02207/10.3BEPRT 0439/17 - Supremo Tribunal Administrativo

I – A violação do dever de zelo deve ser compreendida e valorada numa perspectiva funcional, estando aquele dever intimamente associado a um desempenho correcto e eficiente das respectivas funções. II – Tendo em conta que foi aplicada uma pena única de demissão por violação dos deveres de isenção e de zelo, e que decorre dos autos que, in casu, a infracção do dever de isenção por si só já daria lugar à demissão, deve manter-se o acto punitivo, na medida que é possível concluir, a partir do exame da situação concreta, e com inteira segurança, que o acto em causa sempre teria o mesmo conteúdo decisório.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO 1. A…………, devidamente identificada nos autos, recorre para este Supremo Tribunal do acórdão do TCAN, de 16.12.2016, que negou provimento ao recurso jurisdicional por si interposto. Na origem do recurso interposto para o TCAN esteve uma decisão do TAF de Porto, de 05.03.2014, que julgou improcedente a acção administrativa especial intentada pela A. contra o Município do Porto com vista a obter: i) a declaração de nulidade ou a anulação da deliberação proferida pela Câmara Municipal do Porto, em 04.05.2010, deliberação que lhe aplicou a pena disciplinar de demissão, e ii) a condenação da entidade demandada a pagar-lhe a quantia de € 31.230,39 para ressarcimento dos danos patrimoniais e não patrimoniais que sofreu. Em consonância, a entidade demandada foi absolvida de ambos os pedidos. 2. Inconformada, a A., ora recorrente apresentou alegações, concluindo do seguinte modo (cfr. fls. 1279-1300 – paginação SITAF): “1ª - O procedimento disciplinar foi instaurado por despacho do Sr. Presidente da Câmara do Porto de 11 de Dezembro de 2008, e as infracções imputados à representada do A. ocorreram entre 04 Junho de 2003 e 04 de Dezembro de 2005; 2ª - Desses factos tomou conhecimento o Sr. Presidente da Câmara do Porto teve conhecimento detalhado, pelo menos, em 02 de Dezembro de 2005, como desde logo resulta do facto de nessa data ter participado os mesmos à Polícia Judiciária para efeitos de instauração de procedimento criminal; 3ª - Atento o disposto no nº 2 do artº 4º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Pública aprovado pelo Dec- lei nº 24/84 de 16/01, na altura em vigor, o direito de instaurar procedimento disciplinar prescrevia "se, conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço, não for instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de 3 meses". 4ª - Segundo a melhor jurisprudência, deve considerar-se que existe conhecimento da falta logo que deixe de ser razoável persistirem dúvidas no espírito do dirigente máximo do serviço quanto à prática pelo funcionário de determinada infracção disciplinar; 5ª - Ou seja, basta que a materialidade dos factos seja susceptível de conduzir à percepção do cariz disciplinar desses mesmos factos; 6ª - Iniciando-se com tal conhecimento o prazo de caducidade do direito de acção disciplinar, cujo termo ad quem ocorre com o despacho de instauração do procedimento disciplinar; 7ª - Ora, que os factos dos quais o Sr. Presidente da Câmara do Porto teve conhecimento detalhado em 02 de Dezembro de 2005 revestiam natureza jurídico-disciplinar, é o que resulta também, por maioria de razão, do facto de terem sido considerados como consubstanciadores de ilícitos de natureza jurídico-criminal; 8ª - Deveria, por isso, o Sr. Presidente da Câmara do Porto ter instaurado de imediato o competente procedimento disciplinar, ou de inquérito, até porque a tanto estava obrigado, face ao disposto no nº 2 do artº 4º do Dec-lei nº 118/83 de 25 de Fevereiro; 9ª - Assim não tendo acontecido e tendo o Sr. Presidente da Câmara do Porto tomado conhecimento de tais factos pelo menos em 2005.12.02, manifesto é que a instauração do presente procedimento disciplinar, decorridos que eram pelo menos três anos e nove dias após aquele conhecimento, se encontra desde há muito prescrita; 10ª - Na verdade, para a decisão de abertura de procedimento disciplinar é bastante a aquisição procedimental de factos que indiciem a prática e a ocorrência de uma ou várias infracções disciplinares; 11ª- A exigência de definição desses factos, nomeadamente quanto às circunstâncias de tempo, modo e lugar, verifica-se sim em relação à peça acusatória [por forma a exercer cabalmente o direito de defesa] e não em relação à notícia de factos integradores de ilícitos disciplinares; 12ª- No caso dos autos, os elementos probatórios coligidos pelo Município do Porto, ademais e especialmente, as cópias dos recibos que titulavam os aludidos tratamentos falsos, posteriormente remetidos à Polícia Judiciária, indiciam de forma segura a existência de factos integradores da prática e a ocorrência de uma ou várias infracções disciplinares; 13ª- Tal convicção surge particularmente reforçada pelo facto de, já antes da participação efectuada à Polícia Judiciária, os serviços camarários do Réu terem prestado informação a constatar a existência de indícios da prática de ilícitos disciplinares; 14ª- A partir deste momento, iniciou-se, pois, a contagem do prazo de prescrição do procedimento disciplinar; 15ª - Iniciando-se em finais de 2005 a contagem do prazo de prescrição, quando foi decidida pelo Presidente da Câmara Municipal a instauração do processo disciplinar [Dezembro de 2008], o mesmo já se encontrava prescrito, por inobservância do, quer do prazo de 3 meses previsto no D.L. 24/84, quer do prazo de 1 mês previsto no D.L. 58/2008.” 16ª - Ao decidir como decidiu, o Tribunal a quo cometeu erro de julgamento, por ter considerado não verificada a prescrição, em ofensa ao disposto no nº 2 do artº 4º do DL 24/84 . 17ª - O dever geral de zelo consubstancia-se num dever profissional com manifesta conexão funcional com o desempenho do serviço/função a que os mesmos estejam adstritos; 18ª - Este dever assume-se como um dever de diligência, de competência, de aplicação e de brio profissional no concreto desempenho e execução e funções/serviço por parte do funcionário/trabalhador; 19ª - Viola tal conduta funcional o trabalhador que se apartar daqueles mesmos padrões ou objectivos, mormente, por não utilização do empenho, dos conhecimentos e meios apropriados ou por subversão dos fins estabelecidos no estrito exercício daquelas suas funções/serviço; 20ª - Nessa medida, cabendo inferir da sua existência ou detectá-lo à luz ou por referência com aquilo em que consiste a actividade funcional desempenhada pelo funcionário/trabalhador, determinando e apurando se naquele desempenho o mesmo revelou desconhecer e aplicar as normas legais, regulamentares, ordens e instruções dos seus superiores hierárquicos, bem como exercer as funções em desacordo com os objectivos que haviam sido fixados ou mobilizando meios desadequados à consecução desses fins; 21ª - A montante dos factos narrados a categoria de tesoureira não foi ponderada na medida da pena aplicada, pelo que também não o poderia ser in actu exercito; 22ª - Como consta da acusação, a quantia indevidamente recebida pela Recte. ocorreu na sequência da entrega pela mesma dos atinentes recibos na secção de salários dos SMAS; 23ª - Para além de todos os demais recibos entregues pelos restantes arguidos o terem sido na mesma secção de salários, sendo suposto que tal secção estará ligada aos serviços de tesouraria, certo é que nada nos autos permite dar como assente que a Recte. tinha alguma ligação funcional a tal secção de salários; 24ª - Mesmo que assim se não entenda, certo é, também, que nada nos autos comprova, por nem sequer alegado, que a arguida, ora Recte., de alguma forma interveio no processamento e pagamento das quantias por ela recebidas correspondentes a comparticipações da ADSE; 25ª - O mesmo se oferece dizer quanto ao processamento e pagamento das comparticipações dos demais co-arguidos. Com efeito, se não foi possível ao dirigente máximo do serviço, mesmo em sede disciplinar, apurar quais os esquemas alegadamente usados pelos arguidos, quais os serviços efectivamente prestados, valores, etc., muito menos poderia a Recte. aquilatar sobre a maior ou menor credibilidade dos comprovativos de despesas médicas apresentados pelos demais funcionários; 26ª - Ao decidir como decidiu, o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, por ter considerado não verificada a prescrição e por ter considerado como violado o dever de zelo, em ofensa ao disposto nos artºs 3º, nº 4, al. b) e nº 6 e artº 4º, nº 2, do ED/84. Termos em que, e nos que V. Exas. doutamente suprirão, deverá o presente recurso merecer provimento, revogando-se o Acórdão sob censura e, julgando-se procedente a acção, deverá ser anulada a deliberação tomada pela C. M. do Porto em sua reunião de 2010.05.04, mediante a qual foi aplicada à Recte. a pena disciplinar de demissão, com o que se fará JUSTIÇA!”. 3. A entidade demandada, ora recorrida, devidamente notificada para o efeito, apresentou as suas contra-alegações produzindo as seguintes conclusões (cfr. fls. 1303-1366 – paginação SITAF): “(a) O acórdão proferido pelo Tribunal a quo foi injustamente posto em crise, uma vez que procedeu a uma correta e cuidadosa análise de toda a matéria de facto, sendo corretas e ajuizadas as considerações jurídicas do mesmo constantes sobre as matérias aqui abordadas – que estão, além do mais, e como se viu, em perfeita sintonia com o que vem sendo defendido, de forma pacífica, pelos tribunais superiores – inexistindo assim a violação dos preceitos indicados pela Recorrente; (b) A matéria de facto foi fixada pelo Tribunal a quo em dois momentos: no despacho saneador e na resposta à Base Instrutória, sendo que em ambos os momentos a Recorrente teve oportunidade de se pronunciar sobre os factos provados (artigo 511.º, n.º 2 do anterior CPC e 653.º do atual CPC), nunca alegando qualquer insuficiência na fundamentação dos mesmos, não o podendo fazer agora; Na matéria de facto dada como provada é expressamente referido pelo Tribunal a quo quais os documentos ou fls. do processo disciplinar em que se baseou para o efeito, dando muitas vezes por reproduzidos esses documentos ou fls. do processo disciplinar, sendo que a demais matéria resulta de factos invocados por ambas as partes ou não contraditados; A Recorrente não especifica em concreto quais os pontos da matéria de facto que considera indevidamente fundamentados, sendo que, se alguma insuficiência de fundamentação existisse, a mesma teria de ser absoluta para que houvesse nulidade do acórdão – o que expressamente não ocorre no caso em apreço; (e) Os factos e a prova constante do processo-crime movido contra a aqui recorrente não é coincidente com os factos e prova constante do procedimento disciplinar, uma vez que cada um dos processos foi conduzido sob regras distintas, com objetivos distintos e visando a tutela de bens jurídicos também eles distintos, motivo pelo qual a existência ou o desfecho do processo-crime é indiferente para os presentes autos; (f) É a valoração da prova feia em sede disciplinar que se discute nos presentes autos, sob pena de se forçar os Tribunais Administrativos a subjugarem-se às decisões que sejam feitas noutras organizações judiciais, como é o caso dos Tribunais Criminais, o que redundaria numa manifesta violação da independência judicial em função da competência, promovida pelo ETAF e pela LOFTJ; (g) O artigo 624.º do CPC estabelece uma presunção de inocência que já resulta das mais elementares regras de qualquer processo sancionatório (como é o caso do processo disciplinar), sendo que, como presunção ilidível, pode ser afastada por prova em contrário, como ocorreu no caso em apreço; (h) Tendo a matéria constante dos pontos 38), bem como os pontos 32) a 37) e 39) a 41) da matéria de facto sido contraditada pelo Recorrido, o mesmo não se opõe a que a mesma seja dada como não provada; (i) Quanto à demais matéria, a Recorrente não refere o motivo pelo qual a mesma deve ser dada como não provada, sendo certo que, no que se refere aos factos provados 23) a 31), os mesmos resultam de documentos juntos aos autos, os quais não foram impugnados pela Recorrente, pelo que nenhum motivo existe para que essa matéria seja dada como não provada. Além do mais, a Recorrente não indica sequer que outros elementos probatórios poderiam servir para dar esses factos como não provados, como era sua obrigação nos termos do artigo 640.º , n.º 1, alínea b) do CPC (aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA); (j) O Tribunal a quo não deu como provada a matéria constante do processo disciplinar, nem tinha de o fazer, uma vez que ao Tribunal competia apenas avaliar se o ato administrativo em causa se encontrava ferido, ou não, de vício de erro nos pressupostos de facto, ou seja, avaliar se a prova consente do processo disciplinar era, ou não suficiente, para dar como provados os factos que sustentaram a emissão do ato administrativo; (k) O prazo de prescrição previsto no artigo 4.º, n.º 2 do ED/84 inicia a sua contagem logo que a falta seja conhecida pelo dirigente máximo do serviço ; A Recorrente apenas integrou o quadro de pessoal do Recorrido em 26 de outubro de 2006 – na sequência da transformação dos SMAS do Porto em empresa Municipal e face ao Protocolo celebrado entre o Recorrido e a Águas do Porto –, pelo que em 2 de dezembro de 2005 o dirigente máximo do serviço em que a Recorrente exercia funções era o Conselho de Administração dos SMAS do Porto; A Recorrente não alega, nem existe qualquer facto provado nos autos nesse sentido, que o Conselho de Administração dos SMAS do Porto tenha tomado conhecimento da falta em 2005, ou sequer antes da transformação dos SMAS em empresa municipal; (n) Em 2 de dezembro de 2005 o Presidente da Câmara Municipal do Porto não era o dirigente máximo do serviço em que a Recorrente exercia funções, pelo que é irrelevante qualquer conhecimento que este tivesse nessa altura, se por acaso tal conhecimento tivesse existido, o que não aconteceu; (o) O Diretor Delegado dos SMAS do Porto também não era o dirigente máximo do serviço , pelo que o conhecimento que este pudesse ter tido é indiferente para os presentes autos, sendo certo que a Recorrente não alega esse conhecimento, o mesmo não vem provado nos autos e, de resto, esse conhecimento não existiu; (p) Competia à Recorrente demonstrar que houve conhecimento da falta (e não de meros factos ou indícios ) por parte do dirigente máximo do serviço , ou seja, por parte do Conselho de Administração dos SMAS do Porto, o que não aconteceu; (q) Os factos conhecidos em 2005 pelas dirigentes dos SMAS e pelo seu Diretor Delegado não permitiam conhecer a infração disciplinar praticada pela Recorrente em toda a sua extensão , na medida em que se desconhecia: ( i ) se os recibos entregues nos serviços e emitidos por aquela Clínica de ………… eram verdadeiros ou falsos, ( ii ) quais eram verdadeiros e quais eram falsos, ( iii ) quais os funcionários que eram pacientes naquela Clínica e, nestes casos, que tratamentos haviam realizado, ( iv ) quais os preços praticados pela clínica pelos tratamentos que realizasse, ( v ) quem emitia os recibos, quem os entregava nos serviços, ( iv ) quanto era pago à Clínica ou se algo era pago de todo, ( vii ) se os recibos emitidos tinham subjacente algum tratamento médico efetivamente realizado, do colaborador ou de terceiro, etc. – ou seja, tudo circunstâncias fundamentais para se apurar se existia ou não alguma falta, quem a tinha praticado, como, quando e de que forma, e quais as consequências da mesma; (r) Na denúncia apresentada ao Ministério Público, o Diretor Delegado dos SMAS deu conta das dúvidas e suspeitas existentes e não de qualquer conhecimento da existência de falta s – muito menos de faltas praticadas por alguém em concreto, de que forma, quando e com que consequências – sendo que, de todos os colaboradores que apresentaram recibos da Clínica de ………… nesses anos, só parte deles vieram a ser constituídos arguidos (criminal e disciplinarmente), porque somente parte deles tinham apresentados recibos falsos; (s) O “ conhecimento da falta ” (conceito que vem sendo consistentemente usado pela nossa Jurisprudência), aquele a que se reportava o artigo 4.º, n.º 2 do anterior ED não se confunde com “conhecimento de indícios” ou sequer com o “conhecimento de fortes indícios”, pois que uma coisa é a falta e outra coisa são os indícios, sendo que o conhecimento da falta se tem de reportar a todos os elementos caracterizadores da situação , de modo a poder efetuar-se uma ponderação criteriosa, e para se determinar, de forma consciente, quanto a usar ou não o poder sancionador – o que, no caso em apreço, ocorreu somente quando o Presidente da Câmara Municipal do Porto tomou conhecimento da acusação crime deduzida pelo Ministério Público contra os arguidos e, assim, foi dado acesso ao respetivo processo de inquérito crime e toda a prova aí recolhida, sendo assim que o referido preceito legal deve ser interpretado e aplicado; (t) A instauração de um processo de inquérito ou de averiguações é uma faculdade e não um ónus da Administração, sendo que a sua não instauração tem como única consequência a não suspensão do prazo de prescrição mais longo (previsto no artigo 4.º, n.º 1 do anterior ED), não afetando o prazo de prescrição mais curto (previsto no artigo 4.º, n.º 2 do anterior ED), uma vez que este último só inicia a sua contagem a partir do momento em que a falta é conhecida pelo dirigente máximo do serviço ; (u) A prova constante do processo, sustentada pelas regras da experiência, demonstram claramente que a Recorrente sabia que os recibos que entregava nos serviços da sua entidade empregadora eram falsos, titulando atos médicos não realizados – mais a mais quando estavam em causa recibos emitidos em nomes de pessoas que nem sequer eram clientes da Clínica de ………… ou quando estavam em causa 4 aparelhos dentários colocados à mesma pessoa, por exemplo – bem como que existia um conluio entre aquela e os sócios gerentes da referida clínica com vista à obtenção de comparticipações médicas muito inflacionadas; (v) É evidente que o conluio entre a Recorrente e os sócios gerentes da clínica não pode assentar em nenhuma prova documental ou testemunhal, mas retirar-se de toda a prova existente no processo, que demonstra quem eram os únicos beneficiados com este esquema (a Recorrente e os gerentes da clínica), bem como a forma como o mesmo se processava (emissão de recibos falsos, que eram entregues à Recorrente para esta os entregar nos SMAS e, depois de recebidas as comparticipações, pagar à Clínica os tratamentos em valores inflacionados); (w) As funções de um Tesoureiro são conhecidas de qualquer pessoa, sendo que a Recorrente, enquanto Tesoureira dos SMAS, estava responsável por se assegurar que o dinheiro da sua entidade empregadora era devidamente tratado e salvaguardado, nomeadamente não permitindo ou registando pagamentos que sabia serem ilícitos, porque suportados em recibos médicos falsos, pelo que, ao ter permitido que lhe fossem processadas comparticipações falsas, ou ao não ter reportado a ilicitude desses pagamentos, a Recorrente violou o seu dever de zelo, por não estar a cumprir as normas legais no exercício concreto das suas funções. Nestes termos e nos que V. Exas. muito doutamente suprirão, deverá negar-se suprimento ao recurso subordinado apresentado pela Recorrente, mantendo-se a sentença recorrida na matéria respeitante a este último, com o que V. Exas. farão, como sempre, inteira e sã JUSTIÇA! ”. 4. Por acórdão deste Supremo Tribunal [na sua formação de apreciação preliminar prevista no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA], de 11.05.2017, veio a ser admitida a revista, na parte que agora mais interessa, nos seguintes termos: “(…) 3.1 A recorrente limita o seu recurso - como diz nas suas alegações – a parte do acórdão que deu como não verificada a prescrição do procedimento disciplinar e a parte que deu como verificada e demonstrada a violação do dever de zelo. Relativamente à primeira questão o TCA Norte seguindo jurisprudência daquele Tribunal, que transcreveu, entendeu que o prazo de prescrição do procedimento disciplinar referido no art. 49, n.º 2, só começava a contar quando o dirigente máximo do serviço tivesse conhecimento dos factos e circunstâncias de que se rodeiam, susceptíveis de lhes conferir relevância jurídico-disciplinar. A segunda questão apreciada foi a da violação do dever de zelo. Estava imputado ao acto, além do mais, a violação do dever de isenção e do dever de zelo. O TCA entendeu que, no caso, a autora tinha violado o dever de isenção: “(...) autora ao apresentar no serviço recibos médicos falsos, tradutores de despesas que não realizou, adoptou uma conduta violadora das normas legais e regulamentares que regem o direito ao reembolso das despesas médicas dos beneficiários da ADSE e desadequada as suas funções de funcionaria ao serviço dos ex-SMAS, recebendo, por força desse seu comportamento, reafirma-se importâncias que bem sabia não lhe pertencerem e que oneravam o orçamento da sua entidade empregadora e, consequentemente, o erário público”. E, depois de citar algumas passagens de acórdãos do TCA onde o dever de zelo fora afastado (em procedimentos como o presente, conexos com o reembolso de despesas médicas não realizadas por funcionários dos ex-SMAS), entendeu que o mesmo se mostrava violada pela autora: “(...) Ora, sendo tesoureira, a autora era responsável pelos valores que lhe eram confiados e executava o movimento de liquidação de despesas e recebimentos, tendo, assim, uma especial responsabilidade nos assuntos que se prendem com a movimentação de dinheiros públicos. Cabendo-lhe, também por isso, zelar pela sua correcta afectação. Não foi esse o seu comportamento, na medida em que, como vimos, logrou obter o reembolso de despesas médicos que não suportou através da apresentação de recibos médicos falsos; adoptou, assim, uma conduta desadequada e violadora das funções de tesoureira que exercia ao serviço dos ex-SMAS”. 3.2.1. Nos presentes autos esta em causa a validade de um acto que demitiu a autora. Neste recurso e posta em causa a decisão do TCA Norte, que manteve a validade do acto de demissão, como vimos, quanto a dois aspectos: a prescrição do procedimento disciplinar e a violação do dever de zelo. Em situações similares esta formação tem entendido estarmos perante questões de grande relevância social “(...) na exacta medida em que a revista se prende com a aplicação ao Recorrente de uma pena disciplinar expulsiva (pena de demissão), tudo aconselhando que, em regra, os litígios concernentes a aplicação de tal tipo de pena possam ser submetidos a este STA, assim se assegurando uma apreciação em 2º grau de recurso jurisdicional, como bem se justifica em face do particular impacto social que, usualmente, esta ligado a aplicação de penas expulsivas” — acórdão de 15-10-2008, proferido no recurso 0817/08 e, no mesmo sentido o acórdão deste STA, de 27-02-08, proferido no recurso 0145/08. Em situação similar – isto e, um caso de demissão de funcionários dos ex-SMAS do Porto pela prática de infracções similares, e onde estava em discussão também a questão da prescrição e violação do dever de zelo – esta formação admitiu a revista, com o argumento de que se tem “(...) considerado que a aplicação de penas expulsivas esta ligado usualmente um particular impacto social. Sendo uma pena extremamente gravosa, a sua relevância extravasa os limites do litigio pela repercussão em todo o conjunto de pessoas que se relacionam com o sancionado, com maior incidência nas que tem relações mais próximas, como os familiares, mas também nas restantes (vd. Por todos, os acórdãos de 24.02.2011, Proc. 0103/11 e de 10.07.1013, Proc. 01097/13)”. Acresce, finalmente, que – no âmbito da mesma situação de facto que envolveu vários funcionários e vários processos disciplinares (a folhas 1038 dos autos a recorrente refere-se que o seu número ronda “as seis dezenas”) – o TCA Norte entendeu, em alguns casos, que se não verificava a violação do dever de zelo (processos n.º 2269/10.BEPRT e 2271/10.SBEPRT). Assim, tendo em atenção a relevância social da questão central deste recurso (validade de um acto de demissão) e a existência de alguma controvérsia sobre a violação do dever de zelo, em situações similares, a revista deve ser admitida”. O Digno Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso e confirmado o acórdão recorrido. Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para decidir. FUNDAMENTAÇÃO 1. De facto: Remete-se para a matéria de facto dada como provada no acórdão recorrido, a qual aqui se dá por integralmente reproduzida, nos termos do artigo 663.º , n.º 6, do CPC . De direito: Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora recorrente – delimitado que está o objecto do recurso apresentado pelas conclusões das alegações –, que têm que ver com alegados erros de julgamento em que incorreu o acórdão recorrido, relacionados os mesmos com a prescrição do procedimento disciplinar e com a violação do dever de zelo por parte da ora recorrente. Do erro de julgamento relacionado com a prescrição do procedimento disciplinar. Alega a ora recorrente que lhe foi instaurado um procedimento disciplinar por despacho do Presidente da Câmara Municipal do Porto (CMP) datado de 11.12.2008, tendo o mesmo conhecimento dos factos de que vem acusada – que se reportam ao período de 04.06.2003 a 04.12.2005 – pelo menos em 02.12.2005, data em que fez a participação à Polícia Judiciária para efeitos de instauração de procedimento criminal. Por esse motivo, considera que, por força do disposto no n.º 2 do artigo 4.º do ED/84, o procedimento disciplinar já estava prescrito. Diferente foi o entendimento do TCAN, que considerou que o Presidente da CMP ainda estava em tempo de instaurar o processo disciplinar. No sumário do acórdão recorrido pode ler-se o seguinte: “ I. O conhecimento pelo dirigente máximo do serviço referido no n.º 2 do art. 04.º do ED/84 tem de se reportar a todos os elementos caracterizadores da situação [«não basta o mero conhecimento dos factos na sua materialidade, antes se tornando necessário o conhecimento destes e do circunstancialismo que os rodeia, por forma a tornar possível um juízo fundado de que integraria infração disciplinar»], de modo a poder efetuar uma ponderação criteriosa, e para se determinar, de forma consciente, quanto a usar ou não do poder sancionador. II. Tal conhecimento do dirigente máximo do serviço produtor de efeitos em termos do operar da prescrição reporta-se à ‘falta’ e não aos ‘factos’, o que quer significar que só o conhecimento dos factos e das circunstâncias que os rodeiam, suscetíveis de lhes conferir relevância jurídico-disciplinar, releva para efeito da prescrição referida ”. Esta orientação está em linha com a que é seguida neste STA, tendo a mesma sido adoptada em três arestos que incidiram sobre o mesmo caso, mas com distintos protagonistas, em que, tal como no caso vertente, se discutiu a aplicação de penas disciplinares pela Câmara Municipal do Porto a outros seus funcionários que praticaram ou beneficiaram do mesmo esquema fraudulento envolvendo comparticipações da ADSE (cfr. Acórdãos do STA de 19.06.2014, Proc. n.º 1471/13, de 03.12.2015, Proc. n.º 1888/13, e de 12.07.2018, Proc. n.º 46/15). A ideia base a reter pode extrair-se do seguinte trecho do aresto de 19.06.14: “ O TCA entendeu, todavia, que, quer o dirigente máximo do serviço fosse a Câmara Municipal, fosse o seu Presidente ou fosse o Conselho de Administração dos SMAS, a verdade é que só podiam ter tido conhecimento da falta quando foram notificados de que foi deduzida acusação em processo-crime contra a autora (e outras pessoas). Apreciaremos este aspecto da questão, em primeiro lugar, pois se o TCA tiver razão é irrelevante saber quem era o dirigente máximo do serviço, na medida em que entre a acusação em processo criminal e a abertura do procedimento disciplinar não decorreram 3 meses. Podemos colocar a questão nestes termos: os factos participados à PJ, em 2 de Dezembro de 2005, eram bastantes para se poder falar em conhecimento da falta imputada à autora? O TCA respondeu negativamente e que só com a acusação em processo crime era possível ao dirigente máximo do serviço conhecer “da relevância disciplinar”., na medida em que se impunha “… no caso, proceder à definição dos contornos fáctico-jurídicos e à individualização dos funcionários infractores, ou presumivelmente infractores (determinar do confronto de todos os recibos entregues por todos os funcionários dos SMAS que recorreram aos serviços da clínica em referência no período temporal em questão quais haviam incorrido em “falta disciplinar”) apurando e determinando, nomeadamente se havia falsificação de recibos (…) quem os havia falsificado/rasurado e como os mesmos haviam sido apresentados nos serviços e se procedeu ao seu pagamento (…), que tipo de conduta ou “esquema” estariam por detrás ou sequer se estes existiam”. Julgamos que o conceito “conhecimento da falta” tem o sentido e alcance que o TCA lhe deu, quando entendeu que o mesmo tem de reportar-se aos elementos caracterizadores da situação, de modo a poder efectuar-se uma ponderação criteriosa sobre o uso do poder disciplinar, citando nesse sentido a jurisprudência deste STA no ponto IX. Efectivamente, como se diz no acórdão do Pleno (CA) de 22/6/2006, proferido no processo 02054/02: “(…) Entendeu-se ainda no acórdão recorrido que «a jurisprudência tem entendido que este conhecimento pelo dirigente máximo do serviço tem de se reportar a todos os elementos caracterizadores da situação de modo a poder efectuar uma ponderação criteriosa para se determinar de forma consciente quanto a usar ou não do poder sancionador». Efectivamente, tem sido este o entendimento deste Supremo Tribunal Administrativo, como se pode ver pela jurisprudência citada no acórdão recorrido, sobre este ponto. (Designadamente, os acórdãos de 14-10-2003, recurso n.º 586/2003, e de 20-3-2003, recurso n.º 2017/02.) (…)”. Também o acórdão do STA (Pleno CA) de 23-1-2007, processo 021/03, se decidiu (sumário):“Como conhecimento relevante para efeitos de prescrição não é suficiente o mero conhecimento de uma certa materialidade dos factos, sendo necessário que o dirigente tome conhecimento de tais factos em termos de os poder enquadrar como ilícito disciplinar. No mesmo sentido o acórdão de 19-6-2007, proferido no processo 01058/06: “Refira-se ainda que a jurisprudência deste STA tem entendido que este conhecimento pelo dirigente máximo do serviço tem de se reportar a todos os elementos caracterizadores da situação, de modo a poder efectuar uma ponderação criteriosa para se determinar, de forma consciente, quanto a usar ou não do poder sancionador. cf. acs. 14.10.03, rec. 586/03, de 20.03.03, rec. 2017/02, de 16.03.06, rec. 141/06 e de 22.06.06, rec. 2054/02”. Como se vê o entendimento do acórdão recorrido está em plena sintonia com o entendimento deste STA generalizadamente acolhido e que não se vê qualquer razão para dele nos afastarmos. Por outro lado, conforme se pode ver do facto X a participação à PJ é sobre uma situação geral dos serviços relativa a actos médicos praticados com uma clínica Dentária, e falhas detectadas em recibos relativos a comparticipações da ADSE. Perante esta participação concluiu o TCA (e trata-se de uma conclusão sobre matéria de facto) não ser possível saber, desde logo, se havia alguma “falta” da ora autora. Não existe, por outro lado, qualquer disposição legal exigindo, a instauração de inquérito prévio, pelo que é inócuo o facto do mesmo não ter sido ordenado – cfr. art. 4º do ED – pelo que não pode inferir-se de tal omissão qualquer consequência para a prescrição do procedimento disciplinar. Deste modo, o prazo de três meses apenas começou a contar quando o dirigente máximo do serviço tomou conhecimento de que foi deduzida acusação contra a autora – pois só nessa altura podia saber a sua efectiva participação no conjunto de factos denunciados. Como a acusação foi deduzida em 30-9-2008 e o processo disciplinar foi instaurado à autora em 11-12-2009, portanto antes de decorrido o prazo de três meses”. Uma vez mais, não vendo nós motivos para não aderir a esta orientação que foi delineada para a mesma questão em casos envolvendo alguns factos idênticos (na realidade, os mesmos factos, v.g ., a deliberação da CMP, de 04.05.2010, mediante a qual foram aplicadas as penas disciplinares e o despacho do Presidente da CMP de 11.12.2008), e uma vez que a acusação criminal foi deduzida em 30.09.2008 e o processo disciplinar foi instaurado à autora em 11.12.2008 – antes, portanto, de decorrido o prazo de 3 meses –, não tem razão a ora recorrente quando defende que já tinha prescrito o prazo para interposição do procedimento disciplinar. 2.3. Do erro de julgamento relacionado com a violação do dever de zelo por parte da ora recorrente. Alega a recorrente que o acórdão recorrido não fez um correcto enquadramento legal da conduta da ora recorrente no que diz respeito à violação do dever funcional de zelo. Mais concretamente, a ora recorrente sustenta que o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento ao não ter considerado que a conduta incorrecta que lhe foi imputada não teve que ver com o exercício das suas funções de tesoureira, apenas se materializando na entrega de cópias de recibos relacionados com pretensos tratamentos médicos na Divisão de Recursos Humanos. Ora, como afirma, a violação do dever de zelo está directamente associada com o desempenho das funções, o que não ocorre in casu . Vejamos. O n.º 7 do artigo 3.º do ED/84 dispõe do seguinte modo: “ O dever de zelo consiste em conhecer e aplicar as normas legais e regulamentares e as ordens e instruções dos superiores hierárquicos, bem como para exercer as funções de acordo com os objectivos que tenham sido fixados e utilizando as competências que tenham sido consideradas adequadas ”. No caso vertente, ficou provado que a ora recorrente exercia as funções de tesoureira nos então SMAS do Porto, não ficando provado, no entanto, e como alega a recorrente, que tenha sido ela a processar os recibos fraudulentos, quer os da própria, quer os dos outros funcionários igualmente arguidos no âmbito da mesma situação relacionada com burla à ADSE. Ou seja, não ficou provado que a conduta objecto de censura tenha ocorrido no exercício das suas funções como tesoureira especialista. Ora, para aferir do cumprimento ou não do dever de zelo há que ter como referência a actividade funcional desempenhada pelo funcionário/trabalhador, procurando apurar se nesse desempenho o mesmo demonstrou desconhecer as normas legais e/ou regulamentares e/ou as ordens e instruções dos seus superiores, e, bem assim, procurando apurar se o concreto exercício de funções desrespeitou os objectivos que haviam sido fixados ou se foram mobilizados meios desadequados para a prossecução desses fins. Assim sendo, deve proceder este alegado erro de julgamento, não podendo manter-se na ordem jurídica a decisão disciplinar punitiva na medida em que a conduta da ora recorrente não preenche a previsão da infracção do dever de zelo, impondo-se, neste segmento, a revogação do julgado. Resta saber se, não tendo o acórdão recorrido sido alvo de impugnação na parte em que considerou violado por parte da ora recorrente o dever de isenção, se justifica a manutenção do acto punitivo baseada apenas na violação desse dever de isenção, ainda que se tenha verificado uma errada aplicação da lei no que respeita à ocorrência da violação do dever de zelo. Esta apreciação implica ter em consideração as circunstâncias concretas do caso com o objectivo de apurar se a decisão punitiva sempre seria essa, mesmo que não baseada na violação dos deveres de zelo e de isenção, mas apenas no dever de isenção. Ora, o que se retira do acto punitivo e da respectiva fundamentação é que a violação do dever de isenção in casu , atentas outras circunstâncias como a reiteração das condutas ilegais, a voluntariedade e a consciência dos comportamentos ilegais, a personalidade da ora recorrente, as suas funções profissionais de tesoureira (a ora recorrente possui instrução, formação e experiência profissional que lhe permitem saber que o que fez é a todos os títulos errado e censurável) e a circunstância agravante (comparticipação com outros indivíduos para a prática do acto ilegal) sempre conduziria à pena de demissão. Com efeito, pode ler-se na proposta de pena que consta do relatório final (ponto 30) da matéria de facto), corroborado pela medida disciplinar punitiva, que a violação do dever de zelo seria punida com a suspensão de funções e a do dever de isenção com a demissão, mas seria aplicada a pena única de demissão, aliás, por força de imperativo legal (cfr. art. 14.º do DL n.º 24/84 ). Vale isto por dizer, por um lado, que o motivo determinante (isto é, as razões de direito e/ou as considerações de facto objectivamente consideradas) da medida punitiva da demissão foi a violação do dever de isenção. Por outro lado, que a aplicação da medida punitiva de demissão, que resultará do aproveitamento do acto anulável, não se revelaria mais lesiva ou mais desfavorável do que a que sempre resultaria se a Administração fosse obrigada a praticar novo acto punitivo, caso o acto agora impugnado fosse anulado. Em suma, no caso dos autos, este tribunal dispõe dos elementos necessários ao seu poder de cognição que lhe permitem concluir, com segurança, que a vontade do órgão administrativo sempre se manifestaria com este sentido, devendo, por isso, salvar-se o acto administrativo em nome de valores como a racionalidade e eficiência da actividade administrativa. DECISÃO Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em negar provimento ao presente recurso, mantendo-se a decisão punitiva. Custas a cargo da recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficia Lisboa, 15 de Outubro de 2020 A presente decisão foi adoptada por maioria pelos Senhores Conselheiros Maria Benedita Urbano (Relatora) e Jorge Artur Madeira dos Santos, e vai assinada apenas pela Relatora, com o assentimento (voto de conformidade) do Senhor Conselheiro adjunto, de harmonia com o disposto no artigo 15-A (Recolha de assinaturas dos juízes participantes em tribunal colectivo) do DL n.º 10-A/2020 , de 13.03 – preceito introduzido pelo DL n.º 20/2020 , de 01.05. A presente declaração vai acompanhada de declaração de voto do Senhor Conselheiro Carlos Carvalho que aqui se anexa: Voto a decisão no sentido de ser negado provimento ao recurso , dissentindo, todavia, da fundamentação acolhida no acórdão, porquanto considero que, no caso, a conduta da ora recorrente incorreu, também, em violação do dever funcional de zelo que consiste « em conhecer as normas legais regulamentares e as instruções dos seus superiores hierárquicos, bem como possuir e aperfeiçoar os seus conhecimentos técnicos e métodos de trabalho de modo a exercer as suas funções com eficiência e correção » [ cfr. art. 03.º, n.º 7, do ED/84 ]. Com efeito, pese embora a recorrente alegadamente não exercer funções nos serviços de processamentos dos SMAS temos que a mesma era tesoureira dos mesmos e daí que a sua conduta, sendo violadora das normas que regem o direito ao reembolso das despesas médicas dos beneficiários da ADSE que a mesma enquanto tesoureira necessária e obrigatoriamente conhecia, mostra-se desadequada e reveladora de um deficiente e incorreto conhecimento das suas obrigações no desempenho das funções que lhe estavam cometidas, tanto mais que sabia, até pelo concreto exercício das suas funções, que ao agir nos termos apurados estava a violar tais normas e a onerar o serviço a que pertencia com despesas que não eram devidas, desbaratando os dinheiros públicos que, como tesoureira, tinha obrigação de prevenir e impedir. Nessa medida, ao agir como o fez, manifestamente exerceu as suas funções de forma desconforme com aquelas normas e os objetivos que estavam fixados, levando os serviços a processar comparticipação indevidas, em violação do dever de zelo.