01483/12 - Supremo Tribunal Administrativo

Apresenta dificuldade jurídica superior ao comum e importância social excepcional, a questão de saber se pode integrar o fundamento de alteração da providencia enunciado como “alteração das circunstancias inicialmente existentes” do art.º 124.º n.º 1 do CPTA, a emergência - após o decretamento de providencia cautelar que suspendeu a eficácia de um acto administrativo - de uma lei contendo uma disposição que considera lei interpretativa o disposto em alguns dos seus artigos, e a pronúncia de Acórdão pela formação alargada do STA, ambas contrárias à pressuposta legalidade da pretensão que serviu de base à concessão da providencia (e que correspondia a uma corrente jurisprudencial sobre o entendimento da lei interpretada).

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Relatório. O INFARMED - Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde, IP e A………. Ldª , neste processo que contra elas foi intentado por B……….. ”, sociedade constituída de acordo com as leis da Suíça, com sede em Basileia, interpõem recurso de revista, nos termos do artº 150º do CPTA do Acórdão do TCA Sul, que manteve a decisão do de suspender a eficácia dos actos de AIM concedidos às Contra-interessadas: “A……… Ld”, “C…………, Ldª”, “D…………., SA”, “E………….., Ldª” e “F……………, SA”, previamente à instauração de acção administrativa especial, de impugnação de acto administrativo. O pedido formulado pela demandante consiste no decretamento de providência cautelar de suspensão de eficácia dos actos de autorização de introdução no mercado [AIM] de medicamentos genéricos contendo Valsartan, concedidos pelo INFARMED às contra-interessadas durante o período de vigência da Patente e dos Certificados Complementares de Protecção 20 e 24 [que terminam em 23-9-2013 e 2-2-2015, respectivamente], relativamente aos produtos que identifica, bem como a intimação do INFARMED a não autorizar ou não realizar a transferência das AIM’s concedidas para as contra-interessadas durante o período de vigência das referidas Patentes e Certificados Complementares de Protecção 20 e 24, e ainda a intimação da Direcção-geral das Actividades Económicas, através do requerido Ministério da Economia e Inovação, a abster-se de, enquanto a patente PT 96.799 e a extensão do seu âmbito de protecção garantida pelos CCP 20 e 24 se encontrarem em vigor, emitir os PVP’s requeridos ou a requerer pelas Contra-interessadas ou a abster-se de emitir os referidos actos sem suspender a sua eficácia Por sentença datada de 2-2-2011, o TAC de Lisboa julgou procedente a providência cautelar requerida [cfr. fls. 1654/1695]. Inconformados, dela recorreram o INFARMED [cfr. fls. 1731/1770], e as Contra-interessadas “F………, SA” [cfr. fls. 1704/1725], “A………., Ldª” [fls. 1773/1809] e “D…….., SA”, “C………., Ldª” e “E………., Ldª” [cfr. fls. 1817/1826]. O TCA Sul, por acórdão de 28-4-2011, negou provimento aos recursos interpostos e confirmou a sentença recorrida [cfr. fls. 1964/1991]. Através do requerimento de fls. 2041/2049, a “A………., Ldª” requereu, invocando para o efeito a entrada em vigor da Lei nº 62/2011 , de 12/12, e o disposto no artigo 124 do CPTA, a revogação da decisão que deferiu o pedido de suspensão de eficácia dos actos de AIM em causa, pedido esse que contou com a concordância do INFARMED [cfr. fls. 2074/2079 dos autos]. Por decisão datada de 4-6-2012, foi aquele pedido julgado procedente e, em consequência, revogada a suspensão de eficácia dos actos de autorização de introdução no mercado dos medicamentos genéricos de Valsartan que o INFARMED havia concedido às Contra-interessadas [cfr. fls. 2083/2098 dos autos]. Inconformada, “B……….” interpôs recurso jurisdicional daquela decisão para o TCA Sul, que decidiu revogar a decisão recorrida e manter na ordem jurídica a decisão contida no acórdão de fls. 1964/1991, que suspendeu a eficácia dos actos de AIM concedidos às Contra-interessadas. Deste aresto é agora pedida a admissão de recurso de revista excepcional. O INFARMED, em síntese, para sustentar a admissibilidade do recurso de revista nos termos do art°.150°, n°. 1 do CPTA: A questão relativamente à qual se pretende diferente decisão consiste em saber se o requisito da alteração das circunstâncias inicialmente existentes, prevista no artigo 124°, n.° 1, do CPTA, se refere exclusivamente à verificação de factos novos ou se engloba igualmente alterações legislativas que alterem o regime jurídico aplicável à situação em concreto, provocando uma mudança relevante na convicção do juiz. Esta questão é de evidente relevância social, o que se constata pelo facto de haver mais de 300 acções administrativas especiais bem como providências activas relativas a esta questão, assim como, pelo facto de esta questão ter capacidade para colocar em causa o desenvolvimento do mercado de genéricos, que tem inquestionavelmente devolvido resultados muito positivos traduzidos em benefícios, quer para o cidadão quer para o Estado. Por outro lado, para além de esta questão revelar uma enorme complexidade jurídica, revela-se também necessária uma melhor aplicação de direito, uma vez que, a decisão do TCA Sul é violadora do regime de revogação, alteração e substituição das providências cautelares. Além de que, in casu, também é necessária uma melhor aplicação do direito por parte do Venerando STA, e nem se diga, por outro lado, que o presente recurso de revista seria inadmissível por se tratar de uma providência cautelar, na medida em que a questão que se pretende ver solucionada não se coloca noutra sede que não em sede de alteração e revogação de processos de providência cautelar A Recorrente A………. alegou, em síntese: O Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul revogou a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo com base no seguinte fundamento: “(...) o mecanismo processual contido no n.º 1 do artigo 124 do CPTA não se destina a “corrigir” decisões erradas mas apenas e tão só a permitir que uma eventual pronúncia judicial favorável ao decretamento duma providência cautelar possa ser reapreciada caso ocorra uma “alteração das circunstâncias inicialmente existentes”, ou seja, uma alteração no plano dos factos que fundamentaram o decidido.”, pelo que “(…) a decisão recorrida fez uma errada interpretação do regime contido no artigo 124 do CPTA e, como tal, não pode manter-se”. O Acórdão proferido pelo Tribunal a quo perfilhou uma interpretação manifestamente errada da lei, porquanto a exegese do artigo 124 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não poderá ser limitada apenas à alteração das circunstâncias no “plano dos factos”. É de considerar, para efeitos de aplicação do regime previsto no artigo 150º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos “a capacidade de expansão da controvérsia, ou seja, a possibilidade de esta ultrapassar os limites da situação singular e se repetir, nos seus traços teóricos, num número indeterminado de casos futuros, impondo-se assim o recurso de revista como garantia da uniformização do direito nas vestes da sua aplicação prática [cfr., no sentido desta última proposição, KOPP/SCHENKE, VwGO, München 1998 p. 1943 e segs., em comentário à norma paralela do §132.2.1. da VwGO que admite a revista relativamente às questões “de importância fundamental” (grundsatzliche Bedeutung)]”. Tem sido admitida a intervenção do Supremo no quadro do recurso de revista em processos em que é discutida a entrada em vigor da Lei n.º 62/2011 como pressuposto atinente com o fumus boni luris da pretensão cautelar na medida em que: “(…) que se trata de matéria susceptível de se colocar em muitos outros processos cautelares (…)”. Este processo está estreitamente associado à questão acima discutida, porquanto foi com fundamento na entrada em vigor da Lei n.º 62/2011 de 12 de Dezembro que a Recorrente pediu a revogação da providência cautelar em apreço. B……… contra-alegou, defendendo o decidido no Acórdão sob recurso. II Apreciação . 1. Os pressupostos do recurso de revista. O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode ser admitido, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “ quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ” ou “ quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ”. A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito. A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador. A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina. E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade. A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários. Da aplicação ao caso dos autos. A decisão sob recurso decidiu manter o efeito devolutivo do recurso, revogar a decisão recorrida e manter na ordem jurídica a decisão contida no acórdão de fls. 1964/1991, que suspendeu a eficácia dos actos de AIM concedidos às Contra-interessadas. Fê-lo considerando, em síntese: A “alteração das circunstâncias inicialmente existentes” a que alude o nº 1 do artigo 124 do CPTA, enquanto pressuposto da revogação, alteração ou substituição duma providência cautelar deferida, inculca a ideia de que se há-de tratar duma alteração no plano dos factos — pese embora a letra da lei não ser totalmente esclarecedora —, a justificar uma mudança na convicção do juiz de tal maneira relevante que o leve a questionar se, face a essa alteração, se mantêm os pressupostos de que dependeu a atribuição da providência oportunamente decretada, na exacta medida em que o “periculum in mora” e o “fumus boni iuris” [ou o “fumus non malus iuris”] se traduzem sempre em factos concretos que o requerente da providência deve obrigatoriamente alegar para poder obter uma decisão judicial favorável [cfr. artigo 1202, n2 1, alíneas b) e c) do CPTA]. Não nos parece que uma alteração legislativa ao DL nº 176/2006 , de 30/8 [Estatuto do Medicamento], como a operada pela Lei nº 62/2011 , de 12/12, mesmo com a natureza interpretativa que lhe foi atribuída pelo n2 1 do seu artigo 92, possa integrar o conceito de “alteração das circunstâncias inicialmente existentes” a que alude o nº 1 do artigo 124 do CPTA. Com efeito, e abstraindo das eventuais inconstitucionalidades que possam ser assacadas à Lei nº 62/2011 , mesmo admitindo que a decisão contida no acórdão de fls. 1964/1991, datado de 28-4-2011, se proferida hoje, se afiguraria desconforme às normas do Estatuto de Medicamento alterado [com natureza interpretativa, logo retroactiva] pela dita Lei nº 62/2011 , concluiríamos estar perante uma decisão viciada por erro sobre os respectivos pressupostos de direito [muito embora os motivos determinantes do erro fossem temporalmente supervenientes e consequência da natureza interpretativa atribuída às referidas alterações]. Porem, como acima de salientou, o mecanismo processual contido no nº 1 do artigo 124º do CPTA não se destina a “corrigir” decisões erradas mas apenas e tão só a permitir que uma pronúncia judicial favorável ao decretamento duma providência cautelar possa ser reapreciada caso ocorra uma “alteração das circunstâncias inicialmente existentes”, ou seja, uma alteração no plano dos factos que fundamentaram o decidido. Não sendo esse manifestamente o caso dos autos, a mera alteração — mesmo que com natureza interpretativa — do Estatuto do Medicamento por parte da Lei nº 62/2011 , de 12/12, nunca poderia constituir pressuposto para a revogação, alteração ou substituição duma providência cautelar oportunamente deferida, com fundamento no disposto no artigo 124 do CPTA. 2.2. Vejamos se a matéria decidida preenche o pressuposto da excepcional relevância à luz dos critérios abertos que são enunciados pelo n.º 1 do art.º 150.º do CPTA. A alteração e revogação das providencias cautelares não é uma daquelas matérias que tenha sido frequentemente colocada à decisão dos tribunais e muito menos a questão concreta que aqui é suscitada e que consiste em saber se uma alteração legislativa como a que teve lugar com a entrada em vigor da lei 62/2011 , na parte em que se assume como lei interpretativa, pode servir para preencher a previsão legal do artigo 124.º n.º 1 do CPTA quando estabelece para a alteração, revogação ou substituição de providencia cautelar decretada o fundamento “ alteração das circunstancias inicialmente existentes ”. Esta questão, no presente processo suscitou divergência entre a decisão de 1.ª instancia e o Tribunal Central. Trata-se de questão jurídica que não se coloca senão nas providencias cautelares, mas estas desempenham no contencioso administrativo um papel com reflexos económicos e sociais de extrema relevância, de que o caso presente é um exemplo. Realmente a pretensão da requerente de ver suspensa a produção de efeitos da AIM obteve deferimento jurisdicional e o facto de se ter prolongado durante um considerável período de tempo acaba por lhe conferir importância jurídica e social acima do comum, já que este lapso de tempo pode determinar atrasos na disponibilização ao público ao do medicamento genérico. Do ponto de vista jurídico não pode deixar de se considerar que as instancias sentiram dificuldades em lidar com esta questão, por falta de tratamento doutrinário sedimentado e de jurisprudência abalizada sobre o assunto, de forma que se formaram nas instâncias duas correntes, uma deferindo a suspensão de eficácia e outra que a não concede. Por fim a questão subjacente, que é a do regime jurídico da AIM, acabou por ser trazida ao Supremo em acção principal e foi apreciada e decidida pela formação alargada em que intervieram todos os juízes do contencioso administrativo, no Ac. de 9/01/2013, P. 0771/12. Este Acórdão uniformiza a jurisprudência do sentido modo: a decisão administrativa do Infarmed que concede a AIM nada decide sobre a matéria do respeito ou ofensa dos direitos de propriedade industrial, nem autoriza actos que ponham em causa tais direitos; este entendimento também decorria da anterior versão do Estatuto do Medicamento e foi esclarecido interpretativamente pela alteração introduzida pela Lei 62/2011 ; não é inconstitucional esta regulação legal da concessão de AIM uma vez que não contende com a defesa integral dos direitos de propriedade intelectual do titular do exclusivo porque não restringe o uso dos competentes meios comuns, e designadamente os jurisdicionais e a restrição de efeitos da intervenção decisória do Infarmed corresponde ao princípio de especialização de funções dos órgãos administrativos. Portanto, a questão central - que da perspectiva jurídica e social apresenta também relevância superior ao comum - foi decidida de modo estável, tudo indica, apesar de não ter ainda transitado em julgado a referida decisão da formação alargada. No caso dos autos é manifesto que a decisão da providência que foi concedida é susceptível de ser alterada no caso de nesta revista se decidir que as circunstâncias havidas após a concessão da suspensão de eficácia significam alteração de circunstâncias para efeitos de revisão da providencia decretada. Portanto, a questão jurídica específica destes autos de saber se houve alteração das circunstancias para efeito de reapreciar o pedido de providencia cautelar apresenta relevância jurídica e social superior ao comum, pode ter efeitos práticos para o caso concreto e para a uniformizar as decisões da justiça administrativa, pelo que a revista é de admitir. Decisão. Em conformidade com o exposto acordam, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, em admitir a revista. Sem custas nesta fase. Lisboa, 17 de Janeiro de 2013. – Rosendo Dias José (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Luís Pais Borges.