730/2019 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 730/2019 Processo n.º 911/2019 2.ª Secção Relator: Conselheiro Fernando Ventura Acordam, em conferência, na 2.ª secção do Tribunal Constitucional Relatório Notificado da decisão sumária n.º 718/2019, que decidiu não conhecer do recurso, veio o recorrente Município do Funchal apresentar reclamação , ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 78.º-A Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, doravante LTC) . Para melhor compreensão da presente reclamação , releva que o recurso de constitucionalidade interposto tem inscrição em processo de expropriação por utilidade pública, no qual é expropriante o município reclamante e expropriados A. e B., relativo à constituição de servidão administrativa de atravessamento de espaço aéreo sobre parcela de terreno. Por acórdão proferido pelo Tribunal da Relação de Lisboa em 11 de julho de 2019, foi julgado improcedente o recurso interposto pelo expropriante, confirmando a atribuição e o valor da indemnização a favor dos expropriados fixada pela 1.ª instância. Inconformado, o expropriante interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC. No requerimento de interposição de recurso diz-se que: «[O] Recorrente considera que a interpretação que o Tribunal da Relação de Lisboa fez dos artigos 8.º, n.º 2 e 25.º, n.º 2, e 26.º do Código das Expropriações viola frontalmente o disposto nos artigos 2.º, 17.º, 20.º, n.º 4, 61.º, 62.º, 111.º, 113.º, 203.º e 204.º da Constituição da República Portuguesa, uma vez que considerou: O artigo 8.º, n.º 2, do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, inconstitucional quando interpretado no sentido de não restringir o direito à indemnização por servidão administrativa apenas aos casos nele previstos expressamente, e aplicou por essa via, o seu regime, considerando indemnizáveis os danos decorrentes da servidão administrativa de atravessamento de uma faixa de espaço aéreo, por a servidão afetar as componentes de liberdade de uso e fruição e do direito de não ser privado do bem, por estes traduzirem um encargo excecional que atinge o núcleo essencial das suas utilidades; Deste modo, o Tribunal a quo aplicou o artigo 25.º, n.º 2, do Código das Expropriações considerando que o solo deixou de ser apto para construção nos termos em que o era, sendo assim adequado considerá-lo apto para fins agrícolas, quando a moradia não se encontrava nem se encontra na área de constituição da servidão, encontrando-se parcialmente abaixo da mesma, não tendo sido comprovada qualquer potencialidade edificativa do solo nem tão-pouco qualquer alteração da potencialidade edificativa relacionada com a moradia que, nos dias de hoje, ainda lá se encontra». E, depois dizer que o tribunal recorrido « concluiu que o artigo [8.º, n.º 2 do Código de Expropriações] é inconstitucional », o que considera contrariar « o entendimento que se vem formando no Tribunal Constitucional », terminou o requerimento nestes termos: «[E]ste quadro legal tem sempre suscitado dúvidas profundas na doutrina e na jurisprudência, a ponto de sobre a mesma questão poderem ser produzidas decisões divergentes nos tribunais de 1ª instância e nas Relações, de tal modo que só a construção de uma bitola uniforme de análise pelo Tribunal Constitucional permitirá obter um consenso quanto à interpretação das normas aplicáveis. Bitola esta que se toma imprescindível, uma vez que a matéria em causa reveste grande dificuldade e cuja análise, espelhada no acórdão recorrido, denota enorme dificuldade no estabelecimento de critérios.» Admitido o recurso e remetidos os autos a este Tribunal, foi proferida a decisão sumária reclamada, concluindo pelo não conhecimento do recurso, por desprovido de objeto normativo e, igualmente, por ilegitimidade do recorrente, por não ter suscitado perante o tribunal a quo problema normativo de inconstitucionalidade, idóneo a ser conhecido por este Tribunal. A sua fundamentação foi a seguinte: Como emerge do enunciado transcrito, é manifesto que o objeto do recurso não foi configurado como questão normativa, dirigida a controlar a conformidade de um ato do poder normativo com parâmetros constitucionais; trata-se, antes, de sindicar a própria decisão recorrida, decorrendo o vício da opção jurisdicional adotada no plano da interpretação e subsunção do direito infraconstitucional às circunstâncias específicas do caso. Isso mesmo é revelado pela leitura crítica que o recorrente dirige ao concreto ato de julgamento, censurando a aplicação ao caso do regime de indemnização das expropriações por aplicação do n.º 2 do artigo 8.º, e bem assim a aplicação do n.º 2 do artigo 25.º, ambos do Código das Expropriações, procurando encontrar nesta sede uma nova instância decisória sobre esse problema de direito ordinário, já que “só a construção de uma bitola uniforme de análise pelo Tribunal Constitucional permitirá obter um consenso quanto à interpretação das normas aplicáveis”, “[b]itola esta que se torna imprescindível, uma vez que a matéria em causa reveste grande dificuldade e cuja análise, espelhada no acórdão recorrido, denota enorme dificuldade no estabelecimento de critérios” . Trata-se, assim, e com evidência, da colocação de uma questão de legalidade , comportando uma crítica ao próprio ato de julgamento, que se tem como errado face aos parâmetros contidos no direito ordinário e às circunstâncias do caso, ainda que mobilizando argumentos fundados em princípios com assento constitucional. Ora, como se disse, esse questionamento não é idóneo a ser conhecido, por não assistir a este Tribunal competência para controlar o acerto da interpretação do direito ordinário sufragada pelos demais tribunais, assim como a sua aplicação ao caso concreto. Tanto basta para se concluir, in casu , pela inidoneidade do objeto conferido pelo recorrente ao recurso e afastar o respetivo conhecimento. Acrescente-se que, ainda que assim não fosse, sempre haveria que concluir pelo não conhecimento do recurso de constitucionalidade, em virtude de não assistir legitimidade ao recorrente, por não ter suscitado perante o tribunal recorrido, de forma processualmente adequada, qualquer questão de inconstitucionalidade normativa, idónea a ser conhecida (artigos 70.º, n.º 1, al. b) , e 72.º, n.º 2, ambos da LTC). Com efeito, se atentarmos na motivação do recurso dirigido ao tribunal a quo , verifica-se que, de igual modo, a crítica de inconstitucionalidade é dirigida, não a um efetivo critério normativo de decisão, mas ao ato de julgamento e ao resultado aplicativo atingido, que o recorrente tem como errado, vincando que a “sentença recorrida violou os artigos 8.º, 23.º, 26.º e 29.º do Código das Expropriações e o artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa” (26.ª conclusão). » Na peça de reclamação, diz-se o que segue: «II - Sobre a interpretação do artigo 8.º, n.º 2, do Código das Expropriações 8.º O juízo de inconstitucionalidade abrange somente as normas jurídicas, embora também na dimensão e interpretação que lhes foram dadas. 9.º Referimo-nos à «interpretação normativa», ou seja, na parte em que não foi aplicada uma norma por motivo de inconstitucionalidade ou foi aplicada uma norma alegadamente inconstitucional (cfr. Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 285/99, 674/99, 196/03). 10.º Desde logo, conforme preceitua o artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional - correspondente ao artigo 280.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa - cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que apliquem norma cuja inconstitucionalidade baja sido suscitada durante o processo. 11.º Esse recurso, como expressamente acrescentam os artigos 280.º, n.º 6, da Constituição da República Portuguesa, e 71.º da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, é restrito à questão da inconstitucionalidade suscitada. 12.º Daqui se extrai que as decisões judiciais não podem ser objeto de um juízo de inconstitucionalidade. 13.º O que poderá ser objeto desse juízo são as normas judiciais a que a decisão explícita ou implicitamente aplicou. 14.º No Recurso interposto para o Tribunal Constitucional, o que está em causa é a constitucionalidade do artigo 8.º, n.º 2, do Código das Expropriações, na dimensão e interpretação dada pelo Tribunal da Relação de Lisboa. 15.º Ou seja, na interpretação de que aquela disposição legal é inconstitucional quando não abrange servidões administrativas que atinjam a essencialidade das utilidades dos bens impondo-lhes encargos excepcionais, ''por violação do princípio da igualdade, da justa indemnização e do Estado de Direito Democrático''. 16.º Interpretação essa que o Recorrente considera violar as normas constitucionais estabelecidas nos artigos 2.º, 17.º, 20.º, n.º 4, 61.º, 62.º, 111.º, 113.º, 203.º e 204.º da Constituição da República Portuguesa. 17.º O Exm.º Juiz Conselheiro deste Egrégio Tribunal, Relator da decisão, considera que o objeto do recurso "não foi configurado como questão normativa, dirigida a controlar a conformidade de um ato do poder normativo com parâmetros constitucionais". 18.º Ora, atendendo ao acima exposto, não há dúvidas de que o que se destina a ser controlado é um ato do poder normativo: o artigo 8.º, n.º 2, do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, na dimensão e interpretação que lhes foram dadas. 19.º Mais concretamente, a sua conformidade com parâmetros constitucionais: as normas constitucionais estabelecidas nos artigos 2º, 17.º, 20.º, n.º 4, 61.º, 62.º, 111.º, 113.º, 203.º e 204.º da Constituição da República Portuguesa. 20.º O objeto do recurso não é a própria decisão judicial, mas apenas a parte dela em que considerou inconstitucional o artigo 8.º, n.º 2, do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, na interpretação acima mencionada, para aplicar a norma. 21.º Atente-se que prevê explicitamente a possibilidade de o TC alterar a decisão recorrida, com base em diferente interpretação das normas em causa (artigo 80.º, n.º 3). 22.º Ainda que se venha a colocar obstáculo a esse entendimento, "o TC deve em princípio respeitar a interpretação feita pelo tribunal recorrido da norma em questão e julgar a questão de constitucionalidade na base desse entendimento" (Anotação ao artigo 280.º, J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada. Vol. II, Coimbra Editora, 4.ª Edição, Agosto 2010). III - Sobre a Legitimidade do Recorrente 23.º Em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 172º da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, os recursos previstos na alínea b), do n.º 1, do artigo 70.º, como sucede no presente caso, só podem ser interpostos pela parte que haja suscitado a questão de inconstitucionalidade ou da ilegalidade de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer. 24.º Ora o tribunal que proferiu a decisão recorrida foi o Tribunal da Relação de Lisboa. 25.º O Recorrente suscitou a questão de modo processualmente adequado. 26.º Tanto é assim, que o Tribunal da Relação de Lisboa sobre ela se pronunciou: (...) 27.º Fê-lo, dado que o Recorrente formulou as seguintes conclusões; 1. «o Tribunal a quo considerou o artigo 8.º, n.º 2, do Código das Expropriações inconstitucional na interpretação de que não abrange servidões administrativas que atinjam a essencialidade das utilidades dos bens impondo-lhes encargos excepcionais, "por violação do princípio da igualdade, da justa indemnização e do Estado de Direito Democrático 2. Segundo o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 525/2011, do princípio da repartição igualitária dos encargos públicos, que impõe uma compensação patrimonial reequilibradora do sacrifício grave e especial sofrido pelo titular do prédio sobre que incide a servidão, não decorre necessariamente a aplicação, a todas as servidões non aedificandi, do critério indemnizatório consagrado para as situações de expropriação. 3. Segundo o Tribunal Constitucional, as três situações identificadas no n.º 2 do artigo 8.º do Código das Expropriações estão muito próximas de configurar um esvaziamento do núcleo essencial do direito de propriedade, daí a equiparação de regimes indemnizatórios, em face da similitude de efeitos danosos produzidos. 4. No Acórdão n.º 525/2011, o Tribunal Constitucional afirmou que a perda da aptidão construtiva não contende com a subsistência do direito de propriedade na esfera jurídica do seu titular, nem atinge o conteúdo ou núcleo essencial desse direito de propriedade. 5. O Tribunal Constitucional tem adoptado o entendimento de que o ius aedificandi não inere ao direito de propriedade. 6. Conforme refere o Tribunal Constitucional, a não inclusão das servidões non aedificandi no campo do Código das Expropriações de modo algum implica a denegação de indemnização, apenas afasta esse regime de indemnização. 7. A posição dos particulares é acautelada, nomeadamente, por via do artigo 16.º da Lei n.º 67/2007, de 21 de Dezembro, que prevê a "indemnização pelo sacrifício", pelo que não ocorre violação do Princípio da igualdade, da justa indemnização, nem do princípio do Estado de Direito Democrático. 8. É de afastar a aplicação, no caso concreto — de constituição de uma servidão de atravessamento de espaço aéreo, que se materializa na proibição do "seu atravessamento por qualquer meio, objeto, construção, ou plantação de qualquer natureza" do regime de indemnização do Código das Expropriações. 9. O tribunal a quo deixou claro que a situação dos autos não se enquadra nas situações previstas no artigo 8.º, n.º 2, do Código das Expropriações e, para aplicar o regime de indemnização previsto no mesmo diploma legal, concluiu que o artigo é inconstitucional, o que contraria o entendimento do Tribunal Constitucional. 10. Não são as componentes de liberdade de uso e fruição e de direito de não ser privado do bem que para efeitos do n.º 2 do artigo 8.º do Código das Expropriações relevam - mas sim, a anulação do valor económico e da sua utilidade global, o que não sucede no caso em concreto. 11. Ao aplicar o regime de indemnização das expropriações, o tribunal a quo incorreu em erro de julgamento. (...) 26. A sentença recorrida violou os artigos 8.º, 23.º, 26.º e 29.º do Código das Expropriações e o artigo 13ºda Constituição da República Portuguesa.» (...) 30.º Razão pela qual, considerando o disposto no n.º 2 do artigo 72.º da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, assiste legitimidade ao Recorrente.» 5. Por seu turno, os recorridos vieram aos autos responder, defendendo o acerto do sumariamente decidido. Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 6. A presente reclamação impugna decisão sumária de não conhecimento do recurso de constitucionalidade, por não estarem reunidos todos os respetivos pressupostos de admissibilidade, nomeadamente, a formulação de pretensão de controlo de uma norma ou interpretação normativa, assim como a suscitação prévia e processualmente adequada de questão normativa de inconstitucionalidade, condição de legitimidade para a mobilização da via de recurso prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC. Defende o preenchimento de ambos os pressupostos. Sem razão, adiante. 7. Em primeiro lugar, cabe referir que não está em questão no presente recurso um qualquer juízo de desaplicação de critério ou padrão normativo com fundamento em inconstitucionalidade. Pese embora o recorrente sustente que o tribunal recorrido « considerou inconstitucional o artigo 8.º, n.º 2, do Código das Expropriações », pretendendo expressamente ver apreciada essa « parte » da decisão, certo é que não foi mobilizada a via de recurso prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, a qual tem como objeto as decisões dos tribunais que recusem a aplicação de qualquer norma, com fundamento em violação de parâmetros de constitucionalidade. E, de facto, as alusões inscritas na decisão recorrida a problemas de inconstitucionalidade são invariavelmente referidas ao entendimento do direito infraconstitucional defendido pelo recorrente, ora reclamante, e não ao sentido normativo que o tribunal a quo veio a extrair do preceituado no n.º 2 do artigo 8.º do Código das Expropriações, ao qual subsumiu o caso vertente. Na reclamação, volta-se a colocar em confronto dois entendimentos do direito infraconstitucional: aquele defendido pelo recorrente, no sentido de que o disposto no n.º 2 do artigo 8.º do Código das Expropriações não é aplicável ao caso vertente, e outro, de sentido oposto, efetivamente aplicado pelo tribunal a quo , de acordo com o qual os danos causados pela servidão administrativa constituída, pela sua extensão e onerosidade, reconduzindo-se a « mais do que a diminuição do espaço aéreo do prédio em causa ou a uma compensação em virtude do interesse público », têm cabimento na hipótese normativa contida no preceito, interpretado em conformidade com a Constituição. Não é, assim, exato que o tribunal recorrido tenha emitido um qualquer juízo de censura constitucional relativamente ao âmbito de aplicação interpretativamente atribuído à normação contida no preceito, como emerge claro da conclusão, expressa a fls. 504vº pelo tribunal a quo , de que « tais danos têm de ser ponderados na indemnização a fixar, a qual deve ser de acordo com as regras constantes do Cod. das Expropriações, por aplicação do art. 8.º, n.º 2 deste diploma». Ora, objeto de fiscalização da constitucionalidade são normas jurídicas , tomadas com o sentido que a decisão recolhida lhes tenha atribuído, não incumbindo a este Tribunal apreciar se, nessa tarefa, o julgador respeitou os cânones hermenêuticos devidos. Como repetidamente assinalado, não incumbe a este Tribunal dirimir questões puramente interpretativas do direito infraconstitucional , de modo a estabelecer uma « bitola uniforme de análise» do direito ordinário - esse é o espaço próprio dos demais tribunais. A possibilidade, acolhida no n.º 3 do artigo 80.º da LTC e aludida pelo reclamante, de proferimento de decisões interpretativas em certos casos de julgamento negativo de inconstitucionalidade, não significa o Tribunal se possa substituir irrestritamente ao tribunal recorrido na determinação da norma aplicável ao caso concreto, posicionando-se como superinstância de controlo do mérito do ato de julgamento, em si mesmo considerado. 8. O recorrente procura ainda contrariar o segundo fundamento em que se estriba a decisão reclamada, defendendo a sua legitimidade recursória. Para tanto, remete para os termos da decisão recorrida, os quais, conforme jurisprudência constante deste Tribunal, não bastam para o efeito, havendo que atentar primacialmente no modo como foram configuradas as alegações dirigidas ao tribunal a quo . Ora, nos segmentos transcritos, mormente nas conclusões 1.ª a 11.ª e à conclusão 26.ª, encontramos colocado problema hermenêutico similar ao acima referido, defendendo-se que « é de afastar a aplicação, no caso concreto (...) do regime de indemnização do Código das Expropriações » e a ocorrência de « erro de julgamento » Também nesse ponto, mostra-se acertado o sumariamente decidido. III. Decisão Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se indeferir a reclamação e condenar a reclamante nas custas, fixando, de acordo com o impulso processual em apreço e a valoração seguida pelo Tribunal em casos similares, a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta. Notifique. Lisboa, 5 de dezembro de 2019 - Fernando Vaz Ventura - Mariana Canotilho - Manuel da Costa Andrade