0401/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Não constitui fundamento de oposição, enquadrável na alínea h) do nº 1 do art. 286º do Código de Processo Tributário, a eventual incompetência, em razão da matéria, da Câmara Municipal de Caminha para proceder à cobrança coerciva das dívidas exequendas.

Acordam, em conferência, na 2ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A Câmara Municipal de Caminha recorre da sentença que, no Tribunal Tributário de 1ª Instância de Viana do Castelo julgou procedente a oposição e extinta a execução.

Alegou formulando as seguintes conclusões:

1. Os órgãos executivos autárquicos – "rectius”, as câmaras municipais – são competentes para a cobrança coerciva, mediante processo de execução fiscal, de dívidas tributárias (taxas, encargos de mais valias e outras receitas de natureza tributária) e, bem assim, de dívidas emergentes de (ou cujo facto gerador seja constituído por) um acto administrativo.

2. A dívida exequenda tem natureza de taxa, pelo que a CMC era competente para a sua cobrança coerciva ao abrigo do disposto no art. 30º, nº 4, da LFL.

3. Mas ainda que assim não fosse, sempre a CMC seria competente para a sua cobrança coerciva em processo executivo fiscal, por força do disposto no art. 155º, nº 1, do CPA, na redacção que lhe foi dada pela Lei nº 6/96, de 31/1, uma vez que o seu pagamento foi imposto por força de um acto administrativo e não de um contrato.

4. A CMC não concessionou a exploração ou gestão do serviço de bar, mas apenas licenciou (através da homologação da arrematação em hasta pública) a ocupação ou utilização do espaço para aí o oponente instalar um bar de apoio ao ferry-boat.

5. A homologação da arrematação em hasta pública tem implícita a concessão de uma licença de uso privativo de ocupação e utilização do espaço destinado à instalação do bar de apoio ao ferry-boat.

6. Segundo a sentença recorrida a dívida não tinha natureza tributária, mas, sim, contratual, e a CMC só tinha competência para a cobrança coerciva das dívidas de natureza tributária previstas no art. 30º, nº 4, da Lei das Finanças Locais.

7. Do mesmo modo, a douta sentença não atendeu a que a dívida exequenda teve a sua génese ou facto gerador no acto administrativo de homologação da arrematação em hasta pública.

8. Deste modo, a sentença recorrida violou os preceitos legais citados supra.

O EMMP entende que o recurso não merece provimento pois que a dívida exequenda nasceu do incumprimento de um contrato de concessão do direito de ocupação do espaço destinado a bar de apoio ao ferry-boat de Caminha e da exploração desse bar pelo que a dívida em causa não pode ser cobrada mediante processo de execução fiscal pois não tem natureza fiscal ou parafiscal, nem é reembolso ou reposição, nem é dívida equiparada por lei a crédito do Estado, estando fora de causa provir de acto administrativo, nos termos do artº 155º do CPA.

E a incompetência da Câmara Municipal exequenda e, depois, do tribunal tributário, não pode deixar de ser fundamento de oposição, a enquadrar na al. h) do nº 1 do artº 286º do CPT, porque é uma ilegalidade que não necessita de meio de prova, não põe em causa a legalidade da fixação da dívida exequenda, nem representa a interferência em matéria da exclusiva competência da Câmara Municipal exequenda.

2. A sentença recorrida fixou o seguinte quadro factual:

a) Em reunião ordinária ocorrida em 17 de Março de 1995, a CMC deliberou por unanimidade "concessionar, através de arrematação em hasta pública, o direito de ocupação do espaço destinado a Bar de Apoio nas instalações do "Ferry Boat" nas seguintes condições: l. O direito de ocupação do referido espaço será arrematado por 5 anos; 2. A base de licitação é de 600.000$00 + IVA à taxa legal; 3. A taxa mensal é de 30.000$00 actualizável a partir de Janeiro de cada ano, em conformidade com o índice publicado pelo Governo para actualização das rendas comerciais, 4. O adjudicatário pagará no acto da adjudicação 50% do seu valor e os restantes 50% no prazo de um ano."

b) Tal deliberação foi submetida à apreciação da Assembleia Municipal que a aprovou no dia 13 de Abril de 1995.

c) Através de Edital a CMC deu publicidade à referida deliberação e anunciou o dia da realização da hasta pública, nos termos que constam de fls. 19 e aqui se dão por reproduzidos.

d) No dia 23 de Maio de 1995 realizou-se a hasta pública referida na qual se procedeu a licitação verbal de que resultou ter o oponente apresentado a melhor proposta no valor de 8.500.000$00.

e) Na reunião ordinária da CMC de 26 de Maio de 1995 foi homologado o auto de arrematação e "concessionado o espaço destinado a bar por um período de 5 anos" ao aqui oponente

f) A CMC através de ofício datado de 19 de Julho de 199 e cujo teor consta da fls. 25 e aqui se dá por reproduzido, notificou o oponente para no prazo de 15 dias pagar a quantia de 5.802.999$00 acrescida de juros de mora, sob pena de, findo aquele prazo se proceder à cobrança coerciva da dívida

g) A CMC extraiu as certidões de dívida cujas cópias constam de fls. 29 e 30 e que aqui se dão por reproduzidas no seu teor

h) Com base em tais certidão foi instaurada contra o oponente a execução contra a qual se dirige a presente oposição.

i) Em 21 de Setembro de 1999 o oponente foi citado pessoalmente nos termos que constam da certidão de citação de fls. 31 cujo teor aqui se dá por reproduzido,

3.1. A recorrente não questiona a sentença recorrida na parte em que entendeu que a eventual nulidade de citação, por não ser acompanhada de cópia do título executivo, deve ser suscitada na própria execução com eventual recurso da respectiva decisão para o tribunal tributário.

Questiona, contudo, a sentença enquanto entendeu que não tem a Câmara Municipal de Caminha competência para proceder à cobrança coerciva da dívida em execução atenta a natureza da dívida do oponente.

Para tanto entendeu a sentença recorrida que o órgão executivo do município não dispõe de competência para a cobrança coerciva de todas as suas receitas, que a concessão do espaço destinado a bar ao oponente não foi efectuada através de qualquer licença e que tal concessão resultou da aceitação por parte da CMC da proposta apresentada pelo oponente para ficar, temporariamente, com o direito de ocupar esse espaço, pelo que estamos muito mais próximos da figura do contrato administrativo do que da do acto administrativo.

Que independentemente de estarmos ou não perante um contrato administrativo em sentido rigoroso, o certo é que o procedimento que conduziu à concessão do espaço, aponta claramente no sentido de uma convergência, de um acordo de vontades entre a Administração e o particular, sob a forma de proposta e aceitação que são típicas das figuras de índole contratual e já não das imposições unilaterais autoritárias. Por isso seria de concluir que as dívidas exequendas não provêm de taxas ou de outras receitas tributárias.

Acresceria que os tributos têm, em qualquer caso, uma natureza de coactividade ou obrigatoriedade que se não coaduna com a natureza contratual que estaria subjacente, pelo menos em termos aproximados, à situação sub judice.

Segundo a sentença em apreciação não se poderia falar de taxa ou de tributo se a quantia em apreciação resulta de uma negociação entre o particular e a administração e ainda porque os municípios só podem cobrar taxas pela concessão de licenças ou pela prestação de serviços o que no caso não ocorreria.

Entendeu, ainda, a sentença recorrida (cfr. fls. 57) que é de concluir que se verifica uma incompetência, em razão da matéria, da CMC para proceder à cobrança coerciva das dívidas exequendas a qual incompetência constitui fundamento de oposição, enquadrável na alínea h) do nº 1 do art. 286º do Código de Processo Tributário, nos termos do Ac. STA de 26 Out. 94, Apêndice ao Diário da República de 20 de Janeiro de 1997, pág. 2388.

3.2. E importa, por isso, apreciar esta última questão a qual se prende com o facto de saber se constitui fundamento de oposição, enquadrável na alínea h) do nº 1 do art. 286º do Código de Processo Tributário, a eventual incompetência, em razão da matéria, da CMC para proceder à cobrança coerciva das dívidas exequendas.

A sentença recorrida e o EMMP junto deste STA respondem a esta questão afirmativamente fundamentando-se no Ac. STA de 26 Out. 94, Apêndice ao Diário da República de 20 de Janeiro de 1997, pág. 2388.

Este acórdão enunciando como questão a decidir a de saber se a incompetência em razão da matéria dos tribunais tributários para a cobrança coerciva de dívidas de mútuo às caixas de crédito agrícola mútuo pode constituir fundamento de oposição à execução concluiu caber na alínea h) do n.º 1 do artigo 286.º do Código de Processo Tributário quando estabelece que a oposição à execução pode ter lugar com base em «quaisquer fundamentos não referidos nas alíneas anteriores e a provar apenas por documento desde que não envolvam apreciação da legalidade da liquidação da dívida exequenda, nem representem interferência em matéria da exclusiva competência da entidade que houver extraído o título».

Na perspectiva do citado acórdão a incompetência em razão da matéria cabe neste normativo já que se trata de fundamento que pode ser provado sem necessidade de invocação de quaisquer meios de prova, uma vez que a sua verificação resulta directamente da simples análise da lei e não põe em causa a legalidade da liquidação da dívida exequenda nem representa interferência em matéria da exclusiva competência da entidade que houver extraído o título.

Para o citado acórdão o argumento de que o executado pode excepcionar a incompetência absoluta na própria execução não colhe pois que se o exequente excepcionar a incompetência em razão da matéria no próprio processo de execução fiscal e o chefe de repartição de finanças indeferir a pretensão, dessa decisão cabe recurso para o tribunal tributário competente, nos termos do disposto no artigo 355.º do Código de Processo Tributário o que equivaleria a dizer que, afinal, o tribunal tributário vai conhecer da referida questão de incompetência.

Nesta perspectiva o que estaria em jogo seria uma mera questão de erro na forma do processo pelo que tanto faria que o executado suscitasse a questão de incompetência no próprio processo de execução e recorresse para o tribunal tributário de eventual despacho de indeferimento, ou que deduzisse oposição, ao abrigo do disposto na alínea h) do n.º 1 do artigo 286.º do Código de Processo Tributário pois que não faria sentido que se indeferisse liminarmente uma oposição, sob o argumento de que a incompetência absoluta não cabe em qualquer dos fundamentos previstos no artigo 286º, e se acabasse por conhecer do mesmo fundamento em recurso de decisão do chefe de repartição de finanças.

Se mais não fosse por uma questão de economia processual, justificar-se-ia aceitar a incompetência absoluta como fundamento de oposição pelo que revogou o despacho que havia indeferido liminarmente a oposição por haver entendido que não cabia nos fundamentos de oposição a questionada incompetência.

E esta orientação não deixa de nos parecer sedutora pois que, por uma questão de economia processual, desde que o tribunal devesse apreciar a questão controvertida, sempre poderia o executado suscitá-la no processo de oposição.

E, nesta perspectiva, deveria conhecer-se, no processo de oposição, nomeadamente, das nulidades, cometidas no processo de execução, como por exemplo das referentes à citação no processo executivo.

Contudo a oposição à execução fiscal visa, em regra, a extinção da execução, total ou parcialmente, podendo em certas situações ter como objecto a suspensão da execução o que ocorre, nomeadamente, quando seja afectada, por qualquer motivo, a exigibilidade da dívida, por motivo não definitivo mas meramente temporário (cfr. Jorge de Sousa CPPT, 3ª edição, p. 1014).

Com efeito e conforme se escreveu no Ac. deste STA de 14-10-98, Rec. 22.653, Ap. D.R. p. 2808, a oposição à execução fiscal comporta tanto a respectiva extinção como a sua suspensão, podendo ter por fundamento qualquer facto não só extintivo, mas também modificativo da dívida exequenda, posterior à liquidação, incluindo a moratória e o perdão total ou parcial (neste mesmo sentido STA 13-12-95, Rec. 19.271, Ap. DR p. 2981 e 24-3-99, Rec. 22.936).

E o pedido de declaração de incompetência não pode conduzir à extinção ou suspensão da execução mas antes á declaração de competência ou incompetência, nos termos do artº 4º da LPTA, para que o eventual conflito possa ser resolvido nas instância competentes.

E nesta perspectiva não pode a incompetência ser conhecida em processo de oposição que de qualquer forma nunca levaria a extinção da execução, mas no próprio processo de execução onde o executado a pode suscitar em requerimento directamente dirigido à entidade exequente.

Do exposto resulta que merece provimento o presente recurso o que não impede o executado de suscitar a questão da incompetência no respectivo processo executivo.

4. Termos em que se acorda em conceder provimento ao presente recurso em revogar a sentença recorrida e julgar a oposição improcedente.

Custas pelo oponente apenas na 1ª instância.

Lisboa, 5 de Junho de 2002.

António Pimpão – Relator – Mendes Pimentel – Vítor Meira