0983/07 - Supremo Tribunal Administrativo

As questões da competência da jurisdição administrativa para conhecer da impugnação da adjudicação por uma empresa municipal de serviço de limpeza de detritos de três freguesias, da legitimidade passiva daquela adjudicante, de erro na aplicação de indicadores de capacidade económica dos concorrentes e de utilidade da lide impugnatória após a celebração do contrato, sua parcial execução e necessidade de continuada execução futura, não revestem dificuldades jurídicas que ultrapassem o grau médio, foram decididas de modo plausível e aplicando os parâmetros usados comummente pela jurisprudência na apreciação destes casos e não têm especial relevância social, antes se contêm no âmbito dos interesses dos intervenientes no concurso de aquisição do serviço ou quando muito têm algum limitado interesse para outros intervenientes em idênticas situação, mas sempre em exclusiva defesa dos interesses particulares correspondentes às respectivas posições negociais. Não se justifica por isso a admissão da revista excepcional do art.º 150.º para fazer intervir o STA na decisão do caso.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA: B… Propôs no TAF de Sintra acção administrativa especial de contencioso pré-contratual, em que impugnava a adjudicação do concurso público de aquisição dos serviços para a recolha de resíduos sólidos urbanos indiferenciados, desinfecção e desodorização dos contentores, na zona 2 freguesias de Parede, Carcavelos e São Domingos de Rana, contra EMAC – Empresa de Ambiente de Cascais E.M. Contra a concorrente adjudicatária A… e também contra seis outras concorrentes identificadas a fls. 13 da petição inicial. O TAF julgou procedente a acção e desta sentença foi interposto recurso para o TCA Sul que por Acórdão de 11/7/2007 manteve a sentença. É deste Acórdão do TCA – fls. 865/ 872 – que vêm agora interpostos dois recursos de revista. No primeiro (fls. 915 e seg.) é recorrente a EMAC, que considera mal decididas pelo que pretende ver alterada a decisão, as seguintes questões: da competência dos tribunais administrativos para conhecer da acção, e a não se adoptar esta solução, subsidiária e sucessivamente se julgue da sua ilegitimidade passiva; ou ainda pela improcedência da impugnação, por entender que não houve erro na aplicação do rácio de autonomia financeira, ou indicador de capacidade financeira, da adjudicatária. Sobre os pressupostos de admissão do recurso de revista enunciados no art.º 150.º do CPTA nada disse. O segundo recurso foi interposto pela A…, adjudicatária que viu anulada a adjudicação. Pretende que se decida neste recurso de revista que foi mal decidida nas instâncias a questão da redução das casas decimais ao aplicar o rácio de autonomia financeira de =/> 0,25 exigido no art.º 3.º do Programa de Concurso. Em seu entender seria de manter a decisão administrativa. E pretende ainda que este STA julgue inútil a lide desde a celebração do contrato que está em execução por entender que é manifestamente impossível qualquer sentença produzir efeitos relativamente à parte executada do contrato bem como, inclusivamente, em relação à manutenção do mesmo, pois seria contrário ao interesse público paralisar a operação dos serviços contratados. Como resulta claramente do disposto nos artigos 142.º n. 4 e 150.º do CPTA o recurso de revista para o STA de decisões proferidas em 2.ª instância pelos tribunais centrais administrativos é excepcional, no sentido de a respectiva admissão ser estritamente reservada aos casos em que se verificarem os apertados pressupostos que o n.º 2 daquele artigo 150.º enuncia. De facto a opção do legislador sobre a apreciação jurisdicionalizada das causas do contencioso administrativo vai decisivamente para a apreciação em dois graus. Não é uma opção inteiramente nova quanto à limitação a dois graus de jurisdição, uma vez que semelhante solução resultava também, no regime da LPTA, do disposto no art.º 103.º daquele diploma. Inovatória é a forma como agora se concretiza este princípio perante uma diferente orgânica processual em que quase todas as causas começam nos tribunais administrativos de círculo (agregados em TAFs) e a competência para o recurso comum destas decisões cabe ao Tribunal Central Administrativo. A actual solução da lei assenta na filtragem dos recursos de revista por aplicação de pressupostos objectivados no n.º 2 do artigo 150.º e aplicados por uma formação de apreciação preliminar, constituída no STA de acordo com a norma do n.º 5 do citado art.º 150.º. Esses critérios estão assim enunciados na disposição legal: “ Das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ”. Também se compreende que tratando-se de pressupostos que interessa ao recorrente fazer valer para conseguir a apreciação do recurso deva ele indicar em cada caso quais as razões que apresenta ao tribunal para obter deste a decisão favorável de admissão, segundo as regras processuais gerais, designadamente o ónus de alegar os factos favoráveis. Porém, o STA tem adoptado a solução de apreciar os pressupostos do artigo 150.º, mesmo na falta de alegação, tomando como referencial a natureza das questões de fundo que as partes apresentam no recurso, no entendimento de que esta averiguação assenta essencialmente em valorações jurídicas às quais se não aplica por transposição o ónus de alegar, que a lei estabeleceu tendo em vista a matéria de facto. Vejamos, portanto, se as questões propostas, no concreto enquadramento deste litígio, preenchem os pressupostos indicados. Comecemos por referir que se trata de apreciar da legalidade da escolha do co-contratante da entidade que no âmbito municipal está encarregada de dar resposta ao fim público da manutenção da higiene e salubridade em relação aos resíduos comuns produzidos pelos habitantes. É uma matéria em que não está directamente em causa nenhuma questão de higiene e saúde pública, mas tão só da correcta escolha do contratante desta aquisição de serviços, dentro dos princípios da legalidade, da concorrência, da igualdade de tratamento e da imparcialidade. Matéria que sendo relevante em geral, não assume em relação a cada caso concreto e menos ainda em relação a um assunto restrito que respeita apenas à área de três freguesias nenhuma relevância fundamental ou susceptível do interesse generalizado, interessando de forma directa apenas aos concorrentes e aos órgãos de controlo. Por outro lado as questões jurídicas propostas, atinentes à competência dos tribunais administrativos em razão da matéria atenta a natureza da entidade adjudicante ora parte passiva no processo e à legitimidade passiva da mesma entidade sendo questões processuais que se podem suscitar de modo igual em situações similares, são, no entanto, de um grau de dificuldade que não supera o comum das questões jurídicas colocadas aos tribunais e que não tem verdadeiro reflexo social no sentido de o seu interesse alcançar o círculo de pessoas colocadas fora do circulo dos presentes intervenientes no processo ou outros intervenientes em situações idênticas, que surgem sempre em defesa de interesses próprios patrimoniais, portanto, de alcance social muito limitado, senão mesmo inexistente. Não se atinge por isso sequer o grau médio de relevância social em questões deste tipo. Quanto ao objectivo comum às duas recorrentes de obter a censura e a alteração do decidido sobre a questão substantiva de ter ou não havido erro da entidade que fez a avaliação das propostas e que serviu de base à decisão impugnada relativamente à apreciação do índice económico questionado – indicador de capacidade financeira dos candidatos e arredondamento dos resultados dos cálculos, trata-se como ressalta com evidência de quanto se disse antes, de uma questão tão particular que inclusivamente ela emerge da interpretação e aplicação de uma norma intra-procedimental – do art.º 3.º do Programa do Concurso – e que, portanto, respeita exclusivamente a este concurso. E, do ponto de vista da dificuldade, semelhante questão não se coloca acima do nível comum, mesmo que houvesse lugar a obter a ajuda de peritos. Assim, também sobre esse ponto se pode afirmar que não estão reunidos os pressupostos do n.º 2 do art.º 150.º e concluir que se não há justificação para admitir a revista. Por último a A… considera que foi mal decidida a questão colocada da inutilidade superveniente da lide em virtude de ter sido celebrado o contrato e este se encontrar em parte executado e noutra parte em execução continuada. O Acórdão do TCA decidiu que o processo devia prosseguir em relação aos efeitos produzidos pela adjudicação, o que se mostra desenquadrado de uma perspectiva plausível, uma vez que existem essencialmente dois caminhos que são adoptados para este tipo de situações e que não são conflituantes: ou considerar que é necessária a anulação da adjudicação para retirar outros efeitos possíveis da ilegalidade, ou entender que deve logo na acção impugnatória conhecer-se da impossibilidade de retirar efeitos directos da anulação para nela fixar os efeitos substitutivos daqueles a que houver lugar. A questão do interesse no prosseguimento da instância quando na pendência de impugnação de uma adjudicação o contrato é concluído e se encontra em execução foi julgada diversas vezes decidida neste STA. E, a decisão do Acórdão do TCA desfavorável, em relação à autora desta adjudicação regulada pelo direito público, não se afasta da solução que a jurisprudência e a doutrina têm adoptado para situações idênticas e não assume por isso especial relevância jurídica concreta e neste contexto não se justifica a intervenção do STA através da apreciação de recurso de revista sobre este ponto. Decisão. Nos termos expostos acordam em conferência em não admitir a revista. Custas pelos recorrentes. Lisboa, 20 de Dezembro de 2007. - Rosendo José (relator) – Azevedo Moreira – Santos Botelho.