01048/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I. A não retroactividade da lei não está consagrada como princípio constitucional, entendendo-se que esta só é violadora dos princípios constitucionais, designadamente do da confiança, quando for arbitrária ou opressiva, violando de forma intolerável a confiança dos cidadãos na certeza e segurança da ordem jurídica;

II. Tal não sucede com o DL 204/02 que, visando a protecção de valores fundamentais relativos ao ambiente, derrogou, com efeitos retroactivos, a norma do DL nº 19/93, que impunha a caducidade da classificação das áreas protegidas;

III. É de indeferir o pedido de intimação judicial, formulado ao abrigo do DL nº 555/99, quando a aprovação de determinado licenciamento depende de parecer vinculativo do Parque Nacional da Arrábida, o qual, embora pedido, ainda não foi formulado.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

A. .., recorre da sentença do TAC de Lisboa que indeferiu o pedido de intimação judicial da CÂMARA MUNICIPAL DE SETÚBAL, para que proceda à aprovação do projecto de arquitectura correspondente ao processo de licenciamento nº 615/2002, respeitante à construção de uma moradia na Quinta ..., ..., ... Setúbal, por si apresentado em 25.10.2002.

Para tanto alegou, concluindo como segue:

"A- O DL 19/93, que criou o novo quadro de classificação das Áreas Protegidas Nacionais, impôs a reclassificação do PNA, segundo os critérios por ele estabelecidos.

B- Estabelece o DL 19/93, no seu artigo 13º, nº 2, de forma peremptória e inequívoca, que a classificação de Área Protegida caduca pelo não cumprimento do prazo de elaboração do Plano de Ordenamento e respectivo regulamento.

C- O Decreto Regulamentar 23/98, que reclassificou o PNA, no seu artigo 18º, estipulou, expressamente, que, no prazo máximo de 3 anos a contar da sua publicação (14 de Outubro de 1998), o PNA seria dotado de um Plano de Ordenamento do Território.

D- O prazo de 3 anos esgotou-se em 14 de Outubro 2001, sem que até hoje tenha sido elaborado e publicado o Plano de Ordenamento do Território do PNA.

E- O desrespeito por tal prazo e a omissão da elaboração e publicação do referido Plano de Ordenamento do Território acarretam a caducidade ope legis da classificação do PNA como Área Protegida.

F- A caducidade da classificação como Área Protegida do PNA determina a extinção da vigência e eficácia dos efeitos do Decreto Regulamentar 23/98, o que implica o apagamento de todos os efeitos jurídicos decorrentes das anteriores classificação e reclassificação do PNA, como Área Protegida.

G- Não existe, pois, suporte legal, desde 14 de Outubro de 2001, para exigência de pedido de parecer prévio do PNA.

H- O DL 204/2002 não tem a virtualidade de repor uma classificação já caducada ex lege como no caso do PNA.

I- A morte do direito, pela caducidade, é alcançada de modo irreversível e os diplomas atingidos pela caducidade não podem ser repostos em vigor.

J- Caducada a classificação o Parque Natural da Arrábida só poderá vir a ser novamente classificado como Área Protegida, através da tramitação legal, prevista nos artigos 13º e seguintes, do DL 19/93.

K- O acto de classificação de um Parque Natural implica a restrição/limitação do direito de propriedade, que está consagrado no artigo 62º da CRP, dos proprietários de terrenos situados na sua área de intervenção, como é o caso da ora recorrente.

L- É manifesta a inconstitucionalidade do DL 204/2002, já que assume características de verdadeira "lei medida", violando o disposto no artigo 18º, nº 3 da CRP.

M- O DL 204/2002 não respeita a proibição da retroactividade, imposta pelo artigo 18º, nº 3 da CRP.

N- O vazio legal criado pela caducidade da classificação do PNA gerou para os particulares proprietários dos terrenos situados na área do Parque expectativas legítimas e direitos merecedores de tutela jurídica.

O- Uma vez que inexiste a necessidade de qualquer parecer prévio, e que está largamente ultrapassado o prazo de 45 dias, legalmente fixado, deveria o tribunal "a quo" ter decidido no sentido de mandar proceder à intimação da Câmara Municipal de Setúbal para aprovar o projecto de arquitectura.

P- A sentença de que ora se recorre viola, assim, as seguintes disposições: artigos 2º, 18º, 62º, 65º, nº 4 e 5, e 66º, nº 2, alíneas b) e c), da CRP; o artigo 12º, nº 1 do CC, artigo 13º, nº 2, do DL 19/93; e artigo 112º do DL 555/99."

A Câmara Municipal de Setúbal contra alegou, formulando as seguintes conclusões:

"I.

O Decreto-Lei nº 204/02, de 1 de Outubro, manteve "em vigor a classificação das áreas protegidas operada pelos diplomas que procederam à criação ou à respectiva reclassificação nos termos do Decreto-Lei nº 19/93, de 23 de Janeiro" (cfr. nº 1 do artigo único do Decreto-Lei nº 204/02).

II.

Este diploma foi elaborado, aprovado, promulgado e entrado em vigor, o disposto no Decreto-Lei nº 204/02, precisamente com o objectivo de salvaguardar "de imediato, as componentes ambientais naturais que justificam que estas áreas se encontrem sujeitas a um especial estatuto de protecção", mesmo relativamente aos prazos constantes dos instrumentos regulamentares que já tivessem expirado (cfr. preâmbulo do Decreto-Lei nº 204/02).

III.

A expressa aplicação retroactiva, operada pelo nº 3 do artigo único do Decreto-Lei nº 204/02, parece ser suficiente para contrariar todos os argumentos invocados a propósito da caducidade, tendo aquela operado com o intuito de manter a classificação do PNA, interpretação, esta, realizada nos termos do artigo 9º, nº I, do CC.

IV.

Atendendo ao pensamento legislativo, a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições especificas do tempo em que é aplicada, o que se retira da leitura do preâmbulo do Decreto-Lei nº 204/02, é a clareza da intenção do legislador em abranger todas as situações possíveis, incluindo aquela que ora está em causa.

V.

Foi clara intenção do legislador em manter a situação em apreço, em face dos atrasos na elaboração dos instrumentos especiais de gestão territorial, termos em que deve entender-se que se mantém em vigor, quer a classificação da área como Parque Natural, quer as competências da Comissão Directiva para emitir pareceres exactamente nos mesmos termos em que sempre vigoraram por, nos termos do Decreto-Lei nº 204/02, nunca terem deixado de produzir efeitos os diplomas que os regulavam, não se tratando de repor qualquer classificação, mas apenas de a manter.

VI.

Outra situação, viria a deixar desprotegida a área de implementação do Parque Natural da Arrábida e, necessariamente, os valores naturais a preservar, protegidos constitucionalmente.

VII.

Foram estas as razões pelas quais a Alegante continuou a requerer o parecer da Comissão Directiva do PNA, relativamente a assuntos que estejam sob a alçada da sua competência, legalmente estabelecida.

VIII. O diploma aqui chamado à colação, não se dirige apenas ao PNA: trata-se de um diploma a aplicar a todas as áreas sujeitas a um estatuto especial de protecção, integradas na Rede Nacional de Áreas Protegidas.

IX.

Está em causa a defesa do ambiente, erigido em direito análogo aos direitos, liberdades e garantias, nos termos do artigo 66º da CRP, e em tarefa fundamental do Estado, nos termos do artigo 9º, a)s. d) e e).

X.

Assim o é, em termos que condicionam necessariamente o direito de propriedade invocado pelo Recorrente, na medida em que este direito, o de propriedade, está longe de ser considerado absoluto, como resulta do próprio artigo 66º da CRP.

XI.

A retroactividade estabelecida no nº 3 do artigo único do Decreto-Lei nº 204/02, não é de molde a ferir o artigo 18º, nº 3 da CRP, na medida em que, em bom rigor, não ocorreu qualquer restrição aos direitos, liberdades e garantias com efeito retroactivo.

XII.

O que sucedeu, foi a manutenção em vigor, quer a classificação da área como Parque Natural, quer as competências da Comissão Directiva para emitir pareceres exactamente nos mesmos termos em que sempre vigoraram por, nos termos do Decreto-Lei nº 204/02, nunca terem deixado de produzir efeitos os diplomas que os regulavam, não se tratando de repor qualquer classificação, ou criá-la ex novo, mas apenas de a manter.

XIII.

Por outro lado, de nada serve alegar a violação do princípio da confiança, se a mesma não é demonstrada, sendo certo que existem determinados requisitos, cujo preenchimento é necessário para que se atribua qualquer efeito a tal violação (cfr. González Pérez, El principio general de la buena fe en el Derecho Amministrativo, Civitas, 3. Ed., 1999, pp. 55 e ss.).

XIV.

Finalmente, não se compreende em que termos resultaram violados os artigos 62º, 65º, nos 4 e 5 e 66º, nº 2, als. b) e c) da CRP, pela douta sentença recorrida."

O Exmo. Magistrado do Ministério Público emitiu parecer, a fls. 59 e 59 v., no sentido da improcedência do recurso.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

II- MATÉRIA DE FACTO

A sentença recorrida deu por assente a seguinte factualidade:

- Em 25.10.2002 o requerente deu entrada na Câmara Municipal de Setúbal a um requerimento respeitante à construção de uma moradia na Quinta ..., ..., ..., Setúbal, solicitando a aprovação do respectivo projecto de arquitectura, correspondente ao processo de licenciamento n.o 615/2002;

- Em 8.11.2002 a Câmara Municipal de Setúbal pediu ao requerente alguns elementos em falta no processo, os quais deram entrada na câmara a 20.11.2002;

- A Câmara Municipal de Setúbal procedeu à consulta da Comissão Directiva do Parque Natural da Arrábida, aguardando a resposta daquela;

- A Câmara Municipal de Setúbal até hoje ainda não comunicou a sua decisão ao requerente.

III- O DIREITO

A sentença recorrida indeferiu o pedido de intimação judicial formulado pelo ora recorrente por considerar que o DL nº 204/02, de 1/10, no nº 1 do seu artigo único, manteve em vigor a classificação das áreas protegidas operadas pelos diplomas que procederam à sua criação ou à respectiva classificação nos termos do DL nº 19/93, de 23/1, tendo previsto no nº 3 desse mesmo artigo a aplicação retroactiva dos seus efeitos jurídicos até ao termo dos prazos fixados para a elaboração dos Planos de Ordenamento e respectivos regulamentos concedendo, nos termos do nº 2, um novo prazo de dois anos para aprovação dos Planos de Ordenamento das Áreas Protegidas que ainda não disponham de tais instrumentos de gestão territorial.

Assim sendo, mantém-se a classificação do Parque Natural da Arrábida (PNA) pelo que o requerido licenciamento estava sujeito a parecer obrigatório da Comissão Directiva do PNA.

Tendo a entidade recorrida procedido a essa consulta prévia, aguardando resposta da referida Comissão, não decorreu o prazo legal para apreciação do projecto de arquitectura.

Inconformado com tal decisão, o recorrente reitera a tese da caducidade da classificação como área protegida do PNA, e que o DL nº 204/02 não tem a virtualidade de a repor em vigor.

Caducada a classificação, o PNA só poderá vir a ser novamente classificado como Área Protegida, através da tramitação legal prevista nos arts. 13º e sgs. do DL nº 19/93.

Antes de apreciar a questão equacionada, convém situar o respectivo enquadramento legal.

O DL nº 19/93, de 23/1 veio criar o novo quadro de classificação das Áreas Protegidas Nacionais, desenvolvendo o regime jurídico estabelecido pela Lei nº 11/87, de 7/4 (Lei de Bases do Ambiente), impondo, nos termos do seu artº 13º, a reclassificação do PNA, segundo os critérios aí estabelecidos.

Assim, o referido artº 13º veio estabelecer que a classificação das áreas protegidas fosse efectuada por Decreto Regulamentar onde se definissem os seguintes itens:

a) O tipo e delimitação geográfica da área e seus objectivos específicos;

b) Os actos e actividades condicionados ou proibidos;

c) Os órgãos, sua composição, forma de designação dos respectivos titulares e regras básicas de funcionamento;

d) O prazo de elaboração do plano de ordenamento e respectivo regulamento.

O nº 2 da mesma disposição legal estabeleceu que a classificação de Área Protegida caducava pelo não cumprimento do prazo de elaboração de Plano de Ordenamento e respectivo regulamento.

O Dec. Regulamentar nº 23/98, de 14/10, veio proceder à reclassificação do PNA, definindo os limites, objectivos, órgãos de gestão e suas competências, e interdição de actos e actividades na área do PNA, actos e actividades sujeitos a autorização e a parecer vinculativo, estabelecendo no seu artº 18º que, no prazo máximo de 3 anos a contar da sua publicação, o PNA seria dotado de um Plano de Ordenamento do Território.

Esse prazo esgotou-se em 14 de Outubro de 2001, sem que tivesse sido elaborado e publicado o Plano de Ordenamento do Território do PNA.

Daí que o recorrente sustente que a classificação do PNA como Área Protegida, caducou nos termos do nº 2 do artº 13º do DL 19/93, deixando de ter suporte legal a exigência do referido parecer prévio.

Todavia, para obviar aos inconvenientes daí resultantes, foi publicado o DL nº 204/02, de 1/10, que veio manter em vigor a classificação das áreas protegidas operada pelos diplomas que procederam à sua criação ou à respectiva reclassificação, procurando, como se refere no respectivo preâmbulo, salvaguardar "de imediato, as componentes ambientais naturais que justificam que estas áreas se encontrem sujeitas a um especial estatuto de protecção".

Assim, dispõe o seu

"Artigo único

1- Mantém-se em vigor a classificação das áreas protegidas operada pelos diplomas que procederam à sua criação ou à respectiva reclassificação nos termos do Decreto-Lei nº19/93, de 23 de Janeiro.

2- No prazo de dois anos, a partir da entrada em vigor do presente diploma, devem ser aprovados os planos de ordenamento das áreas protegidas que ainda não disponham de tais instrumentos especiais de gestão territorial.

3- Os efeitos do presente diploma retroagem ao termo dos prazos fixados nos diplomas mencionados no nº 1 do presente artigo, para elaboração dos planos de ordenamento e respectivos regulamentos".

Resulta claro da disposição transcrita que foi intenção expressa do legislador derrogar, com efeitos retroactivos, para além do mais, a norma que impunha a caducidade da classificação das áreas protegidas.

Assim, tudo está em saber se neste âmbito, é possível a retroactividade da lei.

Ora, a caducidade é um efeito jurídico, nada obstando, em princípio, que o legislador, na sua liberdade de conformação legislativa, possa obstar retroactivamente à produção de tais efeitos, tanto mais, que esse desiderato legal tem por fundamento a protecção de valores ambientais tão caros à comunidade e que têm até expressa consagração constitucional (cfr. artº 66º da CRP).

Tudo está em saber se tal retroactividade fere algum outro princípio constitucional, designadamente os constantes dos arts. 2º, 18º, nº 3, 62º, 65º, nºs 4 e 5 e 66º, nº 2, als. b) e c) da CRP, referidos pelo recorrente na sua alegação.

Dir-se-á desde já que quanto a estes últimos, como já se deixou antever, não faz sentido a alegação do recorrente, pois, na base do DL 204/02, está precisamente a protecção dos valores ambientais.

Dispõe o referido artº 66º da CRP:

"2. Para assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a participação dos cidadãos:

(...)

b) Ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em vista uma correcta localização das actividades, um equilibrado desenvolvimento sócio-económico e a valorização da paisagem;

c) Criar e desenvolver reservas e parques naturais e de recreio, bem como classificar e proteger paisagens e sítios, de modo a garantir a conservação da natureza e a preservação de valores culturais de interesse histórico ou artístico"

É evidente que ao manter em vigor a classificação dos parques naturais com a publicação do DL 204/02, o desiderato do legislador foi precisamente a salvaguarda daquelas áreas e do direito ao ambiente e à qualidade de vida, não fazendo qualquer sentido a alegada violação daquelas normas pelo recorrente.

O que há que definir é se do confronto de tais valores com os restantes princípios invocados pelo recorrente, designadamente o princípio da confiança, do estado de direito democrático, e do direito de propriedade privada são estes que devem prevalecer.

Sobre problema idêntico – inconstitucionalidade material, resultante de violação do princípio da não retroactividade das leis respeitantes a direitos, liberdades e garantias - escreveu-se no ac. do TC nº 517/99, in DR, II série, de 11/11/99:

"Pois bem. Para decidir esta questão não se torna necessário tomar posição sobre saber se, como sustenta alguma doutrina, o ius aedificandi constitui parte integrante do direito de propriedade, sendo uma das faculdades em que se analisa, sucedendo apenas que o seu exercício está dependente de uma autorização da Administração; ou se, como pretende outro sector da doutrina, é, antes, » o resultado de uma atribuição jurídico-pública decorrente do ordenamento jurídico-urbanístico, designadamente dos planos» - ou seja, «um poder que acresce à esfera jurídica do proprietário, nos termos e nas condições definidas pelas normas jurídico-urbanísticas» (cf. sobre isto, o Acórdão nº 329/99 e a doutrina aí citada). E tão-pouco é preciso decidir se, como pretende o recorrente, um tal direito se deve reconduzir à liberdade de iniciativa económica privada.

O direito de propriedade é um direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, gozando por isso mesmo (ex vi do artº 17º da Constituição), do respectivo regime naquilo que nele reveste natureza análoga (cf. o citado Acórdão nº 329/99 e a jurisprudência aí citada). E outro tanto se pode dizer da liberdade de iniciativa económica privada.

Simplesmente, como se escreveu no mencionado acórdão nº 329/99, a liberdade de iniciativa económica privada «não sofre restrição pelo facto de ser proibido construir num determinado solo ou de isso apenas se poder fazer dentro de certos limites ou com determinados condicionamentos. De todo o modo, mesmo que deva entender-se que a dita liberdade foi nalguma medida limitada pelas normas sub judicio, uma coisa é certa: a garantia constitucional da liberdade económica privada há-de exercer-se sempre ‘nos quadros definidos pela Constituição e pela lei e tendo em conta o interesse geral’ (cf. o artº 61º, nº 1 da Constituição). Ora, o interesse geral não pode deixar de atender às necessidades de ordenamento do território, pois que constitui tarefa fundamental do Estado assegurar um correcto ordenamento do território’ [cf. artº 9º, al. e) da Constituição]».

E mais adiante:

"Escreveu-se aí [referindo-se ao ac. nº 329/99] tendo, naturalmente, em conta os planos de ordenamento do território que interessavam ao caso:

«Pode, desde logo, questionar-se se as normas sub iudicio, ao determinarem (para o que aqui importa) a 'caducidade’ das licenças de loteamento devidamente tituladas, designadamente por alvará, emitidas anteriormente à data da entrada em vigor do respectivo plano regional de ordenamento do território, que não foram confirmadas, são verdadeiramente retroactivas [cf. o ac nº 339/90 (publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 17, pp. 333 e sgs.].

De todo o modo, acontece que, fora do domínio penal, em que a retroactividade in peius é constitucionalmente inadmissível (cf. o artº 29º, nºs. 1, 3 e 4, da Constituição), do domínio fiscal, em que ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que tenham natureza retroactiva (cf. o artº 103º, nº 3 da Constituição) - [cf., porém, o ac. do TC, de 9/4/91, publicado no DR, II série, de 6/7/91, pág. 7099], e, bem assim, do domínio das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias, em que a lei não pode ser retroactiva (cf. artº 18º, nº 3 da Constituição), este Tribunal tem sempre entendido que uma lei retroactiva não é, em si mesma, inconstitucional [cf. o ac. nº 95/92 (publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 21º, pp. 341 e sgs.)]. Fora dos domínios apontados – e isto é o que acontece no presente caso, como decorre do que se disse atrás uma lei retroactiva só será inconstitucional se violar princípios ou disposições constitucionais autónomos. Será o que sucede, quando a lei afecta, de forma inadmissível, arbitrária ou demasiadamente onerosa direitos ou expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos. Num tal caso, com efeito, a lei viola aquele mínimo de certeza e de segurança que as pessoas devem poder depositar na ordem jurídica de um Estado de Direito. A este impõe-se, de facto, que organize a protecção da confiança na previsibilidade do direito, como forma de orientação de vida.

Por conseguinte, apenas a retroactividade intolerável, que afecte de forma inadmissível e arbitrária os direitos e expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos, viola o princípio da confiança, ínsito na ideia de Estado de direito democrático".

A doutrina exposta é inteiramente aplicável à situação dos autos em que a retroactividade do DL nº 204/02, ao repor a classificação do PNA como área protegida responde a valores constitucionais de grande relevância para a comunidade nacional no seu todo e que corresponde a tarefa fundamental do Estado (cfr. arts. 9º, al. e) e 66º da CRP).

Por outro lado, tal como resulta da matéria de facto, o pedido de aprovação do projecto de arquitectura em causa deu entrada na Câmara Municipal de Sesimbra já na vigência daquele diploma, não se vislumbrando, pois, que a exigência de parecer prévio da Comissão Directiva do Parque Nacional da Arrábida afecte de forma inadmissível e arbitrária os direitos e expectativas legitimamente fundadas do recorrente.

Em suma: não existe uma proibição geral de leis retroactivas e estas só são inadmissíveis quando afectarem de forma injustificada, arbitrária e intolerável, a certeza e a confiança dos cidadãos na ordem jurídica vigente.

É patente que a retroactividade do DL nº 204/02 não afecta tais valores, tanto mais que, no caso em apreço, quando o ora recorrente se apresentou a requerer a aprovação do projecto já aquele diploma se encontrava em vigor, sendo que nenhuma garantia tinha de que pudesse construir no local em causa.

Assim, sendo obrigatória a consulta prévia do Conselho Directivo do PNA, que, embora pedida pela Câmara requerida, ainda não tinha obtido resposta, não pode proceder o pedido de intimação formulado pelo ora recorrente, nos termos dos arts. 111º, al. a) e 112º do DL nº 555/99, de 16/12, com a redacção do DL nº 177/01, de 4/6, tal como se decidiu na sentença recorrida que, por isso, é de manter.

Nesta conformidade, improcedendo todas as conclusões da alegação do recorrente, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente.

Taxa de justiça: 400 €

Procuradoria: 200 €

Lisboa, 2 de Julho de 2003

Abel Atanásio – Relator – Jorge de Sousa – Edmundo Moscoso