Municipal de Cascais, dar "continuidade aos planos de fachada", o que são "características morfológicas" e "malhas urbanas", como se determina a "cércea mais corrente" e quais as situações que podem ser qualificadas como "situações dissonantes". Ou seja, não é possível identificar apenas uma definição como a legalmente possível. Basta atendermos a que, para além das definições constantes do Decreto Regulamentar nº 9/2009, de 29 de maio (aprovado em data muito posterior à aprovação do PDM de Cascais), os regulamentos municipais atribuem, para vigorar na área dos seus Municípios, aos mesmos conceitos urbanísticos diferentes conteúdos, para perceber que os conceitos (aparentemente) "técnicos" utilizados nas normas relativas à urbanização e à edificação, inscritos nos regulamentos municipais, decorrem de valorações próprias do exercício da função administrativa, e não de um concreto e único sentido técnico, não tendo em todos os instrumentos normativos o mesmo preciso e exacto conteúdo, É neste contexto que devem ser apreciadas as alegações do Autor de terem sido violadas as referidas normas do Regulamento do PDM de Cascais. Vejamos, então. O Autor defende que os at[o]s impugnados violaram o disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 29.º do Regulamento do PDM de Cascais que determina que "[s]ó são permitidas operações de loteamento não integradas em plano de pormenor quando" se verifique, entre outras, a seguinte condição: "[a]s novas construções dêem continuidade aos planos de fachada e às características morfológicas das malhas urbanas em que se integram", Sustenta esta alegação no facto de as construções aprovadas apresentarem cérceas muito superiores à cércea das construções existentes em qualquer rua ou quarteirão contiguo, porquanto o que existe nas ruas contíguas ou circundantes são construções com um máximo de 2 ou 3 pisos acima da cota de soleira. Defende que, por isso, as construções aprovadas pelos actos impugnados se assumem como elemento dissonante da envolvente local, não dando continuidade aos planos de fachada e às características morfológicas das malhas urbanas em que se integram. A Entidade Demandada sustenta, não só no âmbito deste processo mas também no procedimento administrativo, que o conceito de malha urbana corresponde, para efeitos de aplicação da alínea b) do nº 1 do artigo 29.º do Regulamento do PDM de Cascais ao conceito de quarteirão. Resulta da matéria de facto provada nos autos que os serviços técnicos da Câmara Municipal de Cascais, nomeadamente o seu Departamento de Urbanismo e Infra estruturas, sempre interpretaram o conceito de "malha urbana", referido na alínea b) do nº 1 do artigo 29º do Regulamento do PDM de Cascais, como correspondente ao conceito de "quarteirão". Assim, uma vez que o terreno objecto da operação de loteamento titulada pelo alvará nº 1115 se situava dentro do aglomerado urbano de Cascais, em zona urbana consolidada e confinava, na sua totalidade, com arruamentos, consideraram e consideram que, configurando-se o terreno objecto da operação urbanística como um quarteirão, a alínea b) do nº 1 do artigo 29.º do Regulamento do PDM de Cascais não era aplicável. Embora admitindo que a definição do conceito de "malha urbana" não consta nem do Decreto-Regulamentar nº 9/2009, de 29 de Maio, nem do Regulamento do PDM de Cascais, o Autor insurge-se contra este entendimento, alegando carecer completamente de fundamento e, socorrendo-se do significado atribuída à palavra quarteirão em dicionários da língua portuguesa, defende que o conceito de malha urbana, utilizado na norma em questão, é muito mais amplo do que o de quarteirão e que no fundo se trata de um conceito muito semelhante ao de tecido urbano definido no Decreto-Regulamentar nº 9/2009. Ora, como ficou dito, não existindo um conceito técnico exacto e preciso de "malha urbana" este conceito não pode ser densificado por recurso à interpretação jurídica nem por simples apelo a conhecimentos técnicos, muito menos com apelo ao significado que às palavras é atribuído nos dicionários de língua portuguesa. O Autor propõe um outra densificação para o conceito mas não apresenta fundamentos jurídicos ou técnicos seguros que permitam ao Tribunal considerar que o conteúdo atribuído pela Entidade Demandada ao conceito é manifestamente inadequado. Como ficou dito, o Tribunal não pode substituir o juízo formulado pela Administração, adoptando um que julgue mais adequado, cabe-lhe apenas verificar se a Administração observou as vinculações a que estava adstrita. Por outro lado, ainda que se concordasse com o Autor quando afirma que o que o legislador pretendeu acautelar, por via do preceituado no nº 1 do artigo 29º do Regulamento do PDM, foi a proibição de edificações que rompessem com os planos de fachada e as características morfológicas dos aglomerados urbanos em que se situassem, Introduzindo factores de perturbação da harmonia dos conjuntos edificados pré-existentes, uma coisa é certa o juízo valorativo aqui implícito - perturbação da harmonia dos conjuntos edificados pré-existentes - não pode ser pedido ao Tribunal. Acresce que o Autor sustenta a alegação de ter sido violada a alínea b) do artigo 29º do Regulamento do PDM apenas na comparação entre o número de pisos das construções licenciadas e o número de pisos das construções pré-existentes. Ora, o facto de nas Avenidas e no caminho que confrontam com a Quinta das Loureiras a maioria das construções existentes terem 2 ou 3 pisos acima da cota de soleira não permitiria concluir, por si s[ó], que as construções licenciadas pelos actos impugnados não dão continuidade aos planos de fachada e às características morfológicas das malhas urbanas em que se integram, até porque que, como também resulta da matéria de facto provada, aí também existem dois edifícios com 3 pisos mais 1 piso recuado e que dispõem ainda de um piso inferior cuja entrada não é perceptível, uma vez que se faz pelo alçado posterior, o que dá 5 pisos para as traseiras do edifício e as construções existentes no Caminho, que confronta com a Quinta das Loureiras pelo lado Norte, encontram-se a uma cota mais elevada que a Quinta das Loureiras, em especial que o lote 1/2 do loteamento. Quanto à alegada violação do disposto no nº 14 do ponto IV do Anexo ao Decreto-Lei n. o 302/90, de 26 de Setembro, aplicável por força do ponto 2.7 do artigo 44º do Regulamento do PDM de Cascais, que determina que "[n)os aglomerados urbanos existentes a altura das novas edificações não deve ultrapassar a cércea mais corrente na rua ou quarteirão, de modo a não criar situações dissonantes" o Autor também fundamenta esta alegação na circunstância de as construções aprovadas apresentarem cérceas muito superiores à cércea das construções existentes em qualquer rua ou quarteirão contíguo, porquanto o que existe nas ruas contíguas ou circundantes são construções com um máximo de 2 ou 3 pisos acima da cota de soleira. Ora, o Regulamento do PDM de Cascais define, na alínea o) do nº 3 do artigo 2.º, cércea como sendo a "dimensão vertical da construção, contada a partir do ponto da cota média do terreno no alinhamento da fachada até à linha superior do beirado ou platibanda ou guarda do terraço", não fazendo relevar para a aferição do parâmetro urbanístico "cércea" o número de pisos. Assim sendo, não tendo o Autor alegado nem demonstrado qual a dimensão vertical das construções, a qual se traduz em metros não em número de pisos, - a das construções previstas nos actos impugnados e a das edificações existentes na rua ou quarteirão - tal inviabiliza, por si só, que o tribunal pudesse considerar violada a norma que determina que a altura das novas edificações não ultrapasse a cércea mais corrente na rua ou quarteirão, de modo a não criar situações dissonantes.» [sublinhados nossos]. E o assim decidido é para manter. Com efeito, os parâmetros urbanísticos previstos no PDM de Cascais a observar, na situação em apreciação, implicam a densificação de conceitos vagos e indeterminados, sem definição legal, a que é possível atribuir diferentes sentidos, definições ou correspondências. O A./recorrente defende que a densificação do conceito de malha urbana, previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 29º do PDM, é mais amplo do que o de quarteirão que os serviços do Recorrido lhe têm vindo a dar, abrangendo todo um conjunto urbano, com características morfológicas sedimentadas, numa determinada zona, devendo ser densificado em função de cada caso concreto, já que os núcleos urbanos são de índole muito diversa, mesmo dentro de um mesmo concelho. O juiz a quo considera que esta definição é semelhante ao que no Decreto Regulamentar nº 9/2009 consta como “tecido urbano” [v. ponto 68. do Quadro 1 do respectivo Anexo: “O tecido urbano é a realidade material e funcional que é criada, num dado lugar, pelo efeito conjugado dos edifícios, das infra-estruturas e dos espaços não edificados nele existentes”]. Que o conceito, por vago e indeterminado, não pode ser densificado por recurso a interpretação jurídica ou apelo a conceitos técnicos, nem o A./recorrente os alega de forma segura por forma a poder criar a convicção de que o conceito da Administração padece de erro grosseiro ou manifesta desadequação. Pelo que, não pode sindicar o juízo do Recorrido, escolhendo entre este e o formulado pelo A./recorrente, o que possa ter por mais adequado, mas tão só verificar se aquele observou as vinculações a que estava adstrito. Entendimento que corroboramos até porque se o legislador pretendesse equivaler os conceitos de tecido urbano e de malha urbana, teria na alínea b) do nº 1 do referido artigo 29º usado aquele, com definição legal, em vez deste, de conteúdo indeterminado. Não o tendo feito nem tendo fixado a sua definição no referido Decreto Regulamentar nº 9/2009 [que, precisamente, estabelece os conceitos técnicos nos domínios do ordenamento do território e do urbanismo], é à Administração a quem compete, designadamente, praticar os actos de licenciamento das construções que devem dar continuidade aos planos de fachada e às características morfológicas das malhas urbanas em que se integram, densificá-lo, atribuir-lhe uma correspondência, com base na sua experiência em matéria urbanística e por referência ao caso concreto. Na situação dos autos e como resulta da factualidade considerada provada que: «[o]s serviços técnicos da Câmara Municipal de Cascais, nomeadamente o seu Departamento de Urbanismo e Infra estruturas, sempre interpretaram o conceito de “malha urbana”, referido na alínea b) do nº 1 do artigo 29.º do PDM de Cascais, como correspondente ao conceito de “quarteirão”» [v. facto 36.]. Não resultando evidente que tal correspondência ou definição padeça de erro grosseiro ou manifesta desadequação, não pode ser sindicado judicialmente. No mesmo sentido já se pronunciou o STA, designadamente, no acórdão de 8.5.2007, no proc. nº 0168/07, consultável em www.dgsi.pt, com o seguinte sumário: «I - As condições para o licenciamento de obras particulares traduzidas nas expressões “adequada integração” em ordem a respeitar a “volumetria e morfologia existentes na zona”, constantes do art. 30º, 2 do Regulamento do Plano Director Municipal de Viseu (DR 1ª Série B, n.º 291 de 19 de Dezembro) contêm conceitos indeterminados a preencher pela Administração através de um juízo baseado na sua experiência e convicções estéticas, não podendo nestes casos o Tribunal sobrepor o seu juízo ao da Administração, salvo casos de erro evidente ou manifesta inadequação. II - Numa Rua constituída maioritariamente por moradias em banda com dois pisos, o indeferimento de um projecto de reconstrução de uma moradia de dois pisos em que é aditado um terceiro piso, não viola o citado art. 30º, 2 do Regulamento do PDM de Viseu.». E também este Tribunal no acórdão de 9.11.2017, no proc. nº 04332/08, idem, que, com os descritores “Cércea adequada ao conjunto”, “Morfologia e volumetria da envolvente”, “Conceitos vagos e indeterminados” “Discricionariedade técnica”, sumariou: «(…) II - Quando a lei remete para conceitos como os de “cércea adequada ao conjunto em que se insere, respeitando a morfologia e volumetria da envolvente”, apela a conceitos vagos ou indeterminados, a preencher pela Administração, de acordo com o interesse público do momento. No desenvolvimento desta actividade a Administração goza de uma ampla margem de decisão, inerente ao preenchimento daqueles conceitos indeterminados. III - Tais elementos ou competências discricionárias encerram um juízo de mérito, essencialmente técnico, derivado dos especiais conhecimentos e da experiência do órgão da Administração que o emite, que só pode ser formulado pela própria Administração, porquanto não está prescrito na lei. Tal juízo de mérito não pode, portanto, ser apreciado pelo tribunal, pois extravasa o foro jurídico. IV - Só na hipótese de erro grosseiro ou manifesto, ou de erro de facto, serão impugnáveis contenciosamente os juízos proferidos em sede de discricionariedade.». Donde, aderindo à jurisprudência reproduzida por com ela concordarmos, ao contrário do que defende o Recorrente, o entendimento expendido pelo tribunal a quo de que, não vislumbrando qualquer erro grosseiro ou evidente desadequação no preenchimento dos conceitos indeterminados em causa nos autos pelo Recorrido, não podia sobrepor juízos valorativos sobre o mesmo, não padece do vício de violação da garantia constitucional da tutela jurisdicional efectiva. O mesmo se passa quanto ao juízo de que as construções aprovadas pelos actos impugnados apresentam cérceas superiores à cércea das construções existentes nas ruas contíguas ou circundantes, que têm no máximo 2 ou 3 pisos acima da soleira da porta, o que introduz factores de perturbação da harmonia dos conjuntos edificados pré-existentes e desrespeito pela cércea mais corrente na rua ou quarteirão [v. a alínea b) do nº 1 do artigo 29 do PDM e o Ponto IV, nº 14 do Anexo do Decreto-Lei nº 302/90, de 26 de Setembro]. Com efeito, o A./recorrente limitou-se a alegar que as cérceas das construções do loteamento são superiores à da das pré-existentes na/s zona/s envolvente/s – com o sentido de que ficarão mais altas que as construções à volta, do outro lado dos arruamentos que o circundam -, sem alegar em concreto como é que a altura [expressa em metros lineares], em excesso, das mesmas está em desarmonia com os planos de fachada ou as características morfológicas das malhas urbanas em que se inserem. Por outro lado, como explicou o juiz a quo, no PDM de Cascais para o parâmetro “cércea” não releva o número de pisos da construção. A cércea é a “dimensão vertical da construção, contada a partir do ponto da cota média do terreno no alinhamento da fachada até à linha superior do beirado ou platibanda ou guarda do terraço" – v. alínea o) do nº 3 do artigo 2.º do PDM. Da factualidade assente extrai-se a este propósito que: na Memória Descritiva e Justificativa apresentada em 1997 pela Recorrida com o pedido de licenciamento de uma operação de loteamento, lotes 1 e 2, do terreno denominado Quinta das L…, em Cascais, refere-se que a cércea máxima, corresponde a 4 pisos, não excedendo mais do que 1 piso em relação à cércea dos edifícios confinantes” (…); do Alvará de Licença de Construção nº …, de 27.4.2001, consta que Nº de Pisos Acima da Cota de Soleira 4; na Avenida M…, que confronta o prédio loteado do lado Sul, a maioria das construções têm 2 ou 3 pisos acima da cota de soleira, existindo, dois com 3 pisos mais 1 piso recuado e que dispõem ainda de um piso inferior cuja entrada não é perceptível, uma vez que se faz pelo alçado posterior, o que dá 5 pisos para as traseiras do edifício; na Avenida de S…, que confronta pelo lado Nascente, a maioria das construções tem 2 pisos acima da cota de soleira; no Caminho, que confronta pelo lado Norte, as construções têm 2 pisos acima da cota de soleira, sendo esta mais elevada que a do lote 1/2 do loteamento; na Avenida C…, que confronta pelo lado Poente, as construções têm 2 pisos acima da cota de soleira, com excepção de uma construção que dispõe de 3 pisos; na ex-Rua P…, que nascia da Quinta das L… do lado Poente em direcção ao Mercado Municipal, existem construções com 2 pisos, com 3 pisos e com 4 pisos, acima da cota de soleira, sendo estas últimas junto ao mercado municipal; o terreno objecto da operação de loteamento confinava, na sua totalidade, com arruamentos; o edifício do antigo cinema S. José tem 5 pisos, mais 1 piso recuado, o Centro Comercial Pão de Açúcar 2 pisos e o Hotel Estoril Sol 10 pisos, mais 1 piso técnico intermédio, mais 8 pisos; o edifício construído no lote 1/2, denominado “Cascais Villa-Shopping Center” dispõe de 3 entradas, a partir da entrada junto aos cinemas (entrada a sul) contam-se 4 pisos, da entrada junto ao terminal de camionagem (entrada a poente) 4 pisos e da entrada a nascente (virada para o centro comercial Pão de Açúcar) 3 pisos, sendo esta a entrada principal do edifício, a qual corresponde ao piso 0; não existe um alinhamento definido das edificações mais próximas do lote 1/2 ao longo da rua [v. factos 3., 4., 13., 22., 23., 24., 25., 26., 27., 30., 31. e 37.]. Donde e apesar de na Memória Descritiva do pedido de licenciamento do loteamento constar que a cércea máxima corresponde a 4 pisos, excedendo em 1 piso a cércea dos edifícios confinantes, nas avenidas e ruas que confrontam o prédio loteado, do outro lado dos arruamentos que o ladeiam, existem prédios de 2, 3, 4, 5 e um Hotel com 10, mais um intermédio e mais 8, pisos, sendo que a cota de soleira não se encontra à mesma altura em todas as construções por referência à do lote 1/2 e o próprio edifício construído neste lote apresenta 3 ou 4 pisos, dependendo da entrada. A todo este circunstancialismo que permite concluir pela existência de prédios nas avenidas e ruas confrontantes com tantos e mais pisos que o do prédio loteado, acresce o facto de o A. não ter alegado, não resultar da factualidade provada na sequência da audiência de julgamento efectuada, não se sabendo, por isso, qual a altura de cada piso e respectiva soma, ou seja, a cércea das construções existentes em cada uma das avenidas e ruas que confrontam o prédio loteado, por forma a poder afirmar-se que efectivamente a cércea das construções erigidas neste, com 4/3 pisos, desrespeita a cércea mais corrente na rua ou quarteirão, criando situações dissonantes. A saber, desconhecendo-se a cércea corrente das demais construções falece toda a argumentação do A./recorrente sobre esta questão. Em razão do que também decidiu bem o juiz a quo ao considerar que não verificada a alegada violação do ponto IV, nº 14 do Anexo do Decreto-Lei nº 302/90. Face ao que não pode proceder o presente recurso. Por tudo quanto vem exposto acordam os Juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e, em consequência, manter a sentença recorrida na ordem jurídica. Sem custas, por isenção legal do Recorrente. Registe e Notifique. Lisboa, 14 de Julho de 2022 (Lina Costa – relatora) (Catarina Vasconcelos) (Rui Pereira)

Sumário

II- O conceito de malha urbana, previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 29º do PDM de Cascais tem vindo a ser entendido pelos serviços do Recorrido, como correspondente ao de quarteirão.

III- É à Administração a quem compete, designadamente, praticar os actos de licenciamento das construções que devem dar continuidade aos planos de fachada e às características morfológicas das malhas urbanas em que se integram, densifica esse conceito, atribuir-lhe uma correspondência, com base na sua experiência em matéria urbanística e por referência ao caso concreto.

IV- O Tribunal só pode sobrepor o seu juízo ao da Administração nos casos de erro evidente ou manifesta inadequação deste.

V- No PDM de Cascais para o parâmetro “cércea” não releva o número de pisos da construção, mas a “dimensão vertical da construção, contada a partir do ponto da cota média do terreno no alinhamento da fachada até à linha superior do beirado ou platibanda ou guarda do terraço" – v. alínea o) do nº 3 do artigo 2.º do PDM.

VI- O A./recorrente limitou-se a alegar que as cérceas das construções do loteamento são superiores à da das pré-existentes na/s zona/s envolvente/s – com o sentido de que ficarão mais altas que as construções à volta, do outro lado dos arruamentos que o circundam -, sem alegar em concreto como é que a altura [expressa em metros lineares], em excesso, das mesmas está em desarmonia com os planos de fachada ou as características morfológicas das malhas urbanas em que se inserem, ou desrespeita a cércea corrente na rua ou quarteirão [v. a alínea b) do nº 1 do artigo 29 do PDM e o Ponto IV, nº 14 do Anexo do Decreto-Lei nº 302/90, de 26 de Setembro].

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

Ministério Público, autor nos autos de acção administrativa especial instaurados contra o Município de Cascais e as contra-interessadas T…, S.A. e L…, Lda., inconformado, veio interpor recurso jurisdicional do acórdão, proferido em 16.12.2015, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, que julgou improcedente a presente acção e, em consequência, absolveu Entidade Demandada e os Contra Interessados do pedido.

Nas respectivas alegações, o Recorrente formulou as conclusões que seguidamente se reproduzem: «

I. Por Deliberação da Câmara Municipal de Cascais, tomada na reunião de 19.12.1997 foi aprovado o loteamento do prédio em causa.

II. A Câmara Municipal de Cascais, em 22.9.1999, aprovou uma rectificação à anterior deliberação de aprovação do loteamento, e que consistiu, designadamente, na junção num único lote dos lotes 1 e 2, que passaram a lote 1/2

III. Em 14.12.1999, foi emitido o respectivo alvará, com o n° 1.115/1999, a favor da firma requerente da operação urbanística.

IV. O alvará de loteamento teve também uma rectificação posterior, aprovada por despacho da autoria do Presidente da Câmara Municipal de Cascais, de 22.02.2000.

V. Relativamente ao lote 1/2 do loteamento foi depois aprovado um projecto de construção, por despacho do Presidente da Câmara Municipal de Cascais de 20.04.2001.

VI. Aprovação essa titulada pelo alvará de licença n° 433/2001, prevendo a construção de edifício para centro comercial, que veio a ter a designação de Cascais Villa - Shopping Center, com 4 pisos acima da cota de soleira, e também 4 pisos abaixo da cota de soleira.

VII. Face ao Regulamento do Plano Director Municipal de Cascais (aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 96/97, DR, Iª Série-B, de 19.06.1997, e doravante referido como PDM) o prédio loteado encontra-se inserido em Categoria de Espaço Canal e ainda em Categoria de Espaço de Desenvolvimento Singular (art. 44°, do PDM).

VIII. Integrando-se num Espaço de Reestruturação Urbanística da área envolvente à estação ferroviária de Cascais (ponto 2.7, do indicado art. 44°, do PDM).

IX. Pelo que as novas construções naquela zona deveriam respeitar os parâmetros urbanísticos estabelecidos para a categoria de espaços urbanos de alta densidade, bem como o disposto no Ponto IV, n° 14, do anexo ao DL 302/90, de 26 de Setembro.

X. Atento o disposto nos arts. 29°, n° 1, e 34°, n° 1, ambos do PDM, as operações de loteamento não integradas em plano de pormenor, como foi o caso, só seriam permitidas desde que, e de entre o mais, fosse cumprido o requisito segundo o qual “...as novas construções dêem continuidade aos planos de fachada e às características morfológicas das malhas urbanas em que se integram.”.

XI. Enquanto a condição a que alude a alínea a) do art° 29° n° 1 se mostra satisfeita, já que o prédio a lotear confinava com arruamento já existente, não se afigura estar reunido o requisito da al. b) na medida em que as construções aprovadas pelos actos impugnados apresentam cércea muito superiores à cércea das construções existentes em qualquer rua ou quarteirão contíguo, excedendo também em número de pisos a média dos existentes nos prédios pré-existentes com que confinava e confina, alterando profundamente e em termos negativos as características morfológicas da malha urbana em que se insere.

XII. Dado o PDM não fornecer o conceito legal de malha urbana, afigura-se carecer completamente de fundamento o entendimento, ao que parece sufragado pelos técnicos da Câmara Municipal de Cascais, sem qualquer base legal, segundo o qual malha urbana significaria quarteirão.

XIII. O Decreto Regulamentar n° 9/2009 de 29 de Maio veio fixar os conceitos técnicos nos domínios do ordenamento do território e do urbanismo a utilizar pelos instrumentos de gestão territorial - cfr. art° 1º daquele diploma.

XIV. Dele também não consta, porém, a definição de malha urbana.

XV. O conceito de malha urbana é muito mais amplo que o de quarteirão, pretendendo abranger todo um conjunto urbano, com características morfológicas sedimentadas, numa determinada zona, devendo ser densificado em função de cada caso concreto, já que os núcleos urbanos são de índole muito diversa, mesmo dentro de um mesmo concelho.

XVI. O legislador pretendeu acautelar, por via do preceituado no art° 29° n° 1 PDM, foi a proibição de edificações que rompessem com os planos de fachada e as características morfológicas dos aglomerados urbanos em que se situassem, introduzindo factores de perturbação da harmonia dos conjuntos edificados pré-existentes.

XVII. Contrariamente ao sustentado na decisão impugnada, não se pode admitir a existência de normas contidas em regulamentos públicos cujo conteúdo e valoração estejam unicamente cometidos à Administração, como sustenta a decisão recorrida.

XVIII. Isso significaria que toda a área do urbanismo sujeita aos Planos Directores Municipais - in casu, o PDM de Cascais - estaria fora da sindicância dos Tribunais, com o inaceitável fundamento de que a terminologia ou os conceitos utilizados só seriam perceptíveis para os técnicos municipais, que não para os Peritos do Tribunal e para o próprio Tribunal.

XIX. Face à garantia constitucional da tutela jurisdicional efectiva, não pode o Tribunal esquivar-se a julgar, com o fundamento na natureza mais ou menos técnica dos conceitos, sob pena de violação do disposto nos art°s 20°, 202° n° 2 e 286° n° 4 CRP, que os art°s 2º CPTA e 2º CPC densificam.

XX. O mesmo se diga quando a decisão impugnada refere que “(...) ainda que se concordasse com o Autor quando afirma que o que o legislador pretendeu acautelar, por via do n° 1 do artigo 29° do Regulamento do PDM, foi a proibição de edificações que rompessem com os planos de fachada e as características morfológicas dos aglomerados urbanos que se situassem, introduzindo factores de perturbação da harmonia dos conjuntos edificados pré-existentes, uma coisa é certa o juízo valorativo aqui implícito - perturbação da harmonia dos conjuntos edificados pré- existentes - não pode ser pedido ao Tribunal”.

XXI. É que, novamente aqui, a decisão impugnada escusa-se a julgar, com o argumento, que se nos afigura inaceitável, de que só os técnicos autárquicos estão habilitados a ajuizar da perturbação ou não criada pelo novo edificado.

XXII. Trata-se, novamente, de clara violação da garantia constitucional da tutela jurisdicional efectiva e da sindicabilidade pelos Tribunais dos actos da Administração.

XXIII. Nas ruas, contíguas ou circundantes, do prédio loteado, o que existia, à data, eram construções com um máximo de 2 ou 3 pisos acima da cota de soleira, aprovadas em harmonia com o regime urbanístico do PUCS (aprovado pelo DL 37.251de 28.12.1948) - Plano de Urbanização da Costa do Sol - que disciplinou o urbanismo no local até à entrada em vigor do PDM.

XXIV. Nos termos do Plano de Urbanização da Costa do Sol (PUCS), a área da Quinta das Loureiras integrava, em parte, a Zona HC, cuja tipologia de construção correspondia a moradia isolada ou geminada, para habitação, com o máximo de 2 pisos acima da cota de soleira.

XXV. E, na parte restante, em Zona C, nela se prevendo, designadamente, comércio, serviços, pequena industria, habitação, com um máximo de 3 pisos acima da cota de soleira.

XXVI. As edificações aprovadas pelos actos impugnados assumem-se como elemento dissonante da envolvente local, não dando continuidade aos planos de fachada e às características morfológicas da malha urbana em que se integram.

XXVII. A CCDR-LVT (Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo), solicitada a pronunciar-se em sede de procedimento inspectivo tutelar aberto pela IGAT (Inspecção-Geral da Administração do Território), também entendeu que as construções aprovadas não dão “continuidade aos planos de fachada e às características das malhas urbanas em que se integram”.

XXVIII. Consequentemente, o referido acto de licenciamento da operação de loteamento, datado de 19.12.1997, e o posterior acto de rectificação de 22.09.1999, são nulos e de nenhum efeito por não respeitarem as condições fixadas pelo PDM para o licenciamento de construção no local.

XXIX. Igual vício afecta o acto de aprovação do licenciamento de construção, de 20.04.2001, porque consequente a actos nulos - art. 134°, n° 1 CPA.

XXX. Porque viola as mesmas normas do PDM que os demais actos administrativos impugnados.

XXXI. Foi infringido o disposto no art. 29°, n° 1 PDM de Cascais, e o Ponto IV, n° 14, do anexo ao DL 302/90, de 26 de Setembro (ex vi do art. 44°, ponto 2.7, do PDM).

XXXII. Também foi violado o disposto no Ponto IV, n° 14, anexo ao DL 302/90, de 26 de Setembro, que também impunha o respeito pela cércea mais corrente na rua ou quarteirão, de modo a não criar situações dissonantes.

XXXIII. De acordo com o art. 56°, n° 2, do DL 448/91, de 29 de Novembro (com a redacção dada pela Lei 26/96, e que estabeleceu o regime jurídico do licenciamento das operações de loteamento) são nulos os actos administrativos que violem o disposto em planos municipais de ordenamento do território, como é o caso do PDM.

XXXIV. O art. 52°, n° 2, alínea b), do DL 445/91, de 20 de Novembro (com a redacção dada pelo DL 250/94, e que estabeleceu o regime de licenciamento de obras particulares), comina com a nulidade os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento que estejam em desconformidade com planos municipais de ordenamento do território.

XXXV. A qual se verifica, nos casos mencionados.

XXXVI. Termos em que os actos impugnados são nulos, o que se pretende seja declarado judicialmente (art. 133°, n° 1, do CPA) por via da procedência da presente acção.

XXXVII. A decisão impugnada violou as normas e preceitos legais atrás referidos.».

O Recorrido contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:

«A. O prédio objecto dos actos impugnados encontra-se inserido na Categoria de “Espaço de Reestruturação Urbanística da área envolvente à estação ferroviária de Cascais” do PDM de Cascais, pelo que o regime jurídico aplicável a ocupação, uso e transformação daquele prédio, nomeadamente para efeitos da realização de operações urbanísticas, resulta, em primeira linha, do disposto no n.° 2.7 do artigo 44.° do Regulamento do PDM de Cascais.

B. Estatui o referido preceito do PDM que são aplicáveis aos prédios / terrenos situados no “Espaço de Reestruturação Urbanística da área envolvente à estação ferroviária de Cascais” “os parâmetros urbanísticos da categoria de espaços urbanos de alta densidade (...) e ainda no respeito pelo disposto no n. ° 14 do artigo 4. ° do anexo ao Decreto-Lei n. ° 302/90, de 28 de Setembro” sendo que os parâmetros urbanísticos aplicáveis aos “espaços urbanos de alta densidade” naquilo que aos loteamentos diz respeito, vêm fixados no artigo 34.° do Regulamento do PDM de Cascais, o qual remete para as alíneas a) e b) do n.° 1 do artigo 29.° do Regulamento do PDM de Cascais.

C. Estatui a alínea b), do n.° 1 do artigo 29.° do Regulamento do PDM que as novas construções devem dar continuidade aos planos de fachada e às características morfológicas das malhas urbanas em que se integram, pelo que a violação desta norma, por parte dos actos impugnados, apenas ocorreria caso estivesse provado que as operações urbanísticas objecto de tais actos (loteamento e edificação) não dão continuidade i) nem aos planos de fachada, ii) nem às características morfológicas das malhas urbanas em que se inserem.

D. É por demais evidente o erro em que labora a tese do Recorrente visto que a “permissa” de que parte não permite alcançar a “conclusão” a que chega, uma vez que o facto das construções aprovadas pelos actos impugnados apresentarem cércea muito superior à cércea das construções existentes ou excederem em número de pisos a média dos prédios pré-existentes, não permite afirmar que tais construções “não dão continuidade aos planos de fachada e às características morfológicas da malha urbana em que se integram”.

E. Não é pelo facto de (alegadamente e não demonstrado) as construções em causa possuírem cércea muito superior à cércea das construções existentes (ou excederem o número de pisos das mesmas) que será legitimo afirmar que tais construções não dão continuidade aos planos de fachada, uma vez que entende-se pelo conceito de “fachada” a “frente de construção de um edifício que opera a separação entre o interior e o exterior do mesmo”, enquanto que a “cércea” correspondente à “dimensão vertical da construção, medida a partir do ponto de cota média do terreno marginal ao alinhamento da fachada ...” (vide “Vocabulário de Termos e Conceitos de Ordenamento do Território”, edição da DGOTDU, págs. 191 e 130).

F. E também não existe qualquer relação de causa / efeito entre a cércea e/ou número de pisos das ditas construções e as características morfológicas de uma malha urbana em que se integram, uma vez que estas características resultam de um vasto conjunto de factores e não apenas da dimensão vertical dos edifícios (vide conceito de “Morfologia Urbana”, ob. citada da DGOTDU, pág. 233).

G. Assim, nenhuma razão assiste ao Recorrente já que nada permite afirmar que sejam inválidos os actos impugnados em razão da violação do disposto na alínea b), do n.° 1 do artigo 29.° do Regulamento do PDM.

H. Para que se pudesse afirmar que os actos impugnados teriam violado o n.° 14, do Ponto IV do Anexo ao Decreto-Lei n.° 302/90, de 26 de Setembro, necessário seria que provados estivessem, no mínimo, os seguintes factos: i) qual a cércea (ou seja a altura / dimensão vertical) das edificações objecto daqueles actos; ii) qual a cércea mais corrente na respectiva rua ou quarteirão; iii) qual a rua e/ou qual o quarteirão (respectivos limites geográficos) que serviram de referência para apuramento da “cércea mais corrente”.

I. Ora, apenas está provado que, nas imediações das edificações em causa, existem edifícios com 2, 3 e 5 pisos, não se sabendo qual a dimensão / altura de cada um daqueles pisos (em metros lineares) nem tão pouco qual a cércea dos mesmos, pelo que, correspondendo a cércea à altura / dimensão vertical medida em metros lineares e não ao número de pisos, evidente se torna que não é legitimo concluir que os actos impugnados violaram o preceito invocado pelo Recorrente (n.° 14, do Ponto IV do Anexo ao D.L. 302/90).

J. Contrariamente ao alegado pelo Recorrente, a sentença proferida não enferma de qualquer vício ou ilegalidade, antes tendo feito correcta aplicação do Direito aos factos apurados.».

A Recorrida T…, S.A. contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:

«1ª Importa ter presente que o que está em causa na presente acção judicial é a questão de saber se o ato de licenciamento de uma operação de loteamento (é este o ato que é objeto de impugnação) violou o Plano Diretor Municipal de Cascais, concretamente o disposto no seu artigo 29.º, nº1, alínea b), e no ponto 2.7 do seu artigo 44º, que remete para o disposto no nº 14 do artigo 4º do anexo ao Decreto-Lei nº 302/90, de 28 de Setembro; ora,

2ª Uma análise atenta destas duas disposições normativas permite concluir, desde logo, não estarem aqui em causa normas que permitam uma sua mera aplicação subsuntiva;

3ª A existência, nas normas que integram o regulamento do Plano Diretor Municipal de Cascais, de conceitos cujo conteúdo não é dado de antemão com precisão, apela, em primeira linha, para uma tarefa do seu preenchimento pela entidade administrativa competente, tarefa para a qual esta dispõe, assim o tem entendido a doutrina e a jurisprudência, de livre valoração ou de prerrogativas de avaliação;

4ª Sendo irrecusável a existência de um efetivo controlo judicial das decisões proferidas pela Administração com base em poderes discricionários ou em margens de decisão e apreciação das entidades administrativas - o qual, realce-se, não pretendemos, de modo algum, colocar em causa, muito pelo contrário - o mesmo não deixa, atendendo à maior flexibilidade e vaguidade dos parâmetros utilizados, de ser um controlo contido ou atenuado traduzido num poder de fiscalização, mas já não de reexame; ora,

5ª Forçoso se torna reconhecer que a alegada violação não é nem inequívoca, nem evidente nem, muito menos, manifesta; sem prejuízo do que fica exposto sempre se dirá que,

6ª Segundo o MP, o ato impugnado violaria a norma da alínea b) do n.° 1 do artigo 29.° do regulamento do PDM de Cascais, segundo a qual “as novas construções dêem continuidade aos planos de fachada e às características morfológicas das malhas urbanas em que se integram”, dado que “as construções aprovadas pelos actos impugnados apresentam cérceas muito superiores à cércea das construções existentes em qualquer rua ou quarteirão contíguo”;

7ª Face ao caráter manifestamente indeterminado do conceito de malha urbana, a que a alínea b) do artigo 29.° do regulamento do PDM faz apelo, os serviços camarários sempre consideraram que essa norma não era susceptível de aplicação ao caso, pela adopção do entendimento de que malha urbana equivaleria a quarteirão;

8ª Não existe, de fato, um conceito técnico com um sentido preciso e exato de malha urbana, o que equivale a dizer que estamos perante um conceito em que a entidade competente, inegavelmente, dispõe de livre valoração e de prerrogativas de avaliação;

9ª Acresce que, a leitura subjacente à posição do MP, que visa equiparar e conformar o aproveitamento urbanístico da parcela à luz da pré-existência envolvente, choca, desde logo, com a qualificação que lhe é dada pelo próprio PDM, ao integrá-la na categoria de espaços de desenvolvimento singular;

10ª Em suma, nenhum fundamento jurídico se descortina para por em causa o entendimento adoptado pelo Município de Cascais, no sentido de que o conceito de malha urbana vertido na alínea b) do do n.° 1 do artigo 29.° do regulamento do respectivo PDM, deva ser equiparado a quarteirão: refira-se que,

11ª Contrariamente ao alegado pelo MP, o edifício dispõe de 3 pisos acima da cota de soleira, numa área em que existem vários edifícios com esse mesmo número de pisos - cfr., designadamente, a alínea V) da matéria de facto provada -, pelo que não ocorre a alegada violação da invocada norma do regulamento do PDM; por outro lado,

12ª A invocada violação do disposto no n° 14 do artigo 4º do anexo ao Decreto-Lei n° 302/90, de 28 de Setembro reconduz-se, face ao modo como o MP conformou a sua p.i., ao já abordado problema do número de pisos do edifício construído no lote 1/2, designado por “Cascais Villa - Shopping Center”, pelo que se trata de problema já abordado;

13ª Reitera-se que o MP não ponderou minimamente que: (i) o terreno objecto da operação de loteamento configurava um quarteirão, (ii) o edifício designado por “Cascais Villa - Shopping Center”, dispõe de 3 pisos acima da cota de soleira, e não de 4 pisos, como o MP erroneamente sustenta; (iii) na zona existem vários edifícios com esse mesmo número de pisos - cfr., designadamente, a alínea V) da matéria de facto provada;

14ª Forçoso se torna assim considerar que, contrariamente ao que o MP sustenta, os atos impugnados não conflituam, minimamente que seja, com o disposto no n° 14 do artigo 4º do anexo ao Decreto-Lei n° 302/90, de 28 de Setembro;

15ª Em suma, contrariamente ao que o MP sustenta, a sentença não enferma de qualquer erro na interpretação e aplicação do Direito aos fatos provados, pelo que não é susceptível da mínima censura.»

Já por este Tribunal, a sociedade E… Lda. foi declarada habilitada a prosseguir na acção e no recurso como contra-interessada, em substituição da T…, S.A.

Sem vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos (mas com envio prévio aos mesmos do projecto de acórdão), o processo vem à Conferência para julgamento.

A questão suscitada pelo Recorrente, delimitada nos termos do disposto no nº 4 do artigo 635º e nos nºs 1 a 3 do artigo 639º, do CPC ex vi nº 3 do artigo 140º do CPTA, consiste, em suma, em saber se a sentença recorrida enferma de erros de julgamento na interpretação e aplicação do Direito aos factos provados, determinantes da improcedência da acção.

A matéria de facto relevante é a constante da decisão recorrida, a qual, por não ter sido impugnada, aqui se dá por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no nº 6 do artigo 663º do CPC, ex vi o nº 3 do artigo 140º do CPTA.

Alega o Recorrente, em síntese, que: encontrando-se o prédio loteado num Espaço de Reestruturação Urbanística da área envolvente à estação ferroviária de Cascais, conforme ponto 2.7, do indicado artigo 44° do Regulamento do Plano Director Municipal de Cascais (doravante apenas RDM, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 96/97, DR, Iª Série-B, de 19.06.1997), as construções nele implantadas deveriam respeitar os parâmetros urbanísticos estabelecidos para a categoria de espaços urbanos de alta densidade, previstos no artigo 29º, nº 1, alínea b) - as novas construções devem dar continuidade aos planos de fachada e às características morfológicas das malhas urbanas em que se integram -, por remissão do artigo 34º, ambos do PDM, bem como o disposto no Ponto IV, n° 14 - impunha o respeito pela cércea mais corrente na rua ou quarteirão, de modo a não criar situações dissonantes -, do Anexo ao Decreto-Lei nº 302/90, de 26 de Setembro, o que não se verifica por apresentarem cérceas muito superiores à das construções existentes em qualquer rua ou quarteirão contíguo, excedendo também em número de pisos a média dos existentes nos prédios pré-existentes confinantes, alterando profunda e negativamente as características morfológicas da malha urbana em que se insere; não fornecendo o referido PDM nem o Decreto Regulamentar n° 9/2009, de 29 de Maio, que fixou os conceitos técnicos nos domínios do ordenamento do território e do urbanismo a utilizar pelos instrumentos de gestão territorial, o conceito legal de malha urbana, entende carecer de fundamento o entendimento do Recorrido, sem qualquer base legal, de que malha urbana significaria quarteirão; tal conceito é muito mais amplo que o de quarteirão, pelas razões que indica; não se pode admitir a existência de normas contidas em regulamentos públicos cujo conteúdo e valoração estejam unicamente cometidos à Administração; face à garantia constitucional da tutela jurisdicional efectiva, não pode o Tribunal esquivar-se a julgar, com o fundamento na natureza mais ou menos técnica dos conceitos, sob pena de violação do disposto nos artigos 20°, 202° n° 2 e 286° n° 4 CRP, que os artigos 2º CPTA e 2º CPC densificam.

Da fundamentação de direito da sentença recorrida extrai-se o seguinte:

«(…)

Como resulta da sua simples leitura, as normas em apreço fazem apelo a conceitos cujo conteúdo não é evidente, exato, preciso, nem unívoco: "continuidade aos planos de fachada", "características morfológicas", "malhas urbanas", "cércea mais corrente" e "situações dissonantes".

Não querendo nem podendo entrar na discussão doutrinária acerca da natureza destes conceitos ("conceitos indeterminados" ou "conceitos técnicos") ou da natureza da tarefa de densificação desses conceitos ("discricionariedade administrativa" ou "discricionariedade técnica"), não temos dúvida de que a tarefa de densificação dos conceitos utilizados pelas normas em questão implica "margens de livre apreciação", ou seja, em certa medida a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa e, assim sendo, a tarefa de preenchimento destes conceitos cabe sobretudo, e em prima linha, à Administração e não é totalmente controlável pelo Tribunal - porque o juízo envolve valorações próprias da função administrativa o tribunal não pode substituir o juízo formulada pela Administração, adoptando o que julgue mais adequado, cabe-lhe apenas verificar se a Administração observou as vinculações a que estava adstrita.

Com efeito, saber o que significa dar "continuidade aos planos de fachada", o que são "características morfológicas" e "malhas urbanas", como se determina a "cércea mais corrente" e quais as situações que podem ser qualificadas como "situações dissonantes", não resulta nem da simples interpretação jurídica das normas nem do simples apelo a conhecimentos técnicos.

Mesmo com apelo a conhecimentos técnicos especializados não é possível dizer, com a necessária exactidão e precisão, o significa, para efeitos de aplicação das normas do Regulamento do Plano Director Municipal de Cascais, dar "continuidade aos planos de fachada", o que são "características morfológicas" e "malhas urbanas", como se determina a "cércea mais corrente" e quais as situações que podem ser qualificadas como "situações dissonantes". Ou seja, não é possível identificar apenas uma definição como a legalmente possível.

Basta atendermos a que, para além das definições constantes do Decreto Regulamentar nº 9/2009, de 29 de maio (aprovado em data muito posterior à aprovação do PDM de Cascais), os regulamentos municipais atribuem, para vigorar na área dos seus Municípios, aos mesmos conceitos urbanísticos diferentes conteúdos, para perceber que os conceitos (aparentemente) "técnicos" utilizados nas normas relativas à urbanização e à edificação, inscritos nos regulamentos municipais, decorrem de valorações próprias do exercício da função administrativa, e não de um concreto e único sentido técnico, não tendo em todos os instrumentos normativos o mesmo preciso e exacto conteúdo,

É neste contexto que devem ser apreciadas as alegações do Autor de terem sido violadas as referidas normas do Regulamento do PDM de Cascais.

Vejamos, então.

O Autor defende que os at[o]s impugnados violaram o disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 29.º do Regulamento do PDM de Cascais que determina que "[s]ó são permitidas operações de loteamento não integradas em plano de pormenor quando" se verifique, entre outras, a seguinte condição: "[a]s novas construções dêem continuidade aos planos de fachada e às características morfológicas das malhas urbanas em que se integram", Sustenta esta alegação no facto de as construções aprovadas apresentarem cérceas muito superiores à cércea das construções existentes em qualquer rua ou quarteirão contiguo, porquanto o que existe nas ruas contíguas ou circundantes são construções com um máximo de 2 ou 3 pisos acima da cota de soleira. Defende que, por isso, as construções aprovadas pelos actos impugnados se assumem como elemento dissonante da envolvente local, não dando continuidade aos planos de fachada e às características morfológicas das malhas urbanas em que se integram.

A Entidade Demandada sustenta, não só no âmbito deste processo mas também no procedimento administrativo, que o conceito de malha urbana corresponde, para efeitos de aplicação da alínea b) do nº 1 do artigo 29.º do Regulamento do PDM de Cascais ao conceito de quarteirão. Resulta da matéria de facto provada nos autos que os serviços técnicos da Câmara Municipal de Cascais, nomeadamente o seu Departamento de Urbanismo e Infra estruturas, sempre interpretaram o conceito de "malha urbana", referido na alínea b) do nº 1 do artigo 29º do Regulamento do PDM de Cascais, como correspondente ao conceito de "quarteirão".

Assim, uma vez que o terreno objecto da operação de loteamento titulada pelo alvará nº 1115 se situava dentro do aglomerado urbano de Cascais, em zona urbana consolidada e confinava, na sua totalidade, com arruamentos, consideraram e consideram que, configurando-se o terreno objecto da operação urbanística como um quarteirão, a alínea b) do nº 1 do artigo 29.º do Regulamento do PDM de Cascais não era aplicável.

Embora admitindo que a definição do conceito de "malha urbana" não consta nem do Decreto-Regulamentar nº 9/2009, de 29 de Maio, nem do Regulamento do PDM de Cascais, o Autor insurge-se contra este entendimento, alegando carecer completamente de fundamento e, socorrendo-se do significado atribuída à palavra quarteirão em dicionários da língua portuguesa, defende que o conceito de malha urbana, utilizado na norma em questão, é muito mais amplo do que o de quarteirão e que no fundo se trata de um conceito muito semelhante ao de tecido urbano definido no Decreto-Regulamentar nº 9/2009.

Ora, como ficou dito, não existindo um conceito técnico exacto e preciso de "malha urbana" este conceito não pode ser densificado por recurso à interpretação jurídica nem por simples apelo a conhecimentos técnicos, muito menos com apelo ao significado que às palavras é atribuído nos dicionários de língua portuguesa.

O Autor propõe um outra densificação para o conceito mas não apresenta fundamentos jurídicos ou técnicos seguros que permitam ao Tribunal considerar que o conteúdo atribuído pela Entidade Demandada ao conceito é manifestamente inadequado. Como ficou dito, o Tribunal não pode substituir o juízo formulado pela Administração, adoptando um que julgue mais adequado, cabe-lhe apenas verificar se a Administração observou as vinculações a que estava adstrita.

Por outro lado, ainda que se concordasse com o Autor quando afirma que o que o legislador pretendeu acautelar, por via do preceituado no nº 1 do artigo 29º do Regulamento do PDM, foi a proibição de edificações que rompessem com os planos de fachada e as características morfológicas dos aglomerados urbanos em que se situassem, Introduzindo factores de perturbação da harmonia dos conjuntos edificados pré-existentes, uma coisa é certa o juízo valorativo aqui implícito - perturbação da harmonia dos conjuntos edificados pré-existentes - não pode ser pedido ao Tribunal.

Acresce que o Autor sustenta a alegação de ter sido violada a alínea b) do artigo 29º do Regulamento do PDM apenas na comparação entre o número de pisos das construções licenciadas e o número de pisos das construções pré-existentes.

Ora, o facto de nas Avenidas e no caminho que confrontam com a Quinta das Loureiras a maioria das construções existentes terem 2 ou 3 pisos acima da cota de soleira não permitiria concluir, por si s[ó], que as construções licenciadas pelos actos impugnados não dão continuidade aos planos de fachada e às características morfológicas das malhas urbanas em que se integram, até porque que, como também resulta da matéria de facto provada, aí também existem dois edifícios com 3 pisos mais 1 piso recuado e que dispõem ainda de um piso inferior cuja entrada não é perceptível, uma vez que se faz pelo alçado posterior, o que dá 5 pisos para as traseiras do edifício e as construções existentes no Caminho, que confronta com a Quinta das Loureiras pelo lado Norte, encontram-se a uma cota mais elevada que a Quinta das Loureiras, em especial que o lote 1/2 do loteamento.

Quanto à alegada violação do disposto no nº 14 do ponto IV do Anexo ao Decreto-Lei n. o 302/90, de 26 de Setembro, aplicável por força do ponto 2.7 do artigo 44º do Regulamento do PDM de Cascais, que determina que "[n)os aglomerados urbanos existentes a altura das novas edificações não deve ultrapassar a cércea mais corrente na rua ou quarteirão, de modo a não criar situações dissonantes" o Autor também fundamenta esta alegação na circunstância de as construções aprovadas apresentarem cérceas muito superiores à cércea das construções existentes em qualquer rua ou quarteirão contíguo, porquanto o que existe nas ruas contíguas ou circundantes são construções com um máximo de 2 ou 3 pisos acima da cota de soleira.

Ora, o Regulamento do PDM de Cascais define, na alínea o) do nº 3 do artigo 2.º, cércea como sendo a "dimensão vertical da construção, contada a partir do ponto da cota média do terreno no alinhamento da fachada até à linha superior do beirado ou platibanda ou guarda do terraço", não fazendo relevar para a aferição do parâmetro urbanístico "cércea" o número de pisos.

Assim sendo, não tendo o Autor alegado nem demonstrado qual a dimensão vertical das construções, a qual se traduz em metros não em número de pisos, - a das construções previstas nos actos impugnados e a das edificações existentes na rua ou quarteirão - tal inviabiliza, por si só, que o tribunal pudesse considerar violada a norma que determina que a altura das novas edificações não ultrapasse a cércea mais corrente na rua ou quarteirão, de modo a não criar situações dissonantes.» [sublinhados nossos].

E o assim decidido é para manter.

Com efeito, os parâmetros urbanísticos previstos no PDM de Cascais a observar, na situação em apreciação, implicam a densificação de conceitos vagos e indeterminados, sem definição legal, a que é possível atribuir diferentes sentidos, definições ou correspondências.

O A./recorrente defende que a densificação do conceito de malha urbana, previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 29º do PDM, é mais amplo do que o de quarteirão que os serviços do Recorrido lhe têm vindo a dar, abrangendo todo um conjunto urbano, com características morfológicas sedimentadas, numa determinada zona, devendo ser densificado em função de cada caso concreto, já que os núcleos urbanos são de índole muito diversa, mesmo dentro de um mesmo concelho.

O juiz a quo considera que esta definição é semelhante ao que no Decreto Regulamentar nº 9/2009 consta como “tecido urbano” [v. ponto 68. do Quadro 1 do respectivo Anexo: “O tecido urbano é a realidade material e funcional que é criada, num dado lugar, pelo efeito conjugado dos edifícios, das infra-estruturas e dos espaços não edificados nele existentes”]. Que o conceito, por vago e indeterminado, não pode ser densificado por recurso a interpretação jurídica ou apelo a conceitos técnicos, nem o A./recorrente os alega de forma segura por forma a poder criar a convicção de que o conceito da Administração padece de erro grosseiro ou manifesta desadequação. Pelo que, não pode sindicar o juízo do Recorrido, escolhendo entre este e o formulado pelo A./recorrente, o que possa ter por mais adequado, mas tão só verificar se aquele observou as vinculações a que estava adstrito.

Entendimento que corroboramos até porque se o legislador pretendesse equivaler os conceitos de tecido urbano e de malha urbana, teria na alínea b) do nº 1 do referido artigo 29º usado aquele, com definição legal, em vez deste, de conteúdo indeterminado.

Não o tendo feito nem tendo fixado a sua definição no referido Decreto Regulamentar nº 9/2009 [que, precisamente, estabelece os conceitos técnicos nos domínios do ordenamento do território e do urbanismo], é à Administração a quem compete, designadamente, praticar os actos de licenciamento das construções que devem dar continuidade aos planos de fachada e às características morfológicas das malhas urbanas em que se integram, densificá-lo, atribuir-lhe uma correspondência, com base na sua experiência em matéria urbanística e por referência ao caso concreto.

Na situação dos autos e como resulta da factualidade considerada provada que: «[o]s serviços técnicos da Câmara Municipal de Cascais, nomeadamente o seu Departamento de Urbanismo e Infra estruturas, sempre interpretaram o conceito de “malha urbana”, referido na alínea b) do nº 1 do artigo 29.º do PDM de Cascais, como correspondente ao conceito de “quarteirão”» [v. facto 36.].

Não resultando evidente que tal correspondência ou definição padeça de erro grosseiro ou manifesta desadequação, não pode ser sindicado judicialmente.

No mesmo sentido já se pronunciou o STA, designadamente, no acórdão de 8.5.2007, no proc. nº 0168/07, consultável em www.dgsi.pt, com o seguinte sumário:

«I- As condições para o licenciamento de obras particulares traduzidas nas expressões “adequada integração” em ordem a respeitar a “volumetria e morfologia existentes na zona”, constantes do art. 30º, 2 do Regulamento do Plano Director Municipal de Viseu (DR 1ª Série B, n.º 291 de 19 de Dezembro) contêm conceitos indeterminados a preencher pela Administração através de um juízo baseado na sua experiência e convicções estéticas, não podendo nestes casos o Tribunal sobrepor o seu juízo ao da Administração, salvo casos de erro evidente ou manifesta inadequação.

II- Numa Rua constituída maioritariamente por moradias em banda com dois pisos, o indeferimento de um projecto de reconstrução de uma moradia de dois pisos em que é aditado um terceiro piso, não viola o citado art. 30º, 2 do Regulamento do PDM de Viseu.».

E também este Tribunal no acórdão de 9.11.2017, no proc. nº 04332/08, idem, que, com os descritores “Cércea adequada ao conjunto”, “Morfologia e volumetria da envolvente”, “Conceitos vagos e indeterminados” “Discricionariedade técnica”, sumariou:

«(…)

II- Quando a lei remete para conceitos como os de “cércea adequada ao conjunto em que se insere, respeitando a morfologia e volumetria da envolvente”, apela a conceitos vagos ou indeterminados, a preencher pela Administração, de acordo com o interesse público do momento. No desenvolvimento desta actividade a Administração goza de uma ampla margem de decisão, inerente ao preenchimento daqueles conceitos indeterminados.

III- Tais elementos ou competências discricionárias encerram um juízo de mérito, essencialmente técnico, derivado dos especiais conhecimentos e da experiência do órgão da Administração que o emite, que só pode ser formulado pela própria Administração, porquanto não está prescrito na lei. Tal juízo de mérito não pode, portanto, ser apreciado pelo tribunal, pois extravasa o foro jurídico.

IV- Só na hipótese de erro grosseiro ou manifesto, ou de erro de facto, serão impugnáveis contenciosamente os juízos proferidos em sede de discricionariedade.».

Donde, aderindo à jurisprudência reproduzida por com ela concordarmos, ao contrário do que defende o Recorrente, o entendimento expendido pelo tribunal a quo de que, não vislumbrando qualquer erro grosseiro ou evidente desadequação no preenchimento dos conceitos indeterminados em causa nos autos pelo Recorrido, não podia sobrepor juízos valorativos sobre o mesmo, não padece do vício de violação da garantia constitucional da tutela jurisdicional efectiva.

O mesmo se passa quanto ao juízo de que as construções aprovadas pelos actos impugnados apresentam cérceas superiores à cércea das construções existentes nas ruas contíguas ou circundantes, que têm no máximo 2 ou 3 pisos acima da soleira da porta, o que introduz factores de perturbação da harmonia dos conjuntos edificados pré-existentes e desrespeito pela cércea mais corrente na rua ou quarteirão [v. a alínea b) do nº 1 do artigo 29 do PDM e o Ponto IV, nº 14 do Anexo do Decreto-Lei nº 302/90, de 26 de Setembro].

Com efeito, o A./recorrente limitou-se a alegar que as cérceas das construções do loteamento são superiores à da das pré-existentes na/s zona/s envolvente/s – com o sentido de que ficarão mais altas que as construções à volta, do outro lado dos arruamentos que o circundam -, sem alegar em concreto como é que a altura [expressa em metros lineares], em excesso, das mesmas está em desarmonia com os planos de fachada ou as características morfológicas das malhas urbanas em que se inserem.

Por outro lado, como explicou o juiz a quo, no PDM de Cascais para o parâmetro “cércea” não releva o número de pisos da construção.

A cércea é a “dimensão vertical da construção, contada a partir do ponto da cota média do terreno no alinhamento da fachada até à linha superior do beirado ou platibanda ou guarda do terraço" – v. alínea o) do nº 3 do artigo 2.º do PDM.

Da factualidade assente extrai-se a este propósito que: na Memória Descritiva e Justificativa apresentada em 1997 pela Recorrida com o pedido de licenciamento de uma operação de loteamento, lotes 1 e 2, do terreno denominado Quinta das L…, em Cascais, refere-se que a cércea máxima, corresponde a 4 pisos, não excedendo mais do que 1 piso em relação à cércea dos edifícios confinantes” (…); do Alvará de Licença de Construção nº …, de 27.4.2001, consta que Nº de Pisos Acima da Cota de Soleira 4; na Avenida M…, que confronta o prédio loteado do lado Sul, a maioria das construções têm 2 ou 3 pisos acima da cota de soleira, existindo, dois com 3 pisos mais 1 piso recuado e que dispõem ainda de um piso inferior cuja entrada não é perceptível, uma vez que se faz pelo alçado posterior, o que dá 5 pisos para as traseiras do edifício; na Avenida de S…, que confronta pelo lado Nascente, a maioria das construções tem 2 pisos acima da cota de soleira; no Caminho, que confronta pelo lado Norte, as construções têm 2 pisos acima da cota de soleira, sendo esta mais elevada que a do lote 1/2 do loteamento; na Avenida C…, que confronta pelo lado Poente, as construções têm 2 pisos acima da cota de soleira, com excepção de uma construção que dispõe de 3 pisos; na ex-Rua P…, que nascia da Quinta das L… do lado Poente em direcção ao Mercado Municipal, existem construções com 2 pisos, com 3 pisos e com 4 pisos, acima da cota de soleira, sendo estas últimas junto ao mercado municipal; o terreno objecto da operação de loteamento confinava, na sua totalidade, com arruamentos; o edifício do antigo cinema S. José tem 5 pisos, mais 1 piso recuado, o Centro Comercial Pão de Açúcar 2 pisos e o Hotel Estoril Sol 10 pisos, mais 1 piso técnico intermédio, mais 8 pisos; o edifício construído no lote 1/2, denominado “Cascais Villa-Shopping Center” dispõe de 3 entradas, a partir da entrada junto aos cinemas (entrada a sul) contam-se 4 pisos, da entrada junto ao terminal de camionagem (entrada a poente) 4 pisos e da entrada a nascente (virada para o centro comercial Pão de Açúcar) 3 pisos, sendo esta a entrada principal do edifício, a qual corresponde ao piso 0; não existe um alinhamento definido das edificações mais próximas do lote 1/2 ao longo da rua [v. factos 3., 4., 13., 22., 23., 24., 25., 26., 27., 30., 31. e 37.].

Donde e apesar de na Memória Descritiva do pedido de licenciamento do loteamento constar que a cércea máxima corresponde a 4 pisos, excedendo em 1 piso a cércea dos edifícios confinantes, nas avenidas e ruas que confrontam o prédio loteado, do outro lado dos arruamentos que o ladeiam, existem prédios de 2, 3, 4, 5 e um Hotel com 10, mais um intermédio e mais 8, pisos, sendo que a cota de soleira não se encontra à mesma altura em todas as construções por referência à do lote 1/2 e o próprio edifício construído neste lote apresenta 3 ou 4 pisos, dependendo da entrada.

A todo este circunstancialismo que permite concluir pela existência de prédios nas avenidas e ruas confrontantes com tantos e mais pisos que o do prédio loteado, acresce o facto de o A. não ter alegado, não resultar da factualidade provada na sequência da audiência de julgamento efectuada, não se sabendo, por isso, qual a altura de cada piso e respectiva soma, ou seja, a cércea das construções existentes em cada uma das avenidas e ruas que confrontam o prédio loteado, por forma a poder afirmar-se que efectivamente a cércea das construções erigidas neste, com 4/3 pisos, desrespeita a cércea mais corrente na rua ou quarteirão, criando situações dissonantes. A saber, desconhecendo-se a cércea corrente das demais construções falece toda a argumentação do A./recorrente sobre esta questão.

Em razão do que também decidiu bem o juiz a quo ao considerar que não verificada a alegada violação do ponto IV, nº 14 do Anexo do Decreto-Lei nº 302/90.

Face ao que não pode proceder o presente recurso.

Por tudo quanto vem exposto acordam os Juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e, em consequência, manter a sentença recorrida na ordem jurídica.

Sem custas, por isenção legal do Recorrente.

Registe e Notifique.

Lisboa, 14 de Julho de 2022

(Lina Costa – relatora)

(Catarina Vasconcelos)

(Rui Pereira)

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