40/2017 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 40/2017 Processo n.º 660/15 Plenário Relator: Conselheira Catarina Sarmento e Castro Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional, I – Relatório 1. Um Grupo de trinta deputados à Assembleia da República eleitos pelo Partido Socialista, veio requerer, ao abrigo do disposto na alínea a), do n.º 1, e na alínea f) do n.º 2, do artigo 281.º, da Constituição da República Portuguesa, e do n.º 1, dos artigos 51.º e 62.º, da Lei n.º 28/82, de 15 de novem­bro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, doravante LTC), a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade «dos artigos 3.º n.º 5, e 6.º n.º 2, da Lei n.º 52/2015, de 9 de junho, e do artigo 5.º n.º 1, alíneas c) e d), do Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros, aprovado pela mesma lei». Para impugnar a validade constitucional dos preceitos acima indicados, os requerentes consideram violado o «princípio de proibição da redução injustificada das atribuições e competências das autarquias locais, decorrente dos artigos 235.º, n.º 2, e 237.º, n.º 1, da CRP». 2. A inconstitucionalidade é invocada pelos requerentes com base nos seguintes fundamentos: «I – Enquadramento histórico: As atribuições dos municípios em matéria de transportes públicos de passageiros entre 1949 e 1975, na vigência da Constituição de 1933 e do Código Administrativo de 1940 1 - Na organização do Estado vigente até 1974, no que respeita ao texto constitucional, e até 1977, no que respeita ao Código Administrativo de 1940 1 2 , constituía atribuição dos municípios “no uso das atribuições de fomento, [...] deliberar [...] sobre o estabelecimento de serviços públicos de transporte coletivo” 3 . 2 - Os municípios podiam, além do mais, decidir “conceder a exploração de serviços e resgatar a concessão, quando o julgue conveniente, nos termos do respetivo contrato, o qual terá por base um caderno de encargos aprovado pelo Governo” 4 mediante deliberação sujeita, a partir de certo valor de contrato, a aprovação do conselho municipal 5 e, no caso de concessões que se prolongassem por mais de um ano, a aprovação do Governo, a conceder pelo Ministério do Interior 6 . 3 - No caso específico de Lisboa e do Porto, o Código Administrativo dispunha ainda que a concessão de serviços públicos dependia de deliberação da respetiva câmara 7 , como dependia de deliberação da câmara a concessão de exclusivos 8 , estando ambas as deliberações por sua vez também sujeitas a autorização do Governo 9 . 4 - Na Constituição de 1933, nas versões vigentes em 1949 10 e em 1973 11 , que particularmente interessam a este pedido de declaração da inconstitucionalidade, não se descortinará, ao invés, qualquer disposição específica sobre transportes públicos de passageiros. 5 - Foi neste quadro de legalidade que a concessão do sistema de transporte urbano utilizando o subsolo da cidade de Lisboa veio a ter expressão através do Decreto-Lei n.º 36.620, de 24 de novembro de 1947, que conferiu “à Câmara Municipal de Lisboa o direito de fazer a concessão do exclusivo do estudo técnico e económico de um sistema de transporte coletivo fundado no aproveitamento do subsolo da cidade, bem como da instalação e exploração do respetivo serviço público” 12 , prevendo-se que a CML poderia “promover a constituição de uma ou mais sociedades comerciais” para tais fins 13 , desde que a Câmara fizesse “parte da sociedade ou sociedades cuja constituição promover” 14 , em cujo Conselho de Administração deveria aliás ter a maioria dos membros 15 . 6 - Logo em 26 de janeiro de 1948 foi constituída a Metropolitano de Lisboa, S.A.R.L. 16 (adiante “ML”), que veio a outorgar com a CML, em 1 de julho de 1949, por escritura pública, o “Contrato de Concessão de instalação e exploração de um sistema de transporte coletivo fundando no aproveitamento do subsolo da cidade de Lisboa” 17 , aliás em cumprimento da promessa que constava do art.º 1 do contrato inicialmente celebrado em 26 de novembro de 1948 entre as mesmas entidades, através do qual a CML atribuíra ao ML o exclusivo do estudo técnico e económico tendente à instalação daquele sistema de transporte. 7 - O contrato assim firmado em 1949 era constituído, nos termos da escritura pública acima referida, pelos “precisos termos do caderno de encargos aprovado por S. Ex.ª o Ministro das Comunicações” que foi anexado àquela escritura e que ficou a fazer “parte integrante [...] e, para todos os efeitos, regendo o presente contrato”. No que interessa também ao presente pedido de declaração da inconstitucionalidade, deve assinalar-se que a concessão foi atribuída por 75 anos 18 e em regime de exclusivo 19 . 8 - Foi igualmente neste quadro geral de legalidade que, no que se refere ao transporte público de passageiros à superfície, a CML decidiu em 1973, com a aprovação do Governo, revogar, por acordo com a Lisbon Electric Tramways, Ltd., o contrato com esta celebrado em 7 de julho de 1898 e, na qualidade de concedente, proceder à novação da concessão e dos contratos de 10 de abril de 1888, 5 de junho de 1897, 16 de agosto de 1898 e 17 de março de 1900 celebrados com a Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A. (adiante “Carris”) 20 . 9 - Em consequência, a CML celebrou em dezembro de 1973 com esta empresa um novo contrato de concessão da exploração do transporte público de passageiros à superfície. A concessão foi atribuída por 50 anos, renováveis por sucessivos períodos de 10 anos, em regime de exclusivo, com exceção da exploração das carreiras de transporte de passageiros que ultrapassassem os limites administrativos da cidade de Lisboa e, ainda, das atividades acessórias referidas no n.º 4 da Base I do segundo anexo ao Decreto-Lei n.º 688/73, de 21 de dezembro (alterado, de forma que não é relevante para o presente pedido de declaração de inconstitucionalidade, pelos Decretos-Lei n.º 300/75, de 20 de junho, e 485/88, de 30 de dezembro). 10 - Em suma, seja através do contrato de 1949 celebrado com a ML, seja através do contrato de 1973 celebrado com a Carris, o município de Lisboa exerceu as suas atribuições próprias em matéria de transportes públicos de passageiros, à superfície ou utilizando o subsolo, concretizando-as, ainda que sob forte tutela governamental, como era próprio da lei vigente ao tempo vigente, através daquelas duas concessões. II – Enquadramento histórico : As atribuições dos municípios em matéria de transportes públicos de passageiros. O regime resultante das nacionalizações de 1975 11 - Em 1975, através do Decreto-Lei n.º 346/75, de 3 de julho, o Estado transferiu para si a titularidade das ações da Carris detidas pelo município de Lisboa e dispôs que “O Estado assumirá todas as situações jurídicas que a Câmara Municipal de Lisboa detinha em relação à Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A.R.L. 21 . Na verdade, este diploma revogou tacitamente a atribuição de competências em matéria de transporte público de passageiros que decorria do Código Administrativo e operou a transferência da posição jurídica de concedente da CML para o Estado, mantendo, todavia, a relação concessória de origem contratual pré-existente. 12 - O ato de nacionalização teve assim por efeito alterar tacitamente, no caso dos transportes de superfície no município de Lisboa, o regime de atribuições dessa autarquia no que se refere ao transporte público de passageiros que decorria do Código Administrativo. 13 - No mesmo ano, através do Decreto-Lei n.º 280-A/75, de 5 de junho, foi nacionalizada a Metropolitano de Lisboa, S.A.R.L., mas, ao contrário do que sucedeu no caso da Carris, não foi transferida para o Estado a posição de concedente. Ao invés, esclareceu-se que “a empresa nacionalizada assumirá em relação a todos os […] contratos celebrados pelo Metropolitano de Lisboa, S.A.R.L. a posição jurídica que este detiver à data do início da eficácia da nacionalização” 22 , isto é, em 5 de julho de 1975 23 , significando portanto que o ML nacionalizado manteria a titularidade do contrato de concessão de 1949, na posição de concessionária, não se afetando a posição jurídica de concedente, que se manteve no Município de Lisboa. Justamente por assim ser, não se deve ter por tacitamente revogada em 1975 a atribuição municipal em matéria de transporte público de passageiros utilizando o subsolo que decorria do Código Administrativo de 1940. III – Enquadramento histórico : As atribuições dos municípios em matéria de transportes públicos de passageiros. A sucessão de regimes entre 1975 e 2013 14 - A revisão da organização dos municípios operada com o Decreto-Lei n.º 701-A/76, de 29 de setembro, não releva em matéria das atribuições e competências uma vez que, como já se notou, manteve em vigor o regime vigente à data da sua publicação 24 . Todavia, o mesmo não se passou com a alteração legislativa operada em 1977. Com efeito, a Lei n.º 79/77, de 25 de outubro, que revogou as disposições ainda vigentes do Código Administrativo em matéria de atribuições e competências das autarquias locais, não lhes reservou qualquer atribuição ou competência em matéria de transporte público de passageiros, mantendo ou atribuindo ex novo tais matérias na esfera do Estado, opção legislativa que foi aliás confirmada em 1984, na revisão da Lei das Autarquias Locais operada pelo Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de março. 15 - Em 1990, o regime das atribuições em matéria de transportes públicos de passageiros foi de novo alterado. 16 - Com efeito, a Lei n.º 10/90, de 17 de março, que aprovou a Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres (adiante “LBTT”), dispôs que “os transportes regulares urbanos são um serviço público, explorado pelos municípios respetivos, através de empresas municipais, ou mediante contrato de concessão ou de prestação de serviços por eles outorgados […]” 25 estatuindo ainda que o estabelecimento e exploração de tais transportes se deveria subordinar às regras gerais de diploma a publicar. 26 A noção de “transporte urbano” usada nesta disposição legal consta do art.º 3.º, n.º 4, alínea b), subalínea 4), da LBTT e significa aqueles transportes que visam satisfazer “as necessidades de deslocação em meio urbano, como tal se entendendo o que é abrangido pelos limites de uma área de transportes urbanos ou pelos de uma área urbana de uma região metropolitana de transportes.” 17 - No que se refere ao transporte de passageiros nas regiões metropolitanas de Lisboa e do Porto, a LBTT criou um regime específico 27 , atribuindo às “comissões metropolitanas de transportes”, ao invés de aos municípios, como no restante território nacional, competências exclusivas em matéria de transporte público regular de passageiros 28 . 18 - É assim manifesto que a LBTT visou alterar o regime que decorria da Lei das Autarquias Locais de 1977, revista em 1984, transferindo para os municípios, em todo o país, e para as Comissões Metropolitanas de Transportes, em Lisboa e no Porto (logo que criadas e instituídas em concreto), as atribuições e competências em matéria de transporte público urbano de passageiros. 19 - Logo em 1991 foram criadas (mas não instituídas em concreto) a Área Metropolitana de Lisboa e a Área Metropolitana do Porto, através da Lei n.º 44/91, de 2 de agosto, sem que resulte evidente do seu texto – pelo contrário – que estas novas estruturas da administração local correspondiam às “comissões metropolitanas de transportes” previstas na LBTT e que, portanto, se deveriam ter por transferidas para elas, logo que instituídas em concreto, as referidas atribuições. A alteração deste diploma em 2008, pela Lei n.º 46/2008, de 27 de agosto, confirmou aliás que as Áreas Metropolitanas não exerciam, em matéria de transportes, nenhuma competência, salvo no que se refere à “articulação das atuações entre os municípios e os serviços da administração central” na área, entre outras, da “mobilidade e transportes” 29 . 20 - A situação ficou esclarecida em 1999 com a publicação da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, referente à transferência de atribuições e competências para as autarquias locais. 21 - Com efeito, nos termos do seu artigo 13.º, n.º 1, alínea c), é atribuição dos municípios a matéria de “transportes”, esclarecendo o artigo 18.º que a gestão das redes de transportes regulares locais que se desenvolvam exclusivamente na área de um município lhe cabiam, em exclusivo. Vale a pena sublinhar neste passo que a Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, manteve em vigor, sem alteração, as transferências de competências decorrentes da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro 30 . 22 - A Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, publicada quatro dias mais tarde, atribuiu aliás expressamente às câmaras municipais a competência para “criar [...] e gerir [...] redes de [...] de transportes” 31 . 23 - Tendo entrado em vigor no dia 18 de outubro de 1999 32 , é claro que, a partir desta data, se devem ter por transferidas de novo para os municípios as atribuições em matéria de transporte público de passageiros, repondo o regime que vigorara entre 1940 e 1975, ainda que, naturalmente, no quadro constitucional resultante da Constituição da República Portuguesa de 1976 e do reforço e autonomia do Poder local que dela resulta. 24 - Do mesmo passo se deve entender que o Estado, na sua manifestação enquanto Administração Central, ficou impossibilitado de exercer competências ou atribuições na área do transporte urbano regular de passageiros que se desenvolvesse exclusivamente na área de um município ou que fosse intermunicipais, uma vez que a lei transferiu tais competências para os municípios e que, evidentemente, a noção de transferência não acomoda qualquer coexistência de competências ou atribuições concorrentes entre a Administração Local e o Estado, como aliás adiante melhor se demonstrará. 25 - Em 2003, foi publicado o Decreto-Lei n.º 268/2003, de 28 de outubro, que estatuiu que passava a ser competência dos órgãos executivos das Autoridades Metropolitanas de Transportes de Lisboa e do Porto (adiante “AMT LX” e “AMT Prt”), que criou, “Contratar, conceder ou autorizar [...] a exploração dos serviços de transportes regulares rodoviários [...] de passageiros, nos termos das disposições legais e regulamentares aplicáveis” 33 . Este diploma, entretanto revogado pela Lei n.º 1/2009, de 5 de janeiro, foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 232/2004, de 13 de dezembro, que dispôs que “Na prossecução das suas atribuições e competências, as AMT, E. P. E., assumem a posição contratual do Estado ou de outras entidades públicas, [..,] em contratos [...] aceites por pessoas jurídicas privadas” 34 , do mesmo passo que manteve inalterada a competência das AMT Lx e AMT Prt, antes constante do artigo 6.º, n.º 1, alínea j), do texto original, agora renumerado para passar a ser o artigo 11.º, n.º 1, alínea j). 26 - Estes diplomas de 2003 e 2004 - mesmo tendo em conta que, nos termos do artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 268/2003, de 28 de outubro, as atribuições e competências conferidas “à administração direta e autónoma” do Estado eram transferidas para as Autoridades Metropolitanas de Transportes, uma forma de administração indireta do Estado - não podem ter tido como efeito a alteração das atribuições e competências autárquicas vigente desde outubro de 1999. 27 - É que, desde ao menos a revisão constitucional de 1982 35 , a matéria do estatuto das autarquias locais constitui matéria de reserva relativa de competência da Assembleia da República, clarificação introduzida com a alteração do texto da alínea h) do artigo 167.º, da Constituição da República, renumerada em 1982 em alínea r) do n.º 1 do artigo 168.º. 28 - Assim, na ausência de autorização legislativa que permitisse ao Governo alterar por decreto-lei o regime fixado na Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, manteve-se na esfera das atribuições municipais, e não na das Autoridades Metropolitanas de Transportes, a matéria referente ao transporte urbano de passageiros. 29 - Seja como for, a eventual inconstitucionalidade dos diplomas de 2003 e 2004 não tem hoje interesse prático, uma vez que estes foram revogados pela Lei n.º 1/2009, de 5 de janeiro, que estatuiu que as Autoridades Metropolitanas de Transportes têm “atribuições em matéria de [...] organização, operação [...] do transporte público de passageiros” 36 , dispondo em consequência que “A contratualização do serviço público de transporte de passageiros por parte das AMT rege-se por diploma próprio, pelas disposições aplicáveis de direito comunitário e, subsidiariamente, pelo regime das subvenções públicas” 37 . Uma vez que, neste caso, se tratava de Lei da Assembleia da República, não se colocando portanto problemas de competência legislativa, a disposição do artigo 4.º teve por efeito retransferir para o Estado, no caso para a AMT Lx e para a AMT Prt, as atribuições em questão neste pedido de fiscalização de constitucionalidade. 30 - Em 2013, porém, a Assembleia da República voltou a alterar a matéria das atribuições em questões de transporte urbano de passageiros. Com efeito, a Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, que entrou em vigor no dia 30 de setembro de 2013, estatuiu que os municípios dispõem de atribuições em matéria de “transportes” 38 e que “compete à câmara municipal [...] gerir serviços [e] redes de [...] transportes” 39 . Como se salientou supra, a Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, manteve expressamente em vigor as transferências de atribuições resultantes já da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, nomeadamente em matéria de transportes. 31 - Assim sendo, é forçoso concluir que o diploma de 2013 teve por efeito a retransmissão das atribuições em causa neste pedido de declaração de inconstitucionalidade de novo para os municípios, sem distinção, desta vez, entre os municípios de Lisboa e do Porto e os do resto do país. IV – A inconstitucionalidade do Decreto-Lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro, e do Decreto- Lei n.º 175/2015, de 5 de dezembro 32 - Em 2014, mais precisamente através do Decreto-Lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro, que entrou em vigor no dia 6 do mesmo mês, o Governo decidiu legislar em matéria do “quadro jurídico geral da concessão de serviço público de transporte público coletivo de superfície de passageiros na cidade de Lisboa”. 33 - O mesmo fez, através do Decreto-Lei n.º 175/2014, de 5 de dezembro, que entrou em vigor no dia 6 do mesmo mês, quanto ao “quadro jurídico geral do concessão de serviço público de transporte por metropolitano de passageiros na cidade de Lisboa e nos concelhos limítrofes da Grande Lisboa, abrangidos pelo respetiva área correspondente ao nível III da Nomenclatura para Fins Territoriais e estatísticos (NUTS)”. 34 - Encontra-se pendente no Tribunal Constitucional o pedido de declaração da inconstitucionalidade do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro, e do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 174/2014, também de 5 de dezembro, razão pela qual não é útil repetir aqui os motivos pelos quais a eventual transferência de atribuições que se poderia ler naquelas regras se deve considerar inconstitucional. V — A inconstitucionalidade material dos artigos 3.º n.º 5, e 6.º n.º 2, da Lei n.º 52/2015, de 9 de junho, e do artigo 5.º n.º 1, alíneas c) e d), Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros, aprovado pela mesma Lei 35 - Com exceção dos diplomas de dezembro de 2014, acima referidos, cujo pedido de declaração de inconstitucionalidade se encontra pendente neste Tribunal, não mais foi alterado, depois de setembro de 2013, o regime das atribuições e competências das autarquias locais, seja por via direta, isto é, por alteração da própria Lei das Autarquias Locais, seja por via indireta, através de outros diplomas que, versando sobre áreas específicas em que o Estado ou as autarquias exercem atribuições próprias na prossecução do interesse público, pudessem ter significado, como ocorreu no passado, alteração implícita das atribuições e competências fixadas em 2013. 36 - Todavia, em fevereiro de 2015, o Governo propôs à Assembleia da República que esta legislasse sobre o Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros 40 . 37 - A Proposta de Lei então apresentada era consistente com a decisão legislativa de setembro de 2013 41 de transferir para os municípios as atribuições e competências em matéria de transporte urbano de passageiros 42 . Essa consistência não era afetada – pelo contrário – pelo facto de a Proposta de Lei prever que, nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, passariam a ser estas estruturas autárquicas de segundo grau a deter tais atribuições e competências, relativamente a sistemas regionais de transportes de passageiros 43 . 38 - Tratava-se, claro, de regular de forma diferente o que é manifestamente diferente, isto é, a extensa e complexa rede de transportes de passageiros que têm como origem/destino localidades situadas em vários municípios integrantes das áreas metropolitanas em causa, inexistente noutras regiões do país, ao mesmo tempo que se eliminava de vez a intervenção do Estado nessas redes, antes concentrada nas Autoridades Metropolitanas de Transportes, estrutura da administração indireta do Estado que a Proposta de Lei propunha extinguir 44 , dando portanto pleníssima expressão ao regime que decorria da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro. 39 - Este princípio de respeito integral (e de aperfeiçoamento e desenvolvimento) do regime de atribuições e competências das autarquias locais tinha, porém, uma exceção notória na referida Proposta de Lei. 40 - É que, no que se refere aos municípios integrantes das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto e da comunidade do Baixo Mondego, previa-se que era o Estado a autoridade de transportes competente quanto ao serviço público de transporte de passageiros explorado por operadores internos pertencentes ao setor empresarial do Estado, desde que estes estivessem sujeitos às competências de autoridade de transportes do Estado previamente à entrada em vigor do novo regime e até ao termo das relações de serviço público em vigor à data da sua aprovação 45 46 . 41 - Esta opção extravagante era justificada, na “exposição de motivos”, da seguinte forma 47 : “O novo Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros vem ainda regular a transição das competências de autoridade de transportes relativas a operadores internos pertencentes ao setor empresarial do Estado, no caso das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto e do distrito de Coimbra. Com efeito, no que se refere aos operadores internos Companhia Carris de Ferro, S.A., Metropolitano de Lisboa, E.P.E., e Sociedade de Transportes Coletivos do Porto, S.A., o Estado passou a deter o capital destas empresas a partir de 1975, assumindo todas as situações jurídicas até então tituladas pelas respetivas autarquias, incluindo a posição de concedente do serviço explorado e todas as competências inerentes a uma autoridade de transportes. Por outro lado, no que se refere aos operadores internos Metro do Porto, S.A., Transtejo - Transportes Tejo, S.A., Soflusa — Sociedade Fluvial de Transportes, S.A., e Metro Mondego, S.A., o Estado é também acionista, concedente e autoridade de transportes competente, desde a sua criação. Nestas situações é, portanto, o Estado, e não os municípios, quem atualmente assume o papel de autoridade de transportes. Tendo presente esta realidade e o desígnio de, também no domínio do transporte público de passageiros, dar gradual cumprimento ao princípio da descentralização administrativa, a presente proposta de lei estabelece um período de seis meses durante o qual o Estado deve celebrar com as áreas metropolitanas, comunidades intermunicipais ou municípios onde atuem os referidos operadores internos, acordos ou contratos interadministrativos com vista à delegação, total ou parcial, das competências de autoridade de transportes detidas pelo Estado nas citadas entidades locais. 42 - Do texto acima transcrito resulta evidente, para além de uma inexplicável confusão entre as noções jurídicas, todavia bem distintas, de “concedente” e “acionista”, a confusão bem mais marcante, do ponto de vista da opção legislativa assim assumida pelo Governo, entre a posição jurídica de concedente perante um certo grupo de operadores internos de transportes e o regime de atribuições e competências que decorre da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro. 43 - Com efeito, resulta da “exposição de motivos” que o Governo entendia que a posição de concedente que julgava ser sua em certas relações concessórias pré-existentes referentes ao transporte coletivo de passageiros se sobrepunha ao regime legal das atribuições e competências dos municípios em vigor desde setembro de 2013, não só na medida em que teria tido o efeito de suspender ou afastar a transferência ope legis dessas relações concessórias para os municípios, operada nesse momento, mas também, e sobretudo, na medida em que justificava o reconhecimento do Estado como autoridade de transportes relativamente aos casos previstos no n.º 1 do artigo 5.º. 44 - Ora, essa prevalência e esse reconhecimento são flagrantemente inconstitucionais. 45 - Desde logo, porque, mesmo que se entendesse que as atribuições e competências dos municípios consagradas na Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, entres eles os que fossem abrangidos pelas disposições das alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 5.º da Proposta de Lei, não eram diretamente executórias, carecendo da publicação de normas de execução ou da prática de atos administrativos que lhes dessem cumprimento, ainda assim é manifesto que a transferência de atribuições e competências consagrada na lei de 2013 vigorava na ordem jurídica portuguesa desde esse momento e que os municípios eram, desde então, e para usar conceito da Proposta de Lei, as autoridades de transportes relativamente aos territórios sob sua administração. 46 - Mesmo que se admitisse que a transferência para os municípios de cada um das posições contratuais do Estado, como concedente, carecia das referidas normas ou atos de execução e que, na sua falta, o Estado as mantinha provisoriamente, é absolutamente claro que esse entendimento não poderia incluir qualquer juízo quanto a um inexistente efeito suspensivo da definitiva transferência de atribuições e competências para as autarquias, constante da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro. 47 - É por essa razão que a justificação indicada na “exposição de motivos” pelo Governo para o regime assim proposto labora na confusão entre a existência de relações concessórias pré-existentes ainda não transferidas para as autarquias e a posição jurídica de “autoridade de transportes”, isto é, “qualquer autoridade pública com atribuições e competências em matéria de organização, exploração, atribuição, investimento, financiamento e fiscalização do serviço público de transporte de passageiros, bem como de determinação de obrigações de serviço público e de tarifários numa determinada zona geográfica de nível local, regional ou nacional, ou qualquer entidade pública por aquela investido dessas atribuições e competências” 48 . 48 - Com efeito, desde setembro de 2013 que as autarquias locais eram, para todos os efeitos, “autoridades de transportes” de âmbito territorial e desde setembro de 2013 que o Estado deixara de ter essa atribuição e essa competência 49 . 49 - A confusão conceptual assinalada — tanto mais infeliz quanto a nova lei se propunha aprofundar e executar o regime da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro 50 - teve, aliás, expressão noutras normas que são igualmente objeto deste pedido de fiscalização da constitucionalidade e que abrangem os municípios integrados nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto e no “distrito de Coimbra” 51 . 50 - É que, propunha-se, “sem prejuízo de o Estado se manter como autoridade de transportes competente até ao termo do período referido nas alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 5.º do RJSPTP, no prazo máximo de seis meses, a contar da data da entrada em vigor da presente lei, o Estado deve celebrar acordos ou contratos interadministrativos com as comunidades intermunicipais, as áreas metropolitanas ou, quando se trate de serviços públicos de transporte de passageiros de âmbito municipal, os municípios, com vista à delegação, total ou parcial, das competências de autoridade de transportes relativas aos operadores a que se referem aquelas alíneas nestas entidades” 52 . Bem se verá que não seria possível ao Estado delegar noutras entidades públicas competências que a Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, lhe havia retirado e conferido, justamente, às autarquias locais. 51 - Num plano mais fundamental, a consequência da confusão conceptual em que se funda a Proposta de Lei na particular matéria em apreciação neste pedido de declaração de inconstitucionalidade é que o Governo ignorou as consequências jurídicas e constitucionais que o alcance da sua proposta de texto legislativo insofismavelmente impunha. 52 - Não está vedado à Assembleia da República alterar as leis que produz. Deve, porém, fazê-lo nomeadamente no respeito da Constituição. 53 - Ora, como se viu acima, a Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, e a Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, conferiram às autarquias locais atribuições em matéria de transporte urbano de passageiros e, em concreto, em matéria da gestão das redes de tais transportes 53 , removendo as disposições de leis anteriores que as atribuam ao Estado e consolidando essas atribuições, em princípio de forma definitiva, na esfera de atuação dos municípios. 54 - O conceito de “transferência de atribuições” 54 que a lei usou para definir a forma como operou a referida atribuição impede que se entenda que o Estado manteve competências e atribuições concorrentes com os municípios nessas matérias. 55 - É certo que, no silêncio da lei, se deve presumir que a competência para explorar e gerir, ainda que sob a forma de concessão, uma certa atividade económica ou um certo serviço público cabe ao Estado. Todavia, no caso de matérias de incidência local, é igualmente entendimento generalizado que cabem às autarquias locais, por natureza e de forma necessariamente concretizada na lei, as atribuições e competências para as quais estas se mostrem ser a forma mais adequada de desempenho da função pública em causa, afastando a ideia de que a Administração Local é uma forma de administração especial, situada dentro da administração estadual. 56 - A regra é a da existência de um princípio de subsidiariedade que reserva para a administração central apenas aquilo que as autarquias locais não estão em condições de prosseguir ou, para alguns, a da existência constitucional do princípio da universalidade, que pressupõe a competência geral e plena das autarquias para tudo aquilo que, de e por natureza local, não seja pela lei atribuído à Administração Central. 57 - Não é possível compreender este princípio, claro, sem entender que a autonomia local é, na Constituição da República Portuguesa, um dos princípios fundamentais em matéria de organização do Estado, que o legislador constitucional quis descentralizada, estabelecendo entidades de administração autónoma e não indireta, dotadas de poder político próprio (o poder local) e de personalidade jurídica distinta da do Estado, estruturadas em torno de um território que serve de elemento definidor dos sujeitos de cada autarquia, de individualização dos interesses que estas devem satisfazer e de “elemento de conotação do objeto (pessoas e bens) dos poderes e direitos” 55 que lhes são atribuídos. 58 - A autonomia local significa, também, que as autarquias locais são autodirigidas por órgãos próprios, democraticamente constituídos, que gozam de “liberdade de condução dos assuntos autárquicos (autodeterminação), na esfera de atribuições legalmente reconhecidas como suas, não podendo a lei conferir ao Governo (ou a outra autarquia) o poder de lhe dar ordens ou instruções nem prever um controlo de mérito dos seus atos” 56 . 59 - As autarquias locais prosseguem, portanto, interesses próprios das populações respetivas, que se definem por serem genéricos relativamente ao território, aos bens e à população de que cada uma é expressão e que a coletividade nacional não pode esvaziar, por efeito da lei. 60 - Esses princípios constitucionalmente consagrados, inter alia , nos artigos 235.º, n.º 2, e 237.º da Constituição da República Portuguesa significam, com interesse para o presente pedido, que não pode ocorrer redução das atribuições das autarquias locais salvo em caso de manifesta necessidade e de acordo com critérios de proporcionalidade, porquanto, a não ser assim, tal significaria violação da autonomia local adquirida e do princípio da descentralização da organização do Estado que tem expressão, no quadro autárquico, nas referidas normas da CRP. 61 - A proibição do arbítrio na redução legislativa das atribuições das autarquias locais é, mesmo, um traço definidor da filosofia descentralizadora da CRP, tanto mais relevante na análise da constitucionalidade das leis que definem em cada momento o seu alcance rigoroso quanto é certo que a Constituição deixou para a lei ordinária tal definição concreta. Com efeito, os “interesses próprios prosseguidos pelas autarquias locais só adquirem relevância jurídica habilitante do seu agir se existir lei que, transformando tais interesses em atribuições autárquicas, defina uma norma de competência” 57 . Justamente porque é a lei ordinária que, em cada momento, define concretamente as atribuições e competências das autarquias locais, bem se compreenderá que, em nome da subordinação da lei à Constituição, deva aquela ser fiscalizada à luz da proibição arbitrária da redução do escopo de atuação das autarquias locais, o que não significa, em nenhuma circunstância, e como alguns já defenderam 58 , uma violação do princípio da liberdade conformadora do legislador ordinário, a quem estaria vedado alterar o “status quo” decorrente de lei anterior que tivesse definido um certo quadro de atribuições e competências das autarquias locais. 62 – É assim forçoso concluir que teria sido efetivamente possível que a Assembleia da República legislasse no sentido de eliminar ou alterar a atribuição das autarquias locais em matéria de transporte público local de passageiros que decorre da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro mas, para o fazer no respeito da Constituição teria de, no processo legislativo, identificar as razões de necessidade que justificavam tal opção e adotar regras que, alterando atribuição antes conferida por lei, o fizessem de forma proporcionada. 63 - Ora, nem na “exposição de motivos” que acompanhou a Proposta de Lei n.º 287/XII, nem no decurso dos debates em Plenário e na Comissão de Economia e Obras Públicas da Assembleia da República se encontra a mais remota referência a tais razões ou a indicação da proporcionalidade definidora do novo regime. 64 - Pelo contrário, fruto da confusão conceptual que já se assinalou acima, o Governo justificou a alteração do regime decorrente da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, com base na ideia de que, sendo o Estado o concedente numa série de contratos vigentes em 2013, era, por consequência, já nesse tempo, “autoridade de transportes”. Como escreveu na “exposição de motivos”, “Nestas situações [aquelas e quem o Estado é acionista dos concessionários de transportes e concedente dos contratos com estes firmados] é, portanto, o Estado, e não os municípios, quem atualmente assume o papel de autoridade de transportes”, isto é, no dizer da Proposta de Lei, a “autoridade pública com atribuições e competências em matéria de organização, exploração, atribuição, investimento, financiamento e fiscalização do serviço público de transporte de passageiros, bem como de determinação de obrigações de serviço público e de tarifários numa determinada zona geográfica de nível local, regional ou nacional, ou qualquer entidade pública por aquela investido dessas atribuições e competências” 59 . 65 – É fácil reconhecer que esta justificação não releva de qualquer ideia de “necessidade” na alteração das atribuições autárquicas decorrente da lei de 2013. Ao invés, interpretam-se de forma que não tem apoio no quadro legal vigente à data da sua apresentação à Assembleia da República os efeitos da pré-existência de certas relações contratuais concessórias, atribuindo-lhes um efeito derrogatório do regime legal - que manifestamente não têm nem poderiam ter -, para, com base nessa derrogação, justificar o que, assim interpretado, seria afinal uma mera manutenção do regime já existente, sujeita a um termo final, verificado na cessação da vigência de tais relações contratuais. Para além de tudo, o regime assim proposto não deixaria de conter ainda mais uma bizarra fixação “a termo” das atribuições e competências do Estado, sem qualquer justificação lógica ou jurídica. 66 – Ora, é manifesto que nenhum contrato administrativo pode, em nenhuma circunstância, alterar ou derrogar a lei: pelo contrário, a sua contradição com lei que entretanto venha a ser aprovada 60 impõe à autoridade pública contratante e à sua contraparte o estrito dever de alterarem o contrato (no caso, alterar a titularidade do contrato) para o tornarem conforme ao novo regime. 67 - A invocação, na “exposição de motivos”, de que o Estado mantinha em junho de 2015 a posição de concedente em certos contratos é, portanto, a mera constatação da ilegalidade que o Estado, seja como concedente, seja como acionista das concessionárias em causa, vinha praticando: como fundamento de Lei futura é absolutamente intolerável e juridicamente ineficaz. 68 - Fenecendo, portanto, qualquer argumento de necessidade – que, de resto, também não se poderia descortinar numa eventual conveniência ou utilidade de manter vigentes os contratos identificados na Proposta de Lei n.º 287/XII, pois que era manifesta a substituição ope legis da posição de concedente, que decorria da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, e a que as partes (e, logo, o Estado) estavam adstritas, incluindo no quadro da prática dos atos que fossem necessários à sua efetivação de facto, se não se entendesse bastante a substituição ope legis . É forçoso reconhecer, pois, que as normas em causa no presente pedido de declaração de inconstitucionalidade violam o princípio da proibição da redução injustificada das atribuições e competências das autarquias locais, decorrente dos artigos 235.º, n.º 2, e 237.º, n.º 1, da CRP. 69 - Nem se argumente, contra esta inconstitucionalidade flagrante, que a conformidade daquelas normas com a Constituição poderia encontrar apoio na identificação de uma zona de competências concorrenciais ou simultâneas da administração central e das autarquias locais em matéria de transporte urbano de passageiros. 70 - Por um lado, porque se é certo que a CRP consagra “a existência de uma rede adequada de transportes”, a desenvolver pelo Estado, como uma das dimensões do direito à habitação 61 , não é menos certo que a Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro – como, nesse particular aspeto, a Lei n.º 52/2015, de 9 de junho – mantém a reserva para o Estado das atribuições e competências em matéria de transporte de passageiros de caráter nacional, como os designados “expressos”, o transporte ferroviário pesado e o transporte internacional 62 , coordenando, de forma feliz, a imposição do artigo 65.º da CRP com o princípio da descentralização. Aliás, a Lei n.º 52/2015, de 9 de junho, é particularmente detalhada na separação das esferas de intervenção do Estado e das autarquias, sendo seu propósito expresso evitar áreas de sobreposição ou de intervenção desajustada e inconstitucional do Estado em matéria de transportes: é esse o motivo expressamente invocado para a eliminação das Autoridades Metropolitanas de Transportes. 71 - Não se pode portanto ler, na CRP ou na Lei n.º 52/2015, de 9 de junho, uma “miscigenação de interesses” em matéria de transportes 63 , se referida à matéria das atribuições e competências para gerir e operar as respetivas redes. 72 - Desde logo porque a jurisprudência do Tribunal Constitucional que é a geralmente invocada em suporte dessa tese se relaciona com matérias, como a da habitação ou da rede rodoviária, que são constitucionalmente atribuídas ao Estado, no primeiro caso, em cooperação ou colaboração ativa com os municípios 64 ou, no segundo, que são cometidas ao Estado no exato quadro que é usado nas atribuições e competências em matéria de transporte de passageiros 65 . 73 - Ainda, porque o interesse geral que justifica a intervenção do Estado, seja a nível normativo, seja a nível regulatório, seja, nos termos adiante explicitados, a título subsidiário ou sub-rogatório, não é afetado pela consagração de atribuições e competências exclusivamente autárquicas na gestão, exploração e planeamento das redes de transporte local de passageiros. A prova evidente de que, nem a primeira, nem a segunda formas de intervenção estatal colidem com as atribuições locais revela-se, aliás, justamente na Lei n.º 52/2015, de 9 de junho, que simultaneamente decorre da atividade normativa do Estado e estabelece o quadro de intervenção regulatória deste, nomeadamente do IMT – Instituto dos Transportes e da Mobilidade I.P., na execução prática das obrigações de transporte público pelos vários operadores, privados, municipais ou estatais. V – As alterações introduzidas na Proposta de Lei n.º 287/XII durante o processo legislativo 74 - O processo legislativo referente à Proposta de Lei n.º 287/XII exibe, relativamente às normas em crise neste pedido, pequenas alterações de redação que vieram a constar do texto final e que, em síntese, passaram a identificar de forma mais clara a que serviços de transporte se quer referir a lei nas alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 5.º. A redação final clarificou que estes eram, não “c) o serviço público de transporte de passageiros explorado por operadores internos pertencentes ao setor empresarial do Estado, desde que estes estivessem sujeitos às competências de autoridade de transportes do Estado previamente à entrada em vigor do novo regime e até ao termo das relações de serviço público em vigor à data da sua aprovação” ou os sistemas de transporte “d) explorado em regime de concessão atribuída pelo Estado, através de procedimento concursal, previamente à entrada em vigor do presente RJSPTP, até ao termo das respetivas relações contratuais”, como constava da Proposta de Lei, mas, antes, o serviço “c) explorado, nas áreas metropolitanos de Lisboa e do Porto e na comunidade intermunicipal do Baixo Mondego, ao abrigo das relações concessórias entre o Estado e os operadores internos Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S. A., Metropolitano de Lisboa, E. P. E., Transtejo – Transportes do Tejo, S. A., Soflusa – Sociedade Fluvial de Transportes, S. A., Metro do Porto, S. A., Sociedade de Transportes Coletivos do Porto, S. A., e Sociedade Metro-Mondego, S. A., até ao termo das relações de serviço público em vigor” e o sistema “d) explorado em regime de concessão atribuída pelo Estado para a exploração do serviço de metropolitano ligeiro na margem sul do Tejo, na sequência de concurso público realizado previamente à entrada em vigor do presente RJSPTP, até ao termo das respetivas relações contratuais”. 75 - Estas alterações reforçaram a natureza injustificada e desproporcionada das disposições em causa, porquanto clarificaram para lá de qualquer dúvida possível a confusão conceptual que acima se assinalou entre a pré-existência de relações contratuais concessórias e o suposto efeito derrogatório que teriam na aplicação do regime da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, do mesmo passo que, concretizando todas e cada uma dessas relações contratuais, tornaram óbvia a falta de justificação da necessidade de manter imutada cada uma delas, no que respeita aos respetivos sujeitos. 76 - Assim, manteve-se e tornou-se mais clara, durante o processo legislativo, a inconstitucionalidade apontada, que justifica o presente pedido de declaração de inconstitucionalidade. […] Notificada nos termos e para os efeitos dos artigos 54.º (audição do órgão autor da norma) e 55.º, n.º 3, da LTC, a Presidente da Assembleia da República veio oferecer o merecimento dos autos. Em momento posterior à data de entrada do pedido, foi publicado o Decreto-Lei n.º 86-D/2016, de 30 de dezembro, que deu nova redação à alínea c), do n.º 1, do artigo 5.º do Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros (RJSPTP). Foi discutido em Plenário o memorando a que se refere o n.º 1 do artigo 63.º, da LTC, e fixada a orientação do Tribunal. Por ter cessado funções neste Tribunal a relatora a quem fora originalmente distribuído o presente processo, foi o mesmo redistribuído, operando-se, por essa razão, mudança de relator. A formação, na sua composição agora reduzida, na sequência da cessação de funções entretanto ocorrida, fixou a orientação relativamente às consequências da entrada em vigor do novo diploma (Decreto-Lei n.º 86-D/2016, de 30 de dezembro). Cumpre, agora, decidir em harmonia com o que se estabeleceu, elaborando-se o acórdão nos termos do n.º 2 do mesmo artigo 63.º. Fundamentação A. Conteúdo e alcance das normas impugnadas 6. Os requerentes pedem a apreciação e declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, do n.º 5, do artigo 3.º e do n.º 2, do artigo 6.º da Lei n.º 52/2015, de 9 de junho, e das alíneas c) e d) , do n.º 1, do artigo 5.º do Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros (RJSPTP), aprovado pela mesma lei. A Lei n.º 52/2015, de 9 de junho, aprovou o Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros, revogou, entre outros diplomas, a Lei n.º 1/2009, de 5 de janeiro e extinguiu as Autoridades Metropolitanas de Transportes de Lisboa e do Porto. Os preceitos da Lei n.º 52/2015, de 9 de junho, que suportam as normas impugnadas pelos requerentes, têm o seguinte teor: «Artigo 3.º Extinção das Autoridades Metropolitanas de Transportes de Lisboa e do Porto 1 — São extintas as Autoridades Metropolitanas de Transportes de Lisboa e do Porto. 2 — As áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto sucedem às Autoridades Metropolitanas de Transportes de Lisboa e do Porto, passando a dispor, no domínio do transporte público de passageiros, das atribuições e competências estabelecidas no RJSPTP. 3 — É transferida para as áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto a titularidade de todos os direitos, obrigações e posições jurídicas, independentemente da sua fonte ou natureza, que se encontrem afetos ou sejam necessários ao exercício das suas atribuições e competências. 4 — Transmite-se ainda para as áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto a universalidade dos bens e a titularidade dos direitos patrimoniais e contratuais que integram a esfera jurídica das Autoridades Metropolitanas de Transportes de Lisboa e do Porto. 5 — O disposto nos números anteriores não prejudica a manutenção da titularidade por parte do Estado das concessões a que alude o artigo 5.º do RJSPTP. 6 — (…). 7 — (…). 8 — (…). […] Artigo 6.º Revogação, acordos e contratos interadministrativos e normas regulamentares 1 — (…) 2 — Sem prejuízo de o Estado se manter como autoridade de transportes competente até ao termo do período referido nas alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 5.º do RJSPTP, o Estado deve celebrar, até 30 de junho de 2016, acordos ou contratos interadministrativos com as comunidades intermunicipais, áreas metropolitanas ou, quando se trate de serviços públicos de transporte de passageiros de âmbito municipal, com os municípios, com vista à delegação, total ou parcial, das competências que lhe cabem enquanto autoridade de transportes relativamente a tais operadores nestas entidades. (…).» O n.º 1 do artigo 5.º do RJSPTP, aprovado pela Lei n.º 52/2015, de 9 de junho, no qual se inscrevem as normas impugnadas no presente processo, tem o seguinte teor: «Artigo 5.º Estado 1 — O Estado é a autoridade de transportes competente quanto ao serviço público de transporte de passageiros: De âmbito nacional; Em modo ferroviário pesado; Explorado, nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto e na comunidade intermunicipal do Baixo Mondego, ao abrigo das relações concessórias entre o Estado e os operadores internos Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A., Metropolitano de Lisboa, E.P.E., Transtejo - Transportes do Tejo, S.A., Soflusa - Sociedade Fluvial de Transportes, S.A., Metro do Porto, S.A., Sociedade de Transportes Coletivos do Porto, S.A., e Sociedade Metro - Mondego, S.A., até ao termo das relações de serviço público em vigor; Explorado em regime de concessão atribuída pelo Estado para a exploração do serviço de metropolitano ligeiro da margem sul do Tejo, na sequência de concurso público realizado previamente à entrada em vigor do presente RJSPTP, até ao termo das respetivas relações contratuais; Expresso; De âmbito internacional, nos termos da legislação em vigor e sem prejuízo das competências previstas nos artigos 6.º e 7.º 2 — (…). 3 — (…). (…)». Não obstante no «enquadramento histórico» das atribuições e competências dos municípios em matéria de transportes públicos de passageiros, efetuado pelos requerentes, apenas se faça referência à evolução do regime jurídico do serviço público de transporte explorado pela Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A. e do regime jurídico do serviço público de transporte explorado pela Metropolitano de Lisboa, E.P.E., nada se referindo quanto a cada um dos outros serviços públicos de transporte de passageiros identificados nas alíneas e d), do n.º 1, do artigo 5.º do RJSPTP, decorre do pedido e da restante fundamentação que os requerentes impugnam as normas, inscritas nos preceitos legais mencionados, que estabelecem que o Estado é a autoridade de transportes competente quanto a todos os serviços públicos de transporte de passageiros identificados nas alíneas e d), do n.º 1, do artigo 5.º do RJSPTP e que o identificam como titular das correspondentes relações concessórias. 7. Na sequência da proposta de lei n.º 287/XII, a Lei n.º 52/2015, de 9 de junho, revogou, entre outros diplomas, a Lei n.º 1/2009, de 5 de janeiro, que estabelecia o regime jurídico das Autoridades Metropolitanas de Transportes de Lisboa e do Porto e o Regulamento de Transportes em Automóveis, aprovado pelo Decreto n.º 37.272, de 31 de dezembro de 1948 (alíneas a) e f), do artigo 16.º), e aprovou, em anexo, o Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros (RJSPTP) que estabelece o regime aplicável ao planeamento, organização, operação, atribuição, fiscalização, investimento, financiamento, divulgação e desenvolvimento do serviço público de transporte de passageiros, por modo rodoviário, fluvial, ferroviário e outros sistemas guiados, incluindo o regime das obrigações de serviço público e respetiva compensação (artigo 2.º da Lei n.º 52/2015, de 9 de junho, e artigo 1.º do RJSPTP). O RJSPTP aplica-se às autoridades de transportes (qualquer autoridade pública com atribuições e competências em matéria de organização, exploração, atribuição, investimento, financiamento e fiscalização do serviço público de transporte de passageiros, bem como de determinação de obrigações de serviço público e de tarifários numa determinada zona geográfica de nível local, regional ou nacional, ou qualquer entidade pública por aquela investida dessas atribuições e competências) e aos operadores de serviço público (qualquer empresa ou agrupamento de empresas, públicas ou privadas, ou qualquer entidade pública que prestem determinado serviço público de transporte de passageiros) que se dedicam à exploração do serviço público de transporte de passageiros por modo rodoviário, fluvial, ferroviário e outros sistemas guiados (artigo 2.º e alíneas b) e j), do artigo 3.º do RJSPTP). O RJSPTP identifica como autoridades de transportes, competentes em matéria de serviço público de transporte de passageiros, o Estado, os municípios, as comunidades intermunicipais e as áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, e elenca as suas atribuições e competências. O Estado é, nos termos do disposto no n.º 1, do artigo 5.º do RJSPTP, a autoridade de transportes competente quanto ao serviço público de transporte de passageiros: De âmbito nacional; Em modo ferroviário pesado; Explorado, nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto e na comunidade intermunicipal da Região de Coimbra (os municípios que integravam a comunidade intermunicipal do Baixo Mondego, a que se refere a alínea c), do n.º 1, do artigo 5.º do RJSPTP, passaram a integrar a comunidade intermunicipal da Região de Coimbra), ao abrigo das relações concessórias entre o Estado e os operadores internos Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A., Metropolitano de Lisboa, E.P.E., Transtejo-Transportes do Tejo, S.A., Soflusa-Sociedade Fluvial de Transportes, S.A., Metro do Porto, S.A., Sociedade de Transportes Coletivos do Porto, S.A., e Sociedade Metro-Mondego, S.A., até ao termo das relações de serviço público em vigor (Operador interno é um operador de serviço público que constitui uma entidade juridicamente distinta da autoridade de transportes, sobre a qual a autoridade de transportes competente a nível local, regional ou nacional exerce um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços); Explorado em regime de concessão atribuída pelo Estado para a exploração do serviço de metropolitano ligeiro da margem sul do Tejo, na sequência de concurso público realizado previamente à entrada em vigor do RJSPTP, até ao termo das respetivas relações contratuais; Expresso; e De âmbito internacional. Sem prejuízo do disposto no artigo 5.º do RJSPTP, os municípios são as autoridades de transportes competentes quanto aos serviços públicos de transporte de passageiros municipais, ou seja, quanto aos serviços que visam satisfazer as necessidades de deslocação dentro de um município e que se desenvolvem integral ou maioritariamente dentro da respetiva área geográfica, abrangendo os serviços de transporte locais e urbanos previstos na Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres, aprovada pela Lei n.º 10/90, de 17 de março (alínea s), do artigo 3.º e n.º 1, do artigo 6.º do RJSPTP). Também sem prejuízo do disposto no artigo 5.º do RJSPTP, as comunidades intermunicipais são as autoridades de transportes competentes quanto aos serviços públicos de transporte de passageiros intermunicipais que se desenvolvam integral ou maioritariamente na respetiva área geográfica, ou seja, quanto aos serviços que visam satisfazer as necessidades de deslocação entre diferentes municípios e que se desenvolvem integral ou maioritariamente dentro da área geográfica de uma comunidade intermunicipal (alínea t), do artigo 3.º e n.º 1, do artigo 7.º do RJSPTP). Ainda sem prejuízo do disposto no artigo 5.º do RJSPTP, as áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto são as autoridades de transportes competentes quanto aos serviços públicos de transporte de passageiros intermunicipais que se desenvolvam integral ou maioritariamente na respetiva área geográfica, ou seja, quanto aos serviços que visam satisfazer as necessidades de deslocação entre diferentes municípios e que se desenvolvem integral ou maioritariamente dentro da área geográfica de uma área metropolitana (alínea t), do artigo 3.º e n.º 1, do artigo 8.º do RJSPTP). A Lei n.º 52/2015, de 9 de junho, extinguiu as Autoridades Metropolitanas de Transportes de Lisboa e do Porto, determinando que lhes sucedem as áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, as quais passam a dispor, no domínio do transporte público de passageiros, das atribuições e competências estabelecidas no RJSPTP e para as quais é transferida a titularidade de todos os direitos, obrigações e posições jurídicas que se encontrem afetos ou sejam necessários ao exercício das suas atribuições e competências e a universalidade dos bens e a titularidade dos direitos patrimoniais e contratuais que integram a esfera jurídica das Autoridades Metropolitanas de Transportes de Lisboa e do Porto ( n. os 1 a 4, do artigo 3.º da Lei n.º 52/2015, de 9 de junho), o que não prejudica a manutenção da titularidade por parte do Estado das concessões a que alude o artigo 5.º do RJSPTP (n.º 5, do artigo 3.º da Lei n.º 52/2015, de 9 de junho). Constituem atribuições das autoridades de transportes a definição dos objetivos estratégicos do sistema de mobilidade, o planeamento, a organização, a operação, a atribuição, a fiscalização, o investimento, o financiamento, a divulgação e o desenvolvimento do serviço público de transporte de passageiros, por modo rodoviário, fluvial, ferroviário e outros sistemas guiados (n.º 1 do artigo 4.º do RJSPTP). Para a prossecução destas atribuições, as autoridades de transportes têm as competências enunciadas no n.º 2 do mesmo artigo. Nos termos do n.º 2, do artigo 6.º da Lei n.º 52/2015, de 9 de junho, sem prejuízo de o Estado se manter como autoridade de transportes competente até ao termo do período referido nas alíneas c) e d), do n.º 1, do artigo 5.º do RJSPTP, o Estado deve celebrar, até 30 de junho de 2016, acordos ou contratos interadministrativos com as comunidades intermunicipais, áreas metropolitanas ou, quando se trate de serviços públicos de transporte de passageiros de âmbito municipal, com os municípios, com vista à delegação, total ou parcial, das competências que lhe cabem enquanto autoridade de transportes relativamente a tais operadores nestas entidades. 8. Do regime jurídico que acabámos sumariamente de expor decorre que, não obstante se estabeleça que os municípios são as autoridades de transportes competentes quanto aos serviços públicos de transporte de passageiros municipais e que as comunidades intermunicipais e as áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto são as autoridades de transportes competentes quanto aos serviços públicos de transporte de passageiros intermunicipais que se desenvolvam integral ou maioritariamente nas respetivas áreas geográficas, atribui-se transitoriamente ao Estado, até ao termo das relações de serviço público em vigor ou até ao termo das respetivas relações contratuais, a qualidade de autoridade de transportes quanto aos serviços públicos de transporte de passageiros municipais e intermunicipais identificados nas alíneas c) e d), do n.º 1 do artigo 5.º do RJSPTP. Para o estabelecimento deste regime transitório o legislador partiu do pressuposto de que o Estado já era o titular das concessões daqueles serviços públicos de transportes e era quem assumia o papel de autoridade de transportes, ou seja, quem detinha, quanto aos serviços públicos de transporte de passageiros em causa, as atribuições e competências que o RJSPTP confere às autoridades de transportes. Trata-se, para o legislador, de manter, transitoriamente, o regime legal já existente (n.º 5, do artigo 3.º da Lei n.º 52/2015, de 9 de junho, e alíneas c) e d), do n.º 1 do artigo 5.º do RJSPTP) prevendo-se, também, no desígnio de «dar gradual cumprimento ao princípio da descentralização administrativa», a celebração pelo Estado de acordos ou contratos interadministrativos com as comunidades intermunicipais, áreas metropolitanas ou, quando se trate de serviços públicos de transporte de passageiros de âmbito municipal, com os municípios, com vista à delegação, total ou parcial, das competências que lhe cabem enquanto autoridade de transportes (n.º 2 do artigo 6.º da Lei n.º 52/2015, de 9 de junho). Neste sentido, pode ler-se na exposição de motivos da proposta de lei n.º 287/XII o seguinte: «O novo Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros vem ainda regular a transição das competências de autoridade de transportes relativas a operadores internos pertencentes ao setor empresarial do Estado, no caso das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto e do distrito de Coimbra. Com efeito, no que se refere aos operadores internos Companhia Carris de Ferro, S.A., Metropolitano de Lisboa, E.P.E., e Sociedade de Transportes Coletivos do Porto, S.A., o Estado passou a deter o capital destas empresas a partir de 1975, assumindo todas as situações jurídicas até então tituladas pelas respetivas autarquias, incluindo a posição de concedente do serviço explorado e todas as competências inerentes a uma autoridade de transportes. Por outro lado, no que se refere aos operadores internos Metro do Porto, S.A., Transtejo - Transportes Tejo, S.A., Soflusa – Sociedade Fluvial de Transportes, S.A., e Metro Mondego, S.A., o Estado é também acionista, concedente e autoridade de transportes competente, desde a sua criação. Nestas situações é, portanto, o Estado, e não os municípios, quem atualmente assume o papel de autoridade de transportes. Tendo presente esta realidade e o desígnio de, também no domínio do transporte público de passageiros, dar gradual cumprimento ao princípio da descentralização administrativa, a presente proposta de lei estabelece um período de seis meses durante o qual o Estado deve celebrar com as áreas metropolitanas, comunidades intermunicipais ou municípios onde atuem os referidos operadores internos, acordos ou contratos interadministrativos com vista à delegação, total ou parcial, das competências de autoridade de transportes detidas pelo Estado nas citadas entidades locais.» Os requerentes contestam aqueles pressupostos defendendo que, por força do regime de atribuições e competências dos municípios, aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12 setembro, as relações concessórias pré-existentes referentes ao transporte coletivo de passageiros foram transferidas ope legis para os municípios (substituição ope legis da posição de concedente), e que, ainda que assim não se entendesse, tal não justificava o reconhecimento do Estado como «autoridade de transportes» relativamente aos casos previstos nas alíneas c) e d), do n.º 1, do artigo 5.º do RJSPTP, uma vez que a transferência de atribuições e competências consagrada naquela lei vigorava na ordem jurídica portuguesa desde a sua entrada em vigor, sendo os municípios, desde então, as «autoridades de transportes» relativamente aos territórios sob a sua administração. Entendem que mesmo que se admitisse que a transferência para os municípios de cada uma das posições contratuais do Estado, como concedente, carecia de normas ou atos de execução e que, na sua falta, o Estado as mantinha provisoriamente, tal não determinava um efeito suspensivo da definitiva transferência de atribuições e competências para as autarquias, constante da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro. Como pressuposto do conhecimento da questão de constitucionalidade, os requerentes pretendem, assim, ver discutida, no Tribunal Constitucional, a titularidade do Estado, enquanto concedente, nas concessões acima identificadas, bem como a sua qualidade enquanto autoridade dos transportes quanto a todos os serviços públicos de transporte de passageiros identificados nas alíneas c) e d), do n.º 1, do artigo 5.º do RJSPTP, qualidades que, em seu entender, pertenceriam, já antes da emissão das normas agora questionadas, aos municípios, e não ao Estado, por força de anterior transmissão operada pela Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro. Note-se, todavia, que estas não são, em si mesmas, questões de constitucionalidade, ficando vedado ao Tribunal Constitucional delas conhecer de modo autónomo. Por outro lado, no caso, saber quem, anteriormente às normas impugnadas, detinha, por opção do legislador, o título de concedente e a qualidade de autoridade de transportes, não se revela determinante, já que o que importa começar por fazer será verificar se a solução de repartição definida nas normas questionadas, que reconhecem o Estado como autoridade de transportes, viola a Constituição. Assim, o labor do Tribunal Constitucional cingir-se-á à questão de constitucionalidade que consiste em aferir se as normas impugnadas, que qualificam, transitoriamente, o Estado como autoridade de transportes competente quanto aos serviços públicos de transporte de passageiros identificados nas alíneas c) e d), do n.º 1 do artigo 5.º do RJSPTP, operam uma distribuição das atribuições e competências entre o Estado e os municípios que deva ser considerada inconstitucional. Questão prévia 9. Uma das normas objeto do pedido consta da alínea c) , do n.º 1, do artigo 5.º do RJSPTP. O texto do preceito estabelece o seguinte: «Artigo 5.º O Estado é a autoridade de transportes competente quanto ao serviço público de transporte de passageiros: (...) c) Explorado, nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto e na comunidade intermunicipal do Baixo Mondego, ao abrigo das relações concessórias entre o Estado e os operadores internos Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A., Metropolitano de Lisboa, E.P.E., Transtejo - Transportes do Tejo, S.A., Soflusa - Sociedade Fluvial de Transportes, S.A., Metro do Porto, S.A., Sociedade de Transportes Coletivos do Porto, S.A., e Sociedade Metro - Mondego, S.A., até ao termo das relações de serviço público em vigor; (...)» Através do Decreto-Lei n.º 86-D/2016, de 30 de dezembro, o legislador alterou a redação deste preceito no qual passou a ler-se: «Artigo 5.º O Estado é a autoridade de transportes competente quanto ao serviço público de transporte de passageiros: (...) c) Explorado, nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto e na comunidade intermunicipal do Baixo Mondego, ao abrigo das relações concessórias entre o Estado e os operadores internos Metropolitano de Lisboa, E.P.E., Transtejo - Transportes do Tejo, S.A., Soflusa - Sociedade Fluvial de Transportes, S.A., Metro do Porto, S.A., Sociedade de Transportes Coletivos do Porto, S.A., e Sociedade Metro - Mondego, S.A., até ao termo das relações de serviço público em vigor e sem prejuízo dos contratos de delegação e partilha de competências celebrados nos termos da lei; (...)». O pedido apresentado pelos requerentes ao Tribunal Constitucional incide, entre outros, sobre os segmentos normativos constantes da alínea c) , do n.º 1, do artigo 5.º, do RJSPTP, na sua versão original. Ora, na sua atual versão, por força da alteração introduzida pelo referido Decreto-Lei n.º 86-D/2016, de 30 de dezembro, o preceito excluiu do elenco dos serviços públicos constante da versão original a Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A.. O novo diploma retira esta entidade do leque de entidades em relação às quais o Estado seria a autoridade de transportes competente, ainda que de modo transitório, até ao termo da respetiva relação de serviço público, nos termos do disposto no artigo 5.º. A mesma entidade deixa também de cair no âmbito do disposto no artigo 3.º, n.º 5, da Lei n.º 52/2015, de 9 de junho, que remetia para as categorias de entidades do artigo 5.º do RJSPTP, em relação às quais o Estado manteria a titularidade das concessões. Conforme jurisprudência constante deste Tribunal, o princípio do pedido , inscrito no artigo 51.º, n.º 5, da LTC, veda a “convolação” do objeto do pedido, pelo que fica comprometida a possibilidade de o Tribunal apreciar a constitucionalidade da norma que veio substituir a norma impugnada (entre muitos, vejam-se os Acórdãos deste Tribunal n. os 140/2000, 531/2000, 404/2003, 485/2003, 19/2007, 497/2007 e 31/2009, acessíveis, como os demais adiante referidos, em www.tribunalconstitucional.pt) . Mas, no caso, não se trata de saber se o Tribunal deve substituir o conhecimento de uma norma por outra que a tivesse substituído, mas saber se deve o Tribunal insistir no conhecimento do segmento revogado, por um lado, e se, apesar da alteração do preceito, é ainda possível conhecer dos demais segmentos que permaneceram inalterados. 10 . Convém sublinhar que a eliminação do segmento da norma objeto do pedido de fiscalização abstrata sucessiva relativo à Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A., deixou intocados os demais segmentos, mantendo-se a unidade de sentido normativa. A questão resume-se, assim, a saber se a alteração implica, necessariamente, a inutilidade do conhecimento do segmento da norma eliminado, e, eventualmente, dos demais segmentos. No caso do segmento eliminado, poderia, em abstrato, haver interesse em conhecer da sua inconstitucionalidade, em virtude da eliminação dos efeitos produzidos pela norma revogada no período de vigência que daí adviria. Isto porque a eliminação reveste, em princípio, e no caso, eficácia prospetiva ( ex nunc ), enquanto, em sede de fiscalização abstrata sucessiva, de acordo com o artigo 282.º, n.º 1 da Constituição, a declaração de inconstitucionalidade comporta, em regra, eficácia retroativa ( ex tunc ), subsiste a possibilidade de persistir interesse jurídico relevante na eliminação dos efeitos produzidos medio tempore ( cfr., entre muitos, o Acórdão n.º 31/2009, o Acórdão n.º 539/2012 e o Acórdão n.º 466/2014). Não é suficiente, contudo, para que o Tribunal conheça da inconstitucionalidade peticionada, que a norma tenha produzido um qualquer efeito jurídico. Disse-se, a esse propósito, no Acórdão n.º 497/97, que apenas se manterá o interesse na declaração de inconstitucionalidade quando: “ela for indispensável para eliminar efeitos produzidos pelo normativo questionado, durante o tempo em que vigorou e que essa indispensabilidade seja evidente, por se tratar da eliminação de efeitos produzidos constitucionalmente relevantes (por todos, citem-se os Acórdãos n.ºs 804/93, 806/93, 186/94 e 57/95, publicados no Diário da República, II Série, de 31 de Março, 29 de Janeiro, 14 de Maio de 1994 e 12 de Abril de 1995, respectivamente”. Como se afirmou já, no caso da Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A., como nos restantes, os requerentes apenas impugnam a norma enquanto identifica o Estado como detentor, de modo transitório, da qualidade de autoridade de transportes, e de titular das relações concessórias, e não já os poderes que, por força dessas qualidades, se encontrem refletidos noutras normas. É somente esta identificação que é objeto do pedido. Não parece, também aqui, como no Acórdão n.º 39/2017, tendo em conta a delimitação do conteúdo proclamatório da norma, que dela possam ter resultado efeitos que devam ser necessariamente corrigidos ou eliminados, tanto mais que, por força do Decreto-Lei n.º 86-D/2016, de 30 de dezembro, o legislador pretendeu resolver a questão. Por outro lado, e caso tenham sido, durante o período de vigência da norma, produzidos efeitos que devam ser eliminados, sempre estará à disposição dos interessados a via da fiscalização concreta da constitucionalidade. Por estas razões, a apreciação do pedido formulado quanto à norma prevista na alínea c) , do n.º 1, do artigo 5.º, do RJSPTP, no segmento referente à Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A., mostra-se desprovida de interesse relevante, devendo concluir-se pela verificação de inutilidade superveniente que obsta ao conhecimento do mérito do pedido, nessa parte. Já no que respeita ao conhecimento dos segmentos da norma que permanecem inalterados, nada obsta ao seu conhecimento, sendo estes perfeitamente autonomizáveis do segmento excluído pela alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 86-D/2016, de 30 de dezembro, e considerando-se que o novo inciso, agora incluído na parte final, não alterou os sentidos normativos que o requerente pretende ver questionados. B. Questão de constitucionalidade Princípio de «proibição da redução injustificada das atribuições e competências das autarquias locais» 11. O raciocínio dos requerentes baseia-se na ideia de que, no caso, estamos perante matérias com incidência local, pelo que seria entendimento generalizado que cabem às autarquias locais, por natureza e de forma necessariamente concretizada na lei, as atribuições e competências para as quais estas se mostrem ser a forma mais adequada de desempenho da função pública em causa, afastando a ideia de que a administração local é uma forma de administração especial, situada dentro da administração estadual. Para os requerentes, a regra é a da existência de um princípio de subsidiariedade, que reserva para a administração central apenas aquilo que as autarquias locais não estão em condições de prosseguir ou, para alguns, a da existência de um princípio de universalidade, que pressupõe a competência geral e plena das autarquias para tudo aquilo que, de e por natureza local, não seja pela lei atribuído à administração central. Consideram que estes princípios, que estariam consagrados, inter alia , no n.º 2, do artigo 235.º e no artigo 237.º da Constituição, significam que não pode ocorrer redução das atribuições das autarquias locais, salvo em caso de manifesta necessidade e de acordo com critérios de proporcionalidade, sob pena de violação da autonomia local adquirida e do princípio da descentralização da organização do Estado. Embora reconhecendo que é a lei ordinária que, em cada momento, define concretamente as atribuições e competências das autarquias locais, sustentam que, em nome da subordinação da lei à Constituição, deva aquela ser fiscalizada à luz da proibição da redução arbitrária do escopo de atuação das autarquias locais, o que não significaria, porém, uma violação do princípio da liberdade conformadora do legislador ordinário. Admitem que teria sido possível que a Assembleia da República legislasse no sentido de eliminar ou alterar a atribuição das autarquias locais em matéria de transporte público local de passageiros que decorre da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, mas, para o fazer no respeito da Constituição, teria de, no processo legislativo, identificar as razões de necessidade que justificavam tal opção e adotar regras que, alterando atribuição antes conferida por lei, o fizesse de forma proporcionada, verificando-se que, no caso, nem na “exposição de motivos” que acompanhou a Proposta de Lei n.º 287/XII, nem no decurso dos debates em Plenário e na Comissão de Economia e Obras Públicas da Assembleia da República se encontra referência a tais razões ou a indicação da proporcionalidade definidora do novo regime. Fenecendo qualquer argumento de necessidade, consideram forçoso reconhecer que as normas em causa violam o princípio da proibição da redução injustificada das atribuições e competências das autarquias locais, decorrente dos artigos 235.º, n.º 2, e 237.º, n.º 1, da Constituição. Entendem, ainda, os requerentes que esta inconstitucionalidade flagrante impede que se argumente que a conformidade das normas com a Constituição poderia encontrar apoio na identificação de uma zona de competências concorrenciais ou simultâneas da administração central e das autarquias locais em matéria de transporte urbano de passageiros, porque, se é certo que a Constituição consagra «a existência de uma rede adequada de transportes» a desenvolver pelo Estado, como uma das dimensões do direito à habitação, não é menos certo que a Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro – como, nesse particular aspeto, a Lei n.º 52/2015, de 9 de junho − mantém a reserva para o Estado das atribuições e competências em matéria de transporte de passageiros de caráter nacional, como os designados «expressos», o transporte ferroviário pesado e o transporte internacional, coordenando a imposição do artigo 65.º da Constituição com o princípio da descentralização. Defendem que não se pode ler na Constituição uma «miscigenação de interesses» em matéria de transportes, se referida à matéria das atribuições e competências para gerir e operar as respetivas redes, desde logo porque a jurisprudência do Tribunal Constitucional, que é geralmente invocada em suporte dessa tese, se relaciona com matérias, como a da habitação ou da rede rodoviária, que são constitucionalmente atribuídas ao Estado, no primeiro caso, em cooperação ou colaboração ativa com os municípios ou, no segundo caso, que são cometidas ao Estado no exato quadro que é usado nas atribuições e competências em matéria de transporte de passageiros. Ainda, porque o interesse geral que justifica a intervenção do Estado, seja a nível normativo seja a nível regulatório, não é afetado pela consagração de atribuições e competências exclusivamente autárquicas na gestão, exploração e planeamento das redes de transporte local de passageiros. 12. Os requerentes enquadram o raciocínio exposto numa ideia de defesa da autonomia local. Contudo, na matéria em apreço, não estamos perante assuntos que sejam relativos a interesses próprios das populações respetivas, que excluam interesses nacionais. Existe, de facto, uma «miscigenação de interesses», em matéria de transportes públicos. No já referido Acórdão n.º 39/2017, foi colocada ao Tribunal questão idêntica à que aqui cumpre conhecer, invocando-se aí também a violação do princípio de «proibição da redução injustificada das atribuições e competências das autarquias locais». Sendo os fundamentos aduzidos no acórdão referido, quanto a esta questão de constitucionalidade, transponíveis para o caso em apreço, cabe aqui recuperá-los. Cumpre começar por salientar, também aqui, que não nos encontramos perante matérias com exclusiva incidência local, o que é absolutamente determinante para a análise de constitucionalidade a empreender. Tendo presente o entendimento do Tribunal Constitucional sobre o alcance da garantia constitucional da autonomia local e sobre o critério de separação entre atribuições e competências do Estado e atribuições e competências das autarquias locais (destacando-se a jurisprudência do Acórdão n.º 494/2015, do Acórdão n.º 296/2013 e do Acórdão n.º 432/93), salientou-se naquele acórdão que a jurisprudência do Tribunal tem reconhecido que existem domínios, entre os quais os da «promoção habitacional, do ordenamento do território, urbanismo e gestão do ambiente» que não podem pertencer em exclusivo às autarquias locais, uma vez que incidem sobre matérias que têm que ser prosseguidas em conexão com o interesse nacional, pelo que devem estar abertas à intervenção concorrente das autarquias locais e do Estado. No Acórdão n.º 432/93, o Tribunal explicitou um entendimento jurisprudencial, já iniciado no Parecer n.º 3/82 da Comissão Constitucional (publicado em Pareceres da Comissão Constitucional, 18.º vol., pág. 141), que vem sendo seguido desde então – o de que as decisões nestas matérias «não são privativas das autarquias (…) porque respeitam ao interesse geral da comunidade constituída em Estado. Estas matérias transcendem o universo dos interesses específicos das comunidades locais, aquele mesmo que se desenvolve num horizonte de proximidade, participação, controlabilidade e autorresponsabilidade e que funda a legitimação democrática do poder local». Como aí se explica, «o espaço incomprimível da autonomia é, pois, o dos assuntos próprios do círculo local», e «assuntos próprios do círculo local são apenas aquelas tarefas que têm a sua raiz na comunidade local ou que têm uma relação específica com a comunidade local e que por esta comunidade podem ser tratados de modo autónomo e com responsabilidade própria (... und von dieser örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich und selbständig bewältigt werden können )» (Sentença do Tribunal Constitucional alemão nº 15, de 30 de Julho de 1958, in Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts , 8.º volume, pág. 134; cf., no mesmo sentido, Parecer n.º 3/82 da Comissão Constitucional in Pareceres da Comissão Constitucional, 18.º volume, pág. 151). Nos domínios em que estejamos perante «atuação concorrente das autarquias na realização de tarefas constitucionais (...) já não está presente aquela ideia de responsabilidade autónoma na gestão de um universo de interesses próprios que tem que ver com a essencialidade da autonomia. (...)». Esta jurisprudência é, como se considerou, totalmente transponível para o domínio dos transportes terrestres e fluviais de passageiros, em particular nas áreas densamente habitadas correspondentes às grandes cidades e às respetivas áreas metropolitanas, desde logo por força da sua indissociável ligação aos domínios da promoção habitacional, do ordenamento do território, urbanismo e ambiente. A estreita ligação entre estes domínios é reconhecida pela própria Constituição, que incumbe o Estado, para assegurar o direito à habitação, de programar e executar uma política de habitação inserida em planos de ordenamento geral do território e apoiada em planos de urbanização que garantam a existência de uma rede adequada de transportes e de equipamento social (alínea a), do n.º 2 do artigo 65.º da Constituição). O domínio dos transportes terrestres e fluviais de passageiros, tal como os domínios da promoção habitacional, do ordenamento do território, urbanismo e ambiente, transcende o universo dos interesses específicos das comunidades locais, pois incide sobre matérias que têm conexão com interesses supralocais, interesses gerais da coletividade, por cuja satisfação o Estado, nos termos constitucionais, é (ou também é) responsável, o que lhe outorga título legitimador bastante para uma intervenção conjugada com a das autarquias locais, mesmo no plano da realização de tarefas administrativas, a um nível infraestadual. Também nesta área, não pode inferir-se da garantia institucional da autonomia local a consagração de uma reserva constitucional de competência dos entes autárquicos, de acordo com um modelo de rígida separação entre esferas de interesses e de atribuições, como se fosse identificável (e eficientemente operativa) uma clara e intransponível linha de demarcação entre o que é e não é de relevo local. Pelo contrário, nestas matérias, o modelo é o da interdependência de competências e de ação protagonizada, em comum, pelas entidades públicas a quem, em conjunto, cabe satisfazer necessidades básicas da população objeto de direitos fundamentais. É expresso, nesse sentido, o n.º 4 do artigo 65.º da Constituição. E é essa articulação que, desde há muito, o legislador tem procurado estabelecer, reconhecendo a necessidade de coordenação de políticas nacionais e locais no domínio dos transportes terrestres e fluviais de passageiros dos grandes aglomerados urbanos, em especial de Lisboa e Porto, e das respetivas áreas metropolitanas, assim como tem reconhecido a estreita ligação entre os sistemas de transportes de passageiros, o ordenamento do território, o urbanismo e o ambiente. Na região de Lisboa, a necessidade de planeamento global dos transportes coletivos urbanos e suburbanos e de coordenação dos transportes, justificativa da intervenção do Estado, foi logo reconhecida pelo legislador no Decreto-Lei n.º 346/75, de 3 de julho (serviço público de transportes coletivos urbanos de passageiros de superfície na cidade de Lisboa) e no Decreto-Lei n.º 280-A/75, de 5 de junho (serviço público de transporte fundado no aproveitamento do subsolo da cidade de Lisboa). Mas foi com a Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres (doravante LBSTT) que claramente foi afirmado o caráter supralocal e nacional dos transportes terrestres urbanos e locais das áreas metropolitanas e a necessária articulação das políticas de transportes com os planos de urbanização e de ordenamento do território. Com efeito, a LBSTT previu um regime especial a que ficam sujeitos os transportes por via terrestre e fluvial nas regiões metropolitanas de transportes. Neste regime, previu-se a instituição em cada região metropolitana de transportes de um “organismo público” com a atribuição de gerir o correspondente sistema de transportes, sendo esse organismo competente, designadamente, para conceder, autorizar ou contratar a exploração do serviço público de transportes regulares na região. Previu-se, ainda, com vista a regular as bases de funcionamento desses sistemas de transportes, o estabelecimento de um “plano de transportes”, devidamente articulado com os planos de urbanização e de ordenamento do território. Esta previsão foi concretizada, num primeiro momento, pelo Decreto-Lei n.º 268/2003, de 28 de outubro, posteriormente alterado pelo Decreto-Lei n.º 232/2004, de 13 de dezembro, e, depois, pela Lei n.º 1/2009, de 5 de janeiro, regime este que estava em vigor quando foram editadas as normas impugnadas. Com a Lei n.º 1/2009, de 5 de janeiro, pretendeu o legislador precisamente dar resposta a um dos «problemas transversais ao setor do transporte de passageiros nas grandes aglomerações urbanas, a saber: a necessidade de articulação de políticas públicas com incidência no sistema de transportes metropolitanos, tanto em sede de políticas definidas pela Administração Central, como em sede de medidas definidas pela Administração Local» (Exposição de motivos da proposta de Lei n.º 214/X, que deu origem à Lei n.º 1/2009). Dentro deste critério geral de articulação, na área dos transportes, entre as esferas de competência do Estado e das autarquias locais, o qual, em perfeita conformidade constitucional, tem sido legislativamente seguido, cabem, seguramente, soluções diferenciadas, de geometria variável, de maior ou menor “peso” e relevo do campo de intervenção atribuído a um ou a outro ente público. Uma vez que os vários estádios da evolução legislativa não estabilizam ou “petrificam” soluções, como as únicas constitucionalmente válidas, em termos de obstaculizar, sem mais, retrocessos no âmbito de competências das autarquias locais anteriormente adquiridas, não estaria, à partida, vedado ao legislador alargar o domínio de intervenção do Estado – caso se admitisse o significado e o sentido que os requerentes pretendem imputar às normas em juízo. Não há, por isso, que ponderar, neste contexto, a existência de uma redução legislativa de atribuições ou competências próprias das autarquias locais, pelo simples facto de que, no caso, não estamos perante interesses próprios e exclusivos das comunidades locais. Assim, independentemente da interpretação que se fizesse dos dados infraconstitucionais, no que respeita, em particular, à titularidade da posição de concedente da atividade operacional de transportes, sempre se diria que a Constituição não vedaria uma redução das atribuições e competências dos municípios, em matéria de transportes públicos. Contrariando-se a lógica dos requerentes, poderia, até, afirmar-se que, em certa medida, as normas impugnadas reforçam as competências das autarquias locais e das entidades intermunicipais no âmbito dos serviços públicos de transporte de passageiros identificados na alínea d), do n.º 1 do artigo 5.º do RJSPTP, uma vez que sujeitam a termo certo a titularidade pelo Estado das competências inerentes à qualidade de autoridade de transportes e o obrigam a delegar essas competências nas comunidades intermunicipais, áreas metropolitanas ou municípios. Com efeito, as normas em apreciação inscrevem-se num regime que redefiniu os termos da articulação das atribuições e competências do Estado e das autarquias locais e entidades intermunicipais em matéria de serviço público de transporte de passageiros, conferindo aos municípios a qualidade de autoridades de transportes competentes quanto aos serviços públicos de transporte de passageiros municipais e às comunidades intermunicipais e às áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto a qualidade de autoridades de transportes competentes quanto aos serviços públicos de transporte de passageiros intermunicipais que se desenvolvam integral ou maioritariamente nas respetivas áreas geográficas, reservando essa qualidade para o Estado apenas quanto ao serviço público de transporte de passageiros de âmbito nacional, em modo ferroviário pesado, expresso e de âmbito internacional. Mas as mesmas normas determinam que o Estado se mantém como autoridade de transportes competente quanto aos serviços públicos de transporte de passageiros municipais e intermunicipais identificados nas alíneas c) e d), do n.º 1, do artigo 5.º do RJSPTP e como titular das respetivas relações concessórias, apenas a título transitório − o Estado é a autoridade de transportes competente até ao termo das relações de serviço público ou das relações contratuais em vigor – estabelecendo-se, ainda, a obrigatoriedade de delegação, total ou parcial, das competências que cabem ao Estado enquanto autoridade de transportes nas comunidades intermunicipais, áreas metropolitanas ou, quando se trate de serviços públicos de transporte de passageiros de âmbito municipal, nos municípios, até 30 de junho de 2016. Por esta razão, não seria, sequer, sustentável afirmar-se que este regime representa uma medida compressora da autonomia local, configurando, em sentido redutivo para esta, uma nova articulação de atribuições do Estado e das autarquias locais, neste domínio. E mesmo que assim se entendesse, ficaria sempre por demonstrar que uma redução importaria afetação das exigências de proporcionalidade, na medida em que estas são aqui operativas. De todo o modo, como já se afirmou, ainda que de uma intervenção limitativa de competências se tratasse, não estaríamos perante qualquer transferência de atribuições ou competências que, de acordo com qualquer padrão constitucional, devessem caber, em exclusivo e necessariamente, aos municípios. Não há na Constituição nenhum princípio ou regra de que se infira ser esta uma matéria integrante do núcleo da autonomia local. Pelo contrário, como se evidenciou, é a própria Constituição que insere articuladamente a política de transportes nos planos de urbanização que incumbe ao Estado traçar como instrumento de efetivação do direito à habitação. Não pode, pois, afirmar-se que as normas impugnadas violem a garantia constitucional da autonomia local ou o princípio da descentralização administrativa, reduzindo injustificadamente atribuições e competências das autarquias locais que só a estas devessem caber. Decisão Nos termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide: não tomar conhecimento da norma inscrita na alínea c), do n.º 1, do artigo 5.º do Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros, aprovado pela Lei n.º 52/2015, de 9 de junho, na parte em que refere a Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A.; não declarar a inconstitucionalidade da norma constante da alínea c), do n.º 1, do artigo 5.º do Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros, na parte restante; não declarar a inconstitucionalidade da alínea d), do n.º 1, do artigo 5.º do Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros; não declarar a inconstitucionalidade do n.º 5, do artigo 3.º e do n.º 2, do artigo 6.º da Lei n.º 52/2015, de 9 de junho. Lisboa, 9 de fevereiro de 2017 - Catarina Sarmento e Castro - Teles Pereira - Maria José Rangel de Mesquita - Fernando Vaz Ventura - Maria de Fátima Mata-Mouros - Pedro Machete - Lino Rodrigues Ribeiro - Têm voto de conformidade mas não assinam por, entretanto, terem cessado funções no Tribunal Constitucional, os Senhores Conselheiros; Maria Lúcia Amaral; Carlos Fernandes Cadilha; Ana Guerra Martins; João Cura Mariano; Joaquim de Sousa Ribeiro.