0941/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Uma escola secundária é um serviço local do Ministério da Educação, fazendo parte da administração directa e periférica do Estado, pelo que não está dotada de personalidade jurídica ou judiciária.

II- A acção de indemnização baseada em responsabilidade civil extra contratual por acto ilícito de gestão pública praticado por uma escola deve ser proposta contra o Estado.

III- Os princípios da tutela jurisdicional pro actione e da cooperação não anulam o princípio da auto - responsabilidade das partes inerente ao principio dispositivo, operante na escolha dos meios processuais e na fixação do objecto da pretensão da tutela judicial.

Acordam em conferência, na 1ª Secção do STA:

Oportunamente e no TAC/P, a A.... intentou acção de responsabilidade civil extracontratual contra a ESCOLA SECUNDÁRIA EÇA DE QUEIRÓS; B... e C... pedindo a sua condenação solidária no pagamento da indemnização global de 24613,48 euros e juros moratórios, pelos danos materiais e morais sofridos com a sua exclusão de um concurso de aprovisionamento contínuo de produtos alimentares, em virtude das várias ilegalidades e irregularidades praticadas em tal concurso.

O processo correu os seus regulares e ulteriores termos, vindo, a final e por sentença de 22-11-02 a fls. 162 e ss. os RR a serem absolvidos da instância, sendo a Escola, por ser carecida de personalidade judiciária e os restantes RR, por falta de indicação, em relação a eles de causa de pedir.

Inconformada, a A. agravou para este STA, concluindo, no termo das respectivas alegações:

A- A Escola Ré nos autos é pessoa colectiva pública, mais precisamente, pessoa colectiva pública representativa, dotada de autonomia administrativa e financeira, nos termos do art. 3° do Dec. -Lei n.º 115-A/98, de 4 de Maio.

B- Nos termos do art. 9° da lei de Bases da Contabilidade Pública (lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro), os serviços e organismos dotados de autonomia administrativa e financeira disporão de personalidade jurídica.

C- Dispõe, assim, a Escola Ré, "ipso iure - A Escola Ré nos autos é pessoa colectiva pública, mais precisamente, pessoa colectiva pública representativa, dotade de autonomia administrativa e financeira, nos termos do art. 3º do Dec.-Lei nº 115-A/98, de 4 de Maio.

B- Nos termos do art. 9° da lei de Bases da Contabilidade Pública (lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro), os serviços e organismos dotados de autonomia administrativa e financeira disporão de personalidade jurídica.

C- Dispõe, assim, a Escola Ré, "ipso iure", de personalidade jurídica.

D- À Escola Ré, foi-lhe, ainda, atribuído número de pessoa colectiva pelo Registo Nacional de Pessoas Colectivas.

E- Dispõe, também assim, por acto de poder público, a escola em causa de personalidade jurídica pública.

F- Decidindo, como decidiu, em sentido contrário, o Meritíssimo Juiz "a quo" violou a norma legal resultante da conjugação dos referidos art. 3° do Dec. -Lei nº 115-A/98, de 4 de Maio, e do art. 9.º da lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro.

G- Atendendo a que o Dec. -Lei n.º 115-A/98, de 4 de Maio, concretiza o preceito constitucional da descentralização democrática da administração pública, contido no n.º 1, "ir fine", art. 60, da Constituição da República Portuguesa, a decisão agravada, quando entende que a Escola Ré não constitui pessoa colectiva pública e não possui personalidade jurídica – aliás nem sequer judiciária – é materialmente inconstitucional por violação da referida norma constitucional.

H- Tendo presente que o legislador Constituinte, conhecia e usou os conceitos técnico-jurídicos de forma rigorosa, nomeadamente o conceito de estabelecimento público, a decisão agravada, ao remeter a Escola Ré para a Administração Directa do Estado, é materialmente inconstitucional por violação do n.º 1 do art. 75° da Constituição da República Portuguesa.

I- A decisão agravada é ainda nula, nos termos da al. d), art. 668° do Código do Processo Civil, porquanto o Sr. Juiz "a quo" não apreciou questões que deveria apreciar, nomeadamente as questões de inconstitucionalidade anteriormente referidas, e que foram oportunamente arguidas pela agravante.

J- Nula, ainda, por idêntica violação da al. d) do art. 668° do CPC, uma vez que o Meritíssimo Juiz "a quo" não se pronunciou, como deveria e lhe foi tempestivamente requerido, sobre a personalidade judiciária da Escola Ré, ainda que, e a prevalecer a tese da sua falta de personalidade jurídica, na simples qualidade de sucursal, agência, filial, delegação ou representação do Estado, atendendo a que a mesma foi accionada por factos praticados por órgãos próprios e representativos da comunidade educativa cujo substrato personaliza, realizados no exercício das suas funções.

L- Da Decisão anterior, não expressa mas implícita no Despacho agravado, ressalta ainda a inconstitucionalidade material da interpretação (implícita realce-se) que o Tribunal "a quo" faz da norma contida no n.º 1 do art. 7° do Código do Processo Civil, consubstanciada na asserção de na mesma não caber a Escola Ré, ainda que accionada por factos ou actos da exclusiva responsabilidade dos seus órgãos representativos ou agentes.

M- A Decisão agravada viola ainda, sendo assim materialmente inconstitucional, os nºs 1 e 4 do art. 20° da Constituição da República Portuguesa, e o princípio pró actione, neles contido, bem como o art. 22° da Constituição da República Portuguesa.

N- Pelo que ao decidir como decidiu, o Despacho agravado violou todo o Regime Jurídico de Autonomia, Administração e Gestão dos Ensino Pré-Escolar, Básico e Secundário e Agrupamentos de Escolas, aprovado pelo Dec.-Lei nº 115-A/98, de 4 de Maio, mais precisamente o seu art. 30, conjugado com a norma do art. 9° da Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, bem como os n.º.s 1, 4 e 5 do art. 20° e ainda art. 22° da Constituição da República Portuguesa.

O- Viola ainda, o n.º 1 do art. 70 do Código do Processo Civil, cuja interpretação deverá ser actualizada e constitucionalmente conforme, atendendo às normas constitucionais acima referidas.

P- A decisão agravada, quando decide pela falta de personalidade jurídica e concomitantemente pela falta de personalidade judiciária da Escola Ré, viola, ainda o princípio da responsabilização dos órgãos individuais ou colectivos das Escolas pelos seus actos e decisões, previsto na alínea e), art. 30 do Dec. -Lei n.º 43/89, de 3 de Fevereiro.

Q- A decisão agravada, no que concerne aos Réus particulares, tomou conhecimento de factos em fase processualmente prematura, conhecendo assim de questões que não podia nem devia conhecer e não se pronunciou sobre questões de facto e de direito oportunamente alegados pela agravante com relevância para a sorte da instância ou do pedido, deixando assim de se pronunciar sobre questões que deveria apreciar, sendo assim nula, por violação da al. d) do n.º1 do art. 668º do CPC.

R- Viola, ainda, a decisão recorrida, no que concerne à absolvição do pedido dos RR particulares o art. 271º, n.º1 da CRP.

O senhor juiz proferiu despacho de sustentação do julgado, no que tange às invocadas nulidades da decisão.

Neste STA, o EMMP emitiu parecer no sentido da confirmação do julgado.

O processo correu os vistos legais, cumprindo-nos, agora, a decisão:

Nos presentes autos vem questionada a regularidade dos pressupostos processuais na presente acção de indemnização movida pela autora, sociedade comercial, contra uma escola secundária e dois dos seus gestores.

A petição foi rejeitada, na consideração da verificação das excepções da falta de personalidade jurídica e judiciária da ré escola e da falta de indicação de causa de pedir em relação aos restantes RR.

Este julgamento vem questionado pela autora, no seguinte esquema de raciocínio:

Impondo a CRP, designadamente nos seus arts. 6º, nº 1 e 75º, n.º 1 a descentralização democrática e a criação de uma rede de estabelecimentos públicos, nos termos dos diplomas legais que densificaram tais imperativos constitucionais, a escolas são dotadas de autonomia administrativa e financeira, pelo que lhes assiste personalidade jurídica, pelo que poderia ser demandada na presente acção, sendo errado o julgamento efectuado.

Porque na sentença se não analisaram estas questões, verifica-se a nulidade p. na al. d) do n.º1 do art. 668º do CPC.

Começando-se por esta última questão suscitada nas als. I e J das conclusões, desde já diremos que não se verifica a indicada nulidade da sentença:

O dever de pronúncia, imposto pelo art. 660º/1 do CPC, impõe que o juiz resolva todas as questões que as partes submeteram à sua apreciação, para além das que a lei lhe imponha, oficiosamente conhecer.

Este dever fica satisfeito com a decisão das questões, não sendo o juiz obrigado a tomar posição sobre todos os argumentos, razões.

Ora o senhor juiz, não apreciando, é certo, todos os argumentos, todas as razões, a integralidade do raciocínio jurídico da A. apreciou fundamente a questão da personalidade jurídica e judiciária da escola demandada, em sentido adverso ao pretendido pela A.

Tendo o juiz apreciado a questão, até por dever de ofício, nos termos do n.º 1 do art. 660º do CPC, é evidente que a sentença não pode padecer da indicada nulidade.

No que tange às restantes questões suscitadas, já este STA, por diversas vezes, de forma uniforme se pronunciou, designadamente, no seu recente acórdão de 1-7-03 – rec. 579/03, cuja fundamentação que nos merece inteira adesão, aqui se transcreve, por aplicável, com as necessárias adaptações:

Pela sentença agravada a recorrida Escola … foi absolvida da instância por o tribunal "a quo" ter entendido que à mesma faltava personalidade judiciária

Vamos começar por apurar o conceito de personalidade judiciária, e, apurado tal conceito, passamos a averiguar se a recorrida é portadora da mesma.

O art. 5º nº 1 do Código de Processo Civil diz-nos que " a personalidade judiciária consiste na susceptibilidade de ser parte".

Pode-se, pois, como o faz a doutrina, definir a personalidade judiciária como a possibilidade de requerer ou de contra si ser requerida, em próprio nome, qualquer das providências de tutela jurisdicional reconhecida na lei (Antunes Varela e Outros, Manual de Processo Civil, 2ª ed., pág. 108, Alberto dos Reis, Comentário, 1º, pág. 23, Manuel Andrade, Lições de Processo Civil, pág. 99).

Partes são, assim, as pessoas pela qual ou contra a qual é requerida, através da acção, a providência judiciária.

O nº 2 do citado art. 5º estatui que "quem tiver personalidade jurídica tem igualmente personalidade judiciária".

Está consagrado neste preceito, o princípio da equiparação. O critério fixado na lei para se saber quem tem personalidade judiciária é o da correspondência (coincidência ou equiparação) entre a personalidade jurídica (ou capacidade de gozo de direitos) e a personalidade judiciária (Antunes Varela e Outros, ob. cit., págs. 109/110).

Ora, a pessoa singular adquire a personalidade jurídica no momento do nascimento completo e com vida e só cessando com a morte (arts. 66º nº 1 e 68º nº 1 do CC).

Na hipótese de a parte processual, como no caso dos autos acontece, não ser uma pessoa singular, há que apurar se se tratam de pessoas colectivas, pois também estas são dotadas de personalidade jurídica, logo, também de personalidade judiciária.

Quanto à recorrente, sociedade comercial, o problema não se coloca, nem sequer vem colocado.

Relativamente à entidade recorrida é que vem suscitado o problema (art. 5º do Código das Sociedades Comerciais).

Na tese da sentença recorrida, e no que é acompanhada pelo Ex.mo Magistrado do Ministério Público, a Escola … não é uma pessoa colectiva e como tal não tendo personalidade jurídica, falta-lhe, ipso facto a personalidade judiciária, o que conduziu à absolvição da instância, por falta deste pressuposto processual.

Há, pois, que indagar qual a natureza jurídica da recorrida Escola.

A recorrente defende que recorrida Escola é um Estabelecimento Público, integrando-a na figura jurídica dos Institutos Públicos.

Qualificando a recorrente como um instituto a entidade recorrida, e dentro destes como um estabelecimento público, está a inseri-la na administração estadual indirecta.

A administração estadual indirecta pode ser entendida num sentido objectivo ou material, sendo, então, uma actividade administrativa do Estado, realizada, para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa e financeira.

Já de um ponto de vista subjectivo ou orgânico, a administração estadual indirecta pode-se definir como o conjunto das entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira, uma actividade administrativa destinada à realização de fins do Estado (cf. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 1º vol., 2ª ed., 2002, pág. 333).

A ser correcta a posição assumida pela recorrente, estaríamos perante pessoas colectivas públicas, portanto, com personalidade jurídica e, consequentemente, judiciária.

É que estabelecimentos públicos consideram-se os institutos públicos de carácter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público, e destinados a efectuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que delas careçam (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 1º vol., 2ª ed., 2002, pág. 352).

E por instituto público deve-se entender a pessoa colectiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de carácter não empresarial, pertencendo ao Estado ou a outra pessoa colectiva (Freitas do Amaral, ob. cit., pág. 345).

Ora, a recorrida não assume esta natureza.

Na verdade, o art. 73º nº 1 da Constituição da República Portuguesa refere que todos têm direito à educação e à cultura e impondo ao Estado no art. 74º seguinte garantir a educação permanente (nº 3 al. c)) e inserir as escolas nas comunidades que servem (nº 3 al. f)).

Para satisfação do direito de acesso por parte dos cidadãos à educação e à cultura e para a inserção daquelas escolas deve o Estado criar uma rede de estabelecimentos públicos de ensino que cubra as necessidades de toda a população (art. 75º da C.R.P.).

Com esta obrigação imposta ao Estado de criar um sistema público de ensino, tem este a tarefa pública, (Estado aqui entendido como administração central e autoridades regionais e locais) de criar a rede de estabelecimentos que cubra todas as necessidades educativas do país (Profs. Gomes Canotilho e Vital Moreira, C.R.P., Anot., 3ª ed., pág. 369).

Mas para melhor garantir o direito de acesso ao ensino e igualdade de oportunidades de acesso, o Estado tem de criar, por um lado, escolas públicas em número suficiente para permitir o acesso de todos à escola, e por outro, garantir as condições para se poder frequentar tais escolas (construindo escolas próximas dos cidadãos, criando uma adequada rede de transportes, prestando tal ensino gratuitamente, concedendo subsídios, instituindo bolsas, fornecendo alojamento, comparticipando no custos de refeições, etc.).

Para atingir tais fins, superiormente impostos pela Constituição, o Estado cria serviços locais, para desempenhar tais fins, a quem incumbe o desempenho de tais tarefas, transferindo competências para determinados órgãos de tais serviços locais

Estamos, perante a figura da desconcentração administrativa, que pode ser entendida como o sistema em que o poder decisório se reparte entre o superior e um ou vários órgãos subalternos, os quais, todavia, permanecem, em regra, sujeitos à direcção e supervisão daquele (Marcelo Caetano, Manual, 1º vol., 10ª ed., pág. 254)

As escolas, como a recorrida, são estabelecimentos públicos, não no sentido que a recorrente lhe dá, mas sim como serviços locais do Ministério da Educação, um órgão do Estado, desempenhado uma atribuição que a este incumbia, a do ensino e cultura.

A estrutura de um ministério civil, como é o da Educação, segundo a directiva aprovada em Dezembro de 1972 pelo Conselho de Ministros, é composto, normalmente, por gabinetes ministeriais, serviços de estudo e concepção, serviços de coordenação, apoio e controle, serviços executivos, serviços regionais e locais e organismos dependentes.

Pertencem, assim, os serviços regionais e locais à chamada administração directa e periférica do Estado.

Aliás, repare-se que as Direcções Regionais de Educação, como serviços regionais do Ministério da Educação, coordenam, acompanham e apoiam a organização e funcionamentos dos estabelecimentos de educação e ensino não superior e a gestão dos respectivos recursos humanos e materiais (arts. 3º al. b) e 4º al. a) do DL. nº 141/93, de 26/4).

E esta conclusão não é afastada pelo regime do DL. nº 115-A/98, de 4/5.

Este diploma legal aprova o regime da autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário.

No art. 3º nº 1 do Regime de Autonomia, Administração e Gestão dos Estabelecimentos da Educação Pré-escolar e dos Ensino Básico e Secundário refere-se que "autonomia é o poder reconhecido à escola pela administração educativa de tomar decisões nos domínios estratégico, pedagógico, administrativo, financeiro e organizacional, no quadro do seu projecto educativo e em função das competências e dos meios que lhe estão consignados".

Esta autonomia aqui referida diz respeito tão só ao projecto educativo do estabelecimento de ensino e em função dos das competências e dos meios que lhe estão afectados.

E por projecto educativo deve entender-se "o documento que consagra a orientação educativa da escola, elaborado e aprovado pelos seus órgãos de administração e gestão para um horizonte de três anos, no qual se explicitam os princípios, os valores, as metas e as estratégias segundo os quais a escola se propõe cumprir a sua função educativa" (art. 3º nº 2 al. a) daquele Regime).

Confunde, pois , a recorrente autonomia do projecto educativo, com autonomia, qualidade das pessoas que são detentoras de personalidade jurídica.

Aliás, tudo o que vem dizendo está totalmente de acordo com o regime jurídico da autonomia da escola, aprovado pelo DL. nº 43/89, de 3/2, que se aplica às escolas oficiais dos 2º e 3º ciclos do ensino básico e às do ensino secundário (art. 1º).

Aqui se entende por autonomia da escola a capacidade de elaboração e realização de um projecto educativo em benefício dos alunos e com a participação de todos os intervenientes no processo educativo e traduzindo-se este, designadamente, na formulação de prioridades de desenvolvimento pedagógico, em planos anuais de actividades educativas e na elaboração de regulamentos internos para os principais sectores escolares (art. 2º nºs 1 e 2).

É, pois, diferente o conceito de autonomia próprio de quem é detentor de personalidade jurídica e o de autonomia num processo educativo por parte de um estabelecimento de ensino.

Não tendo a recorrente autonomia administrativa, então, não se lhe aplica o disposto no art. 9º da Lei de Bases da Contabilidade Pública (Lei nº 8/90, de 20/2), segundo o qual os serviços e organismos dotados de autonomia administrativa e financeira disporão de personalidade jurídica.

Em suma, não é a recorrida detentora de personalidade jurídica e, concomitantemente, personalidade judiciária (em sentido em tudo idêntico: ac. do STA de 27/5/98-rec. nº 43 509).

A falta de personalidade judiciária conduz à absolvição da instância (arts. 288º nº 1 al. c), 493º nº 2, 494º al. c) e 495º, todos do CPC), tal como foi decido pelo tribunal "a quo".

No que em especial tange aos demandados B... e C..., também a decisão impugnada nos não merece qualquer censura:

Nos termos do disposto no art. 3º, n.º2, do DL 48051 de 21-11-67, os titulares dos órgãos de uma pessoa colectiva ou os seus agentes, só em caso de procedimento doloso podem ser com ela solidariamente responsáveis e nessa perspectiva, demandados.

Ora e como bem se frisou, na petição, a A, em relação aos referidos demandados, não articulou quaisquer factos donde se pudesse inferir qualquer conduta dolosa, no deliberado espírito de a prejudicar.

Assim acontecendo, em relação a eles, falta a indicação da causa de pedir, sendo, por isso e nessa parte, a petição inepta, nos termos da al. a) do n.º2 do art. 193º do CPC.

Alega a recorrente que o entendimento seguido na sentença recorrida atenta contra o disposto quer no art. 20º da CRP, quer contra o princípio anti formalista ou pro actione.

Sobre estes princípios e em termos que nos merecem aceitação plena, escreveu-se no acórdão STA de 9-5-02- rec 701/02 “Como é sabido, o princípio da plenitude da garantia jurisdicional para tutela das posições subjectivas dos particulares não implica que, em todas as situações, o Tribunal tenha de proferir decisão quanto ao mérito da pretensão judiciária que lhe é solicitada.

De facto, o direito à tutela judicial efectiva não é um direito absoluto, susceptível de ser exercido em qualquer caso e à margem do processo legalmente estabelecido, antes devendo ser exercitado com observância dos pressupostos processuais acolhidos na lei processual, desde que, como é óbvio, tais pressupostos não se traduzam, na prática, em denegação de justiça, mediante a criação de obstáculos de tal monta que se reconduzam na supressão, ou restrição do direito de acesso à via judiciária.

Temos, assim, que a mera existência de pressupostos processuais não contende de "per si" com as garantias contenciosas constitucionalmente consagradas.

O já citado princípio da plenitude da garantia jurisdicional administrativa para tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares não fica necessariamente prejudicado ou afectado pelas exigências contidas em normas de carácter processual e relacionadas com determinado tipo de pressupostos e requisitos processuais indicados pelo legislador ordinário.

Tal direito fundamental à tutela judiciária só resultará afectado se tais pressupostos ou requisitos ultrapassarem os limites e finalidades para os quais foram criados.

Neste contexto só serão de considerar como inconstitucionais as normas de carácter processual que, em vez de serem um meio idóneo para o acesso à tutela jurisdicional se convertam em obstáculos desproporcionados ao dito acesso.

Vide, neste sentido, o ac. deste STA, de 16-4-98 - Rec. 43632, bem como J. Gonzalez Perez, in "El derecho a la tutela jurisdicional", 2ª edição, a págs. 62.

De acordo como Autor acabado de citar "as limitações impostas ao exercício do direito fundamental à tutela judicial efectiva não só terão de corresponder a uma finalidade constitucionalmente legítima, como também terão de ser razoáveis e proporcionados em relação com o objectivo pretendido e não deverão afectar o conteúdo essencial do direito" - cfr. págs. 92.

Os pressupostos processuais reportam-se apenas à relação jurídica processual, não contendendo com o mérito ou demérito da acção (entendido aqui o termo acção em sentido amplo, abrangendo todos os meios processuais).

Ou seja, não se devem confundir os pressupostos processuais com as condições de procedência da "acção", apresentando-se estas como condicionantes de natureza substancial necessárias para que se venha a deferir a providência judiciária requerida.

Dentro deste contexto é patente que as normas que estatuem ao nível da competência dos tribunais administrativos, de forma a fixar os casos que incumbe apreciar aos diferentes tribunais que fazem parte da jurisdição administrativa, não envolvem qualquer violação da já atrás referida garantia de tutela jurisdicional efectiva, na medida tudo se situa ao nível da distribuição de competências pelos tribunais que integram a jurisdição administrativa.

Por outro lado, importa salientar que os princípios anti formalista e "pro actione" postulam que ao nível dos pressupostos processuais se deva privilegiar uma interpretação que se apresente como mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva e que se pode traduzir na fórmula "in dubio pro habilitate instantiae".

A este propósito não é descabido salientar que o princípio pro actione não corresponde ao princípio pro administrado, na medida em que se limita a operar no âmbito do direito processual, não actuando no plano do direito material, circunscrevendo-se ao mero direito de acção jurisdicional.

Estes princípios, bem como o princípio da cooperação ora consagrado no art. 266º do CPC, não anulam o princípio da auto-responsabilidade das partes inerente ao princípio dispositivo, operante na escolha dos meios processuais e na fixação do objecto da pretensão da tutela judicial.

Pelo exposto, improcedendo todas as conclusões da recorrente, acorda-se em negar provimento ao seu recurso, confirmando-se a decisão recorrida.

Custas pela agravante.

Lisboa, 30 de Outubro de 2003

João Cordeiro – Relator – Santos Botelho – Cândido de Pinho