Quem foi o relator do acórdão 241/88?

O relator foi Antero Alves Monteiro Diniz, no Tribunal Constitucional.

Quando foi proferido o acórdão 241/88?

O acórdão foi proferido em 09 de novembro de 1988.

241/88 - Tribunal Constitucional

Tribunal ConstitucionalTC

Relator: Antero Alves Monteiro Diniz

Data: 09 de novembro de 1988

Processo: 241/88

ACORDAO

Juízes: José Martins da FonsecaVital MoreiraArmando Manuel Marques Guedes

Fontes: TC: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19880242.html

Texto

Processo: nº 34/88. 1ª Secção Relator: Conselheiro Raul Mateus. Acordam no Tribunal Constitucional: 1 - Por despacho de 15 de Janeiro de 1988, o juiz de instrução criminal de Viana do Castelo considerou organicamente inconstitucional a norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86, de 27 de Dezembro, recusou a sua aplicação, e em consequência determinou a remessa do processo à Delegação da Procuradoria da República da comarca de Valença para investigação, sob a forma de inquérito preliminar, do crime de contrabando por que fora levantado auto de notícia. Deste despacho, e na parte relativa à questão de inconstitucionalidade, recorreu o Ministério Público, que, em alegações apresentadas pelo Exmo. Procurador-Geral da República Adjunto, ofereceu as seguintes conclusões: Não deve julgar-se inconstitucional a norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86, de 27 de Dezembro, na parte em que determina a abertura de instrução preparatória quando, no decurso do inquérito preliminar, não tiverem sido apresentadas as guias e documentos a que se refere a alínea a) do nº 2 do artigo 9° do mesmo diploma legal; E, por isso mesmo, deve ainda determinar-se a reforma da decisão recorrida. Não foram apresentadas contra-alegações. 2 - Corridos os vistos legais, cumpre agora apreciar e decidir se a norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86 é ou não organicamente inconstitucional. 3 - O Decreto-Lei nº 424/86 veio substituir o Decreto-Lei nº 187/ 83, de 13 de Maio, que, por sua vez, havia procedido, na área da fiscalidade aduaneira, à revisão da legislação penal e processual penal ao tempo vigente (Contencioso Aduaneiro, aprovado pelo Decreto-Lei nº 31 664, de 22 de Novembro de 1941, inúmeras vezes alterado, e legislação complementar). Na perspectiva do preâmbulo, o Decreto-Lei nº 424/86 procurou ultrapassar muitas das contradições e incongruências do Decreto-Lei n° 187/83, derivadas fundamentalmente de uma imperfeita apreensão dos princípios e institutos aduaneiros, e procurou ainda, mau grado a introdução de profundas e importantes alterações no regime do Decreto-Lei nº 187/83, deixar incólume, e grosso modo, as suas estruturas fundamentais. Secundando uma das grandes linhas do regime, substantivo e adjectivo, implementado, no domínio da fiscalidade aduaneira, pelo Decreto-Lei nº 187/83, veio o artigo 72° do Decreto-Lei nº 424/86, à semelhança do que sucedia com o artigo 1° do Decreto-Lei nº 187/83, determinar que, em tudo o que nele não se achasse especialmente regulado, se haveriam de aplicar as disposições do Código Penal e legislação do processo penal. Esta remissão importou então (cf. artigos 1°, nº 2, do Decreto-Lei nº 605/75, de 3 de Novembro, na redacção do artigo 2° do Decreto-Lei nº 402/82, de 23 de Março, e 63° e 64° do Código de Processo Penal de 1929), que, em regra, e para preparar a decisão de acusação ou de não acusação, a averiguação da existência de crimes aduaneiros obedecesse ao modelo do inquérito preliminar quando às infracções investigadas correspondesse processo correccional e o arguido não tivesse sido preso e ouvido em auto, e ao modelo da instrução preparatória quando, correspondendo às infracções investigadas processo correccional, o arguido tivesse sido preso e ouvido em auto ou quando a tais crimes coubesse processo de querela. 4 - Note-se desde já, e abrindo um parêntesis, que não interessa considerar aqui, e em relação a este particular capítulo do processo penal, a valência remissiva que o artigo 72° do Decreto-Lei nº 424/86 passou a ter após a entrada em vigor do novo Código de Processo Penal, aprovado pelo Decreto-Lei nº 78/87, de 17 de Fevereiro (entrada em vigor que, por motivo do disposto no artigo único da Lei nº 17/87, de 1 de Junho, só veio a verificar-se em 1 de Janeiro de 1988), mas tão-só a valência remissiva que originariamente cabia a esse artigo 72° E isto por duas ordens de razões, que entre si se interligam: Porque se está no domínio da fiscalização concreta de constitucionalidade, e numa fiscalização de constitucionalidade deste tipo o Tribunal Constitucional, à partida, tem apenas que apurar se a norma questionada, com o sentido ou sentidos que em certo tempo e em certo processo ela era susceptível de ter, se confronta ou não com a Constituição da República Portuguesa (CRP); e Porque sobre a significação da norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86, a norma cuja constitucionalidade está em causa no presente recurso - e considerada a mesma no tempo e no processo em que foi desutilizada - só poderia interferir o artigo 72° daquele diploma, na sua primitiva valência remissa, uma vez que neste processo não é aplicável ainda, por via do preceituado no artigo 7°, nº 1 do Decreto-Lei nº 78/87, o novo Código de Processo Penal, mas antes - e com a excepção consignada no nº 2 desse artigo 7°, excepção aqui, de todo em todo, irrelevante - a legislação processual penal por aquele mesmo Decreto-Lei nº 78/87 revogada. Explicado este ponto e fechado o parêntesis, há que retomar o discurso expositivo no sítio exacto em que havia sido interrompido, ou seja, no sítio em que se fazia alusão a certo regime-regra resultante da remissão do artigo 72° do Decreto-Lei nº 424/86 para a legislação processual penal vigente ao tempo da sua emissão. 5 - A tal regime-regra, que abria dicotomicamente a investigação penal a dois diversos estilos de processamento, definíveis, um e outro, em função de parâmetros muito precisos - regime-regra, aliás, já sufragado pelo Decreto-Lei nº 187/83 - veio o artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86 a estabelecer um claro desvio, esse em certa medida semelhante ao já prescrito no artigo 35° do Decreto-Lei nº 187/83. Estipulou-se então, no referido artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86, lido em necessária articulação com o artigo 9°, nº 2, alínea a), do mesmo diploma - e nisso consistiu o desvio ao regime-regra - que, estando a ser investigado crime aduaneiro de circulação ilícita de mercadorias e não sendo apresentados, no decurso do inquérito, as guias e mais documentos exigidos por aquela circulação de mercadorias, haveria de ser requerida instrução preparatória pela autoridade dirigente do inquérito, e isto ainda que a tal infracção aduaneira coubesse simples forma de processo correcional. 6 - Dito isto - e tendo sempre em conta a primitiva valência remissiva do artigo 72° do Decreto-Lei nº 424/86, a única que releva nestes autos -, importa acentuar que, quando a lei processual penal aplicável ao presente processo determinava que a investigação criminal se havia de realizar sob a forma de inquérito preliminar ou sob a forma de instrução preparatória, não estava apenas a estabelecer um modus faciendi diferente para um e outro tipo de investigação. Estava também a definir a competência do órgão encarregado (numa e noutra hipótese) de reunir os elementos de indiciação necessários à fundamentação da decisão de acusação ou de não acusação. Na realidade, para a realização do inquérito preliminar eram igualmente competentes o Ministério Público e as autoridades policiais, sem prejuízo, porém, da avocação, a todo o tempo, pelo Ministério Público, dos inquéritos preliminares dirigidos por autoridades policiais (artigo 4° do Decreto-Lei nº 605/75). Desta regra ficavam ressalvados apenas, e dentro do inquérito preliminar, os actos que correspondiam ao exercício de funções judiciais, os quais seriam sempre da competência dos tribunais de instrução criminal (artigo 60° da Lei nº 82/77, de 6 de Junho, alterada pelos Decretos-Leis nºs 348/80, de 3 de Setembro, e 264-C/81, de 3 de Setembro, e hoje substituída pela Lei nº 38/87, de 23 de Dezembro). E ao invés, para a realização da instrução preparatória eram unicamente competentes os tribunais criminais (artigo 60° da Lei nº 82/77), isto sem prejuízo, porém, da possibilidade de ser delegada na Polícia Judiciária a prática de certos actos instrutórios (artigos 159° do Código de Processo Penal de 1929, na redacção da Lei nº 25/81, e 32°, nº 4, da CRP). 7 - Foi, pois, esta norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86 referida ao artigo 9°, nº 2, alínea a), do mesmo decreto-lei, e na sua dupla significação (enquanto estabelecia a forma de instrução preparatória para certa investigação criminal que até aí decorria sob a forma de inquérito preliminar, e enquanto reflexamente ampliava, à custa da competência do Ministério Público, a competência dos tribunais de instrução criminal) que veio a ser considerada inconstitucional pelo Tribunal de Instrução Criminal de Viana do Castelo. Na decisão recorrida, considerando-se especialmente a primeira significação da norma, concluiu-se pela sua inconstitucionalidade por se haver entendido, por um lado, que o Governo era incompetente, por si só, para legislar neste domínio, pertencendo tal competência antes, e por força do disposto no artigo 168°, nº 1, alínea c), da CRP, à Assembleia da República, e, por outro lado, que o Executivo, no caso nem podia legitimamente cobrir a edição do Decreto-Lei nº 424/86 com a autorização legislativa constante do artigo 60° da Lei nº 9/86, de 30 de Abril, uma vez que, a esse tempo, já havia transcorrido o prazo para o efeito consignado nessa mesma autorização. Nas suas alegações - como já em momento pregresso se salientou - chegou o Exmo. Procurador-Geral da República Adjunto a conclusão diametralmente oposta, alicerçando-a, em síntese, na seguinte linha de argumentação: Sendo inovatória e versando sobre processo criminal, a norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86 só poderia ser emitida pelo Governo se este para tal estivesse devidamente credenciado pela Assembleia da República; Isto é, se, existindo a competente autorização legislativa parlamentar, o Governo - artigo 168°, nº 2, da CRP - a tivesse respeitado plenamente nos seus limites: objecto, sentido, extensão e duração; Ora, e de uma banda, a matéria tratada no Decreto-Lei nº 424/86 cabe no âmbito da autorização concedida ao Executivo pelo artigo 60° da Lei nº 9/86; e, de outra banda, aquele decreto-lei foi editado dentro do período de duração da autorização legislativa. Face a estas posições, que solução adoptar? 8 - Segundo o artigo 168°, nº 1, alíneas c) e q), da CRP, é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre processo criminal e competência dos tribunais e do Ministério Público. O artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86, como decorre do relato antecedente, tanto dispunha sobre um domínio como sobre outro. De facto, quando articulado com o artigo 9°, nº 2, alínea a), do mesmo diploma legal, prefixava para a investigação criminal, conforme o comportamento ulterior do arguido, ora a forma de inquérito preliminar, ora a forma de instrução preparatória, estava a abordar matéria de processo criminal; e quando, por essa via indirecta, distribuía por entidades diversas os espaços de intervenção na área da investigação criminal, estava a dispor sobre a competência dos tribunais e do Ministério Público. Deste modo - e a menos que a matéria normativa em causa, numa particular visão sistemática do respectivo diploma, carecesse de novidade ou, sendo inovatória, dispusesse o Governo de título bastante, ou seja, de autorização legislativa parlamentar - seria a norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86 irremissivelmente inconstitucional por intromissão ilícita do Executivo na esfera de competência legislativa da Assembleia da República. 9 - Relativamente ao primeiro ponto em aberto (o do carácter inovador ou não inovador da norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86), recorde-se que a Comissão Constitucional, primeiro, e o Tribunal Constitucional, depois, têm vindo a entender - cf. pareceres nºs 2/79, 24/80, 29/80, 3/82, 12/82 e 17/82 da Comissão Constitucional, Pareceres, edição oficial, respectivamente, vol. 7° p. 189, vol. 13° pp. 129 e 249, vol. 18° p. 141, e vol. 19° pp. 113 e 253, e Acórdãos nºs 1/84 e 212/86, respectivamente no Diário da República, 2a série, nº 97, de 26 de Abril de 1984, e 1ª série, nº 151, de 4 de Julho de 1986 - que, nos casos em que o Governo legisla em áreas próprias da reserva legislativa parlamentar, mas se limita a reproduzir o texto de anterior disposição normativa, insusceptível esta, por referência à origem, de qualquer censura no plano da sua inconstitucionalidade, não incorre então a nova norma, governamentalmente editada, no vício de inconstitucionalidade orgânica. Todavia, com o Acórdão nº 77/88 (Diário da República, 1ª série, nº 98, de 28 de Abril de 1988), esta jurisprudência do Tribunal Constitucional sofreu uma certa inflexão e passou a entender-se, numa óptica de maior exigência, que o carácter não inovatório de tais normas dependia não apenas da sua consideração individuada, mas ainda da consideração global dos regimes em que se situassem ora as velhas normas, ora as novas. E, assim, note-se, só face à conjugação dos pressupostos que decorrem desta última linha jurisprudencial [a) norma anterior organicamente conforme à CRP; b) mera reprodução pela nova norma do seu texto; c) conformidade sistemática dos dois regimes], se poderá concluir pelo carácter não inovatório da norma considerada, o que, no caso, a verificar-se, consequenciaria por sua vez a perfeita constitucionalidade, de um ponto de vista orgânico, do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86. Neste quadro de pressupostos, a norma anterior em relação à qual haveria de ser referenciada a do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86 era a norma do artigo 35° do Decreto-Lei nº 187/83, com a qual essa norma do artigo 54° tinha historicamente estreito parentesco. Sucede, porém, que, já na pendência do presente recurso, o Tribunal Constitucional, através do Acórdão nº 158/88, ulteriormente rectificado pelo Acórdão nº 177/88 - publicados, no Diário da República, 1ª série, nº 174, de 29 de Julho de 1988 - veio a declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, daquela mesma norma do artigo 35° do Decreto-Lei n° 187/ 83, o que importou – artigo 282°, nº 1,daCRP - que ela fosse por completo «varrida» do ordenamento jurídico, ou seja, com efeitos ex tunc. Nestas circunstâncias, havendo desaparecido o seu referente histórico - base, em maior ou menor grau, dos apontados pressupostos - tem a norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86, e sem mais análises de ser tida como claramente inovatória. 10 - Relativamente ao segundo ponto em aberto (o da cobertura ou não da norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86 mediante autorização legislativa parlamentar), ponto, aliás, que só se torna necessário esclarecer por anteriormente se haver concluído pelo carácter inovatório da norma do seu artigo 54°, passa-se a analisar se se configura ou não como constitucionalmente legítima, no que se refere em particular àquele preceito, a invocação que no preâmbulo do Decreto-Lei nº 424/86 se faz do artigo 60° da Lei 9/86. É o seguinte o texto deste último dispositivo: Artigo 60° Infracções tributárias Serão revistas no prazo de noventa dias as disposições legais relativas às infracções tributárias e sua punição, por forma a: a) Definir tipos de crimes fiscais, respectivas penas, órgãos competentes para o seu julgamento e normas processuais aplicáveis; B) Definir ilícitos de mera ordenação social de carácter fiscal e respectivas normas processuais; Em primeira nota, regista-se que a autorização legislativa consubstanciada no artigo 60° da Lei nº 9/86 não satisfaz por completo a gama de requisitos constitucionalmente exigidos. O artigo 168°, nº 2 da CRP, que os enumera, determina expressamente que as leis de autorização legislativa têm de definir o objecto, o sentido, a extensão e a duração da autorização, que pode ser prorrogada. Ora, se é certo que, nesse artigo 60° da Lei nº 9/86, se especifica o objecto da autorização [correspondente às faixas de competência parlamentar delimitadas pela CRP nas alíneas c), d) e q) do nº 1 do artigo 168°], se precisa a sua extensão (definição, por um lado, de tipos legais de crimes fiscais, respectivas penas, órgãos competentes para o seu julgamento e normas processuais aplicáveis, e definição, por outro lado, de ilícitos de mera ordenação social de carácter fiscal e respectivas normas processuais) e se indica a sua duração (90 dias), já não se prescreve qual o seu sentido, requisito este último - precise-se o ponto - constitucionalmente adquirido por via da revisão da CRP pela Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro. Deste modo, sendo inconstitucional, por falta de um dos requisitos apontados no artigo 168°, nº 2, da CRP, a autorização legislativa do artigo 60° da Lei n° 9/86, de nenhum modo ela poderia ser invocada pelo Governo como credencial justificativa da ulterior emissão de diplomas legislativos da área da reserva parlamentar, o que importou, consequencialmente, a inconstitucionalidade da norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86, que da validade de tal autorização estava logicamente dependente. 11 - Viu-se, pois, através da argumentação anteriormente expendida, que, tratando o artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86 de matérias que a CRP, no artigo 168°, nº 1, alíneas c) e q), «guarda» para a acção legislativa do Parlamento e que sendo tal dispositivo inovatório e não tendo cobertura em autorização legislativa constitucionalmente válida, se teve necessariamente que concluir pela insolvência constitucional dessa mesma norma do artigo 54°. Agora, importa notar que, ainda que se houvesse de considerar perfeita a autorização legislativa do artigo 60° da Lei nº 9/86, ainda assim sempre se haveria de concluir pela inconstitucionalidade orgânica do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86. De seguida se explicará porquê. 12 - Naquele artigo 60° fixa-se em 90 dias a duração da autorização. È certo que, nas suas alegações, o Ministério Público sustenta que nesse preceito se sobrepõem duas linhas determinativas, uma de injunção política e outra de autorização legislativa, que o prazo de 90 dias se reporta unicamente à linha de injunção política e que o tempo de duração da autorização legislativa, não fixado por via directa, coincidirá naturalmente com o tempo de vigência da lei orçamental em que se insere, isto é, com o tempo de vigência da Lei nº 9/86, que aprovou o Orçamento do Estado para 1986. Esta argumentação, adiante-se já, não pode ser integralmente acolhida, o que postula a consequente rejeição da sua ponta final conclusiva. 13 - Não se contestam tais alegações no passo em que se sustenta que no artigo 60° da Lei nº 9/86 se entrecruza uma injunção ao Governo, no plano político, com uma autorização legislativa, no plano jurídico. Assim já o entendeu, aliás, o Tribunal Constitucional no Acórdão nº 48/84 (Diário da República, 2a série, nº 158, de 10 de Julho de 1984), no preciso trecho em que se procedeu à análise hermenêutica do artigo 16°, nº 7, da Lei nº 42/ 83 (Lei do Orçamento do Estado para 1984). Tampouco se contestam as alegações do Ministério Público no passo em que se sustenta que as autorizações legislativas inseridas em leis orçamentais, para cumprirem com um dos tópicos mencionados no artigo 168°, nº 2, da CRP (o tópico temporal), não têm necessariamente de referir expressis verbis a sua duração, pois que esta, face ao silêncio da lei de autorização, sempre haverá, implicitamente, de corresponder então ao tempo de vigência da própria lei orçamental. Este entendimento é, aliás, conforme à jurisprudência do Tribunal Constitucional, que tem considerado, sem discrepâncias, que tal indicação implícita dá cabal cumprimento, e nessa parte, à determinação constante do artigo 168°, nº 2, da CRP (cf. entre muitos outros, os Acórdãos nºs 131/85, 66/86, 217/86, e 72/87, publicados, respectivamente, no Diário da República, 2ª série, nºs 288, de 14 de Dezembro de 1985, 130, de 7 de Junho de 1986, 255, de 5 de Novembro de 1986, e 100, de 2 de Maio de 1987). 14 - Todavia, já não se acompanham as ditas alegações do Ministério Público no trecho em que se afirma que o prazo de 90 dias referenciado no artigo 60° da Lei nº 9/86 há-de valer só no plano da injunção política, valendo para a autorização legislativa, e em consequência, um prazo coincidente com o da vigência da própria Lei do Orçamento para 1986. E não se acompanham, nesse ponto, tais alegações por duas ordens de motivos: Em primeiro lugar, o artigo 60° da Lei nº 9/86 não faz qualquer distinção entre injunção política e autorização legislativa, pelo que logo seria de presumir que tal prazo de 90 dias valesse igualmente num e noutro plano; e Em segundo lugar, a interpretação propugnada pelo Ministério Público (de que no artigo 60° da Lei nº 9/86 se estabeleceram dois prazos, um mais curto, para a injunção política, e outro, mais longo, para a autorização legislativa) veicularia uma solução normativa claramente irrazoável, muito particularmente para a Assembleia da República, que, por certo, a não terá acolhido (medite-se na situação a que tal solução poderia conduzir: decorridos 90 dias, a Assembleia da República censurava politicamente o Governo por ainda não haver feito uso da autorização legislativa e este estão facilmente contestaria - colocando o Parlamento em situação bem difícil perante a opinião pública, incapaz de apreender tais subtilezas - que, nos termos do artigo 168°, nº 2, da CRP, e com a cumplicidade do próprio Parlamento, dispunha afinal, no plano jurídico, do prazo de um ano para legislar). Considerando, pois, por estes motivos, que o prazo referido no artigo 60° da Lei nº 9/86 haverá de valer, e coincidentemente, nos dois planos, o político e o jurídico, planos que na análise daquele dispositivo claramente se detectam, então sempre se haveria de concluir que o Governo utilizara tarde demais a autorização legislativa constante desse mesmo artigo 60°. 15 - Na realidade, e por força do disposto no artigo 78°, nº 2 da Lei nº 9/86, o artigo 60° desse mesmo diploma legislativo entrou em vigor em 2 de Maio de 1986, daí que o referido prazo de 90 dias tivesse chegado ao termo em 31 de Julho de 1986. Ora, o Governo só aprovou o Decreto-Lei nº 424/86, em Conselho de Ministros, em 28 de Agosto de 1986, ou seja, já depois de expirado o prazo da autorização legislativa (e isto mesmo adoptando, por hipótese, o critério menos rigoroso, em ordem ao aferimento da tempestividade do uso das autorizações legislativas, critério segundo o qual é suficiente, para se ter por tempestivo o decreto-lei autorizado, que o Executivo o aprove no decurso do período de duração da autorização). Assim sendo as coisas - e como logo se pôs em relevo - ainda que a autorização legislativa do artigo 60° da Lei n° 9/86 fosse constitucionalmente perfeita, ainda assim sempre seria de concluir, e de igual modo, pela inconstitucionalidade orgânica do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86. É que este diploma, emitido pelo Governo numa altura em que já caducara a autorização legislativa, vinha afinal a ser, e inadmissivelmente, face ao disposto no artigo 168°, nº 1, alíneas d) e q), da CRP, um diploma de pura iniciativa governamental. 16 - Pelos motivos expostos, julga-se organicamente inconstitucional a norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86, de 27 de Dezembro, e em consequência confirma-se o despacho recorrido. Sem custas. Lisboa, 9 de Novembro de 1988. - Raul Mateus - Vital Moreira - Antero Alves Monteiro Dinis - José Martins da Fonseca - Armando Manuel Marques Guedes

Acórdão

241/88

Tribunal: Tribunal Constitucional
Data: 09 de novembro de 1988
Relator: Antero Alves Monteiro Diniz

Texto Integral

Processo: nº 34/88.

1ª Secção

Relator: Conselheiro Raul Mateus.

Acordam no Tribunal Constitucional:

1- Por despacho de 15 de Janeiro de 1988, o juiz de instrução criminal de Viana do Castelo considerou organicamente inconstitucional a norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86, de 27 de Dezembro, recusou a sua aplicação, e em consequência determinou a remessa do processo à Delegação da Procuradoria da República da comarca de Valença para investigação, sob a forma de inquérito preliminar, do crime de contrabando por que fora levantado auto de notícia.

Deste despacho, e na parte relativa à questão de inconstitucionalidade, recorreu o Ministério Público, que, em alegações apresentadas pelo Exmo. Procurador-Geral da República Adjunto, ofereceu as seguintes conclusões:

Não deve julgar-se inconstitucional a norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86, de 27 de Dezembro, na parte em que determina a abertura de instrução preparatória quando, no decurso do inquérito preliminar, não tiverem sido apresentadas as guias e documentos a que se refere a alínea a) do nº 2 do artigo 9° do mesmo diploma legal; E, por isso mesmo, deve ainda determinar-se a reforma da decisão recorrida.

Não foram apresentadas contra-alegações.

2- Corridos os vistos legais, cumpre agora apreciar e decidir se a norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86 é ou não organicamente inconstitucional.

3- O Decreto-Lei nº 424/86 veio substituir o Decreto-Lei nº 187/ 83, de 13 de Maio, que, por sua vez, havia procedido, na área da fiscalidade aduaneira, à revisão da legislação penal e processual penal ao tempo vigente (Contencioso Aduaneiro, aprovado pelo Decreto-Lei nº 31 664, de 22 de Novembro de 1941, inúmeras vezes alterado, e legislação complementar).

Na perspectiva do preâmbulo, o Decreto-Lei nº 424/86 procurou ultrapassar muitas das contradições e incongruências do Decreto-Lei n° 187/83, derivadas fundamentalmente de uma imperfeita apreensão dos princípios e institutos aduaneiros, e procurou ainda, mau grado a introdução de profundas e importantes alterações no regime do Decreto-Lei nº 187/83, deixar incólume, e grosso modo, as suas estruturas fundamentais.

Secundando uma das grandes linhas do regime, substantivo e adjectivo, implementado, no domínio da fiscalidade aduaneira, pelo Decreto-Lei nº 187/83, veio o artigo 72° do Decreto-Lei nº 424/86, à semelhança do que sucedia com o artigo 1° do Decreto-Lei nº 187/83, determinar que, em tudo o que nele não se achasse especialmente regulado, se haveriam de aplicar as disposições do Código Penal e legislação do processo penal.

Esta remissão importou então (cf. artigos 1°, nº 2, do Decreto-Lei nº 605/75, de 3 de Novembro, na redacção do artigo 2° do Decreto-Lei nº 402/82, de 23 de Março, e 63° e 64° do Código de Processo Penal de 1929), que, em regra, e para preparar a decisão de acusação ou de não acusação, a averiguação da existência de crimes aduaneiros obedecesse ao modelo do inquérito preliminar quando às infracções investigadas correspondesse processo correccional e o arguido não tivesse sido preso e ouvido em auto, e ao modelo da instrução preparatória quando, correspondendo às infracções investigadas processo correccional, o arguido tivesse sido preso e ouvido em auto ou quando a tais crimes coubesse processo de querela.

4- Note-se desde já, e abrindo um parêntesis, que não interessa considerar aqui, e em relação a este particular capítulo do processo penal, a valência remissiva que o artigo 72° do Decreto-Lei nº 424/86 passou a ter após a entrada em vigor do novo Código de Processo Penal, aprovado pelo Decreto-Lei nº 78/87, de 17 de Fevereiro (entrada em vigor que, por motivo do disposto no artigo único da Lei nº 17/87, de 1 de Junho, só veio a verificar-se em 1 de Janeiro de 1988), mas tão-só a valência remissiva que originariamente cabia a esse artigo 72° E isto por duas ordens de razões, que entre si se interligam:

Porque se está no domínio da fiscalização concreta de constitucionalidade, e numa fiscalização de constitucionalidade deste tipo o Tribunal Constitucional, à partida, tem apenas que apurar se a norma questionada, com o sentido ou sentidos que em certo tempo e em certo processo ela era susceptível de ter, se confronta ou não com a Constituição da República Portuguesa (CRP); e

Porque sobre a significação da norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86, a norma cuja constitucionalidade está em causa no presente recurso - e considerada a mesma no tempo e no processo em que foi desutilizada - só poderia interferir o artigo 72° daquele diploma, na sua primitiva valência remissa, uma vez que neste processo não é aplicável ainda, por via do preceituado no artigo 7°, nº 1 do Decreto-Lei nº 78/87, o novo Código de Processo Penal, mas antes - e com a excepção consignada no nº 2 desse artigo 7°, excepção aqui, de todo em todo, irrelevante - a legislação processual penal por aquele mesmo Decreto-Lei nº 78/87 revogada.

Explicado este ponto e fechado o parêntesis, há que retomar o discurso expositivo no sítio exacto em que havia sido interrompido, ou seja, no sítio em que se fazia alusão a certo regime-regra resultante da remissão do artigo 72° do Decreto-Lei nº 424/86 para a legislação processual penal vigente ao tempo da sua emissão.

5- A tal regime-regra, que abria dicotomicamente a investigação penal a dois diversos estilos de processamento, definíveis, um e outro, em função de parâmetros muito precisos - regime-regra, aliás, já sufragado pelo Decreto-Lei nº 187/83 - veio o artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86 a estabelecer um claro desvio, esse em certa medida semelhante ao já prescrito no artigo 35° do Decreto-Lei nº 187/83.

Estipulou-se então, no referido artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86, lido em necessária articulação com o artigo 9°, nº 2, alínea a), do mesmo diploma - e nisso consistiu o desvio ao regime-regra - que, estando a ser investigado crime aduaneiro de circulação ilícita de mercadorias e não sendo apresentados, no decurso do inquérito, as guias e mais documentos exigidos por aquela circulação de mercadorias, haveria de ser requerida instrução preparatória pela autoridade dirigente do inquérito, e isto ainda que a tal infracção aduaneira coubesse simples forma de processo correcional.

6- Dito isto - e tendo sempre em conta a primitiva valência remissiva do artigo 72° do Decreto-Lei nº 424/86, a única que releva nestes autos -, importa acentuar que, quando a lei processual penal aplicável ao presente processo determinava que a investigação criminal se havia de realizar sob a forma de inquérito preliminar ou sob a forma de instrução preparatória, não estava apenas a estabelecer um modus faciendi diferente para um e outro tipo de investigação. Estava também a definir a competência do órgão encarregado (numa e noutra hipótese) de reunir os elementos de indiciação necessários à fundamentação da decisão de acusação ou de não acusação.

Na realidade, para a realização do inquérito preliminar eram igualmente competentes o Ministério Público e as autoridades policiais, sem prejuízo, porém, da avocação, a todo o tempo, pelo Ministério Público, dos inquéritos preliminares dirigidos por autoridades policiais (artigo 4° do Decreto-Lei nº 605/75). Desta regra ficavam ressalvados apenas, e dentro do inquérito preliminar, os actos que correspondiam ao exercício de funções judiciais, os quais seriam sempre da competência dos tribunais de instrução criminal (artigo 60° da Lei nº 82/77, de 6 de Junho, alterada pelos Decretos-Leis nºs 348/80, de 3 de Setembro, e 264-C/81, de 3 de Setembro, e hoje substituída pela Lei nº 38/87, de 23 de Dezembro). E ao invés, para a realização da instrução preparatória eram unicamente competentes os tribunais criminais (artigo 60° da Lei nº 82/77), isto sem prejuízo, porém, da possibilidade de ser delegada na Polícia Judiciária a prática de certos actos instrutórios (artigos 159° do Código de Processo Penal de 1929, na redacção da Lei nº 25/81, e 32°, nº 4, da CRP).

7- Foi, pois, esta norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86 referida ao artigo 9°, nº 2, alínea a), do mesmo decreto-lei, e na sua dupla significação (enquanto estabelecia a forma de instrução preparatória para certa investigação criminal que até aí decorria sob a forma de inquérito preliminar, e enquanto reflexamente ampliava, à custa da competência do Ministério Público, a competência dos tribunais de instrução criminal) que veio a ser considerada inconstitucional pelo Tribunal de Instrução Criminal de Viana do Castelo.

Na decisão recorrida, considerando-se especialmente a primeira significação da norma, concluiu-se pela sua inconstitucionalidade por se haver entendido, por um lado, que o Governo era incompetente, por si só, para legislar neste domínio, pertencendo tal competência antes, e por força do disposto no artigo 168°, nº 1, alínea c), da CRP, à Assembleia da República, e, por outro lado, que o Executivo, no caso nem podia legitimamente cobrir a edição do Decreto-Lei nº 424/86 com a autorização legislativa constante do artigo 60° da Lei nº 9/86, de 30 de Abril, uma vez que, a esse tempo, já havia transcorrido o prazo para o efeito consignado nessa mesma autorização.

Nas suas alegações - como já em momento pregresso se salientou - chegou o Exmo. Procurador-Geral da República Adjunto a conclusão diametralmente oposta, alicerçando-a, em síntese, na seguinte linha de argumentação:

Sendo inovatória e versando sobre processo criminal, a norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86 só poderia ser emitida pelo Governo se este para tal estivesse devidamente credenciado pela Assembleia da República;

Isto é, se, existindo a competente autorização legislativa parlamentar, o Governo - artigo 168°, nº 2, da CRP - a tivesse respeitado plenamente nos seus limites: objecto, sentido, extensão e duração;

Ora, e de uma banda, a matéria tratada no Decreto-Lei nº 424/86 cabe no âmbito da autorização concedida ao Executivo pelo artigo 60° da Lei nº 9/86; e, de outra banda, aquele decreto-lei foi editado dentro do período de duração da autorização legislativa.

Face a estas posições, que solução adoptar?

8- Segundo o artigo 168°, nº 1, alíneas c) e q), da CRP, é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre processo criminal e competência dos tribunais e do Ministério Público.

O artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86, como decorre do relato antecedente, tanto dispunha sobre um domínio como sobre outro.

De facto, quando articulado com o artigo 9°, nº 2, alínea a), do mesmo diploma legal, prefixava para a investigação criminal, conforme o comportamento ulterior do arguido, ora a forma de inquérito preliminar, ora a forma de instrução preparatória, estava a abordar matéria de processo criminal; e quando, por essa via indirecta, distribuía por entidades diversas os espaços de intervenção na área da investigação criminal, estava a dispor sobre a competência dos tribunais e do Ministério Público.

Deste modo - e a menos que a matéria normativa em causa, numa particular visão sistemática do respectivo diploma, carecesse de novidade ou, sendo inovatória, dispusesse o Governo de título bastante, ou seja, de autorização legislativa parlamentar - seria a norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86 irremissivelmente inconstitucional por intromissão ilícita do Executivo na esfera de competência legislativa da Assembleia da República.

9- Relativamente ao primeiro ponto em aberto (o do carácter inovador ou não inovador da norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86), recorde-se que a Comissão Constitucional, primeiro, e o Tribunal Constitucional, depois, têm vindo a entender - cf. pareceres nºs 2/79, 24/80, 29/80, 3/82, 12/82 e 17/82 da Comissão Constitucional, Pareceres, edição oficial, respectivamente, vol. 7° p. 189, vol. 13° pp. 129 e 249, vol. 18° p. 141, e vol. 19° pp. 113 e 253, e Acórdãos nºs 1/84 e 212/86, respectivamente no Diário da República, 2a série, nº 97, de 26 de Abril de 1984, e 1ª série, nº 151, de 4 de Julho de 1986 - que, nos casos em que o Governo legisla em áreas próprias da reserva legislativa parlamentar, mas se limita a reproduzir o texto de anterior disposição normativa, insusceptível esta, por referência à origem, de qualquer censura no plano da sua inconstitucionalidade, não incorre então a nova norma, governamentalmente editada, no vício de inconstitucionalidade orgânica.

Todavia, com o Acórdão nº 77/88 (Diário da República, 1ª série, nº 98, de 28 de Abril de 1988), esta jurisprudência do Tribunal Constitucional sofreu uma certa inflexão e passou a entender-se, numa óptica de maior exigência, que o carácter não inovatório de tais normas dependia não apenas da sua consideração individuada, mas ainda da consideração global dos regimes em que se situassem ora as velhas normas, ora as novas.

E, assim, note-se, só face à conjugação dos pressupostos que decorrem desta última linha jurisprudencial [a) norma anterior organicamente conforme à CRP; b) mera reprodução pela nova norma do seu texto; c) conformidade sistemática dos dois regimes], se poderá concluir pelo carácter não inovatório da norma considerada, o que, no caso, a verificar-se, consequenciaria por sua vez a perfeita constitucionalidade, de um ponto de vista orgânico, do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86.

Neste quadro de pressupostos, a norma anterior em relação à qual haveria de ser referenciada a do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86 era a norma do artigo 35° do Decreto-Lei nº 187/83, com a qual essa norma do artigo 54° tinha historicamente estreito parentesco.

Sucede, porém, que, já na pendência do presente recurso, o Tribunal Constitucional, através do Acórdão nº 158/88, ulteriormente rectificado pelo Acórdão nº 177/88 - publicados, no Diário da República, 1ª série, nº 174, de 29 de Julho de 1988 - veio a declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, daquela mesma norma do artigo 35° do Decreto-Lei n° 187/ 83, o que importou – artigo 282°, nº 1,daCRP - que ela fosse por completo «varrida» do ordenamento jurídico, ou seja, com efeitos ex tunc.

Nestas circunstâncias, havendo desaparecido o seu referente histórico - base, em maior ou menor grau, dos apontados pressupostos - tem a norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86, e sem mais análises de ser tida como claramente inovatória.

10- Relativamente ao segundo ponto em aberto (o da cobertura ou não da norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86 mediante autorização legislativa parlamentar), ponto, aliás, que só se torna necessário esclarecer por anteriormente se haver concluído pelo carácter inovatório da norma do seu artigo 54°, passa-se a analisar se se configura ou não como constitucionalmente legítima, no que se refere em particular àquele preceito, a invocação que no preâmbulo do Decreto-Lei nº 424/86 se faz do artigo 60° da Lei 9/86.

É o seguinte o texto deste último dispositivo:

Artigo 60°

Infracções tributárias

Serão revistas no prazo de noventa dias as disposições legais relativas às infracções tributárias e sua punição, por forma a:

a) Definir tipos de crimes fiscais, respectivas penas, órgãos competentes para o seu julgamento e normas processuais aplicáveis;

B) Definir ilícitos de mera ordenação social de carácter fiscal e respectivas normas processuais;

Em primeira nota, regista-se que a autorização legislativa consubstanciada no artigo 60° da Lei nº 9/86 não satisfaz por completo a gama de requisitos constitucionalmente exigidos.

O artigo 168°, nº 2 da CRP, que os enumera, determina expressamente que as leis de autorização legislativa têm de definir o objecto, o sentido, a extensão e a duração da autorização, que pode ser prorrogada.

Ora, se é certo que, nesse artigo 60° da Lei nº 9/86, se especifica o objecto da autorização [correspondente às faixas de competência parlamentar delimitadas pela CRP nas alíneas c), d) e q) do nº 1 do artigo 168°], se precisa a sua extensão (definição, por um lado, de tipos legais de crimes fiscais, respectivas penas, órgãos competentes para o seu julgamento e normas processuais aplicáveis, e definição, por outro lado, de ilícitos de mera ordenação social de carácter fiscal e respectivas normas processuais) e se indica a sua duração (90 dias), já não se prescreve qual o seu sentido, requisito este último - precise-se o ponto - constitucionalmente adquirido por via da revisão da CRP pela Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro.

Deste modo, sendo inconstitucional, por falta de um dos requisitos apontados no artigo 168°, nº 2, da CRP, a autorização legislativa do artigo 60° da Lei n° 9/86, de nenhum modo ela poderia ser invocada pelo Governo como credencial justificativa da ulterior emissão de diplomas legislativos da área da reserva parlamentar, o que importou, consequencialmente, a inconstitucionalidade da norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86, que da validade de tal autorização estava logicamente dependente.

11- Viu-se, pois, através da argumentação anteriormente expendida, que, tratando o artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86 de matérias que a CRP, no artigo 168°, nº 1, alíneas c) e q), «guarda» para a acção legislativa do Parlamento e que sendo tal dispositivo inovatório e não tendo cobertura em autorização legislativa constitucionalmente válida, se teve necessariamente que concluir pela insolvência constitucional dessa mesma norma do artigo 54°.

Agora, importa notar que, ainda que se houvesse de considerar perfeita a autorização legislativa do artigo 60° da Lei nº 9/86, ainda assim sempre se haveria de concluir pela inconstitucionalidade orgânica do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86. De seguida se explicará porquê.

12- Naquele artigo 60° fixa-se em 90 dias a duração da autorização. È certo que, nas suas alegações, o Ministério Público sustenta que nesse preceito se sobrepõem duas linhas determinativas, uma de injunção política e outra de autorização legislativa, que o prazo de 90 dias se reporta unicamente à linha de injunção política e que o tempo de duração da autorização legislativa, não fixado por via directa, coincidirá naturalmente com o tempo de vigência da lei orçamental em que se insere, isto é, com o tempo de vigência da Lei nº 9/86, que aprovou o Orçamento do Estado para 1986.

Esta argumentação, adiante-se já, não pode ser integralmente acolhida, o que postula a consequente rejeição da sua ponta final conclusiva.

13- Não se contestam tais alegações no passo em que se sustenta que no artigo 60° da Lei nº 9/86 se entrecruza uma injunção ao Governo, no plano político, com uma autorização legislativa, no plano jurídico. Assim já o entendeu, aliás, o Tribunal Constitucional no Acórdão nº 48/84 (Diário da República, 2a série, nº 158, de 10 de Julho de 1984), no preciso trecho em que se procedeu à análise hermenêutica do artigo 16°, nº 7, da Lei nº 42/ 83 (Lei do Orçamento do Estado para 1984).

Tampouco se contestam as alegações do Ministério Público no passo em que se sustenta que as autorizações legislativas inseridas em leis orçamentais, para cumprirem com um dos tópicos mencionados no artigo 168°, nº 2, da CRP (o tópico temporal), não têm necessariamente de referir expressis verbis a sua duração, pois que esta, face ao silêncio da lei de autorização, sempre haverá, implicitamente, de corresponder então ao tempo de vigência da própria lei orçamental. Este entendimento é, aliás, conforme à jurisprudência do Tribunal Constitucional, que tem considerado, sem discrepâncias, que tal indicação implícita dá cabal cumprimento, e nessa parte, à determinação constante do artigo 168°, nº 2, da CRP (cf. entre muitos outros, os Acórdãos nºs 131/85, 66/86, 217/86, e 72/87, publicados, respectivamente, no Diário da República, 2ª série, nºs 288, de 14 de Dezembro de 1985, 130, de 7 de Junho de 1986, 255, de 5 de Novembro de 1986, e 100, de 2 de Maio de 1987).

14- Todavia, já não se acompanham as ditas alegações do Ministério Público no trecho em que se afirma que o prazo de 90 dias referenciado no artigo 60° da Lei nº 9/86 há-de valer só no plano da injunção política, valendo para a autorização legislativa, e em consequência, um prazo coincidente com o da vigência da própria Lei do Orçamento para 1986. E não se acompanham, nesse ponto, tais alegações por duas ordens de motivos:

Em primeiro lugar, o artigo 60° da Lei nº 9/86 não faz qualquer distinção entre injunção política e autorização legislativa, pelo que logo seria de presumir que tal prazo de 90 dias valesse igualmente num e noutro plano; e

Em segundo lugar, a interpretação propugnada pelo Ministério Público (de que no artigo 60° da Lei nº 9/86 se estabeleceram dois prazos, um mais curto, para a injunção política, e outro, mais longo, para a autorização legislativa) veicularia uma solução normativa claramente irrazoável, muito particularmente para a Assembleia da República, que, por certo, a não terá acolhido (medite-se na situação a que tal solução poderia conduzir: decorridos 90 dias, a Assembleia da República censurava politicamente o Governo por ainda não haver feito uso da autorização legislativa e este estão facilmente contestaria - colocando o Parlamento em situação bem difícil perante a opinião pública, incapaz de apreender tais subtilezas - que, nos termos do artigo 168°, nº 2, da CRP, e com a cumplicidade do próprio Parlamento, dispunha afinal, no plano jurídico, do prazo de um ano para legislar).

Considerando, pois, por estes motivos, que o prazo referido no artigo 60° da Lei nº 9/86 haverá de valer, e coincidentemente, nos dois planos, o político e o jurídico, planos que na análise daquele dispositivo claramente se detectam, então sempre se haveria de concluir que o Governo utilizara tarde demais a autorização legislativa constante desse mesmo artigo 60°.

15- Na realidade, e por força do disposto no artigo 78°, nº 2 da Lei nº 9/86, o artigo 60° desse mesmo diploma legislativo entrou em vigor em 2 de Maio de 1986, daí que o referido prazo de 90 dias tivesse chegado ao termo em 31 de Julho de 1986. Ora, o Governo só aprovou o Decreto-Lei nº 424/86, em Conselho de Ministros, em 28 de Agosto de 1986, ou seja, já depois de expirado o prazo da autorização legislativa (e isto mesmo adoptando, por hipótese, o critério menos rigoroso, em ordem ao aferimento da tempestividade do uso das autorizações legislativas, critério segundo o qual é suficiente, para se ter por tempestivo o decreto-lei autorizado, que o Executivo o aprove no decurso do período de duração da autorização).

Assim sendo as coisas - e como logo se pôs em relevo - ainda que a autorização legislativa do artigo 60° da Lei n° 9/86 fosse constitucionalmente perfeita, ainda assim sempre seria de concluir, e de igual modo, pela inconstitucionalidade orgânica do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86. É que este diploma, emitido pelo Governo numa altura em que já caducara a autorização legislativa, vinha afinal a ser, e inadmissivelmente, face ao disposto no artigo 168°, nº 1, alíneas d) e q), da CRP, um diploma de pura iniciativa governamental.

16- Pelos motivos expostos, julga-se organicamente inconstitucional a norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86, de 27 de Dezembro, e em consequência confirma-se o despacho recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 9 de Novembro de 1988. - Raul Mateus - Vital Moreira - Antero Alves Monteiro Dinis - José Martins da Fonseca - Armando Manuel Marques Guedes

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