29/2006 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 29/06 Processo n.º 567/05 3.ª Secção Relatora: Conselheira Maria dos Prazeres Pizarro Beleza Acordam, em conferência, no Tribunal Constitucional: A fls. 283 e seguintes, foi proferida a seguinte decisão sumária: A. interpôs, no Supremo Tribunal Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde de 22 de Outubro de 2002, que homologou as listas definitivas elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia dos profissionais acreditados e não acreditados no âmbito do processo de regularização dos odontologistas, previsto pela Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, com a redacção da Lei n.º 16/02, de 22 de Fevereiro, figurando o recorrente como profissional não acreditado. Por acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 11 de Fevereiro de 2004, de fls. 161 e seguintes, foi negado provimento ao recurso. Inconformado, o recorrente interpôs recurso para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, o qual, por acórdão de 5 de Maio de 2005, de fls. 255 e seguintes, lhe negou provimento. Na parte que agora releva afirmou-se, no mencionado acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, o seguinte: “ Assim sendo, fica patente que não foi a Lei n.º 4/99 que condicionou retroactivamente o exercício da «profissão de odontologista» já que esta actividade sempre foi de acesso condicionado, como, de resto, é explicitado no despacho n.º 1/90. Acresce que todos os expedientes referidos nesse despacho, no sentido de regularizar a situação dos chamados «odontologistas», não pretenderam regulamentar o exercício de uma profissão, que era feito noutros diplomas como o referido Decreto-Lei n.º 358/84, com outras exigências, nomeadamente ao nível de estudos superiores, mas sim, dentro dos condicionalismos que cada um deles fixava, regular minimamente uma actividade que se sabia existir e era tolerada pelos cidadãos e pelas autoridades, mas sempre sem permitir essa regularização para além daquilo que cada um deles consentia. Veja-se o que se diz no n.º 1 do artº 11º da Lei n.º 4/99, «ficando expressamente vedadas quaisquer medidas que visem à regularização de situações profissionais para além das previstas na presente lei». Ora, mesmo aí, o recorrente nunca conformou o seu exercício profissional com os condicionamentos exigíveis, antes permaneceu em situação ilegal, embora com tolerância das autoridades sanitárias. Portanto, não tem razão quando diz que houve uma restrição retroactiva da liberdade de acesso à profissão. ” 2. Ainda inconformado, veio A. interpor recurso para o Tribunal Constitucional, “ nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1 do Artº 280º da Constituição e da alínea b) do n.º 1 do Artº 70º da Lei do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, e alterações subsequentes) ”, pretendendo “a apreciação da inconstitucionalidade da norma constante do Artº 2º da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, interpretada no sentido da possibilidade de o legislador condicionar com efeito retroactivo a liberdade constitucional de acesso à profissão de odontologista, estabelecendo requisitos de acesso à profissão, que nenhuma lei estabelecia quando, décadas atrás, o recorrente iniciou a sua actividade como prático dentário ”. Afirma ainda o recorrente no seu requerimento de interposição de recurso fundamentar “ o pedido de apreciação da inconstitucionalidade no entendimento que o artigo 2º da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, na interpretação referida, ao condicionar retroactivamente a liberdade de acesso à profissão de odontologista conforme garantida pelo artigo 47º da Constituição, está a violar a regra da não retroactividade das restrições a direitos, liberdades e garantias, estabelecida no n.º 3 do artigo 18º da Constituição, bem como o princípio da confiança ínsito no princípio do Estado de Direito Democrático ”. O recurso foi admitido, por decisão que não vincula este Tribunal (nº 3 do artigo 76º da Lei nº 28/82). 3. Pretende o recorrente que o artigo 2º da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, tal como foi aplicado e interpretado na decisão recorrida, condiciona retroactivamente a liberdade de acesso à profissão de odontologista, garantida pelo artigo 47º da Constituição, e, desse modo, viola “ a regra da não retroactividade das restrições a direitos, liberdades e garantias, estabelecida no n.º 3 do artigo 18º da Constituição, bem como o princípio da confiança ínsito no princípio do Estado de Direito Democrático ”. O artigo 2º, n.ºs 2 e 3, da Lei n.º 4/99, estabelece, designadamente, como requisito para que sejam considerados odontologistas, para os efeitos do diploma em causa, o exercício da “ profissão com actividade pública demonstrada há mais de 18 anos ”. Segundo o recorrente, as normas do citado artigo 2º foram interpretadas “ no sentido da possibilidade do legislador condicionar com efeito retroactivo a liberdade constitucional de acesso à profissão de odontologista, estabelecendo requisitos de acesso à profissão, que nenhuma lei estabelecia quando, décadas atrás, o recorrente iniciou a sua actividade como prático dentário ”. Sucede, porém, que a decisão recorrida não aplicou as normas mencionadas com o sentido que o recorrente acusa de ser inconstitucional. Com efeito, afirma-se na decisão recorrida que “ não foi a Lei n.º 4/99 que condicionou retroactivamente o exercício da «profissão de odontologista» já que esta actividade sempre foi de acesso condicionado, como, de resto, é explicitado no despacho n.º 1/90 ”. E, na verdade, uma vez que o recorrente não foi anteriormente acreditado como odontologista, não pode dizer-se que a norma do artigo 2º da Lei n.º 4/99 implique qualquer retroactividade. A norma em causa apenas seria retroactiva caso se aplicasse a factos constitutivos verificados antes da sua entrada em vigor – isto é, se ao recorrente, já antes acreditado como odontologista, fosse agora exigida a demonstração do exercício de um determinado período de exercício da profissão –, já nada impedindo que, verificando-se o facto constitutivo da situação jurídica sob a sua vigência – isto é, a aquisição do estatuto profissional de odontologista, regulado pela Lei n.º 4/99 –, a norma em causa se aplique a factos passados assumidos como pressupostos relativos à admissibilidade da constituição da situação jurídica, no caso a aquisição do estatuto profissional de odontologista. Deste modo, a norma do artigo 2º da Lei n.º 4/99 não foi aplicada ao caso dos autos com o sentido que o recorrente acusa de ser inconstitucional, pelo que não pode o Tribunal conhecer do objecto do recurso, interposto ao abrigo da alínea b) do n.º do artigo 70º da Lei n.º 28/82 (cfr., por exemplo, os acórdãos n.º 313/94, n.º 187/95 e n.º 366/96, publicados no Diário da República , II Série, respectivamente, de 1 de Agosto de 1994, 22 de Junho de 1995 e de 10 de Maio de 1996). 4. Estão, portanto, reunidas as condições para que se proceda à emissão da decisão sumária prevista no nº 1 do artigo 78º-A da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro. Assim, decide-se não tomar conhecimento do recurso. Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 8 ucs. » 2. Inconformado, o recorrente veio reclamar para a conferência, ao abrigo do disposto no artigo 78º-A, n.º 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, pretendendo a revogação da decisão sumária, nos seguintes termos: “ 1.º No essencial, a douta decisão reclamada fundamenta-se na consideração de que o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo recorrido não aplicou o artigo 2º da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, com o sentido que o recorrente qualifica de inconstitucional. Salvo o devido respeito, e como de seguida se pretende demonstrar, tal conclusão é errónea e assenta num mero jogo formal de palavras. … 4.º Esta fundamentação é, com o devido respeito, absolutamente incompreensível face à factualidade inerente. É que, ninguém foi acreditado como odontologista anteriormente a 1999. Efectivamente, o processo de acreditação dos odontologistas foi criado pela Lei n.º 4/99. Também por essa razão, a afirmação constante do acórdão que se pretende impugnar, nos termos da qual, «o recorrente nunca conformou o seu exercício profissional com os condicionamentos exigíveis, antes permaneceu em situação ilegal, embora com tolerância das autoridades sanitárias» é, com o devido respeito, absurda. Como é que o recorrente poderia conformar o seu exercício profissional com condicionantes que não existiam? 5.º A verdade é que o exercício da odontologia tem sido objecto de condicionamentos do poder público. Entre esses condicionamentos cabe salientar, nos tempos mais próximos, a Portaria n.º 765/78, de 23 de Dezembro, e alterações subsequentes (que circunscreveu o leque de actos odontológicos e enumerou os produtos susceptíveis de prescrição por parte dos odontologistas) e Despacho n.º 1/90, da Ministra da Saúde (DR, II Série, de 23 de Janeiro de 1990). O recorrente está inscrito no Departamento de Recursos Humanos da Saúde do Ministério da Saúde, nos termos e para os efeitos do disposto no referido despacho. Ou seja, é inequívoco que o recorrente reunia os requisitos exigidos pelo poder público para ser reconhecido como exercendo a actividade de odontologista. Nessa altura, as exigências depois introduzidas na ordem jurídica pela Lei n.º 4/99, não se colocavam pela simples razão de não existirem. Ou seja, o recorrente exerce a actividade de odontologista desde há mais de 20 anos; essa actividade era reconhecida (embora não completamente regulada) pelo poder público (a utilização do termo «tolerância» no acórdão impugnado afigura-se manifestamente ofensiva); pretende-se agora que deixe de exercer a actividade de odontologista por aplicação de exigências inexistentes no momento a que se reportam. 6.º A actividade de odontologista existe desde há muito tempo. Apenas foi perdendo importância social a partir da criação de primeira faculdade de medicina dentária (o que só ocorreu muito recentemente). O que é novo não é a actividade de odontologista ou o seu reconhecimento público; o que é novo é o quadro de exigências para o exercício da odontologia estabelecido pela Lei n.º 4/99 e aplicado às pessoas que exerciam a odontologia desde há muitos anos. … 8.º Afigura-se irrelevante que o acórdão e a decisão reclamada afirmem textualmente que a Lei n.º 4/99 não tem o sentido que a recorrente lhe imputa, se a aplicam com esse sentido! A manipulação formal das expressões utilizadas contende com o efeito substantivo: é óbvio que o recorrente sempre preencheu as condições vigentes na ordem jurídica para o exercício da actividade de odontologista e só não foi acreditado como odontologista por aplicação retroactiva de condições novas. O processo de aceitação é na verdade novo, e a não acreditação seria indiferente se não tivesse como consequência impedir a continuação de uma actividade profissional que, até aí, sempre ocorreu no respeito pelas disposições existentes. 9.º O recorrente não tem culpa que a regulamentação administrativa de acesso e manutenção na actividade de odontologista não fosse mais rigorosa. O que é certo, como reconhecido pelo próprio poder público, é que preenchia os requisitos exigidos. A Lei n.º 4/99 vem reportar novos requisitos a momentos anteriores à sua entrada em vigor. Se o recorrente era reconhecido como odontologista em 1990, pelo Ministro da saúde, e sempre cumpriu as exigências administrativas, como compreender a sua não acreditação agora? Apenas pela aplicação retroactiva do artigo 2º da Lei n.º 4/99 aos factos que lhe permitiram exercer licitamente a actividade e que ocorreram antes da entrada em vigor de tal lei. … ” O recorrido, notificado para o efeito, não respondeu. 3. A reclamação não toma em consideração o objecto possível do recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade que interpôs para o Tribunal Constitucional, e que se restringe à norma ou normas efectivamente aplicadas pela decisão recorrida (artigo 79º-C da Lei nº 28/82), não tendo o Tribunal Constitucional competência para avaliar uma alegada incorrecção da interpretação do direito ordinário aplicado. Ora o que a reclamação revela é a discordância do reclamante relativamente ao acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de que recorreu; e essa discordância, verificada no domínio da interpretação dos factos e do direito ordinário, é insusceptível de ser apreciada pelo Tribunal Constitucional. Não pode assim o Tribunal Constitucional decidir se o reclamante “reunia os requisitos exigidos pelo poder político para ser reconhecido como exercendo a actividade de odontologista” anteriormente à Lei n.º 4/99 e deixou de os ter por aplicação retroactiva “de exigências inexistentes no momento a que se reportam” , como sustenta, ou não. Efectivamente, o acórdão recorrido não interpretou a norma impugnada pelo reclamante, contida no artigo 2º da Lei n.º 4/99 – mais concretamente, como se verifica no próprio acórdão recorrido, no n.º 2 desse artigo 2º, que refere o “exercício de funções há mais de 18 anos e inscrição no Ministério da Saúde nos termos do Despacho 1/90, de 3.1” –, como vindo afectar retroactivamente a liberdade de exercer a profissão de odontologista. Como nele se escreve, “pelo menos a partir do DL 358/84, de 13.11, que revogou o artº 3º do DL 29923, de 15.9.39 e cujo artº 6º foi alterado pela Lei n.º 118/99, de 11.8 (...), [que]o exercício desta actividade passou a ser severamente condicionado por razões respeitantes à defesa da saúde e da integridade física e ao bem estar dos cidadãos” . Daqui extrai, consequentemente, que “não foi a Lei 4/99 que condicionou retroactivamente o exercício” da mesma profissão, como se verifica da transcrição efectuada na decisão reclamada. Diversamente do que entende o ora reclamante, o acórdão recorrido – em termos cuja apreciação não é possível no âmbito de um recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade normativa, já que é uma conclusão retirada da análise do direito ordinário aplicável – considerou que o mesmo nunca tinha conformado “o seu exercício profissional com os condicionamentos exigíveis” por lei. Não estando provado o preenchimento dos requisitos legais, não foi por virtude da aplicação retroactiva de exigências introduzidas pelo artigo 2º da Lei n.º 4/99 que o reclamante deixou de poder exercer a profissão de odontologista, entendeu o acórdão recorrido. Nestes termos, indefere-se a reclamação, confirmando-se a decisão de não conhecimento do pedido. Custas pelo reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 ucs. Lisboa, 10 de Janeiro de 2006 Maria dos Prazeres Beleza Vítor Gomes Artur Maurício