0423/08 - Supremo Tribunal Administrativo

Os tribunais administrativos são incompetentes em razão da matéria para o conhecimento de uma acção de indemnização com vista a efectivação da responsabilidade civil extracontratual de uma Sociedade Anónima de capitais maioritariamente públicos, pessoa colectiva de direito privado, sendo competentes os tribunais judiciais (artigos 211, n.º1, da CRP, 18, da LOTJ e 66, do CPCivil).

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo

A…, identificado nos autos, recorre da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa que, julgando procedente a excepção da incompetência em razão da matéria, declarou incompetentes os tribunais administrativos para conhecer da acção de responsabilidade civil extracontratual que o recorrente instaurou contra B… “, absolvendo a Ré da instância.

I. O recorrente formula as seguintes conclusões:

A) A Ré é uma sociedade anónima de capitais públicos, criada pelo DL 53/97, de 4/3, que tem por objecto social principal a promoção do tratamento e valorização de resíduos sólidos (art. 3.° dos Estatutos anexos ao DL 53/97, de 4/3);

B) As empresas públicas poderão “exercer poderes e prerrogativas de autoridade de que goza o Estado” (art. 14.°, n.°1, do DL 558/99, de 17/12);

C) Foi adjudicado à Ré o exclusivo da exploração e gestão do sistema multimunicipal da margem sul do Tejo, em regime de concessão por 25 anos (art. 5º do DL 53/97, de 4/39;

D) Por protocolo de 16Mai97 foi celebrado contrato entre a Ré e a Câmara Municipal do Barreiro - Contrato de entrega e recepção de resíduos sólidos urbanos (RSU) e de recolha selectiva para a valorização, tratamento e destino final;

E) No desempenho da actividade de recolha selectiva de materiais, a Ré colocou o Eco- ponto n.° B0070 na Rua …, na Moita, e nele fazia a recolha selectiva dos resíduos sólidos que nele eram depositados;

F) A Ré devia vigiar e verificar o estado dos Ecopontos de forma a que comportassem todos os resíduos no seu interior, e, dessa forma, impedisse a sua combustão por qualquer facto fortuito, quando já extravasavam para o exterior;

G) Da acumulação de resíduos no exterior resultou que no dia 4 de Maio de 2003, pelas 06h30, o referido Ecoponto ardeu, provocando danos no veículo Volkswagen Golf TDI 3, …, propriedade do autor, que se encontrava estacionado junto ao mesmo.

H) A instalação de Ecopontos na via pública insere-se no âmbito dos poderes de autoridade de que se encontra dotada a Ré para prosseguir os seus fins, constituindo as atinentes condutas dessa entidade actos de gestão pública;

I) Os tribunais comuns são incompetentes, em razão da matéria, para conhecer da responsabilidade civil extracontratual, por danos patrimoniais provocados por um incêndio dos resíduos que extravasavam para o exterior do Ecoponto, sendo competentes os tribunais administrativos de círculo.

J) A sentença recorrida viola o art. 51.°, n.° 1, alínea h), do ETAF, ao considerar o tribunal administrativo incompetente, em razão da matéria.

Não houve contra alegações

A Exm.ª Procuradora Geral Adjunta emitiu o seguinte parecer:

“Afigura-se-nos que o presente recurso não merece ser provido.

A definição da competência dos tribunais administrativos tem a sua sede no art° 212°, n° 3, da CRP, e, também, neste caso, no art° 3° do anterior Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) contido no DL n° 129/84, de 27.04, aqui aplicável.

Nos termos daquele preceito da Lei Fundamental “compete aos tribunais administrativos o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas”, sendo que corresponde a este dispositivo o referido art° 3° daquele ETAF.

Por sua vez, o art° 51°, n° 1, alínea h), deste mesmo diploma, dispõe que “compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública...”.

Conforme tem vindo a ser reiteradamente afirmado pelo Tribunal dos Conflitos e pelo STA, a competência em razão da matéria afere-se em função dos termos em que a acção é proposta - cfr, a título de exemplo, os acórdãos do T. Conflitos de 91.01.31 (AD 361) e de 2007.05.17 (proc. n° 5/07), e, os acórdãos do STA de 93.05.13 (proc. n° 31478),de 96.05.28 (proc. n° 39911), de 99.03.03 (proc. n° 40222), de 99.03.23 (proc. n° 43973), de 99.10.13 (proc. n° 44068) e de 2000.09.26 (proc. n° 46024).

Pretende o autor, através da acção dos autos, a condenação da ré numa indemnização pelos danos causados no seu veículo de matrícula …, em virtude do incêndio do Ecoponto BO070, sito na R. …, no Barreiro.

A ré é a sociedade B…, de capitais públicos, criada pelo DL n° 53/97, de 04.03 (art°s 2° e 3°). De harmonia com o disposto no art° 5° deste diploma, foi-lhe adjudicado em regime de concessão o exclusivo da exploração e gestão do sistema multimunicipal de valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos da margem sul do Tejo; por sua vez, o art° 3°, n° 1, dos seus Estatutos (em anexo ao mesmo diploma) refere que a sociedade tem por objecto social principal a promoção do tratamento e valorização de resíduos sólidos.

Ora a ré, sendo uma sociedade anónima, é, como a própria denominação indica, uma pessoa colectiva de direito privado; e, a circunstância de ser concessionária de um serviço público e de os detentores do seu capital serem maioritariamente entes públicos (art° 4° dos Estatutos) não altera essa sua natureza.

É esta a conclusão a que se chega neste caso, tendo-se por base os ensinamentos de Freitas do Amaral, que apelida entidades como a que está aqui em causa de “sociedades de interesse colectivo” (cfr. Curso de Direito Administrativo, vol. I, p. 562 a 564).

Para este autor, o regime da responsabilidade civil aplicável a estas entidades, exteriores à Administração, é o que vem regulado no Código Civil (cfr ob. cit., p. 564).

Nessa medida, a competência para apreciar a acção proposta pertence aos tribunais comuns.

Por outro lado, em conformidade com o art° 51°, n° 1, alínea h), do anterior ETAF e com os art°s 1° e 2° do DL n° 48051, de 21.11.1967, a competência dos tribunais administrativos para a apreciação de acções de responsabilidade civil extracontratual supõe que os entes colectivos demandados sejam o Estado ou outra pessoa colectiva pública. Ora, não sendo a sociedade demandada uma pessoa colectiva pública e sim uma sociedade anónima, que é uma entidade de direito privado, a competência para conhecer da acção terá que caber aos tribunais comuns.

Neste sentido se pronunciou o acórdão deste STA de 2005.01.25 no processo n° 681/04, que acompanhámos de perto.

Mas há ainda outras razões que confirmam a solução que se defende.

À luz do art° 3°, n° 1, do DL n° 558/99, de 17.12, a sociedade em causa é uma empresa pública.

Dispõe o art° 70, n° 1, deste diploma que “sem prejuízo do disposto na legislação aplicável às empresas públicas regionais, intermunicipais e municipais, as empresas públicas regem-se pelo direito privado, salvo no que estiver disposto no presente diploma e nos diplomas que tenham aprovado os respectivos estatutos”.

Ora, nem nas restantes disposições deste diploma, nem no DL n° 53/97, de 04.03, nem nos Estatutos da sociedade demandada se encontra qualquer norma que disponha no sentido de a sociedade ser regida pelo direito administrativo. Assim, na ausência de norma expressa nesse sentido, ter-se-á de concluir que a sociedade demandada se rege pelo direito privado.

Nestes termos, surge reforçada a conclusão de que são os tribunais comuns e não os tribunais administrativos os competentes para conhecer da acção.

Pelo que se acaba de expor, deverá improceder a censura dirigida à sentença impugnada. “

II. Com interesse para a decisão do recurso, consideram-se assentes os seguintes factos:

A) A Ré é uma sociedade anónima de capitais públicos, criada pelo DL 53/97, de 4/3, que tem por objecto social principal a promoção do tratamento e valorização de resíduos sólidos – artigos 2º, do DL 53/97, e 3.° dos Estatutos anexos;

B) Foi adjudicado à Ré o exclusivo da exploração e gestão do sistema multimunicipal da margem sul do Tejo, em regime de concessão por 25 anos (art. 5º do DL 53/97, de 4/3;

C) Por Protocolo de 16Mai97 foi celebrado contrato entre a Ré e a Câmara Municipal do Barreiro - Contrato de entrega e recepção de resíduos sólidos urbanos (RSU) e de recolha selectiva para a valorização, tratamento e destino final – doc.º de fls. 62 a 69;

D) No desempenho da actividade de recolha selectiva de materiais, a Ré colocou o Eco- ponto n.° B0070 na Rua …, na Moita, e nele fazia a recolha selectiva dos resíduos sólidos que nele eram depositados;

E) Por motivos que se desconhecem, no dia 4 de Maio de 2003, pelas 6 horas e 30 minutos, ocorreu um incêndio no referido Ecoponto do qual resultaram danos no veículo de matrícula …, propriedade do Autor.

III. A sentença recorrida considerando que a Ré é uma sociedade anónima de capitais públicos, sujeita ao regime das empresas públicas, segundo o qual, nos termos das disposições combinadas dos artigos 18, n.ºs 1 e 2, e 7, do DL n.º 558/99, de 17-12, apenas quanto a actos praticados e contratos por ela celebrados é que são equiparadas a entidades administrativas para efeitos de competência para o julgamento de litígios em que sejam partes, regendo-se, no restante, salvo norma especial, pelo direito privado, e que o recorrente demandou a Ré na qualidade de concessionária da Câmara Municipal do Barreiro e não com base em obrigações legais decorrentes do contrato de concessão, julgou o Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa incompetente em razão da matéria declarando competente o Tribunal Judicial do Barreiro.

O recorrente discorda alegando, em síntese, que a colocação pela Ré de Ecopontos na via pública insere-se no âmbito dos poderes de autoridade de que se encontra dotada para prosseguir os seus fins públicos, impendendo sobre ela o dever de vigiar e verificar o estado dos Ecopontos de modo a que os resíduos se mantivessem no seu interior, constituindo a actividade por ela desenvolvida actos de gestão pública pelo que, ao contrário do decidido, são os tribunais dos tribunais administrativos os competentes para o julgamento da acção proposta - cfr. artigo 51, n.º1, al. h), do ETAF/84.

Vejamos.

Nos termos do diploma que a criou, a Ré B….” é uma sociedade anónima de responsabilidade limitada, de capitais públicos (artigos 2, n.º 1, e 4º, n.ºs 1, 2 e 3, do DL n.º 53/97, de 4-03), que tem por objecto social principal a promoção do tratamento e valorização de resíduos sólidos ( artigo 3, n.º 1, dos Estatutos anexos ao DL 53/97 ), integrando o sector empresarial do Estado como empresa pública que é ( artigos 2º, n.º1, e 3º, n.º1, do DL n.º 558/99, de 17-12 ).

Nos termos do artigo 7º, n.º1, deste último diploma, em tudo que não estiver nele previsto e nos respectivos estatutos, tais empresas “ regem-se pelo direito privado”; quanto à competência para julgamentos de litígios, salvo os respeitantes “ a actos praticados e a contratos celebrados no exercício dos poderes de autoridade” em que as empresas públicas são equiparadas a entidades administrativas, a determinação da competência material para a respectiva apreciação faz-se segundo as regras gerais – cfr. artigo 18, n.ºs 1 e 2, do DL n.º 558/99.

A recorrida particular é, pois, uma pessoa colectiva de direito privado cuja natureza não é alterada por ser concessionária de um serviço público nem pelo facto de os detentores do seu capital serem entes públicos – cfr. neste sentido Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo”, 2ª edição, Vol. I, pag. 564.

Ora, inexistindo qualquer norma especial que atribua competência aos tribunais administrativos, a determinação da competência material far-se-á de acordo com as regras gerais, que, no que para aqui interessa constam dos artigos 211, n.º1, da CRP, 18, da LOTJ - competência dos tribunais judiciais – e 212, n.º3, da CRP, e 3º e 51, n.º 1, al. h), do ETAF/84 – competência dos tribunais administrativos.

Dispõe o artigo 212°, n° 3, da CRP, que “compete aos tribunais administrativos o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas”, sendo que o artigo 3°, do ETAF/84, aqui aplicável, tem idêntica redacção -(“Incumbe aos tribunais administrativos e fiscais na administração da justiça, assegurar a defesa dos ireitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais.”).

Por sua vez, o art° 51°, n° 1, alínea h), deste último diploma, dispõe que “compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública...”.

No caso em apreço, o recorrente funda o seu pedido indemnizatório no facto de a Ré, empresa pública, que, na sequência do contrato de concessão celebrado com o Estado – Ministério do Ambiente –, celebrou um acordo com a Câmara Municipal do Barreiro ficando encarregada da recolha selectiva e tratamento dos resíduos sólidos urbanos, no âmbito dos poderes de autoridade conferidos por aquele contrato, instalou diversos Ecopontos para a recolha de tais resíduos, não ter tido os necessários cuidados na recolha dos mesmos no Ecoponto número BO 070, por ela colocado na Rua …, na Moita, permitindo que no seu exterior se acumulassem resíduos sólidos, incluindo produtos de cartão e plástico, de fácil combustão o que, por razões desconhecidas, deu origem a que no dia 4-5-2003, pelas 6 horas e 30 minutos, se incendiassem, causando danos no veículo automóvel do recorrente que ali se encontrava estacionado.

Em seu entender, considerando que “ a instalação de Ecopontos na via pública insere-se no âmbito dos poderes de autoridade de que se encontra dotada a Ré para prosseguir os seus fins, constituindo as atinentes condutas dessa entidade actos de gestão pública”, conclui, ao contrário do decidido, pela competência dos tribunais administrativos, imputando à sentença recorrida erro de julgamento por incorrecta interpretação e aplicação da al. h), do n.º1, do artigo do artigo 51, do ETAF/84 – cfr. conclusões H), I) e J).

Alega que a Ré não vigiou e verificou o estado Ecoponto BO070 de modo a evitar a acumulação de resíduos constituídos por produtos facilmente inflamáveis no seu exterior, não observando as regras de prudência comum, o que evitaria o incêndio do qual resultaram os danos por si sofridos, fundando, pois, o pedido no DL 48051, de 21-11-1967.

Não lhe assiste razão.

Desde logo porque, imputando-se a responsabilidade pelos danos sofridos a uma entidade privada, em regra não se pode colocar a questão de o pedido se fundar ou não em acto de gestão pública, já que, por definição, actos de gestão pública são os praticados ou pelos órgãos ou agentes da Administração ou por pessoas colectivas de direito público; por outro lado, nos termos do DL 48051 e do ETAF/84, a competência dos tribunais administrativos pressupõe que estejam em causa actos ilícitos dos órgãos ou agentes do Estado ou demais pessoas colectivas públicas – cfr artigos 1 e 2, do DL 48051 e artigo 51, n.º 1, al. h), do ETAF.

Como se escreve no acórdão de 25-01-2005, Proc.º n.º 681/04, citado pela Exm.ª Magistrada do Ministério Público, a propósito de caso idêntico, “ os critérios distributivos da competência «ratione materiae» em sede de responsabilidade civil não radicam precisamente na índole da actividade prosseguida e que se mostre lesiva, mas na natureza jurídica do ente colectivo a quem a lesão seja imputável.”

Ora a Ré “B…” é uma pessoa colectiva de direito privado, pelo que o regime da responsabilidade civil extracontratual é o regulado pelo C. Civil ( artigos 483 a 510 ), pelo que o conhecimento da acção de indemnização com vista a efectivação daquela responsabilidade contra ela proposta pelo recorrente está excluído da jurisdição administrativa, sendo, nos termos das disposições combinadas dos artigos 211, n.º1, da CRP, 18, da LOTJ e 66, do CPCivil, os tribunais judiciais os competentes para conhecer da acção de indemnização com vista a efectivação daquela responsabilidade contra ela proposta pelo recorrente – cfr, neste sentido o supracitado acórdão de 25-01-2005, Proc.º n.º 681/04, e o acórdão n.º 5/07, de 17-05-2007, do Tribunal de Conflitos,

A sentença recorrida julgando procedente a excepção da incompetência, em razão da matéria, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, fez correcta interpretação e aplicação dos artigos 212, n.º3, da CRP, e 3º e 51, n.º 1, al. h), do ETAF/84, não padecendo, pois, do erro de julgamento que lhe é apontado pelo recorrente, pelo que improcede toda a sua alegação.

IV Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em negar provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 13 de Novembro de 2008. - Freitas Carvalho (relator) - Pais Borges - Adérito Santos.