01107/11 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1 – O MUNICÍPIO DO MONTIJO recorre para este Supremo Tribunal Administrativo da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que julgou parcialmente procedente a acção proposta por A…… para efectivação de responsabilidade civil extracontratual, condenando aquele Município a pagar ao Autor os seguintes montantes: € 62.089,63, correspondente aos juros sobre o valor do terreno calculados desde 01.01.1994 até 20.09.2007. € 126.790,96, correspondente a lucros cessantes calculados desde 01.01.1994 até à data de propositura da presente acção; € 146.452,24, correspondentes aos juros sobre o valor identificado na alínea b., calculados desde 01.01.1994 até 20.09.2007. O MUNICÍPIO DO MONTIJO apresentou alegações com as seguintes conclusões: 1.ª A sentença proferida nos presentes autos, ao considerar verificados os pressupostos da responsabilidade civil, nomeadamente a ilicitude, viola o artº. 6º. do Decreto-Lei nº. 48051 de 21.11.1967. 2.ª Está demonstrado neste processo através da sentença de 20.09.2007 proferida no processo de execução de sentença n.º. 449- A/92 — Cfr. alínea 00) da matéria de facto — que existia base legal para uma “decisão de indeferimento”“validamente repetível” que afasta a obrigação de “reparar os danos que causou com a sua conduta ilegal”. 3.ª Encontra-se portanto evidenciado que o Réu poderia alcançar o mesmo resultado de indeferimento actuando de forma lícita, porque a lei não permite o loteamento de terrenos para construção em área da REN. 4.ª Desde logo, a ilegalidade do indeferimento deste pedido de licenciamento, “encarada em si mesma”, mostra-se insusceptível de prejudicar os interesses do Autor, por consistir na ofensa de normas (extemporaneidade do parecer da CCDR) alheias à posição material dele. 5.ª A douta sentença recorrida entendeu também existir nexo de causalidade entre a conduta que apelidou de ilícita e culposa e os incontáveis danos que o A. alega ter sofrido. 6.ª Ao decidir como decidiu, violou o artº. 562º. do C.C. segundo o qual o obrigado à reparação deve reconstituir a situação que existiria se não se tivesse verificado o evento que obriga à reparação, o que radica no pressuposto do Nexo de Causalidade do artº. 563º do C.C. 7.ª Á data da propositura da presente acção, ainda não se encontravam proferidos dos importantes acórdãos, que deveriam ter sido tomados em conta, no momento em que foi proferida a douta sentença recorrida. 8.ª Com efeito, o S.T.A. decidiu, por Acórdão de 21 de Janeiro de 1998, negar provimento ao recurso interposto por A…… de anulação do despacho do Secretário de Estado da Administração Local, que indeferiu o Recurso Hierárquico interposto da resolução que recaiu sobre o parecer da CCDR (é o mesmo parecer dos presentes autos) desfavorável ao seu projecto de loteamento industrial — Cfr. Doc. junto com as Alegações de Direito 9.ª O outro importante acórdão é o que julgou verificada causa legítima de inexecução da sentença e que se encontra vertido na alínea 00) da matéria de facto. 10.ª. O A. jamais poderia, pela aplicação das regras de direito substantivo aplicadas ao urbanismo (regime jurídico dos loteamentos), vir a obter a aprovação do loteamento por estar em causa a edificação em terrenos abrangidos pela REN. 11.ª Já o mesmo é dizer que o que importa determinar é se, pelas regras substantivas que regulam a situação, aplicadas através de um procedimento correcto, em que o parecer da CCDR fosse proferido dentro do prazo, o A. teria direito ao deferimento do seu pedido. 12.ª Está expresso no Acórdão do S.T.A. de 1.03.1994, vertido na alínea N) da matéria de facto, que o terreno se situa em área abrangida pela REN, conforme parecer da CCDR, o que, nos termos desse parecer, inviabiliza as construções pretendidas. 13.ª Assim pelas regras substantivas (Regime Jurídico dos Loteamentos, aprovado pelo DL 400/84 de 31/12 e artº. 17º n.º 2 do DL 93/90 de 19.03) que regulam a situação, aplicadas através de um procedimento correcto, em que o parecer da CCDR fosse proferido dentro do prazo legal, o A. não teria direito ao deferimento do seu pedido de loteamento. 14.ª Não tendo o A. direito a alguma situação vantajosa, por via das regras substantivas, não existem lucros cessantes reparáveis, tal como se encontram reconhecidos na douta sentença recorrida. 15.ª A qual, ao considerar procedente o pedido de indemnização assente na não execução do Acórdão do S.TA., não execução que se revelou fundamentada por razões ponderosas de interesse público, está a usar uma via de responsabilização objectiva da Administração. 16.ª Os prejuízos que o A. reclamou (os lucros que deixou de auferir com a hipotética comercialização dos lotes, que verdadeiramente não têm a natureza de prejuízos mas de “perda de oportunidade de negócio”), não decorrem de acto ilícito culposo da Administração, mas do Regime Jurídico dos Loteamentos, que não lhe permitem a construção no local. 17.ª O acto extemporâneo de indeferimento do pedido de loteamento, proferido com base em parecer desfavorável, emitido para além do prazo legal, esse sim é gerador de prejuízos, mas é gerador de prejuízos por ser extemporâneo e não por ser materialmente ilegal. 18.ª É gerador de prejuízos, porque, se o parecer negativo tivesse sido proferido dentro do prazo, evitava que o A. fizesse despesas judicias com o instaurar de acção de anulação que lhe foi favorável e posterior acção de execução de sentença. 19.ª Para obter ressarcimento dos danos pela perda de uma oportunidade de negócio (o que deixou de auferir com a imobilização do capital investido durante o período de atraso de 19 meses e lucros cessantes relativos ao período de atraso na comercialização dos lotes), seria necessário que o A. demonstrasse que se não ocorressem vícios no procedimento (atraso na formulação do parecer da CCDR) ele obteria o alvará. 20.ª E isso não sucedeu. As regras de direito substantivo não lhe permitiam obter alvará em terreno sujeito ao regime da Reserva Ecológica Nacional, não lhe permitiam portanto a oportunidade de negócio que o A. almejava quando apresentou o pedido de licença de loteamento. 21.ª Pelo que, inexistindo nexo de causalidade adequada entre o facto e o dano, já que os prejuízos que o A. invoca não decorrem de qualquer facto ilícito do Município, ou seja, de o parecer negativo ter ocorrido fora de prazo, concluímos que não estão reunidos todos os pressupostos de que a lei faz depender o dever de indemnizar, nomeadamente o que vem expresso no artº 563º do C.C. 22.ª. Atento o disposto no artº 663º do CPC (atendibilidade dos factos jurídicos supervenientes), cai por terra o artifício que, através da redução do pedido até ao limite temporal de 20.09.2007, o A. procurou encontrar, para fugir à aplicação dos fundamentos do acórdão que considerou existir causa legítima de inexecução, prolatado naquela mesma data. 23.ª Para que os factos supervenientes sejam atendíveis, nos termos do artº 663º do CPC , é necessário que se repercutam na causa de pedir invocada na acção, isto é, que sejam aptos a constituir, modificar ou extinguir o direito invocado pelo A.. 24.ª A sentença proferida em 20.09.2007, ao reconhecer que são não apenas razões ecológicas mas também razões de segurança e de prevenção de catástrofes, a distância curta das águas do rio, o risco de inundações pela força das marés, que impedem o loteamento, logo a concretização da já refenda oportunidade de negócio de que o A. pretende ser indemnizado, pelo que a referida sentença é em si mesma apta a extinguir o direito invocado pelo A. relativamente àquela operação, sendo indiferente o período de tempo a que se reporta o pedido (se antes ou depois de prolatada sentença). 25.ª O que o invocado artigo 663º do CPC pretende, afinal, com justiça, assegurar, é que a decisão corresponda à situação existente no momento do encerramento da discussão, regra que a douta sentença recorrida, ao dar razão ao A., não acolheu. 26.ª A douta sentença recorrida ao condenar o R. no pagamento de € 335.332,83 por encargos financeiros emergentes da imobilização do capital investido e por lucros cessantes relativos ao período de atraso na comercialização dos lotes, está a proporcionar ao A. o uso desta acção como tubo de ensaio para vir a seguir, com base na mesma lógica, pedir indemnização por danos emergentes e lucros cessantes por não ter, em definitivo, concretizado o negócio da venda dos lotes. 27.ª Aceitar os fundamentos da sentença impugnada será como abrir uma caixa de Pandora, cujos resultados serão inimagináveis. 28.ª No limite, é atentatório dos princípios da boa-fé responsabilizar o Município, que se limitou a acolher um parecer vinculativo de um organismo não pertencente à sua orgânica (a CCDR). 29.ª Deverão pois considerar-se não verificados os pressupostos da responsabilidade civil, nomeadamente a ilicitude consagrada no artº. 6º. do DL. 48051 e o nexo de causalidade consagrado no artº. 563º. do CC. 30.ª Ao decidir condenar o R. a pagar uma indemnização por lucros cessantes, a decisão recorrida violou ainda o artº. 562º. do CC que contém o princípio geral da obrigação de indemnizar. Termos em que, nos melhores de direito e com o douto suprimento de V.Exa., deve ser dado provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida, com o que se fará, JUSTIÇA. O Autor contra-alegou, concluindo da seguinte forma: 1.ª Atentas as conclusões da alegação de recurso, o âmbito do mesmo reconduz-se a um invocado erro de julgamento da sentença ao julgar verificados os pressupostos da responsabilidade civil extra-contratual, com o consequente dever de indemnizar. 2.ª O recorrente não questiona em momento algum das suas alegações de recurso o julgamento feito pelo Tribunal a quo a respeito do apuramento da vasta matéria de facto dada como provada em face dos documentos existentes nos autos e da audiência de discussão e julgamento. 3.ª Ante a matéria de facto dada por assente pelo Tribunal a quo e não questionada no recurso, mostram-se reunidos todos os pressupostos de que a lei faz depender a obrigação de indemnizar (Decreto-Lei nº 48051, de 21.11.67 e artigo 483º e segts do CPC ). 4.ª O Autor alegou e logrou provar actos e omissões ilícitos e culposos imputáveis ao Município Réu (v. alíneas G, K, N, O), P), Q) e U) dos factos provados elencados na sentença recorrida), não tendo o Réu recorrente alegado, nem demonstrado, que a decisão de indeferimento ilegal poderia ser validamente repetível, com outra base legal. 5.ª Como bem decidiu o Tribunal a quo, no caso dos autos, a renovação do acto não é possível e a ilegalidade em causa não assenta em mero vício de forma, antes se tratando de violação de lei (cfr. alíneas N) e O) do elenco dos factos provados), reportado a norma que tem por fim evidente a tutela preventiva de direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares requerentes. 6. A sentença recorrida não enferma de qualquer vício ou irregularidade, improcedendo todas as conclusões do recurso. NESTES TERMOS, deve o presente recurso ser julgado não provado e improcedente, mantendo-se a douta sentença recorrida, com as legais consequências. Assim se decidindo se cumprirá o DIREITO e realizará JUSTIÇA! O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos: 1. Como é por demais sabido -“a responsabilidade civil extracontratual supõe a concorrência de requisitos vários, que podemos definir como a acção, a ilicitude, a culpa, o nexo causal (entre a conduta ilícita e culposa e o evento ) e o dano — cfr. arts. 483º do C.Civil e 1º, 2º, 4º e 6º do D.L. nº 48.051, de 21/11/ 67” . E o art. 563º do C.Civil estabelece que — a obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão”. Como também é por demais sabido este normativo consagra a doutrina da causalidade adequada. Como causa adequada deve considerar-se, em princípio, toda e qualquer condição do prejuízo. Mas uma condição deixará de ser causa adequada, tornando-se, pois, juridicamente indiferente, desde que seja irrelevante para a produção do dano segundo as regras da experiência, dada a sua natureza e atentas as circunstâncias conhecidas do agente, ou susceptíveis de ser conhecidas por uma pessoa normal, no momento da prática da acção. E dir-se-á que existe aquela relevância quando, dentro deste circunstancionalismo a acção não se apresenta de molde a agravar o risco da verificação do dano “— Galvão Telles, Direito das Obrigações 7 ed. pág. 405. Não podendo considerar-se como causa em sentido jurídico toda e qualquer condição, há que restringir a causa àquela ou àquelas condições que se encontrem para com o resultado numa condição mais estreita, isto é, numa relação tal que seja razoável impor ao agente responsabilidade por esse mesmo resultado — cfr. Vaz Serra, citado por Pires de Lima e Antunes Varela, C.Civil anotado, 1, 3 ed., 547. A causa juridicamente relevante de um dano é (nos termos do art. 563º do C.Civil) aquela que, em abstracto, se revele adequada ou apropriada à produção desse dano, segundo regras da experiência ou conhecidas do lesante — Ac. do S.T.J. de 10.3.98, B.M.J. 475 — 635 Como muito bem sintetiza Antunes Varela (Das Obrigações em Geral, ed., pág. 928) —“O autor do facto só será obrigado a reparar aqueles danos que não se teriam verificado sem esse facto e que, abstraindo deste, seria de prever que não se tivessem produzido” O nexo causal existe, pois, quando o facto ilícito for a causa adequada do dano. Ora, temos para nós, que no caso presente, o facto ilícito jamais poderá ser considerado como a causa adequada dos danos invocados pelo autor da acção e ora recorrido. A ilicitude radica no facto de a Câmara Municipal do Montijo não ter decidido no prazo legal de 30 dias, após parecer negativo da CCRLVT, a um seu pedido de loteamento, vindo posteriormente a decidir-se pelo indeferimento, quando já havia deferimento tácito do mesmo (violação dos arts. 29º, nº 1 do D.L. nº 400/84 e 4º, nº 3 e 17 1 e 2 do D.L. n.º 93/90). Contudo, tal loteamento nunca poderia obter deferimento por parte da ora recorrente Câmara Municipal do Montijo, já que os terrenos a que o mesmo respeitava estão abrangidos pela REN (Reserva Ecológica Nacional) e daí o parecer desfavorável da CCRLVT (Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo). Sendo ainda certo, que a 20.9.2007 foi proferida decisão do TAC de Lisboa (execução de sentença nº 449-A/92) no sentido de que tal loteamento causaria grave prejuízo para o interesse público. Ou seja, não foi o facto ilícito de resposta de indeferimento fora de prazo que provocou os hipotéticos danos indemnizáveis e que fundamentaram a presente acção de indemnização. Este facto ilícito não é causa adequada de tais danos. A recorrente (Câmara Municipal do Montijo) jamais poderia deferir tal pedido de loteamento sem cometer graves ilegalidades face ao regime jurídico vigente e, por isso, não seria razoável imputar-lhe responsabilidade pela perda de uma oportunidade de negócio por parte do autor da acção. 5. Na verdade, a extemporaneidade do indeferimento do pedido de loteamento poderia provocar prejuízos ao A. ora recorrido, dos quais deveria ser ressarcido. Com efeito, o mesmo poderia ter efectuado despesas com a preparação dos terrenos etc... mas não mais do que isso já que o loteamento e o respectivo alvará nunca poderiam ser deferidos. Mas essas despesas não constam do pedido nem a acção foi nesse sentido. 6. Como assim, somos de parecer que o recurso merece provimento. As partes foram notificadas deste douto parecer, apenas de pronunciando o Autor, concluindo que não se justificam as dúvidas suscitadas pelo Ministério Público relativamente à verificação do nexo de causalidade adequada entre a ilicitude e os danos que lhe foram causados. Corridos os vistos legais, cumpre decidir. 2 – Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto: Por escritura pública de 15.01.79, lavrada a fls. 17 vs do Livro n. B-90 do Cartório Notarial do Montijo, o A. comprou pelo preço global de 2.000.000$00 (dois milhões de escudos), a parcela de terreno, com a área de 151 320 m, a confrontar do Norte com Estrada Nacional e Estrada do Seixalinho, Sul com o Rio Tejo, Nascente com B…… e Poente com C……, descrito na Conservatória do Registo Predial do Montijo sob o nº 7807, a fls. 23 v. do Liv. B-21 e 68 v. do Liv. B-58, inscrito na matriz rústica sob o artigo 13, secção-D e na matriz urbana sob os artigos 2006, 3657, 3659 e 3660 da freguesia do Montijo (cfr. Doc. 1, junto com a petição inicial: cópia de certidão do registo predial de Montijo, que aqui se dá por integralmente reproduzida); No terreno identificado na alínea anterior, e ao longo do seu lado confinante com o rio, encontravam-se implantadas umas salinas, destinadas à recolha de sal marinho (admitido por acordo); Na década de oitenta e face à interrupção na exploração das salinas, a Câmara Municipal do Montijo procedia regularmente à deposição de lixos e entulhos no terreno em causa, tendo inclusive os serviços municipais procedido a terraplanagens de terreno, não obstante os protestos do ora recorrente junto desses serviços (admitido por acordo); Em 11.12.80, e a instâncias do ora recorrente, a Direcção Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola emitiu relativamente ao terreno em causa o seguinte parecer: «Informamos V. Exa. que os solos a ocupar pelas obras pretendidas possuem capacidade de uso não defendida pelo Decreto-Lei nº308/79 » (cfr. doc. nº2, junto com a petição inicial); Em 25.09.91, o A. requereu à Câmara Municipal do Montijo a aprovação de um pedido de loteamento e o seu licenciamento para o terreno em causa, destinado à constituição de trinta e oito lotes para a construção de armazéns e dois edifícios para serviços de apoio, como restaurantes e escritórios (admitido por acordo face à matéria de facto provada no acórdão do STA m. id. na alínea N) infra); O pedido de loteamento apresenta os seguintes índices urbanísticos (admitido por acordo face à matéria de facto provada no acórdão do STA m. id. na alínea N) infra): Área do terreno 151.320 m2 Área total dos lotes 70.354 m2 Área de construção 31.440 m2 Área de arruamentos 7.700 m2 Área de passeios 2.200 m2 Área de estacionamento 14.360 m2 Área de zonas verdes 28.450 m2 Área de cedência 71.066 2 Número de lotes para armazéns 36 Número de lotes de edifícios para serviços 2 Percentagem, de ocupação do solo com lotes 46,5% Percentagem de ocupação do solo c/ construção 2 0,8% Percentagem de oc. solo c/ arruam. e passeios 6,5% Percentagem de oc. Solo c/ zonas verdes 18,8% Percentagem de zona de cedência 47%” O A. não foi notificado de qualquer deficiência ou omissão na instrução do seu pedido de loteamento nos trinta dias seguintes à sua apresentação, ou seja, até 25.10.91 (admitido por acordo face à matéria de facto provada no acórdão do STA m. id. na alínea N) infra); Em 27.01.92, a Câmara Municipal do Montijo solicitou o parecer da Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo (CCRLVT) sobre o pedido de loteamento em causa (cfr. oficio nº 212/164 da C. M. Montijo); A CCRLVT não emitiu qualquer parecer nos sessenta dias seguintes a contar da recepção da consulta da Câmara Municipal, ou seja, até 27 de Março de 1992 (admitido por acordo face à matéria de facto provada no acórdão do STA m. id. na alínea N) infra); Em 28.04.92, a CCRLVT emitiu parecer desfavorável ao pedido de loteamento, por considerar que este se situaria em área da Reserva Ecológica Nacional (REN) (admitido por acordo face à matéria de facto provada no acórdão do STA m. id. na alínea N) infra); Em reunião de 13.05.92, a Câmara Municipal do Montijo, deliberou indeferir o pedido do recorrente, com base no parecer negativo da CCRLVT de 28.04.92, considerando-se que este se situaria em área da REN (admitido por acordo face à matéria de facto provada no acórdão do STA m. id. na alínea N) infra); O A. foi notificado da deliberação de 13.05.92 por carta registada recebida em 22.05.92 (admitido por acordo face à matéria de facto provada no acórdão do STA m. id. na alínea N) infra); O A. interpôs recurso contencioso daquela deliberação, tendo o processo corrido os seus termos na 2ª Secção do TAC de Lisboa sob o nº 449/92 e, em sede de recurso jurisdicional, na 2ª Subsecção da 1ª secção do STA, sob o n.º 32914 (acordo); Por acórdão de 01.03.94, que transitou em julgado em 17.03.94, o STA deu provimento ao recurso interposto pelo ora A., considerando que a deliberação impugnada padecia de violação de lei, uma vez que revogara ilegalmente o anterior deferimento tácito da pretensão do A e do qual se transcreve o seguinte (cfr. doc. n.º 3 junto com a petição inicial) «(...) No caso (...) — como justamente defende o ilustre representante do Ministério Público nesta Secção, no seu aludido parecer — seja irrecusável que pelo menos em 29 de Maio de 1992, ou seja, decorrido o prazo de 30 dias após a recepção daquele parecer dentro do qual aquele órgão autárquico devia, nos termos do n.ºi do artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 400/84 , decidir do pedido, este se tivesse de considerar como tacitamente deferido.(...) Daí que, tendo no caso sub judice a deliberação contenciosamente impugnada baseado o indeferimento do pedido do loteamento nela proferido, no parecer da CCRLVT de 28 de Abril de 1992, prestado posteriormente ao decurso do aludido prazo, quando já se havia formado parecer tácito aprovativo, violou ela — vício de violação de lei por erro de direito — as normas dos artigos 4.º , n.º 3 e 17.º , n.º 1 e 2 do Decreto-Lei n.º 93/90 (...) Termos em que se concede provimento ao mesmo, revogando-se a sentença recorrida e anulando-se, por vício de violação de lei, a deliberação contenciosamente impugnada da CMM de 13 de Maio de 1992 » (sublinhado nosso); Em 16.06.94, em face da não execução espontânea do acórdão, o A. requereu à Presidente da C.M. Montijo a execução da decisão, peticionando o reconhecimento da aprovação do pedido, a notificação do requerente para a apresentação dos projectos das obras de urbanização e o pagamento de uma indemnização a acordar (cfr. Doc. 4, junto à petição inicial e que se dá por reproduzido); No entanto, a C.M. Montijo não se pronunciou sobre o pedido do A., nem praticou qualquer acto de execução do acórdão de 01.03.94 (acordo); Da aplicação de 180 dias em conformidade com o teor do acórdão dado como integralmente reproduzido na alínea N) dos factos assentes, o prazo que o A. dispunha para requerer à C.M. Montijo o licenciamento das obras de urbanização, terminaria a 25.11.1992; Da aplicação de 45 dias à data determinada na alínea anterior, o prazo em que a C.M. Montijo deveria ter aprovado o pedido de licenciamento de obras de urbanização, terminaria em 09.01.1993; Da aplicação de 60 dias à data determinada no quesito anterior, o prazo para o A. entregar nos serviços os documentos comprovativos da prestação de caução, terminaria em 10.03.1993; Desde a aprovação tácita do pedido de loteamento, ou, pelo menos, a partir da aprovação das obras de urbanização, o A. poderia iniciar a promoção de venda dos lotes a criar, celebrando nomeadamente, contratos-promessa de compra e venda, como constitui prática corrente no meio imobiliário; Da aplicação de 30 dias à data determinada na aliena S) que antecede, o prazo para a emissão do alvará de urbanização terminaria em 10.04.1993; Na posse do alvará o A. poderia iniciar as obras de infraestruturação do loteamento, as quais estariam concluídas e entregues em prazo variável de seis a doze meses, consoantes as condições meteorológicas existentes e o número de mão de obra afecta às mesmas; No final do mês de Dezembro de 1993, poderiam estar concluídas as vendas de alguns dos lotes, e recebida parte do seu preço; Desde essa data que o A. deixou de receber os frutos do produto da venda de lotes em número não determinável, suportando os encargos financeiros decorrentes da imobilização do valor do terreno em causa; A procura de terrenos para armazéns na zona do Montijo, e em especial na zona onde se localiza o terreno em causa, registou uma subida em 1992, sobretudo, em resultado do anúncio da NOVA PONTE sobre o Rio Tejo; Entre 1992 e 1993, o metro quadrado de terreno na zona em que se situa o prédio em causa destinado a armazéns, sem infraestruturas, teria um valor mínimo de venda na ordem dos 1.650$00/m2 AA. Entre 1992 e 1993, o metro quadrado de terreno na zona em que se situa o prédio em causa, com infraestruturas, teria um valor mínimo de venda na ordem dos 3.250$00/m2 para os lotes destinados a armazém e de 7.500$00 /m2 para os lotes destinados a serviços (v.g.escritórios e restaurante); Atendendo ao valor constante da alínea Z) que antecede, no ano de 1993, o preço de venda dos 36 lotes de terreno para armazém, já infraestruturados, seria, no mínimo, de 225.790.500$00; Atendendo ao valor constante da alínea AA) que antecede, no ano de 1993, o preço de venda dos 2 lotes de terreno para escritórios e restaurantes, já infraestruturados, seria, no mínimo, de 6.600.000$00; O valor dos lotes identificados nas alíneas BB) e CC) que antecedem, ascenderia ao valor de 232.390.500$00; O valor actualizado do montante dispendido na compra do terreno a lotear, identificado na alínea A) da matéria de facto assente, era, em 1993, de Esc. 11.580.000$00 (onze milhões, quinhentos e oitenta mil escudos) (cfr. coeficientes de desvalorização da moeda constantes da Portaria nº 470/93 , de, /5); O A. estimou em Setembro de 1991 o custo de obras das infraestruturas referentes a rede de esgotos, rede de águas, rede eléctrica, arruamentos e passeios no terreno em causa em 101.400.000$00 (cento e um milhões e quatrocentos mil escudos), sem IVA; Nestes termos, no ano de 1992, o custo estimar-se-ia em 111.540.000$00; E em 1993, em 122.694.000$00; E em 1994, em 134.963.400$00; E em 1995, em 148.459.740$00; Os custos das obras de urbanização apresentaram uma subida anual de 10% em cada um dos anos de 1992 a 1995; Em 1993, atendendo aos factos constantes das alíneas DD) e HH), o lucro líquido que a A deixou de realizar ascenderia a 109.696.500$00; Sobre esse montante, a aplicação da taxa de juro de 15% ao ano desde 01/01/1994 até 08/05/1995 daria um valor de 27.724.663$36; Em 1995, de um lucro bruto de Esc. 232.390.500$00, no ano de 1993, conforme alínea DD) em 1993, o A., subtraído o valor dos custos estimados no ano de 1995, passou para um lucro de 83.930.760$00, gerando uma menos valia de Esc. 25.765.740$00; A 20.09.2007 foi proferida decisão no processo de execução de sentença n.º 449-A/92, que correu termos no TAC de Lisboa, 6.ª UO, que julgou verificada causa legítima de inexecução do julgado no processo principal supra identificado, com fundamento em grave prejuízo que da sua execução adviria para o interesse público (cfr. doc. junto a fls. 183-194). Ao abrigo do preceituado no art. 712.º , n.º 1, alínea a), do CPC , aplicável por força do disposto no art. 102.º da LPTA, com base no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 21-1-1998, proferido no processo n.º 31317, cuja cópia foi junta pelo Réu com as alegações apresentadas na 1.ª instância e consta de fls. 283-288 ( Este acórdão está também publicado no Apêndice ao Diário da República de 17-12-2001, páginas 252-261. ), dá-se ainda como provada a seguinte matéria de facto: Em 18-3-92 o Autor requereu ao Presidente da CCRVTL a emissão de parecer favorável, alegando que ”a desactualização das peças desenhadas constantes do processo conduz à ideia de que a pretendida operação confina com uma zona de sapais” e que ” nesse pressuposto, os terrenos que se pretendem lotear confinariam com uma área sujeita ao regime transitório de Reserva Ecológica Natural, de acordo com o regime jurídico instituído pelo Decreto-Lei no 93/90 , de 19 de Março (v. art. 17º e Anexo II)”, veio informar que ”esse pressuposto já não se verifica, uma vez que a área em causa foi objecto de terraplanagens promovidas pela Câmara Municipal do Montijo, há já vários anos, e para efeito de disponibilizar o local para uma lixeira”, conforme fotografias que anexou. Mais veio informar que ”os estudos urbanísticos promovidos pela Câmara Municipal do Montijo, tendentes à aprovação de um plano municipal de ordenamento do território, definem a área em causa como zona com vocação industrial”, protestando apresentar certidão comprovativa caso a CCR não disponha dos estudos elaborados para a zona pela autarquia. E refere ainda que ”junto à EM501, que delimita parcialmente o terreno do ora requerente, existem já edificações modernas, e de qualidade, o que reforça a natureza urbanizável dos terrenos a que o processo camarário I-10/91 se reporta” [parte do teor da alínea e) da matéria de facto fixada no acórdão de 21-1-1998]; Em 24/4/92 foi emitida na CCRLVT a Informação Técnica n.º 670, de que consta o seguinte: ”...9...Análise: O requerente apresentou agora um novo estudo de loteamento, nos termos do DL n.º 400/84 , pelo que a análise deverá ser de raiz. Deste modo, uma vez que a área de construção a realizar é de 31440 m2, o processo terá a forma de «processo especial». Nesta conformidade, verifica-se que o processo se encontra deficientemente instruído, uma vez que não é apresentado o documento previsto na alínea l) do artigo 10o do DL 400/84 . Será também necessário que o requerente apresente mais 5 exemplares do estudo, por forma a possibilitar a consulta da DGRN, DSRHI, Delegação Regional ... e DGOT: Por outro lado e na sequência da informação recebida na DEOT .., a pretensão encontra-se em área abrangida pelo regime transitório da REN [alínea d) do anexo II ao DL 93/90 ], pelo que face às suas características (loteamento industrial) poderia vir a afectar o equilíbrio ecológico da área, que se considera de manter, não parecendo assim de aprovar a pretensão. Acresce referir que na proposta de delimitação da REN para o concelho do Montijo (já apreciada favoravelmente pela DEOT e que se encontra agora para despacho superior), se constatou que o termo em causa está em «área de REN» e que não é prevista a possibilidade de ocupação da mesma.” ”10. Conclusões: Face ao exposto julgo de se emitir parecer desfavorável por deficiente instrução do processo e também devido à pretensão ser abrangida pelo regime transitório da REN. Será de solicitar ao requerente o envio, para além do documento em falta, de cinco exemplares do estudo para consulta às entidades referidas no ponto 9 e do parecer da EDP.” Sobre essa inf. 670 foram exarados despachos desfavoráveis à pretensão, de 24 e 27/4/92 e o parecer de ”Concordo” do Vice-Presidente da CCRLVT de 28/4/92; Esse parecer desfavorável foi transmitido, por fax, do teor do doc de fls.213 do p.i., ao Presidente da CM do Montijo em 28/4/92; A aludida Inf. Técnica 670 foi remetida, por ofício de 7/5/92 ao Director-Geral do Ordenamento do Território e ao Presidente da Comissão da Reserva Ecológica Nacional - ofícios 5438 e 5439 de 7/5/92; Em 29/5/92, através do ofício 503632 o Director-Geral do Ordenamento do Território informava que esta Direcção-Geral concordava ”com a proposta de parecer desfavorável com os fundamentos constantes da v/ I-670/92, de 24 de Abril” - fls. 219 do p.i.; A aludida Inf. 670/92 e cópia do ofício 503632/92/DGOT foram remetidas ao Presidente da CM do Montijo e ao recorrente, respectivamente, através dos ofícios 7274 e 7275, ambos datados de 16/6/92; O Autor foi notificado de que a CM do Montijo, em sua reunião de 13/5/92 sobre a sua petição deliberou o seguinte: -Reprovado, face ao parecer da Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo, ”o loteamento situa-se em área da Reserva Ecológica Nacional”; Dessa deliberação o ora Autor, além de ter recorrido para o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, em 19/6/92, ao abrigo do disposto nos arts. 14.º e 28.º do DL 400/84 , interpôs recurso hierárquico para o Ministro do Planeamento e Administração do Território, da resolução que recaiu sobre o parecer da CCRLVT; O Autor e a C.M. do Montijo não foram ouvidos pelo Ministro do Planeamento e Administração do Território ou pela autoridade recorrida antes da decisão por esta do recurso hierárquico; Sobre o aludido recurso hierárquico foram elaboradas as Informações no 1006 de fls. 237 do p.i., IT no 223/92 de fls. 241 do p.i. e Inf. No 113/DEOT/92, de fls. 245 do p.i., sobre que recaíram despachos de 3/7/92 e 10/7/92 e o despacho de concordância do Vice-Presidente da CCRLVT de 14/7/92; Em seguida o Senhor Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território exarou sobre o mesmo recurso hierárquico o seguinte despacho: ”Concordo com o parecer do sr. Vice-Presidente da CCR. Afigura-se-me manifesta a violação do regime da Reserva Ecológica Nacional. Indefiro, assim, o recurso hierárquico, com os fundamentos constantes da IT nos 113/DEOT/92, 223/92 e 1006/92 da CCRL VT, bem como dos despachos que sobre elas recairam. 17/8/92. — ….”. O Autor interpôs recurso do despacho referido em AAA. para este Supremo Tribunal Administrativo que lhe negou provimento por acórdão de 21-1-1998, proferido no processo n.º 31317, cuja cópia consta de fls. 283-288, cujo teor se dá como reproduzido. ( O acórdão está publicado em formato digital em http://dre.pt/sug/2s/aco/em321.asp . ) Dá-se ainda como provado o seguinte: Do acórdão referido em BBB. foi interposto recurso para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo que veio a ser decidido por acórdão de 16-1-2001, publicado em Apêndice ao Diário da República de 27-2-2003, páginas 6-18 , cujo teor se dá como reproduzido . ( O acórdão está publicado em formato digital em http://dre.pt/sug/2s/aco/em320.asp ) 3 – O Autor apresentou à Câmara Municipal do Montijo, em 25-9-1991, um pedido de aprovação e licenciamento de um loteamento (ponto E. da matéria de facto fixada). Em 27-1-1992, a Câmara Municipal do Montijo solicitou parecer da Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo, não tendo esse parecer sido emitido até 27-3-1992, só vindo a sê-lo, em 28-4-1992, em sentido desfavorável à pretensão do Autor, por a área a que se referia o pedido de licenciamento se integrar na Reserva Ecológica Nacional que pretendia, (pontos H. a J. da matéria de facto fixada). Em 13-5-1992, a Câmara Municipal do Montijo deliberou indeferir o pedido que lhe apresentara o Autor, com base nesse parecer negativo (ponto K. da matéria de facto fixada). Na sentença recorrida entendeu-se que esta deliberação da Câmara Municipal do Montijo é ilegal, como já havia decidido este Supremo Tribunal Administrativo no acórdão referido no ponto N. da matéria de facto fixada, por já se ter formado parecer tácito favorável, nos termos dos arts. 4.º , n.º 3, e 17.º , n.º 1 e 2, do DL n.º 93/90 , de 19 de Março. Entendeu-se ainda na sentença recorrida, em suma, que: Neste quadro, no caso em apreço, a exclusão da responsabilidade civil extracontratual do R., decorrente da ilegalidade reconhecida pelo citado acórdão do STA., só seria admissível se e na medida em que o R. tivesse demonstrado que, por via disso, a decisão de indeferimento, ilegal pelos motivos que invocou, era validamente repetível, com outra base legal, e que, por consequência, não se justificaria a condenação em reparar os danos que causou com a sua conduta ilegal pois que poderia alcançar o mesmo resultado actuando de forma lícita. (...) Ora, no caso em apreço, a renovação do acto não é possível, embora devida, nos precisos termos em que foi julgado existir causa legitima de inexecução (cfr. decisão proferida nos autos de execução de sentença n.º 449-A/92, em apenso e alínea 00) da matéria de facto), e nem o vício em causa é um mero vício de forma, mas sim de violação de lei. Considerou-se, com este fundamento, verificado o requisito da responsabilidade civil extracontratual que é a ilicitude, a que está associada a culpa. Quanto aos danos e nexo de causalidade, entendeu-se na sentença recorrida que do acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo referido no ponto N. da matéria de facto fixada (acórdão de 1-3-1994, proferido no processo n.º 032914) decorre que « nunca o Município do Montijo poderia ter tomado, nas circunstâncias do caso concreto e que decorrem bem explícitas do acórdão do STA que anulou o acto fundamento da presente acção, outra decisão que não deferisse a pretensão do A. » (fls. 335). Com base nesse pressuposto, formulou-se um juízo de prognose póstuma no sentido de que, em vez do acto anulado, dever ter sido emitido, até 10-4-1993, um « alvará que titularia as obras de urbanização », de que decorria a possibilidade de realização de obras de infra-estruturas do loteamento e venda de alguns lotes desde final de Dezembro de 1993 (como ficou provado nos pontos V. e W. da matéria de facto fixada). Assim, entendeu-se na sentença recorrida que o Réu é responsável pelo pagamento ao Autor de uma indemnização calculada, em suma, com base nos prejuízos derivados da não obtenção de tal alvará e realização das actividades que ele possibilitaria. No presente recurso jurisdicional, o Réu Município do Montijo defende, em primeira linha, que não se verifica o requisito da ilicitude, por estar demonstrado pela sentença que declarou a existência de causa legítima de inexecução, referida no ponto OO. da matéria de facto fixada, e pelo acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 21-1-1998, referido no ponto BBB. da matéria de facto, que existia base legal para uma decisão de indeferimento do requerimento de operação de loteamento, pelo que o acto de indeferimento era « validamente repetível », podendo o « Réu alcançar o mesmo resultado de indeferimento actuando de forma lícita, porque a lei não permite o loteamento de terrenos para construção em área da REN », sendo a ilegalidade do indeferimento do pedido de licenciamento insusceptível de prejudicar os interesses do Autor, por consistir na ofensa de normas alheias à sua posição material. Na tese do Réu Município do Montijo, o acto de indeferimento efectuado com base no parecer extemporâneo apenas é gerador de prejuízos porque se o parecer tivesse sido emitido tempestivamente o Autor evitaria as despesas judiciais com a instauração da acção em que obteve a anulação do acto de indeferimento, não existindo nexo de causalidade entre o acto ilegal e os danos derivados da perda de oportunidade de negócio. No entanto, pela matéria de facto aditada no presente acórdão, constata-se que o ora Autor, em 18-3-1992, antes de terem decorrido os 60 dias referidos no ponto I, da matéria de facto, apresentou o requerimento referido no ponto PP., com novos elementos. Por outro lado, no referido acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 21-1-1998, veio a decidir-se o seguinte sobre a questão da aprovação tácita do pedido de loteamento: Nada obstando, assim, à apreciação do mérito do recurso, vejamos se se verificam os vícios que o recorrente imputa ao acto recorrido. Este, como diz o recorrente, ao manter o parecer desfavorável da CCR, solicitado pela C.M. do Montijo sobre o loteamento em causa, revogou implicitamente anterior autorização tácita dessa entidade sobre as obras ou empreendimento desse loteamento. E, efectivamente, mostra-se que o pedido de consulta sobre o mesmo loteamento da C.M. do Montijo deu entrada em 29/1/92 na CCRLVT e esta entidade não se pronunciou nos 60 dias seguintes, só o tendo feito em 28/4/92 pelo despacho hierarquicamente recorrido. Porém, no caso, não chegou a haver a invocada autorização tácita. É que, terminando o prazo de 60 dias em 30/3/92, o recorrente, poucos dias antes - em 18/3/92 apresentou requerimento ao Presidente da CCRL VT contendo elementos novos que teriam de ser ponderados: veio dizer que o terreno em causa (que ele próprio na ”memória descritiva e justificativa” dissera que confinava com sapal ponto II, a fls. 170 do p.i.) fora entretanto transformado em ”lixeira”, e que as peças desenhadas e constantes do processo de loteamento estavam ”desactualizadas”. Tendo a CCRLVT que apreciar estes novos elementos, abriu-se novo prazo para emitir parecer, não sendo de considerar que se formou a alegada aprovação tácita apenas 12 dias após a apresentação desses elementos novos. Concluiu-se, pois, que não chegou a haver aprovação tácita, o que prejudica o conhecimento e a procedência da referida arguição e conclusões 1 a 3. 4 – O art. 22.º da CRP estabelece que o « Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem ». A concretização desta responsabilidade, à data em que ocorreram os factos dos autos, era feita, em geral, pelo Decreto-Lei n.º 48051, de 21-11-67 que estabelece o princípio de que « o Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício » (art. 2.º). O art. 6.º deste diploma define o conceito de ilicitude para efeitos de responsabilidade civil extracontratual de entidades públicas, dizendo que « para os efeitos deste diploma, consideram-se ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração ». Relativamente às autarquias locais, o art. 96.º do Decreto-Lei n.º 169/99 , de 18 de Setembro, estabelece que « as autarquias locais respondem civilmente perante terceiros por ofensa de direitos destes ou de disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultante de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes no exercício das suas funções ou por causa desse exercício ». ( Idêntica redacção tinha o n.º 1 do art. 90.º do Decreto-Lei n.º 100/84 , de 29 de Março. ) De harmonia com o preceituado no art. 483.º do Código Civil , « aquele que, com dolo ou mera culpa, violar ilicitamente o direito de outrem ou qualquer disposição legal destinada a proteger interesses alheios fica obrigado a indemnizar o lesado pelos danos resultantes da violação ». Este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a decidir, pacificamente, que a responsabilidade civil extracontratual do Estado e pessoas colectivas públicas por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes assenta nos pressupostos da idêntica responsabilidade prevista na lei civil, que são o facto, a ilicitude, a imputação do facto ao lesante, o prejuízo ou dano, e o nexo de causalidade entre este e o facto. ( Neste sentido, entre muitos, podem ver-se os seguintes acórdãos: de 27-1-1987, proferido no recurso n.º 23963, publicado no Apêndice ao Diário da República de 7-5-93, página 474; de 27-6-1989, proferido no recurso n.º 24686, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 388, página 577, e no Apêndice ao Diário da República de 15-11-94, página 4466; de 29-1-1991, proferido no recurso n.º 28505, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-7-95, página 342, e em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo n.º 359, página 123; de 24-3-1992, proferido no recurso n.º 30157, publicado no Apêndice ao Diário da República de 29-12-95, página 2087; de 1-4-1993, proferido no recurso n.º 31320, publicado no Apêndice ao Diário da República de 19-8-96, página 1793; de 30-3-1993, proferido no recurso n.º 31499, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-8-96, página 1701; de 29-11-1994, proferido no recurso n.º 35865, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-4-97, página 8461; de 16-3-1995, proferido no recurso n.º 36933, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-7-97, página 2769; de 21-3-1996, proferido no recurso n.º 35909, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-8-98, página 2010. de 30-10-1996, proferido no recurso n.º 35412, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-4-99, página 7268; de 13-10-98, proferido no recurso n.º 43138. ) No caso de actos administrativos ilegais, tem-se vindo a entender que a culpa não é dissociável da ilicitude, pelo menos a nível de « culpa do serviço », por ser exigível à Administração, a quem a lei impõe actuar com observância da legalidade ( arts. 266.º , n.º 2, da CRP e 3.º do CPA ), que actue com a diligência e cuidado necessários para não praticar actos ilegais. A norma que estabelece o regime do nexo de causalidade em matéria de obrigações de indemnização é o art. 563.º do Código Civil , que preceitua que « a obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão ». Esta norma tem uma formulação pouco precisa, parecendo próxima da teoria da equivalência das condições ( Ou teoria da conditio sine qua non , segundo a qual seriam indemnizáveis todos os prejuízos que não se teriam verificado se não fosse o acto ilícito. ), mas contendo um elemento de probabilidade que aponta no sentido da teoria da casualidade adequada. ( Embora haja variantes desta teoria, ela parte da mesma ideia da equivalência das condições, mas limita a existência de nexo de causalidade relativamente aos danos que, em abstracto, são consequência apropriada do facto. ) Os trabalhos preparatórios do Código Civil indicam que se pretendeu adoptar a teoria da causalidade adequada ( Sobre estes trabalhos, pode ver-se VAZ SERRA, em Boletim do Ministério da Justiça n.º 84, página 284, e n.º 100, página 127. ), como já vinha sendo defendido pela doutrina na vigência do Código Civil de Seabra. Com base naquele elemento de probabilidade e estes trabalhos preparatórios, a maior parte da doutrina tem vindo entender que este art. 563.º pretendeu consagrar a teoria da causalidade adequada. ( Neste sentido, podem ver-se: ANTUNES VARELA, Das Obrigações em Geral , 6.ª edição, páginas 870-871; INOCÊNCIO GALVÃO TELLES, Direito das Obrigações , 3.ª edição, página 369; RUI DE ALARCÃO, Direito das Obrigações , 1983, página 281; ALMEIDA COSTA, Direito das Obrigações , 3.ª edição, páginas 521-522; e – JORGE RIBEIRO DE FARIA, Direito das Obrigações , volume I, página 505. ) Este Supremo Tribunal Administrativo também tem vindo a entender que, em matéria de nexo de causalidade, o art. 563.º do Código Civil , consagra a teoria da causalidade adequada, e que, na falta de opção legislativa explícita por qualquer das suas formulações, os tribunais gozam de liberdade interpretativa, no exercício da qual se deve optar pela formulação negativa correspondente aos ensinamentos de ENNECERUS-LEHMANN. ( Neste sentido, entre muitos outros, podem ver-se os seguintes acórdãos: de 28-4-1994, proferido no recurso n.º 33235, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31–12-96, página 3199; de 29-1-1991, proferido no recurso n.º 28505, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-7-95, página 342, e em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo n.º 359, página 123; de 25-6-1998, proferido no recurso n.º 43756; de 2-7-1998, proferido no recurso n.º 43136; de 13-10-1998, proferido no recurso n.º 43138; de 5-11-1998, proferido no recurso n.º 39308. Neste sentido, também tem vindo a pronunciar-se o Supremo Tribunal de Justiça, como pode ver-se pelos seguintes acórdãos: de 6-3-80, proferido no recurso n.º 68425, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 295, página 382; de 11-2-93, proferido no recurso n.º 80993, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º414, página 455; de 15-4-93, proferido no recurso n.º 83292, publicado na Colectânea de Jurisprudência – Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça , ano I, 1993, tomo II, página 59; de 19-4-95, proferido no recurso n.º 86797; de 13-2-96, proferido no recurso n.º 87716, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 454, página 715; de 14-11-96, proferido no recurso n.º 375/96; e de 3-2-99, proferido no recurso n.º 66/99, publicado na Colectânea de Jurisprudência – Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça , ano VII, tomo I, página 73. ) Nesta formulação, a condição deixará de ser causa do dano, sempre que, « segundo a sua natureza geral, era de todo indiferente para a produção do dano e só se tornou condição dele, em virtude de outras circunstâncias extraordinárias, sendo portanto inadequada para este dano ». ( ANTUNES VARELA, Das Obrigações em Geral , 6.ª edição, página 861, nota (2) ) 5 – No que especificamente se reporta a actos administrativos ilegais mas renováveis ou repetíveis com o mesmo conteúdo decisório sem ilegalidade, este Supremo Tribunal Administrativo (com algumas variações quanto ao fundamento teórico da posição adoptada, exaustivamente sintetizados no acórdão de 4-11-1998, proferido no processo n.º 40165, publicado em Apêndice ao Diário da República de 6-6-2002, página 6826), tem vindo a entender que é de excluir o dever de indemnizar quando, apesar da ilegalidade que justificou a anulação do acto praticado, existir um comportamento lícito alternativo em relação ao que foi adoptado pela Administração, comportamento esse de que adviriam para o interessado na anulação idêntica violação dos seus direitos ou interesses ou prejuízos semelhantes aos que produziu o acto anulado. Como se refere naquele aresto, as divergências jurisprudenciais referidas não se reportam à solução adoptada, que é « sempre em termos de rejeitar a responsabilidade da Administração por actos administrativos ilegais quando estes actos sejam repetíveis, com o mesmo conteúdo decisório, e desta vez sem incorrerem em qualquer ilegalidade, mas antes ao enquadramento dogmático da causa de exclusão da responsabilidade, pois enquanto alguns acórdãos a situam na própria ilicitude, outros deslocam-na para a sede do nexo de causalidade e outros ainda para a determinação do dano indemnizável ». Naquele aresto, na linha dos acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo de 16-2-1995, proferido no processo n.º 36023 ( Publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-7-97, página 1761. ) e de 1-7-1997, processo n.º 41588 ( Publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 469, página 236, em Cadernos de Justiça Administrativa , n.º, página 32, e em Apêndice ao Diário da República de 12-6-2001, página 5344. ), adoptou-se a tese defendida por GOMES CANOTILHO ( O Problema da Responsabilidade do Estado por Actos Lícitos , páginas 74-78. ) de que, apesar de aparentemente do art. 6.º do DL n.º 48051 resultar que qualquer ilegalidade integra o conceito de ilicitude ( O que corresponde à posição de MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo , volume II, 9.ª edição, página 1225. ), esta norma deverá ser interpretada em consonância com o art. 2.º do mesmo diploma e também com o art. 22.º da CRP, de forma a restringir as ilegalidades que constituem ilicitude aos casos em que elas ofendem direitos dos interessados na anulação ou se destinam a proteger os seus interesses: « A violação dos preceitos jurídicos não é, por si só, fundamento bastante da responsabilidade. Quer se exija a violação de direitos subjectivos, quer a violação dum dever jurídico ou funcional para com o lesado, quer ainda uma falta da administração, faz-se intervir sempre um elemento qualificador e definidor de uma relação mais íntima do indivíduo prejudicado para com a administração do que a simples legalidade e regularidade do funcionamento dos órgãos administrativos ». ( Obra citada, páginas 74-75. ) A jurisprudência mais recente deste Supremo Tribunal Administrativo é também no sentido de adoptar este conceito restrito de ilicitude, como pode ver-se pelos acórdãos de 6-2-2003, proferido no processo n.º 1720/02, e de 6-2-2007, proferido no processo n.º 631/06. Este conceito de ilicitude, em que, quanto a ilegalidades, apenas se consideram relevantes aquelas de que resultem ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos, é também o que veio a ser expressamente adoptado pelo novo Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, aprovado pela Lei n.º 67/2007 , de 31 de Dezembro, em que cujo art. 9.º se refere que « consideram-se ilícitas as acções ou omissões dos titulares de órgãos, funcionários e agentes que violem disposições ou princípios constitucionais, legais ou regulamentares ou infrinjam regras de ordem técnica ou deveres objectivos de cuidado e de que resulte a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos » e que « também existe ilicitude quando a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos resulte do funcionamento anormal do serviço, segundo o disposto no n.º 3 do artigo 7.º ». É este o entendimento que também aqui se adopta, pelo que é com base nele que há que apreciar o caso dos autos. 6 – Foi já esclarecido pela sentença proferida no processo de execução de julgado referida no ponto OO. da matéria de facto fixada, que o loteamento que o Autor pretendia concretizar invadia área incluída na REN (Reserva Ecológica Nacional). Estabelece o art. 4.º , n.º 1, do DL n.º 93/90 , de 19 de Março, que nas áreas incluídas na REN são proibidas, além do mais, as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento. No art. 15.º do mesmo diploma estabelece-se que são nulos e de nenhum efeito os actos administrativos que violem esta norma. No caso em apreço, a questão da formação e manutenção do deferimento tácito foi apreciada, em primeiro lugar, no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 1-3-1994, proferido no processo n.º 32914, em que eram partes as que o são na presente acção. Decidiu-se, aí que, se formara deferimento tácito impeditivo de posterior decisão em sentido contrário, conferindo um verdadeiro direito ao requerente da operação de loteamento. É o que se depreende do seguinte excerto daquele acórdão: O procedimento administrativo de autorização de loteamento, como procedimento típico que e, visa garantir uma justa composição entre o interesse público, no caso representado pelo da protecção aos ecossistemas que suportam a vida (faixa ao longo da costa) — Lei n.º 11/87 , de 7 de Abril, artigos 4.º, alínea d), e 10.º, n.º 3, alínea c) —, de que um dos instrumentos é o da criação da reserva ecológica nacional [artigo 27.º, n.º 1, alínea d), daquele diploma e Decreto-Lei n.º 93/90 , que define tal reserva], e o interesse privado dos proprietários dos terrenos naquela faixa situados de, não obstante isso, fruírem das respectivas vantagens económicas, nomeadamente através da sua transformação (no caso, divisão em lotes ou loteamento). Ora, nessa ponderação de interesses, a lei privilegiou a necessidade de uma decisão administrativa tão rápida quanto possível, por forma a impedir que a inércia dos órgãos administrativos perante a pretensão dos interessados conduzisse à sua inviabilização na prática. E na prossecução desse interesse — que foi assim alcandorado a um verdadeiro interesse público —, o legislador do Decreto-Lei nº 400/84 atribuiu em geral ao silêncio dos órgãos administrativos, no procedimento de loteamento no mesmo contemplado, e no que a qualquer parecer ou aprovação intercalar dissesse respeito (único aspecto que agora nos interessa), decorrido que fosse o prazo previsto na lei para a sua emissão, um valor positivo (aprovação ou deferimento), o que acontece, também, já o vimos, entre outros, com os prazos do artigo 29.º, n.º 1, daquele diploma e com os dos agora considerados nos artigos 4.º , n.º 3, e 17.º , n.º 2, do Decreto-Lei n.º 93/90 . A inércia da CCR, nesta última situação, em emitir parecer no prazo de 60 dias, corresponde, por força dos mesmos preceitos, a uma aprovação. Aprovação esta que, por sua vez, faz desencadear no procedimento administrativo em causa o início do prazo para a emissão por parte da câmara municipal da decisão final quanto ao pedido de loteamento ( artigo 29.º , n.º 1, do Decreto-Lei n.º 400/84 ) que, se não ocorrer no prazo de 30 dias (salvo, conto se disse, havendo prorrogações por período idêntico), o artigo 81.º, n.º 1, do mesmo diploma considera como deferido. Mas se é assim, pretender atribuir então relevância a parecer expresso de sinal contrário aos ligados pela lei ao silêncio administrativo seria fazer tábua-rasa da garantia que a mesma através dessa solução pretendeu outorgar ao particular interessado, fazendo até regressar o procedimento administrativo a uma fase anterior já encerrada. Seria permitir que a Administração pudesse revogar, com base em parecer tardiamente emitido, deferimento que a própria lei quis atribuir ao privado por efeito do silêncio do órgão administrativo; e até de revogar por essa via deferimento expresso. Seria, por outras palavras, introduzir um factor indesejável de insegurança nas relações entre os privados e a Administração, que o agora considerado Decreto-Lei n.º 400/84 visou garantir ao procedimento administrativo de loteamento nele contemplado. E quanto à circunstância de que por essa via certos interesses públicos poderiam vir a ser afectados e, até de modo grave, como no caso é susceptível de acontecer, por se tratar de loteamento de terreno integrado na REN, cabe ponderar que esse foi certamente um risco calculado pelo legislador, já que, não sendo de excluir que em certos casos de deferimento tácito, no aludido domínio, possa sair ferido o interesse público, isso não inibiu contudo o mesmo legislador de ligar certos efeitos positivos ao silêncio administrativo nesse âmbito. Concluímos, pois, nesta parte, que o prazo de 60 dias previsto nos artigos 4.º , n.º 3, e 17 º , n.º 2, do Decreto-Lei n.º 93/90 constitui um prazo peremptório, o qual, uma vez transcorrido sem emissão de parecer por parte da CCR, inibe esta de posteriormente o emitir, de forma que se o vier a fazer — como aconteceu, já o vimos, no caso sub judice — tal parecer será juridicamente irrelevante, não podendo servir de base a decisão final camarária para o efeito de se indeferir o pedido de loteamento. O que significa que o «parecer favorável», de que falam os referidos artigos 4.º , n.º 3 e 17.º , n.º 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 93/90 , é tanto o parecer expresso nesse sentido, como o tácito de idêntico significado, decorrente da falta de pronúncia do órgão dentro do prazo em que legalmente deveria emitir o seu parecer (60 dias). Daí que, tendo no caso sub judice a deliberação contenciosamente impugnada baseado o indeferimento do pedido do loteamento nela proferido, no parecer da CCRLVT de 28 de Abril de 1992, prestado posteriormente ao decurso do aludido prazo, quando já se havia formado parecer tácito aprovativo, violou ela — vício de violação, por erro de direito — as normas dos artigos 4.º , n.º 3, e 17.º , n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 93/90 , incorrendo igualmente a sentença ora recorrida no correspondente erro de interpretação das aludidas normas legais ao assim não decidir. (...) Termos em que se concede provimento ao mesmo, revogando-se a sentença recorrida e anulando-se, por vício de violação de lei, a deliberação contenciosamente impugnada da CMM de 13 de Maio de 1992. No processo de recurso contencioso em que foi proferida esta decisão, o acto impugnado era o acto de indeferimento do pedido de licenciamento de operação de loteamento, tendo ficado assente, com o trânsito em julgado do acórdão de 1-3-1994 que o acto é ilegal. A questão de saber se se formara ou não deferimento tácito tinha natureza incidental, sendo uma questão prévia cuja resolução era necessária para apreciar a questão principal que era objecto desse processo de recurso contencioso que era a da legalidade do acto de indeferimento. Porém, a questão da formação ou não de deferimento tácito foi também objecto do processo deste Supremo Tribunal Administrativo n.º 31317, em que foram proferidos os acórdãos de 21-1-1998 e 16-1-2001, referidos nos pontos BBB. e CCC. da matéria de facto fixada, e foi decidida em sentido contrário, não só por não se ter formado deferimento tácito, mas também porque, se ele se tivesse formado, teria sido revogado pelo despacho do Senhor Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território referido no ponto AAA. que manteve o parecer desfavorável ao projectado loteamento. ( Como se diz no acórdão de 21-1-1998, reportando-se ao despacho que apreciou o recurso hierárquico, « ao manter o parecer desfavorável da CCR, solicitado pela C. M. do Montijo, revogou implicitamente anterior autorização tácita dessa entidade sobre as obras ou empreendimento desse loteamento ». ) Em face destas decisões em sentido contrário sobre a formação de deferimento tácito, poderia colocar-se a questão da prevalência da primeira, por ser a que mais cedo transitou e julgado, em conformidade com a regra do art. 675.º , n.º 1, do CPC . Porém, o caso julgado tem limites objectivos e subjectivos, como se estabelece no art. 671.º , n.º 1, do CPC , com remissão para os seus arts. 497.º e 498.º. No caso em apreço, constata-se, desde logo, que não há identidade de partes no recurso contencioso em que foi proferido o acórdão de 1-3-1994 (as partes eram as mesmas da presente acção) e no referido processo n.º 31317 (as partes eram o aqui Autor e o Senhor Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território), pelo que desde logo não se pode entender que se estendam os efeitos do decidido naquele processo a esta entidade e ao Estado, em que se insere. Assim, o que se decidiu no acórdão de 1-3-1994 sobre a formação de parecer tácito e a inviabilidade de este ser revogado por acto expresso não é oponível ao Estado, que é a entidade legalmente incumbida de administrar a Reserva Ecológica Nacional, directamente e através da Comissão Nacional da REN, dependente de um membro do Governo ( art. 8.º do DL n.º 93/90 , de 19 de Março, em vigor à data em que ocorreram os factos). Por isso, é de concluir que, embora se tenha de considerar assente, por força do caso julgado formado sobre o referido acórdão de 1-3-1994, que o Réu não podia praticar o acto que praticou, baseando-se no parecer desfavorável que considerou extemporâneo, não há obstáculo derivado do trânsito em julgado desse aresto a que se apure, à face do regime legal aplicável, se ocorreu ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos do Autor. Aliás, é a esta luz dos limites subjectivos do caso julgado e sua inoponibilidade às entidades que não foram parte no processo em que a decisão foi proferida que se pode compreender que, apesar da afirmação feita no acórdão de 1-3-1994 no sentido de que os efeitos do parecer tácito que entendeu ter-se formado eram de salvaguardar mesmo quando « certos interesses públicos poderiam vir a ser afectados e, até de modo grave, como no caso é susceptível de acontecer, por se tratar de loteamento de terreno integrado na REN », em execução de julgado se tenha vindo a reconhecer a existência de causa legítima de inexecução, por o loteamento invadir área integrada na REN, o que provocaria grave prejuízo para o interesse público (ponto OO. da matéria de facto fixada). 7 – Resta, assim, para apurar se se está perante um acto ilícito para efeitos de responsabilidade civil extracontratual, averiguar se dele resultou ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos do Autor. Na sentença recorrida deu-se resposta afirmativa a esta questão, considerando-se o Autor sofreu prejuízos inclusivamente a nível de lucros que poderia obter e não obteve. No caso em apreço, foi já esclarecido pela sentença proferida no processo de execução de julgado referida no ponto OO. da matéria de facto fixada, que o loteamento que o Autor pretendia concretizar invadia área incluída na REN (Reserva Ecológica Nacional). Nas áreas incluídas na REN são proibidas, além do mais, as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento ( art. 4.º , n.º 1, do DL n.º 93/90 , de 19 de Março), sendo nulos e de nenhum efeito os actos administrativos que violem esta norma (art. 15.º do mesmo diploma, vigente à data em que foi requerido o licenciamento do loteamento e praticado o acto de indeferimento). Deste regime legal decorre que, não se estando perante qualquer das situações excepcionais arroladas nos n.ºs 2 e 3 daquele art. 4.º, o Autor não tinha, nos momentos em que apresentou o requerimento e em que foi proferido o acto de indeferimento, qualquer direito a realizar a operação de loteamento e que ele nem mesmo poderia ter sido conferido, em dissonância com a lei, por deferimento tácito, pois o regime de nulidade e total ausência de produção de efeitos que lhe é inerente impede que possa ser atribuído qualquer efeito a actos expressos ou tácitos que enfermem de vício com tal qualificação, independentemente de a nulidade ser declarada ( art. 134.º , n.º 1, do CPA ). Aliás, como se decidiu no referido acórdão do Pleno de 16-1-2001, nem se poderia formar parecer tácito favorável, pois o regime legal, previsto no art. 81.º do DL n.º 400/84 , de 31 de Dezembro, era no sentido a falta de parecer no prazo fixado na lei valer como recusa se o acto tácito for nulo. Destas constatações decorre que o acto de indeferimento do pedido de licenciamento de operação de loteamento não ofendeu nem poderia ofender qualquer direito ou interesse legalmente protegido do Autor a nível da realização daquela operação, pois não lhe foi validamente reconhecido qualquer direito a realizá-la nem o poderia ser. Por isso, é de concluir que relativamente aos prejuízos invocados pelo Autor e dados como provados derivados da inviabilidade da realização da operação de loteamento, é de excluir o dever de indemnizar, por falta do requisito da ilicitude, entendido, nos termos referidos, como conexionado com a lesão de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos. 8 – O afastamento da ilicitude do acto de indeferimento quanto aos hipotéticos prejuízos derivados da não concretização do projectado loteamento não exclui a possibilidade de tal acto ser considerado ilícito para efeitos de ofensas de direitos e interesses do Autor que tenham sido por tal acto efectivamente afectados. Aliás, o próprio Réu o reconhece ao aceitar, nas conclusões 17.ª e 18.ª das suas alegações, que « o acto extemporâneo de indeferimento do pedido de loteamento, proferido com base em parecer desfavorável, emitido para além do prazo legal, esse sim é gerador de prejuízos, mas é gerador de prejuízos por ser extemporâneo e não por ser materialmente ilegal » e que « é gerador de prejuízos, porque, se o parecer negativo tivesse sido proferido dentro do prazo, evitava que o A. fizesse despesas judicias com o instaurar de acção de anulação que lhe foi favorável e posterior acção de execução de sentença ». No entanto, não é formulado qualquer pedido deste tipo, pelo que nada há a decidir sobre este ponto. 9 – Assim, não se verificando, em relação aos prejuízos indicados na sentença recorrida como resultantes do acto de indeferimento praticado pelo Réu, o requisito da responsabilidade civil extracontratual das entidades públicas que é a ilicitude (ilegalidade de que resulte ofensa de direitos ou interesses de terceiros), está excluído o dever de indemnizar. Termos em que acordam nesta Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo em: conceder provimento ao recurso jurisdicional; revogar a sentença recorrida; julgar a acção improcedente; absolver o Réu do pedido. Custas pelo Autor. Lisboa, 23 de Fevereiro de 2012. – Jorge Manuel Lopes de Sousa (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Alberto Augusto Oliveira.