0275/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nas situações em que se prevê que um acto administrativo seja praticado através de um despacho conjunto, cada um dos órgãos a quem é atribuída competência toma a sua posição autonomamente, sendo da cumulação de posições concordantes no sentido positivo que resulta o acto conjunto, pelo que, em tais situações, basta que um dos órgãos competentes se oponha ao deferimento do pedido para se verificar uma decisão de indeferimento, por ficar desde logo definitivamente prejudicada a possibilidade de deferimento.

II- Admitindo a lei a fundamentação por remissão, ao referir expressamente que a mesma pode consistir “em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto” (art. 125º, nº 1 do CPA), é evidente que a fundamentação do acto, em tais situações, terá que ser aferida pela suficiência dos fundamentos constantes dos referidos pareceres ou informações.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

I. O SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA recorre jurisdicionalmente para este Supremo Tribunal Administrativo do acórdão do Tribunal Central Administrativo de 17.10.2002 (fls. 74 e segs.), que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A..., id. a fls. 2, anulando, por vício de incompetência relativa e vício de falta de fundamentação, o despacho do ora recorrente, de 02.01.2002, que indeferiu o pedido de antecipação da eficácia do despacho conjunto do Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento e do Secretário de Estado da Administração Pública, de 15.03.2000, pelo qual lhe fora concedida a aposentação.

Na sua alegação, conclui o seguinte:

O despacho recorrido encontra-se devidamente fundamentado, de facto e de direito, sendo óbvio para o Recorrente e para qualquer destinatário normal o quadro jurídico a que o mesmo se reporta;

O acto impugnado teve por base os fundamentos constantes do ofício nº 8443, da DGAP, cuja cópia foi remetida ao Recorrente;

Da Informação nº 567/DRRCP/RAPE-P/2001, de 7 de Novembro, constam todas as diligências efectuadas por esta Direcção-Geral, nomeadamente, junto da Caixa Geral de Aposentações, para apuramento do tempo de serviço prestado em Macau e os descontos efectuados para efeitos de aposentação, tendo em vista a sua aposentação ao abrigo do nº 2 do art. 11º do DL nº 13/97, de 17 de Janeiro;

O acto recorrido também não padece de incompetência relativa, pois o indeferimento de alteração de um Despacho Conjunto basta-se com a vontade de indeferir de um dos órgãos a quem em conjunto competia emanar o acto, ao contrário do deferimento da pretensão, que exige a vontade expressa em conjunto dos vários órgãos competentes;

Pelo exposto, deverá ser dado provimento ao recurso, mantendo-se o acto praticado por ser legal, revogando-se, assim, o Acórdão recorrido, com todas as consequências legais.

II. Não foram apresentadas contra-alegações, e o Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal pronunciou-se no sentido de que o recurso não merece provimento.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

(Fundamentação)

OS FACTOS

O acórdão recorrido considerou assentes, com relevância para a decisão, os seguintes factos:

1. O recorrente exerceu funções na Direcção de Serviços de Economia de Macau até 31.08.99.

2. Por despacho do Secretário de Estado da Administração Pública, de 05.12.95, foi-lhe reconhecido o direito de integração nos quadros dos serviços públicos da República, com a categoria de técnico-adjunto de 1ª classe.

3. Por despacho conjunto nº 292/99, de 17 de Março, do Secretário de Estado do Orçamento (por delegação do Ministro das Finanças) e do Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa (por delegação do Ministro da Reforma do Estado e da Administração Pública), o recorrente foi afecto ao Departamento de Reclassificação, Reconversão e Colocação de Pessoal da Direcção Geral da Administração Pública, com efeitos a partir de 1 de Setembro de 1999, com a categoria de técnico profissional principal, 1º escalão, índice 230.

4. Por requerimento de 01.09.99, requereu a aposentação, ao abrigo dos arts. 10º e 11º, nº 2 do DL nº 13/97, de 17 de Janeiro.

5. Por despacho conjunto nº 1185/2000, de 15.03, do Ministro das Finanças, Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento e do Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, foi concedida a aposentação ao recorrente.

6. Por ofício datado de 30.01.2001, foi enviada ao Director Coordenador da CGA cópia do Despacho Conjunto e a contagem do tempo de serviço.

7. Por ofício datado de 7.02.2001, foi o recorrente notificado de que, por Despacho Conjunto nº 1185/2000 de 15/03, lhe foi concedida a aposentação com efeitos a partir de 15.03.2000.

8. Em 28.09.2001, o recorrente dirigiu requerimento ao Ministro da Reforma do Estado e da Administração Pública solicitando que "seja proferido despacho conjunto de desligamento para aposentação e fixação de pensão provisória, a produzir efeitos dentro de um prazo máximo de 60 dias, a contar da data de entrada do requerimento no Departamento onde o requerente prestava serviço."

9. Em 26.10.2001, o Director Geral prestou a informação 4422/DRRCP/RAPE-P/2001, aqui dada por reproduzida, no sentido de a pretensão do recorrente ser indeferida, dirigida ao Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, por oficio nº 8443.

10. Em 7.11.2001, o Assistente Administrativo do Departamento de Reclassificação, Reconversão e Colocação de Pessoal prestou a informação nº 567/DRRCP/RAPE-P/2001, aqui dada por reproduzida, onde conclui ser "de indeferir a pretensão do requerente."

11. Em 2.01.2002, a autoridade recorrida exarou o despacho: "Indefiro, tendo por base os fundamentos constantes do ofício nº 8443, da DGAP, cuja cópia se anexa. Informe-se o requerente".

O DIREITO

O acórdão sob impugnação anulou o despacho do Secretário de Estado da Administração Pública, ora recorrente, de 02.01.2002, que indeferiu o pedido do recorrente contencioso de antecipação da eficácia do despacho conjunto (do SEAP e do SEAO) de 15.03.2000, pelo qual lhe fora concedida a aposentação com efeitos a partir da data desse mesmo despacho conjunto.

São duas as causas de anulação apontadas no acórdão:

(i) procedência do vício de incompetência relativa, por o despacho recorrido ter sido proferido apenas por um dos autores do despacho conjunto cuja alteração foi requerida;

(ii) mesmo que assim se não entenda (por se considerar que o indeferimento de alteração de um despacho conjunto se basta com a vontade de indeferir de um dos órgãos com competência dispositiva conjunta), sempre procede o vício de falta de fundamentação.

Pugna a entidade agravante pela inexistência de qualquer dos apontados vícios, sustentando, assim, que o acórdão sob censura incorreu, em ambos os casos, em erro de julgamento.

Vejamos.

1. No que concerne ao vício de incompetência relativa, alega que o indeferimento do pedido de alteração de um despacho conjunto se basta com a vontade de indeferir expressa por um dos órgãos a quem em conjunto competia emanar o acto, ao contrário do deferimento da pretensão, que exige a vontade expressa em conjunto dos vários órgãos competentes.

Dir-se-á, desde já, que lhe assiste inteira razão.

Como se vê da matéria de facto provada, o recorrente contencioso, por requerimento de 01.09.99, requereu a aposentação ao abrigo dos arts. 10º e 11º, nº 2 do DL nº 13/97, de 17 de Janeiro, vindo posteriormente a ser notificado de que, por despacho conjunto nº 1185/2000, de 15 de Março, do Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento e do Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, lhe fora concedida a aposentação com efeitos a partir de 15.03.2000.

Dirigiu-se então ao Ministro da Reforma do Estado e da Administração Pública requerendo a prolação de "despacho conjunto de desligamento para aposentação e fixação de pensão provisória, a produzir efeitos dentro de um prazo máximo de 60 dias, a contar da data de entrada do requerimento no Departamento onde o requerente prestava serviço", ou seja, com efeitos a partir de 01.09.99, pedido que lhe foi indeferido pelo despacho do Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, de 02.01.2002, contenciosamente anulado pelo acórdão sob impugnação.

Ora, este despacho singular não enferma, contrariamente ao que foi decidido, de vício de incompetência relativa pelo facto de não ter sido assinado igualmente pelo outro órgão que assinou o despacho conjunto cuja alteração foi requerida, e que, por esse motivo, teria também competência para a apreciação da requerida alteração.

É que a questão da competência conjunta só se coloca para efeitos de uma decisão positiva do requerimento, ou seja, para efeitos do deferimento da pretensão, a qual não é pensável sem a conjugação de vontade expressa dos dois órgãos a quem coube, nos termos dos arts. 10º e 11º, nº 2 do DL nº 13/97, de 17 de Janeiro, a decisão de concessão da aposentação, e a quem cabe, por consequência, a decisão de alteração do seu conteúdo dispositivo, in casu, da data da sua eficácia.

Só relativamente a essa decisão positiva ou de deferimento da pretensão é que se coloca a questão da não autonomia de vontades de cada um dos referidos órgãos (ministros) com competência dispositiva conjunta, pois que só em tal situação se pode falar de um “acto união” ou “acto complexo” em que o acordo dos vários órgãos competentes é indispensável para que a competência seja exercida por qualquer deles (cfr. Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10ª edição, Vol. I. pág. 469).

Poderá dizer-se que o acto padece de uma incompletude formal, consistente na falta de posição do outro órgão com competência dispositiva conjunta (e que poderia ser do mesmo sentido de indeferimento, ou de sentido inverso), mas sem qualquer relevância em termos de configuração de vício invalidante, pelos motivos expostos.

A questão foi já abordada em recente acórdão do Pleno (de 17.06.2004 – Rec. 706/02), embora reportado a matéria de licenciamento, mas cuja doutrina, naturalmente, é aplicável à situação dos autos.

Ali se afirma que “nas situações em que se prevê que um acto … seja praticado através de um despacho conjunto, cada um dos órgãos a quem é atribuída competência toma a sua posição autonomamente, sendo da cumulação de posições concordantes no sentido positivo que resulta o acto conjunto.

Sendo assim, basta que um dos órgãos competentes se oponha ao deferimento do pedido … para se verificar uma decisão de indeferimento, por ficar desde logo definitivamente prejudicada a possibilidade de deferimento ”.

Idêntica posição foi perfilhada no Ac. do Pleno de 05.07.2001 – Rec. 35.751 (Aps. DR de 16.04.2003, pág. 860).

O acto contenciosamente recorrido não enferma, por conseguinte, de incompetência relativa, contrariamente ao que foi decidido, procedendo assim a respectiva alegação.

2. Mas o acórdão sob censura (admitindo a hipótese de não se considerar verificado o vício de incompetência) entendeu emitir pronúncia sobre o vício de falta de fundamentação, também alegado, decidindo igualmente pela sua procedência.

A este respeito, alega a entidade agravante que o despacho recorrido se encontra devidamente fundamentado, de facto e de direito, tendo por base os fundamentos constantes do ofício nº 8443, da DGAP, cuja cópia foi remetida ao Recorrente.

Não lhe assiste aqui qualquer razão, como linearmente se depreende dos elementos constantes dos autos.

Como é sabido, a fundamentação dos actos administrativos traduz a exigência de externação das razões ou motivos determinantes da decisão administrativa, tendo como objectivos essenciais os de habilitar o destinatário a reagir eficazmente contra a respectiva lesividade, e assegurar a transparência e imparcialidade das decisões administrativas.

Um acto estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão, e das razões que a sustentam, permitindo-lhe optar conscientemente entre a aceitação do acto ou o accionamento dos meios legais de impugnação.

E, admitindo a lei a fundamentação por remissão, ao referir expressamente que a mesma pode consistir “em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto” (art. 125º, nº 1 do CPA), é evidente que a fundamentação do acto, em tais situações, terá que ser aferida pela suficiência dos fundamentos constantes dos referidos pareceres ou informações.

Ora, contrariamente ao que vem alegado, o despacho contenciosamente recorrido não satisfaz suficientemente o dever legal de fundamentação previsto nos arts. 124º e 125º do CPA, como bem decidiu o acórdão sob impugnação.

Refere este, expressamente, a tal propósito:

“(…) o despacho recorrido, exarado no canto superior da informação 4422/DRRCP/RAPE/200l, tem o seguinte teor: "Indefiro o requerido." Este despacho apropriou-se da referida informação, fazendo esta parte integrante do mesmo acto (art.125° do CPA).

Da leitura dessa informação não se fica, porém, a saber porque motivo ou razões a pretensão do recorrente foi indeferida.

O recorrente alicerçava a sua pretensão no facto do Despacho Conjunto que concedeu a sua aposentação, com efeitos apenas a partir de 15.03.2000, estar eivado do vício de violação de lei, "por não ter sido proferido dentro de 60 dias, a contar da data de entrada do requerimento no departamento onde prestava serviço, isto é, nos 60 dias após a data de 1 de Setembro de 1999, nos termos das disposições legais conjugadas nos nºs 2 e 3 do artigo 3° do Decreto Lei nº 116/85 de 19 de Abril."

Por seu turno, a informação que o acto recorrido acolheu, refere apenas que o requerente não tem razão, porquanto:

"a) A aposentação foi requerida e concedida ao abrigo do nº 2 do art. 11º do Dec-Lei 13/97 de 17 de Janeiro e não ao abrigo do Dec. Lei nº 116/85 de 17 de Abril;

b) A metodologia na organização dos processos de aposentação terá obrigatoriamente de ser diferente, por imposição da própria lei, sobretudo porque o nº 2 do art. 11° do Dec. Lei 13/97 de 17 de Janeiro impõe que a aposentação é concedida mediante despacho conjunto."

Ora, sendo certo que a aposentação do recorrente foi concedida ao abrigo do Dec. Lei nº 13/97, de 17 de Janeiro, este diploma refere expressamente no nº 1 do art. 11° que "A aposentação rege-se pela legislação em vigor, designadamente pelo Decreto-lei nº 116/85, de 19 de Abril."

Pelo que o recorrente, destinatário normal do acto recorrido, da leitura do acto não se pode aperceber dos motivos e fundamentos da decisão recorrida e, como tal, o acto não está devidamente fundamentado.”

Acompanha-se integralmente a decisão, pois que os fundamentos constantes da informação acolhida pelo despacho não são claros quanto ao real motivo de indeferimento da pretensão, não esclarecendo, por obscuridade ou insuficiência, a concreta motivação do acto.

Os fundamentos da decisão administrativa poderão até ser inteiramente correctos e verdadeiros, não sendo isso – sublinhe-se – que aqui está em causa. Terão é que ser suficientemente revelados pelo acto, de forma expressa, clara e congruente.

Só deste modo o interessado ficará ciente dos reais motivos que determinaram a decisão administrativa, ficando, desse modo, habilitado a armar coerentemente a sua defesa através da impugnação desses elementos não revelados contextualmente pela deliberação recorrida, assim se cumprindo o objectivo endo-processual do instituto da fundamentação dos actos administrativos, ínsito nos arts. 124º e 125º do CPA.

Improcede, pois, esta alegação do recorrente.

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, acordam em conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a decisão impugnada apenas na parte respeitante à anulação do acto pelo vício de falta de fundamentação.

Sem custas, dada a isenção de que goza a entidade recorrente.

Lisboa, 29 de Setembro de 2005. – Pais Borges (relator) – Adérito santos – Freitas Carvalho.