279/98 - Tribunal Constitucional

2ª Secção Rel.: Consº Luís Nunes de Almeida (Cons. Sousa e Brito) Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional: I - RELATÓRIO 1 — Publicado no Diário da República, II Série, n.º 290, de 17 de Dezembro de 1994, o aviso do Conselho Superior da Magistratura (adiante designado CSM) anunciando, para o dia 17 de Fevereiro de 1995, a eleição dos sete vogais daquele órgão «eleitos de entre e por magistrados judiciais», nos termos do disposto no artigo 137.º, n.º 1, alínea c), da Lei n.º 21/85, de 30 de Julho (Estatuto dos Magistrados Judiciais, adiante designado EMJ), foi afixada no átrio da sede do mesmo CSM cópia do «caderno provisório de recenseamento» respeitante a magistrados judiciais com capacidade eleitoral activa, de harmonia com o preceituado no artigo 3.º do processo eleitoral do Conselho Superior da Magistratura (publicado no Diário da República, II Série, de 13 de Agosto de 1985, e alterado no Diário da República, II Série, de 13 de Dezembro de 1994, adiante designado por processo eleitoral). Foi na sequência daquela afixação que o juiz de direito Dr. A., eleitor inscrito no referido caderno, veio reclamar deste para a comissão de eleições prevista no artigo 143.º do EMJ, baseando tal reclamação na indevida inscrição de 128 magistrados (juízes conselheiros, juízes desembargadores, juízes de direito e juízes de direito em regime de estágio) que indicou como «interessados a quem a procedência da reclamação» era susceptível de prejudicar. 2 — A comissão de eleições, reunida em 11 de Janeiro de 1995, ponderou que entre as questões suscitadas pelo magistrado reclamante se encontrava, desde logo, invocada a «irregularidade de inscrição de vários magistrados judiciais que, por se encontrarem em comissões de serviço eventuais ou não judiciais, não podem ser eleitores por não se poderem considerar em efectividade de serviço judicial», tendo em conta o disposto no artigo 7.º do processo eleitoral e nos artigos 56.º e 140.º, n.º 3, ambos da Lei n.º 21/85. Consignou a este respeito a mesma comissão: Conforme dispõe o artigo 137.º, n.º 1, alínea c), da Lei n.º 21/85, são eleitores todos os magistrados judiciais, muito embora só sejam elegíveis, nos termos do artigo 141.º, n.º 2, da mesma lei, magistrados judiciais que estejam no Supremo Tribunal de Justiça ou na Relação ou exerçam funções de juiz de direito em cada um dos quatro distritos judiciais. Por outro lado, dispõe o artigo 1.º, n.º 2, do mesmo diploma legal, que o estatuto aplica-se no complexo do seu conjunto de direitos e deveres a todos os magistrados judiciais, qualquer que seja a situação em que se encontrem. Acresce ainda que, embora os artigos 53.º a 56.º da mesma lei estabeleçam distinções entre comissões de serviço de natureza judicial ou outras, certo é que se estabelece no seu artigo 58.º que o tempo em comissão de serviço, sem qualquer distinção, é considerado para todos os efeitos como efectivo na função. […] De harmonia com o raciocínio que se vem expondo, entende-se que tem de considerar-se como efectividade de serviço judicial o desempenho de qualquer cargo em qualquer comissão por magistrados judiciais. Dada a distinção entre a capacidade para ser eleitor e elegível, nunca se verificaria a colisão de relações orgânicas que o reclamante refere […] o que afasta qualquer possibilidade de inconstitucionalidade, como foi alegado. Assim, considera-se que podem ser eleitores todos os magistrados judiciais no activo, seja qual for a situação e o cargo em que se encontrem. Noutro passo da mesma deliberação, equacionou a comissão de eleições outra das questões suscitadas pelo reclamante, relativa à indevida inscrição como eleitores dos juízes de direito em regime de estágio, referindo a tal propósito: Não obstante o disposto no artigo 40.º, alínea d), da Lei n.º 21/85 e no artigo 45.º, alínea c), e no artigo 56.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 374-A/79, de 10 de Setembro, donde poderá resultar alguma aparência de razão para a posição defendida pelo reclamante, certo é que neste último diploma legal se faz clara distinção entre os auditores de justiça, que são os candidatos às magistraturas que se encontram em fase anterior ao estágio de pré-afectação, e aqueles que são nomeados para a última fase de formação, designada de estágio de pré-afectação. Esta distinção resulta nítida no disposto no artigo 42.º, n.º 1, do referido decreto-lei onde se estabelece que os auditores de justiça estão simplesmente sujeitos quanto a direitos, deveres e incompatibilidades ao regime da função pública, enquanto que no artigo 56.º do decreto-lei se diz que, nesta última fase, os estagiários exercem já, sob responsabilidade própria, embora com assistência de magistrados, funções inerentes à magistratura, tendo direitos, regalias, deveres e incompatibilidades próprias dos magistrados. Mostra-se ainda importante o que se contém no artigo 57.º, n.º 1, do mesmo diploma, onde se afirma que os auditores de justiça, entrando nesta última fase, são já nomeados juízes de direito, ou delegados do procurador da República em regime de estágio, como aliás o próprio reclamante os designa. Por outro lado, neste caso, a sua nomeação é feita já pelo CSM — cfr. n.º 1 daquele artigo 54.º […] Assim, conclui-se, aliás, de acordo com o procedimento uniforme adoptado em anteriores actos eleitorais, que também os juízes de direito em regime de estágio de pré-afectação têm já capacidade eleitoral. Em função deste entendimento foi a reclamação, nestes aspectos, desatendida. 3 — Inconformado, interpôs o reclamante recurso contencioso para a Secção do Supremo Tribunal de Justiça decorrente da aplicação conjugada dos artigos 145.º e 168.º do EMJ, renovando a alegação de indevida inscrição dos magistrados referidos na reclamação. Entre as conclusões com que rematou a sua impugnação, sublinham-se as seguintes: II) Nenhum dos eleitores conselheiros, desembargadores nomeados como supra interessados […] se pode considerar em efectividade de serviço judicial, nos termos e para os efeitos do artigo 56.º da Lei n.º 21/85, de 30 de Julho, na redacção da Lei n.º 10/94, de 5 de Maio, já que nenhum deles exerce qualquer dos cargos referidos nesta disposição legal; III) Os cargos exercidos por tais interessados são-no no âmbito da Administração Pública ou de órgãos independentes de carácter administrativo e que por natureza integram o sector da Administração Pública, ou ainda no âmbito de órgãos políticos encarregues de funções da «alta administração», pelo que, por força do princípio da separação de órgãos jurisdicionais e administrativos, da incompatibilidade de magistraturas e de independência recíproca da Administração e da jurisdição, nunca os respectivos titulares, podem ser equiparados a juízes sujeitos de uma relação orgânica com um órgão de soberania tribunal; IV) Nos casos indicados é constitucionalmente inadmissível a existência simultânea de duas relações orgânicas, uma com um órgão jurisdicional (um tribunal), outra com um órgão prossecutor da função administrativa ou político-administrativa — artigo 218.º, n.º 3, da Constituição; V) A designação «juízes» mencionada no artigo 220.º, n.º 1, alínea c), da Constituição, é restrita a titular de um tribunal, isto é, o indivíduo que exerce efectivamente as funções definidas no artigo 205.º da Constituição, titular portanto de uma relação orgânica com o órgão de soberania tribunal; VI) O artigo 218.º, n.º 3, da Constituição expressamente proíbe aos juízes em exercício de função jurisdicional o desempenho de qualquer outra função pública, o que implica a exclusão dos juízes sem qualquer relação orgânica com um tribunal; VII) Um juiz no exercício da função jurisdicional, por força da independência que tal exercício pressupõe (artigo 207.º da Constituição), não pode exercer outra função, nomeadamente, a função político-legislativa e a função administrativa; VIII) O sujeito que passa a exercer outra função que não a função jurisdicional, deixa de ser juiz em efectividade de serviço; IX) O artigo 140.º, n.º 3, da Lei n.º 21/85, de 30 de Julho, na redacção da Lei n.º 10/94, de 5 de Maio, deve ser interpretado no sentido que decorre da Constituição, isto é, que «magistrados judiciais em efectividade de serviço judicial» são os «juízes em exercício de função jurisdicional» mencionados no artigo 218.º, n.º 3; X) Daí que «considerar-se como efectividade de serviço judicial» o desempenho de qualquer cargo em qualquer comissão por magistrados judiciais, como o considera a deliberação recorrida, traduz uma interpretação dos artigos 137.º, n.º 1, alínea c), 141.º, n.º 2, 1.º, n.º 2, 53.º, 54.º, 55.º, 56.º e 58.º, todos da Lei n.º 21/85, de 30 de Julho, em desconformidade com a Constituição, mostrando-se violado o aqui disposto nos artigos 205.º, 207.º e 218.º, n.º 3, pelo que deve ser recusada a sua aplicação ao processo eleitoral em curso, entendendo-se que a capacidade eleitoral activa abrange apenas os juízes em exercício de função jurisdicional; XI) O artigo 220.º, n.º 1, alínea c), da Constituição, faculta o acesso ao cargo electivo de «vogal do Conselho Superior da Magistratura» a «sete juízes eleitos pelos seus pares», fazendo coincidir a medida da capacidade eleitoral activa com a passiva, decorrente do disposto no artigo 50.º, n.º 3, da Constituição, sendo certo que a Lei n.º 21/85, de 30 de Julho, não estabelece qualquer restrição naquele acesso em relação aos magistrados judiciais em exercício de função que não a jurisdicional; XII) A interpretação impugnada do artigo 141.º, n.º 2, da Lei n.º 21/85, de 30 de Julho, é violadora do disposto nos artigos 50.º, n.º 3, e 220.º, n.º 1, alínea c), da Constituição, pelo que deve ser recusada a sua aplicação ao processo eleitoral em curso, considerando-se que a capacidade eleitoral activa abrange apenas os juízes em exercício de função jurisdicional, e que a sua medida coincide com a da capacidade eleitoral passiva; XIII) O artigo 7.º do Regulamento do Processo Eleitoral do Conselho Superior da Magistratura aprovado em 15 de Julho de 1985, publicado no Diário da República, II Série, n.º 185, de 13 de Agosto de 1985, e alterado por deliberação de 22 de Novembro de 1994, publicada no Diário da República, II Série, n.º 286, de 13 de Dezembro de 1994, é inconstitucional por violação do artigo 115.º, n.º 7, da Constituição, na medida em que se pretende fazer a remissão para o artigo 58.º da Lei n.º 21/85, de 30 de Julho, como justificadora de considerar-se como efectividade de serviço judicial o desempenho de qualquer cargo em qualquer comissão por magistrados judiciais, mesmo em função outra que a jurisdicional. XIV) Encontram-se indevidamente inscritos como eleitores, os «juízes de direito em regime de estágio» acima referenciados […]; XV) A categoria funcional «juiz de direito em regime de estágio», não consta do estatuto aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30 de Julho; XVI) Um dos requisitos para exercer as funções de juiz de direito é o de ter frequentado com aproveitamento os cursos e estágios de formação [artigo 40.º, alínea d), da Lei n.º 21/85, de 30 de Julho], sendo que o estágio de pré-afectação é a última fase do período de formação inicial [artigo 45.º, alínea c), do Decreto-Lei n.º 374-A/79, de 10 de Setembro]; XVII) Não podem considerar-se magistrados judiciais em efectividade de serviço judicial os auditores de justiça com a categoria funcional de «juízes de direito em regime de estágio». XVIII) O artigo 56.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 374-A/79, de 10 de Setembro, contraria a independência, dever e direito dos juízes; […] XXII) É legalmente inadmissível a delegação da competência do Conselho Superior da Magistratura para nomear juízes, pelo que se se entender que o acto de delegação em causa abrange tal competência, se tem por violado o disposto no artigo 158.º, n.º 1, da Lei n.º 21/85, de 30 de Julho, na redacção da Lei n.º 10/94, de 5 de Maio; XXIII) Se se entender que o acto de delegação em causa abrange a competência do Conselho Superior da Magistratura de nomear juízes, então tem-se tal interpretação, do citado artigo 158.º, n.º 1, e dos artigos 152.º e 154.º da Lei n.º 21/85, de 30 de Julho, por violadora do disposto nos artigos 114.º, n.º 2, e 219.º, n.º 1, da Constituição, o que acarreta a sua inconstitucionalidade; […]. E conclui o recorrente: […] deve ser recusada a aplicação das normas legais referidas por inconstitucionalidade das mesmas na interpretação acolhida na deliberação impugnada, o que configura o vício de violação da lei, consubstanciado na violação das disposições constitucionais e legais citadas, e acarreta a sua invalidade. Por outro lado, devem os eleitores nomeados como interessados ser considerados indevidamente inscritos, e em consequência ser excluídos do caderno de recenseamento eleitoral relativo às eleições em curso para os vogais a que se reporta o artigo 137.º, n.º 1, alínea c), da Lei n.º 21/85, de 30 de Julho. 4 — Concluso o recurso ao relator, no STJ, veio o mesmo a ser decidido pelo acórdão de fl. 13 a fl. 77, no sentido da sua improcedência, confirmando-se integralmente a deliberação recorrida. Preliminarmente, assinalou-se nesse aresto: […] tendo em conta que, admitido o recurso, o mesmo se encontra sujeito ao disposto no artigo 145.º da Lei n.º 21/85, de 30 de Julho, […] dados os prazos previstos nesse artigo, não têm viabilidade as requeridas citações dos interessados referidos no requerimento da interposição do recurso. Seguidamente, delimitou-se da seguinte forma as questões a resolver: 1.ª Será que os magistrados judiciais indicados no requerimento como interessados […] podem ser eleitores para o Conselho Superior da Magistratura, não obstante se encontrarem em comissões de serviço de natureza não judicial? 2.ª E os juízes de direito em regime de estágio de pré-afectação […] poderão já ser também eleitores para aquele Conselho? 3.ª Podendo sê-lo em abstracto, será que podem sê-lo em concreto, na medida em que foram nomeados pelo Ex.mo Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura e não pelo próprio Conselho? 4.ª A deliberação recorrida aplicou, normas feridas de inconstitucionalidade e está ferida do vício de violação de lei, sendo, por isso, inválida? Quanto à primeira questão, o STJ, depois de citar o artigo 141.º, n.º 2, do EMJ, escreveu: Desta norma resulta […] que não coincidem a capacidade eleitoral activa e a capacidade eleitoral passiva e isso porque elegíveis como vogais só podem ser os juízes a exercer funções no Supremo Tribunal de Justiça (um juiz), nas Relações (dois juízes) e na 1.ª instância (quatro juízes — um de cada distrito judicial), e eleitores são todos os juízes em efectividade de serviço judicial (cfr. artigo 140.º, n.º 3, da aludida Lei n.º 21/85). Deste artigo 140.º, n.º 3, não há que fazer uma interpretação restritiva, como pretende o recorrente ao fundar nela a ideia da exclusão como eleitores dos juízes em comissões de serviço não judiciais, pois que tudo indica não ser esse o espírito da Lei. De resto, a nosso ver, a interpretação que deve fazer-se é no sentido de que o artigo 140.º, n.º 3, ao falar em juízes «em efectividade de serviço» se reporta apenas a juízes no activo, não abrangendo assim os juízes aposentados nem aqueles que se encontrem em situação de licença, seja ilimitada, seja sem vencimento. […] Por outro lado, os juízes em comissões de serviço de natureza não judicial continuam a estar sujeitos ao seu estatuto profissional, como resulta dos artigos 1.º — em especial no seu n.º 2 (que manda aplicar o Estatuto «a todos os magistrados judiciais, qualquer que seja a situação em que se encontrem») […]. Em suma, continuam sujeitos à competência do Conselho tal como ela é definida no artigo 219.º, n.º 1, da Constituição. De tudo isto resulta que, embora momentaneamente nessas comissões e apesar de não poderem ser eleitos para vogais do Conselho, aos juízes nessas situações não pode deixar de ser reconhecido o direito de voto na eleição desses vogais. Quanto aos juízes estagiários, a segunda questão equacionada pelo STJ, refere o acórdão: Os juízes de direito em regime de estágio de pré-afectação são já verdadeiros magistrados judiciais, estando em efectividade de exercício da respectiva função. Assim, nada obsta que façam parte do colégio eleitoral relativo à categoria de vogais do Conselho Superior da Magistratura, prevista na alínea c) do n.º 1 do artigo 137.º da Lei n.º 21/85 e nos termos do artigo 140.º, n.º 3, da mesma lei (na redacção, aparentemente inovadora, que lhe foi dada pela Lei n.º 10/94, de 5 de Maio). Relativamente à terceira questão, sublinha-se: […] o acto seria tão-somente anulável, como decorre dos artigos 133.º e 135.º daquele Código [de Procedimento Administrativo], e, por isso, teria de ser impugnado durante o prazo do recurso contencioso, o que não aconteceu. E chegado, enfim, à quarta questão, consignou, no essencial, o STJ: […] a redacção do artigo 7.º do aludido Regulamento [processo eleitoral], embora referenciada na douta deliberação recorrida foi irrelevante para o sentido dessa deliberação e é-o também para a solução do presente recurso. Na verdade as razões em que se funda a deliberação recorrida, e em que se fundamenta a nossa decisão, nada têm que ver com o artigo 7.º Daí que tenha sido legalmente correcta a deliberação pela Comissão ao desatender a exclusão do recenseamento dos juízes indicados na reclamação por ela decidida. E, por fim, acrescenta-se no aresto em causa: O artigo 50.º, n.º 3, da Constituição não é desrespeitado pelo facto de se haver entendido que os juízes em comissão de serviço de natureza não judicial apenas gozam do jus suffragii e não do jus honorum. É que, não pode esquecer-se, os juízes que não se encontram no exercício da função jurisdicional não podem ser eleitos para vogais do Conselho, mas isso não lhes retira o direito de voto para essa eleição, já que mantêm o seu estatuto de juízes. Acerca do artigo 114.º, n.º 2, da Constituição, cabe referir que o mesmo também não foi violado pelo facto de o Conselho Superior da Magistratura haver delegado no seu Ex.mo Presidente poderes para a prática de certos actos, e entre eles, os de «resolver outros assuntos nomeadamente de carácter urgente», nem pelo facto de tal competência haver sido depois subdelegada no Ex.mo Vice-Presidente do Conselho. É que o artigo 114.º, n.º 2, reporta-se tão-somente à «indisponibilidade de competências» entre órgãos de soberania. Ora, por um lado, o Conselho Superior da Magistratura sendo um «órgão constitucional autónomo» […] não é, em si mesmo, órgão de soberania, e, por outro lado, quer o seu presidente, quer o seu vice-presidente, enquanto seus membros, fazem parte dele e podem ter poderes delegados e subdelegados, respectivamente […] […] As interpretações efectuadas na douta deliberação recorrida relativamente aos artigos 220.º, n.º 1, alínea c), da Constituição, 137.º, n.º 1, alínea c), 141.º, n.º 2, 1.º, n.º 2, 53.º, 54.º, 56.º e 58.º, todos da Lei n.º 21/85, em nada colidem com o estatuído no artigo 205.º já aludido. É verdade que o exercício da função jurisdicional não pode ser levado a cabo cumulativamente com o de outra função […] Tal não impede que os juízes em exercício possam ser nomeados em «comissões de serviço estranhas à actividade dos tribunais», e isso por força do n.º 4 do mesmo artigo, sendo certo que tais comissões em nada afectam a independência, e que, no decurso delas, tais juízes não têm actividade no âmbito da função jurisdicional. 5 — Reagiu o impugnante, arguindo a nulidade deste acórdão, por preterição do princípio do contraditório, ao não ter sido determinada previamente a audição dos interessados pretendidos excluir dos cadernos eleitorais, afirmando: Daí que se afigure inconstitucional, por violação do disposto no artigo 20.º, n.º 1, da Constituição, a interpretação feita no Acórdão de 7 de Fevereiro de 1975, do segmento constante do artigo 145.º da Lei n.º 21/85, de 30 de Julho, «[…] decidido, pela secção prevista no artigo 168.º, nas quarenta e oito horas seguintes à sua admissão», no sentido de inviabilizar, tanto a notificação da autoridade recorrida, como a citação dos recorridos particulares. O STJ, negando a existência de pronúncia indevida ou omissão de pronúncia — vício este apontado pelo impugnante —, considerou carecer o mesmo de legitimidade para defender a posição da comissão de eleições e dos interessados não citados. Indeferiu, assim, tal arguição. 6 — Surge, então, o recurso para este Tribunal, fundado na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (LTC), visando a apreciação das seguintes normas: O artigo 140.º, n.º 3, do EMJ, «na interpretação dada», por violação do n.º 3 do artigo 218.º da Constituição; Os artigos 137.º, n.º 1, alínea c), 141.º, n.º 2, 1.º, n.º 2, 53.º, 54.º, 55.º, 56.º e 58.º do EMJ, «na interpretação dada», por violação do disposto nos artigos 205.º, 207.º e 218.º, n.º 3, da Constituição; O artigo 141.º, n.º 2, do EMJ, «na interpretação dada», por violação do disposto nos artigos 50.º, n.º 3, e 220.º, n.º 1, alínea c), da Constituição; O artigo 7.º do processo eleitoral, por violação do disposto no artigo 115.º, n.º 7, da Constituição; O artigo 158.º, n.º 1, «na interpretação dada», e os artigos 152.º e 154.º, todos do EMJ, por violação do disposto nos artigos 114.º, n.º 2, e 219.º, n.º 1, da Constituição; O segmento constante do artigo 145.º do EMJ «[…] decidido, pela secção prevista no artigo 168.º, nas quarenta e oito horas seguintes à sua admissão», «na interpretação dada», por violação do disposto no artigo 20.º, n.º 1, da Constituição. Admitido o recurso, alegou o recorrente, reeditando no essencial a argumentação que ao longo do processo foi expendendo quanto às questões de constitucionalidade. O CSM, por sua vez, contra-alegou, contradizendo os argumentos do recorrente, pugnando pela manutenção da decisão recorrida. Corridos os vistos, foi a decisão levada ao livro de lembranças, tendo o processo mudado de relator, mas sendo o presente acórdão, em grande parte, ainda tributário do projecto oportunamente apresentado pelo primitivo relator. 7 — São várias as questões suscitadas pelo recorrente, importando isolá-las para de seguida proceder à sua apreciação. Na base da alegação, feita inicialmente junto da comissão de eleições para o CSM, de que a inscrição nos cadernos eleitorais relativos ao acto eleitoral em causa de magistrados judiciais exercendo comissões de serviço não judiciais e dos chamados juízes de direito em regime de estágio violava disposições constitucionais, seguiu-se, em função da tramitação do recurso no STJ, a suscitação da inconstitucionalidade da norma (ou da sua interpretação) em que o recorrente entende ter-se baseado a decisão de se não proceder, previamente à apreciação do recurso, à audição dos interessados particulares. Em termos de lógica processual, é por este aspecto que importa iniciar a análise do recurso. 8 — A referência normativa da suscitação de inconstitucionalidade é neste caso, para o recorrente, o artigo 145.º do EMJ. Este refere, relativamente a contencioso eleitoral: O recurso contencioso dos actos eleitorais é interposto, no prazo de quarenta e oito horas, para o Supremo Tribunal de Justiça e decidido, pela secção prevista no artigo 168.º, nas quarenta e oito horas seguintes à sua admissão. O mesmo Estatuto, mais adiante, contém o artigo 164.º, n.º 3, dizendo: