0595/10 - Supremo Tribunal Administrativo

É nula, por falta de fundamentação de facto, a sentença que omite por completo a operação de julgamento da matéria de facto essencial para a apreciação da questão analisada e decidida [impugnabilidade do acto que constitui objecto da impugnação judicial], designadamente o concreto teor do acto impugnado, sua autoria e contexto circunstancial em que foi praticado.

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo : 1. A... , com os demais sinais dos autos, instaurou acção administrativa especial contra a «decisão do Chefe de Sector de Braga do Departamento de Fiscalização do Norte, Núcleo de Fiscalização de Beneficiários e Contribuintes do Instituto da Segurança Social» , no pressuposto de que este acto a considerava devedora à Segurança Social da quantia de 113.375,47 € em virtude de não ter feito incidir contribuições sobre as quantias pagas aos trabalhadores e discriminadas em mapas de apuramento de remuneração oficiosamente elaborados. Por despacho proferido a fls. 182, transitado em julgado, foi determinada a convolação desta acção em processo de impugnação judicial, na consideração de que do teor da petição inicial resultava « que se pretendia discutir a legalidade de uma liquidação de contribuições para a segurança social », sendo a forma processual adequada para o efeito a impugnação judicial. Por sentença proferida a fls. 302/303, foi decidido « rejeitar a presente acção, absolvendo a Fazenda Pública da instância », na consideração de que «sendo o acto impugnado um acto preparatório do acto de liquidação, que, de per se, não desencadeia nenhuma alteração da esfera jurídica da impugnante, não será admissível a sua impugnação». É contra o assim decidido que reage a Impugnante, ora Recorrente, que finalizou a sua alegação de recurso com as seguintes conclusões: A Douta Sentença é nula por absoluta falta de fundamentação, já que se limita a qualificar, sem a mínima especificação de fundamentos, como acto preparatório e inimpugnável a liquidação impugnada sem, contudo, proceder à análise dos pressupostos legais para alcançar tal conclusão. II. Adicionalmente, existe uma errónea qualificação do acto impugnado como um mero acto preparatório, uma vez que a Decisão impugnada encerra em si um verdadeiro acto de liquidação de contribuições e quotizações à Segurança Social. III. A Decisão impugnada, e melhor identificada em 1º, ao declarar a Recorrente devedora na quantia de € 113.375,47 (cento e treze mil trezentos e setenta cinco euros e quarenta e sete cêntimos), de acordo com os mapas de apuramento de remuneração oficiosamente elaborados e àquela anexos, criando com base em fundamentos ilegais uma dívida de tributo parafiscal na esfera jurídica desta última, viola imediatamente direitos e interesses legalmente protegidos da Recorrente, sendo por isso impugnável nos termos do artigo 268.° , n.º 4 da Constituição e da primeira parte do artigo 54.º do CPPT . Da Decisão impugnada constam todos os elementos que caracterizam um acto de liquidação, tendo a Recorrente tomado pleno conhecimento dos factos que integram a base de incidência das contribuições alegadamente em falta, e a taxa que lhes é aplicável, através da notificação daquela. Uma vez que, em sede de Segurança Social, impera o princípio da autoliquidação de contribuições por parte do contribuinte, a Decisão do Chefe do Departamento de Fiscalização, acompanhada dos mapas de remuneração oficiosamente elaborados, consubstancia a notificação ao contribuinte para proceder à regularização da sua situação liquidando as contribuições e quotizações alegadamente em falta. VI. Uma vez que não se trata de um acto preparatório de um acto de liquidação, mas do acto de liquidação em si, a Decisão do Chefe do Departamento de Fiscalização, identificada em 1º; é impugnável enquanto acto lesivo dos interesses do contribuinte, nos termos do CPPT, devendo, por isso, a Douta Sentença recorrida ser anulada. Nestes termos e nos demais de Direito, sempre com o Vosso Mui Douto Suprimento, Venerandos Juízes Conselheiros do Supremo Tribunal Administrativo, deve ser dado provimento ao presente recurso, com todas as legais consequências, designadamente: Declarar a nulidade da Douta Sentença recorrida por falta de fundamentação, Anular a Douta Sentença recorrida por errónea qualificação do acto impugnado, ordenando-se que os autos baixem à primeira instância para audiência de julgamento com recolha de prova testemunhal, seguindo-se os ulteriores termos do processo até final, assim se repondo a Legalidade e, Fazendo-se JUSTIÇA! Não foram apresentadas contra-alegações. Por despacho que consta de fls. 337, proferido ao abrigo do disposto no artigo 668º n.º 4 do Código de Processo Civil , o Meritíssimo Juiz do tribunal “ a quo” sustentou a inexistência da invocada nulidade da sentença com a seguinte motivação: « Da leitura da decisão recorrida resultam claros os fundamentos em que a mesma se estribou, pelo que entendemos carecer de sentido a alegada nulidade e, consequentemente, mantemos o teor da mesma.». O Exmo. Procurador-Geral-Adjunto emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, com a seguinte argumentação: « 1.Nulidade da decisão Embora de forma sucinta a decisão fundamentou a conclusão sobre a inimpugnabilidade do acto recorrido na premissa de que nos procedimentos tributários que conduzam a um acto de liquidação de um tributo a esfera jurídica dos interessados apenas é atingida por esse acto, por isso, em regra, será apenas ele o acto lesivo e contenciosamente impugnável, avocando doutrina que a sustenta e o normativo aplicável (art. 54° CPPT). Neste contexto não se verifica a arguida nulidade da decisão por falta de especificação dos fundamentos de facto e de direito (art.125° n°1 CPPT). 2. Forma de processo A acção administrativa especial seria a forma processual adequada para a impugnação do acto controvertido, no pressuposto de que seja um acto lesivo (art. 77° Lei nº 4/2007 , 16 Janeiro - bases gerais do sistema de Segurança Social). No entanto o despacho judicial proferido em 12.10.2009, que ordenou a convolação para a forma processual impugnação judicial transitou em julgado (fls. 182); a nulidade decorrente do erro na forma de processo não foi igualmente arguida na contestação pelo Instituto da Segurança Social, IP (fls.236/261; arts.199° e 204° n°1 CPC). 3. Impugnabilidade do acto impugnado . I O enquadramento normativo da solução da questão em epígrafe justifica as seguintes considerações: Os actos administrativos são decisões dos órgãos da administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta (art. 120° CPA) No domínio do contencioso tributário o critério da impugnabilidade do acto é o da lesividade objectiva, imediata, actual e não meramente potencial (produção de efeitos negativos imediatos na esfera jurídica do contribuinte que não possam ser impedidos por meios administrativos), corolário da garantia constitucional à tutela jurisdicional efectiva, com afloramentos normativos na legislação ordinária (arts. 20° nº 1 e 268° n°4 CRP; arts. 9° n° 2 e 95° n° 1 LGT; sobre a distinção dos regimes de impugnabilidade contenciosa no contencioso administrativo e no contencioso tributário cf. Jorge Lopes de Sousa CFFT anotado e comentado 2006 Volume 1 pp.528/529). É de recusar um entendimento que alargue o alcance da tutela jurisdicional a actos potencialmente lesivos ou meramente preparatórios de actos lesivos porque: - excede o âmbito da tutela constitucional, circunscrita aos actos lesivos - reduz a eficácia dos sistema judiciário na protecção da garantia constitucional na medida em que, forçando os tribunais à intervenção nos casos em que ela não seja imprescindível, degrada a celeridade e qualidade da sua intervenção na apreciação da legalidade dos actos lesivos. O princípio da impugnação unitária aplicável ao procedimento tributário estabelece que, como regra, apenas o acto final do procedimento é susceptível de impugnação contenciosa. Os actos interlocutórios são susceptíveis de reclamação sem efeito suspensivo do procedimento; e de impugnação contenciosa apenas quando forem imediatamente lesivos dos direitos do contribuinte ou em caso de disposição expressa em sentido diferente, sem prejuízo da invocação na impugnação da decisão final de qualquer ilegalidade cometida no decurso do procedimento (art.66 LGT; art.54° CPPT). II. No caso sob análise a impugnação judicial tem como objecto o acto de notificação imputado ao Chefe do Sector de Braga dos Serviços de Fiscalização do Norte do Departamento de Fiscalização do Instituto da Segurança Social, IP, constante do ofício dirigido à contribuinte em 12.01.2009 (fls.42/43); e não a notificação constante de ofício expedido em l7.09.2008 (fls. 33/34), como erradamente se identifica na decisão impugnada. Este acto de notificação transmite ao notificando que, no âmbito de um processo de averiguações instaurado contra a recorrente, na qualidade de entidade empregadora, foi constatada a existência de remunerações não declaradas à Segurança Social, pelo que foram elaborados oficiosamente os mapas de apuramento de remunerações (…), referentes ao período de Setembro de 2003 a Abril de 2008, a que correspondem omissões nas contribuições devidas, no valor de 113.375,47€ (…) tendo os referidos mapas de apuramento sido remetidos ao Centro Distrital de Braga, para efeitos de lançamento (sublinhado nosso). À luz das antecedentes considerações jurídicas o acto impugnado: não constitui, inequivocamente, o acto final do procedimento tributário, que se consubstanciará no futuro acto de liquidação (lançamento na expressão do oficio de notificação) das contribuições devidas; é duvidoso que constitua um acto administrativo (por incapacidade de produção de efeitos jurídicos imediatos na esfera jurídica do destinatário); deve ser interpretado como assumindo a natureza de uma mera informação transmitida ao contribuinte, na sequência da instauração do processo de averiguações (cf. em caso semelhante acórdão STA - SCT 5.05.2004 processo nº 1174/03).». 1.4. Colhidos os vistos dos Exmºs Juízes Conselheiros Adjuntos, cumpre decidir. 2. Invocada que vem, pela recorrente, a nulidade da sentença (conclusão 1ª), cumpre conhecer prioritariamente dessa questão. Na tese da recorrente, a sentença é nula por absoluta falta de fundamentação, já que se limita a qualificar, sem a mínima especificação de fundamentos, como acto preparatório e inimpugnável o acto de liquidação impugnado, sem, contudo, proceder à análise dos pressupostos legais para alcançar tal conclusão. Lendo a sentença recorrida, logo se verifica que ela não contém qualquer probatório ou especificação dos factos provados e não provados, tendo-se omitido completamente a selecção da factualidade julgada provada, isto é, tendo-se preterido por completo a operação de julgamento da matéria de facto essencial para a apreciação da questão analisada e decidida [ impugnabilidade do acto ], designadamente quanto ao concreto teor do acto impugnado, sua autoria e contexto circunstancial em que foi praticado. Essa total ausência de julgamento da matéria de facto constitui uma clara violação do disposto no n.º 1 do artigo 125.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário e do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 668.º do Código de Processo Civil , que exigem a especificação dos fundamentos de facto da decisão, pois, como se deixou dito no acórdão proferido por esta Secção em 29/05/2002, no recurso n.º 228/02, «“uma decisão sem fundamentos equivale a uma conclusão sem premissas; é uma peça sem base”; comprometendo a sua validade por carecer, então, de um elemento essencial, quer porque cabe ao juiz demonstrar que a solução dada ao pleito é emanação correcta da vontade da lei, quer porque as partes, e sobretudo a vencida, “tem o direito de saber porque razão lhe foi desfavorável a sentença; e tem mesmo necessidade de o saber, quando a sentença admita recurso, para poder impugnar o fundamento ou fundamentos perante o Tribunal Superior”; carecendo este “também de conhecer as razões determinantes da decisão, para as poder apreciar no julgamento do recurso”». Por outro lado, essa falta de julgamento dos factos necessários à decisão, aliada à circunstância de a sentença identificar o acto impugnado como sendo o documentado a fls. 33/34 (vertido no ofício expedido em 17.09.2008), quando, como bem salienta o Ministério Público, do teor da p.i e demais articulados parece resultar que ele é constituído, antes, pelo acto documentado a fls. 42/43 (vertido no ofício expedido em 12.01.2009), impede este Tribunal de recurso de levar a cabo a sua actividade jurisdicional, comprometendo a possibilidade de revisão da decisão, sabido que a actividade do Supremo Tribunal Administrativo em processos julgados inicialmente pelos tribunais tributários de 1ª instância se limita à aplicação do direito aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido ( artigo 729.º , n. °s 1 e 2, do CPC ). O que sempre justificaria a anulação oficiosa da sentença ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 729.º do CPC . Neste contexto, há que reconhecer a nulidade da sentença por falta de fundamentação de facto, impondo-se, por via disso, a sua anulação e a baixa dos autos ao tribunal “a quo” a fim de que este proceda ao necessário julgamento da matéria de facto, determinando os factos que julga provados, em ordem à respectiva solução de direito que considerar aplicável. 3 Termos em que acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso e anular a sentença recorrida, devendo a 1ª instância proferir nova decisão com especificação dos factos que considera provados. Sem custas. Lisboa, 26 de Janeiro de 2011. – Dulce Neto (relatora) – António Calhau - Valente Torrão.