104/2007 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 104/2007 Processo n.º 912/06 Plenário Relator: Conselheiro Vítor Gomes Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional I – Relatório 1. O Partido da Nova Democracia (PND) interpôs recurso, ao abrigo do n.º 3 do artigo 46.º da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de Janeiro, da seguinte decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos (ECFP): “DECISÃO Processo 13/CPP-2006 Infractor: Partido da Nova Democracia - PND Assunto: Não observância do dever de comunicação de dados DOS FACTOS A Entidade das Contas e Financiamentos Políticos constatou que o Partido da Nova Democracia não comunicou as acções de propaganda política realizadas no decurso do ano de 2005, bem como os meios nelas utilizados que envolveram um custo superior a 1 salário mínimo mensal nacional, cujo cumprimento era devido até ao dia 31 de Maio de 2006. Nessa medida, procedeu-se ao levantamento de auto de notícia, no qual foram indicados os factos relativos à infracção, bem como a transcrição das normas jurídicas aplicáveis à situação - artigo 16°, n°s 2, 3 e 5, da Lei n.º 2/2005, de 10 de Janeiro, e acessoriamente o n° 1 do artigo 26° da Lei n.º 19/2003, de 20 de Junho. DO DIREITO Entidade competente para o processamento da contra-ordenação e a aplicação da comia. É da competência da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, adiante designada por ECFP, a aplicação das sanções previstas na Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de Janeiro, ou seja, a aplicação das coimas aos mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista, primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores e partidos políticos, pelo incumprimento dos deveres de comunicação e de colaboração (artigos 46°, n.º 2, e 47° da Lei n.º 2/2005 referida). Das decisões da ECFP cabe recurso de plena jurisdição para o Tribunal Constitucional, em plenário (artigo 46°, n° 3, do mesmo diploma). As normas aplicáveis As matérias relativas ao financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais encontram expressão legal na Lei n.º 19/2003, de 20 de Junho, e na Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de Janeiro. Os mencionados diplomas legais entraram em vigor no início de 2005 e introduziram diversos aspectos inovadores comparativamente ao quadro legal anteriormente aplicável e que consistem, entre outros, na ampliação e reforço das atribuições da nova entidade fiscalizadora, no acréscimo de deveres e obrigações dos partidos e candidaturas, na introdução de novos comandos ao nível das receitas e despesas num quadro sancionatório mais penalizador, prevendo, nalgumas situações, a pena de prisão. No actual regime do financiamento dos partidos e das campanhas está instituído o dever de comunicação de dados à ECFP. Conforme o disposto no artigo 16° da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de Janeiro, os partidos políticos estão obrigados a comunicar à Entidade as acções de propaganda política que realizem, bem como os meios nelas utilizados, que envolvam um custo superior a um salário mínimo, até à data de entrega das contas dos partidos. Tal obrigação de comunicação de dados é independente da obrigação de prestação das contas e não se confunde com esta, quer ao nível das regras que regulam o seu cumprimento, quer ao nível da punição, em caso de incumprimento. Apesar de o prazo de cumprimento dessa obrigação se reportar ao limite do prazo para entrega das contas anuais dos partidos, a comunicação de dados em causa nos presentes autos é uma obrigação autónoma e, por isso, não integrada na prestação de contas. É pressuposto da vida de qualquer partido político realizar acções de propaganda política para atingir os seus fins próprios. Estamos a falar das actividades permanentes dos partidos políticos de difusão - nas suas variadas formas - dos programas partidários e das ideias e posições politicas com o objectivo último de manter a fidelidade dos seus filiados e apoiantes e de angariar a confiança dos indecisos e restante eleitorado. Em suma, trata-se de qualquer actividade que seja relevante para a formação ou determinação da consciência politica de qualquer cidadão, distinguindo-se das actividades estritamente eleitorais, necessariamente efémeras. Se porventura não forem realizadas acções de propaganda política no seio da vida partidária, hipótese académica que se admite, ainda assim permanece uma obrigação declarativa de menção desse facto à ECFP, a entidade que tem a competência de valorar essa situação, de forma a evitar a instauração de processo de contra-ordenação. A violação do preceito acima referido constitui contra-ordenação punível nos termos do artigo 47° do mesmo diploma, sob a epígrafe “Incumprimento dos deveres de comunicação e colaboração” e cujo teor é o seguinte: «1 - Os mandatários financeiros, os candidatos às eleições presidenciais, os primeiros candidatos de cada lista e os primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores que violem os deveres previstos nos artigos 15.º e 16º são punidos com coima mínima no valor de 2 salários mínimos mensais nacionais e máxima no valor de 32 salários mínimos mensais nacionais. 2 - Os partidos políticos que cometam a infracção prevista no n.° 1 são punidos com coima mínima no valor de 6 salários mínimos mensais nacionais e máxima no valor de 96 salários mínimos mensais nacionais.» DA DEFESA O Partido da Nova Democracia foi regularmente notificado nos termos e para os efeitos do artigo 50º do DL n.º 433/82, de 27 de Outubro. Assim, em fase de audiência escrita, o PND pronunciou-se no sentido de não ter realizado qualquer acção de propaganda política superior a um salário mínimo nacional durante o ano de 2005 e, por esse facto, não efectuou qualquer comunicação à ECFP. FUNDAMENTAÇÃO - Análise jurídica O Partido da Nova Democracia, em resposta à contra-ordenação, nega a existência de acções de propaganda politica no decurso do ano de 2005. O fundamento invocado não isentava o PND de, em tempo, declarar esse facto à ECFP de forma a cumprir a obrigação legal, conforme já referido. Tal conduta de não observância é punida nos termos do nº 2 do artigo 47º da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de Janeiro, e no caso em concreto não existem causas que excluam a culpa do arguido e a ilicitude do facto. O arguido, ao actuar do modo descrito, agiu com dolo, pelo que a sua conduta é culposa, típica e ilícita, inserindo-se no tipo legal do n° 2 do artigo 47° mencionado. Preenchidos os requisitos legais determinantes da violação prevista na norma indicada, resta determinar a punição concreta, calculada em função da gravidade da contra-ordenação, da culpa, da situação económica do agente e do beneficio económico que este retirou da prática da contra-ordenação, como dita o artigo 18°, n.° 1, do Regime Geral das Contra‑Ordenações (DL n.º 433/82, de 27 de Outubro). É evidente que o arguido, com a sua conduta, violou interesses de ordem pública legalmente protegidos, mas a falta cometida é de gravidade reduzida e a culpa do arguido atenuada atendendo ao facto de não terem sido realizadas acções de propaganda politica, conforme o invocado e do qual a ECFP não tem razões para denegar. Nessa medida, atenta a diminuta gravidade da infracção, considera-se que as finalidades da norma punitiva podem ser asseguradas por via da aplicação de uma admoestação, pelo que se entende utilizar a faculdade prevista no artigo 51° do Regime Geral das Contra-Ordenações (DL n.º 433/82, de 27 de Outubro). CONCLUSÃO Julga-se o Partido da Nova Democracia autor da contra-ordenação prevista e punida no n.º 2 do artigo 47° da Lei Orgânica n.º 2/2005, de l0 de Janeiro. Julgada verificada a infracção e ponderados os factores que devem ser atendidos, afigura-se possível o restabelecimento da paz jurídica necessária proferindo-se para o efeito uma admoestação, que se fará nos termos seguintes: “Adverte-se o Partido da Nova Democracia que observe o estrito cumprimento do preceituado no artigo 16°, n° 2, da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de Janeiro, em toda a sua extensão e alcance jurídico.” Esta decisão torna-se definitiva e exequível se não for judicialmente impugnada nos termos do artigo 59° do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de Setembro e pela Lei n.º 109/2001, de 24 de Dezembro, e do artigo 46°, n.° 3, da Lei Orgânica n.º 2/2005 de 10 de Janeiro. Lisboa, 22 de Setembro de 2006 O Presidente da Entidade [assinatura] José Miguel Fernandes” O Partido recorrente pede a revogação da decisão recorrida, alegando, em síntese, que só existe dever de comunicação, nos termos do n.º 2 do artigo 16.º da Lei Orgânica n.º 2/2005, quando as acções de propaganda política envolvam um custo superior a um salário mínimo nacional. No exercício financeiro de 2005, o PND não realizou qualquer acção de propaganda política cujo custo tenha atingido esse limiar. Assim, a decisão recorrida tem de ser revogada porque assenta numa interpretação extensiva da norma aplicada, o que deve considerar-se proibido, atendendo à sua natureza sancionatória. O recurso foi remetido ao Tribunal Constitucional pela ECFP, instruído com fotocópia das peças do processo administrativo em que foi proferida a decisão recorrida e foi objecto de distribuição. Por despacho liminar do relator, o processo foi com “vista” ao Ministério Público, que se pronunciou nos termos seguintes: Na sequência da aplicação de admoestação em processo contra‑ordenacional, pela Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, veio o Partido da Nova Democracia interpor recurso para o Tribunal Constitucional. Tal recurso foi apresentado àquela Entidade que o enviou directamente para o Tribunal Constitucional. É este recurso que está agora em causa, oferecendo‑se‑nos abordar a propósito três questões: A primeira tem que ver com o recurso e sua admissibilidade. Dispõe a Lei n° 2/2005, de 10 de Janeiro, no artigo 46°, n.º 3 (vide, também, artigo 23°) que “Das decisões da Entidade previstas no n° 2 cabe recurso de plena jurisdição para o Tribunal Constitucional, em plenário”. Tendo sido aplicada uma admoestação, medida prevista no Regime Geral das Contra‑Ordenações (Dec.Lei n° 433/82, de 27/10), ao abrigo do artigo 51°, segundo a fundamentação da Entidade, esta constitui a sanção que legitima, nos termos dos n°s 2 e 3 do artigo 46° da Lei 2/2005, a via recursal. Uma segunda questão tem que ver com a tramitação do presente processo. Como já noutra ocasião se disse (P° 60/06, 3ª Secção), o envio directo do recurso ao Tribunal Constitucional pressupõe o entendimento da não aplicação do artigo 62° do RGCO, o qual prevê a remessa prévia dos autos ao Ministério Público. Sendo aplicável ao presente processo, como é liminarmente admitido desde logo pela Entidade, o Regime Geral das Contra-Ordenações, exceptuando-se, evidentemente, normas especiais que disponham em contrário àquele, seria então aplicável a normatividade decorrente daquele preceito do Capítulo IV daquele Regime Geral, o que determinaria que o processo, instruído com o recurso, fosse enviado para o Ministério Público, que o apresentaria ao juiz (leia-se, Tribunal Constitucional). Finalmente, e sem prejuízo do referido em 3., sempre se dirá que a interpretação legal que é feita pela Entidade para sustentar a admoestação não se nos afigura ter arrimo na letra e no espírito da lei. Para a Entidade, toda e qualquer acção de propaganda politica deve ser-lhe comunicada, porquanto “Se porventura não forem realizadas acções de propaganda politica no seio da vida partidária, hipótese académica que se admite, ainda assim permanece uma obrigação declarativa de menção desse facto à ECFP, a entidade que tem a competência de valorar essa situação, de forma a evitar a instauração de processo de contra-ordenação “. O facto imputado ao ora recorrente estaria coberto pela normatividade do artigo 16°, n° 2, da Lei n.º 2/2005, de 10 de Janeiro, que dispõe:”Os partidos políticos estão também obrigados a comunicar à Entidade as demais acções de propaganda politica que realizem, bem como os meios nela utilizados, que envolvam um custo superior a um salário mínimo “. Como bem se vê da leitura da norma, a obrigação só se verifica quando as acções “envolvam um custo superior a um salário mínimo”. Com efeito o último segmento da norma caracteriza as acções para efeitos de determinar a sua comunicação obrigatória. Não está em causa toda e qualquer acção, mas apenas a(s) que envolva(m) um certo valor. O que se pretende não é fiscalizar toda e qualquer acção propagandística mas a receita e despesa envolvidas, desprezando-se valores abaixo de certo valor. Este é, a nosso ver, o sentido da norma. 4. O relator apresentou memorando . Concluída a discussão e formada a decisão do Tribunal sobre as questões colocadas, cumpre elaborar o acórdão em conformidade. II – Os factos 5. Os factos com interesse para decisão da causa, todos documentalmente provados, são os seguintes: a) Por deliberação de 19 de Julho de 2006 (Acta n.º 40) a ECFP instaurou processo de contra-ordenação contra o Partido da Nova Democracia (Proc. 13/CPP-2006), com base em auto de notícia, pelos factos seguintes: “Factos que constituem infracção 1. Não observância do dever de comunicação de dados Em sede de contas relativas ao ano de 2005, o Partido da Nova Democracia não comunicou à Entidade das Contas as acções de propaganda política que realizaram no decurso do referido ano, bem como os meios nelas utilizados, que envolveram um custo superior a um salário mínimo, o que era obrigatório, impreterivelmente, até ao dia 31 de Maio de 2006.” Na defesa que apresentou no processo de contra-ordenação, o PND alegou que todas as acções de propaganda política desenvolvidas no ano de 2005 tiveram custos inferiores a um SMN ou mesmo custo zero, pelo que não havia lugar a comunicação nos termos do n.º 2 do artigo 16.º da Lei Orgânica n.º 2/2005. Na reunião de 12 de Setembro de 2006, a ECFP analisou a “metodologia das coimas a aplicar” nos termos que constam da Acta n.º 41, tendo estabelecido, além do mais, que “Todos os PPs que não apresentaram a Lista de acções e meios ficam sujeitos a sanção e admoestação” e um processo de cálculo das coimas que culmina numa tabela de sanções relativamente aos partidos com representação parlamentar; Na reunião da ECFP de 19 de Setembro de 2006, foi apreciado o assunto “Processo de contra-ordenação – coimas a aplicar”, que ficou assim documentado na acta respectiva (Acta n.º 42) “(…) Outros assuntos 1. Processo de contra-ordenação – coimas a aplicar JG pediu a palavra, para afirmar que a solução a adoptar deveria descriminar positivamente o PS pois tinha sido o único partido a apresentar mapa de acções e respectivos meios. De igual forma deveria ser aceite a proposta da nossa AJ de redução das penas a metade. JMF explicitou aos presentes duas tabelas de penalizações, resultantes uma, do modelo aprovado e da forma como foi aprovado e outra das alterações nas acções introduzidas pelos serviços. Este facto, segundo JMF numa penalização muito agressiva de um partido político. Desta forma compilou esse partido, apenas as acções que introduziam penalidades e passou a descrevê-la uma a uma. Foi unânime a concordância de uma revisão a todos os partidos dado a falta de consistência adoptado nos vários critérios. Dessa forma foi repetido o exercício para todos os partidos com representação parlamentar, tendo-se decidido pela exclusão de um conjunto de acções, interrogação a serem estudadas para outras e assinalaram-se como acções de penalização outras ainda. O estudo completo e pormenorizado deveria pois ser refeito pela Luísa, para a realização de testes de consistência. Foi decidido que o PEV deveria ser discriminado positivamente, porque embora só tenha notificado a ECFP de duas acções e a ECFP detectou mais 5 acções foi o único partido que teve o cuidado de notificar a ECFP ao longo do ano. Dessa forma será o único partido sem qualquer sanção. Todos os partidos sem representação parlamentar serão admoestados. Dos partidos com representação parlamentar o BE será admoestado, uma vez que o resultado acumulado dos dois braços dá 2 smn e o mínimo de pena é de 6 smn. Os restantes quatro partidos apresentam a seguinte estrutura de penas: Partido Socialista – 9 smn Partido Social Democrata – 15 smn Partido Popular – 16 smn Partido Comunista – 26 smn” Por carta de 22 de Setembro de 2006, o PND foi notificado, no âmbito do Proc. n.º 13/CPP-2006, “da decisão proferida por esta Entidade das Contas e dos Financiamentos Políticos, reunida em plenário no dia 19 de Setembro do corrente ano, que junto se remete”, que incluía a “Decisão” acima transcrita, assinada somente pelo Presidente da Entidade. O PND recebeu essa notificação em 28 de Setembro de 2006. O direito 6. A Entidade das Contas e Financiamentos Políticos instaurou, contra o partido político recorrente, um processo de contra-ordenação, por violação do dever de comunicação das acções de propaganda política estabelecido pelo n.º 2 do artigo 16.º da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de Janeiro , que veio a culminar numa decisão de admoestação , aplicada ao abrigo do disposto no artigo 51.º do Regime Geral das Contra-Ordenações. Como resulta da matéria de facto provada, essa decisão foi notificada ao recorrente como tendo sido tomada por aquele órgão colegial em reunião de 19 de Setembro de 2006, mas o que acompanhou a notificação foi um texto datado de 22 de Setembro de 2006 e assinado, apenas, pelo Presidente da Entidade. É desse acto, assim oficialmente comunicado, que vem interposto o presente recurso, ao abrigo do n.º 3 do artigo 46.º da referida Lei Orgânica n.º 2/2005. Antes de entrar na apreciação do mérito do recurso, na sequência do parecer do Ministério Público, importa ponderar duas questões prévias: Se a decisão impugnada, consistindo numa admoestação e não na aplicação de uma coima , é susceptível de recurso; Qual o regime de tramitação do recurso previsto no n.º 3 do artigo 46.º da Lei Orgânica n.º 2/2005. 6.1. Com efeito, já se tem defendido que a decisão que aplica uma admoestação , nos termos do artigo 51.º do Regime Geral das Contra-Ordenações (RGCO), não constitui uma decisão impugnável jurisdicionalmente (cfr. Frederico de Lacerda da Costa Pinto, "O ilícito de mera ordenação social e a erosão do princípio da subsidiariedade da intervenção penal", Revista Portuguesa de Ciência Criminal, ano 7.º, fasc.1, pág. 89 e segs.). Nesse sentido, pode argumentar-se, desde logo, com a letra da lei, designadamente com o disposto no n.º 1 do artigo 58.º (" A decisão que aplica a coima ou as sanções acessórias … ") e no n.º 1 do artigo 59.º (" A decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima é susceptível de impugnação judicial" ), que sugerem que o legislador não considerou o acto mediante o qual a autoridade administrativa concluiu o procedimento contra‑ordenacional mediante a aplicação de uma admoestação como sendo uma "decisão condenatória" e que recortou o direito de impugnação judicial em função da aplicação de coima ou de sanções acessórias. Adianta-se que, pelo menos quanto às decisões da EFCP do tipo daquela que agora está em causa, esta conclusão não é aceitável. É certo que o único efeito que a lei expressamente comina para a admoestação é o efeito, favorável ao agente, de o facto não poder voltar a ser apreciado como contra‑ordenação (n.º 2 do artigo 51.º do RGCO). Mas a decisão não deixa, por isso, de constituir o acto final do processo de contra-ordenação e de concluir esse processo com a afirmação de que a conduta do agente constitui um facto ilícito e censurável e de tirar as respectivas consequências no exercício de um poder público sancionatório. Embora como autor de um facto de reduzida gravidade e praticado com culpa diminuta, o agente é censurado pela violação de normas a que a lei faz corresponder um ilícito típico no domínio do ordenamento em causa. A autoridade administrativa não se limita a expressar o seu entendimento sobre um modo de agir; admoesta, censura, repreende o agente por ter agido ilicitamente. Deste modo, a decisão que profere uma admoestação é materialmente sancionatória (i.e., define unilateralmente, no exercício do poder público de aplicação de sanções por ilícito de mera ordenação social, a situação do agente como merecedor de uma censura e advertência para que passe a agir de outro modo) e procedimentalmente definitiva (i. e., não é preparatória de qualquer outro acto no seio desse mesmo procedimento). Comporta, em si mesmo, potencialidade lesiva para a esfera jurídica do destinatário, pelo que não pode deixar de ser, em princípio, susceptível de impugnação judicial (n.º 4 do artigo 268.º da Constituição). Não se exclui que haja situações em que à lesividade abstracta da decisão de admoestação não corresponda a afectação, em concreto, de qualquer aspecto da esfera jurídica do destinatário com dignidade para abrir a via de impugnação judicial e em que, por falta de qualquer outro pressuposto processual (v. g., o interesse em agir), deva rejeitar-se o recurso. Mas, não é o que sucede em matéria de contas e financiamentos dos partidos políticos. Este é um aspecto da actividade dos partidos sobre que incide a particular atenção da opinião pública, de modo que a afirmação de que um determinado partido político não cumpriu ou foi menos escrupuloso no cumprimento dos seus deveres nesta matéria é susceptível de afectar a sua imagem junto do eleitorado, fragilizando-o na prossecução dos seus objectivos. Deste modo, entende-se que a decisão impugnada é susceptível de recurso ao abrigo do n.º 3 do artigo 46.º da Lei Orgânica n.º 2/2005. 6.2. Poderia ainda colocar-se, na sequência do mesmo parecer do Ministério Público, o problema da determinação do regime de processamento do recurso, designadamente, saber se deve obedecer, com as necessárias adaptações, à tramitação regulada nos artigos 59.º e seguintes do RGCO, ou se continua aplicável aos recursos de decisões administrativas em matéria de ilícito de mera ordenação social para que o Tribunal Constitucional seja competente a previsão especial do artigo 102.º-C da LTC, numa interpretação actualista do preceito que o adapte às decisões da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos neste domínio. Sucede, porém, que a concreta evolução processual e a decisão que vai proferir‑se quanto ao mérito do recurso tornam desnecessária uma resposta conclusiva quanto a esta matéria, porque nenhum acto deveria ser anulado ou praticado em consequência dessa opção, nem esta é susceptível de ter qualquer repercussão na aquisição do material de ponderação ou no sentido da decisão da causa que se prefigura. Com efeito, a eventual nulidade que pudesse suscitar-se, em decorrência de o processo não ter tido o encaminhamento previsto no artigo 62.º do RGCO (suposta a aplicabilidade deste regime, bem entendido), teria ficado sanada pelo “visto” inicial do Ministério Público, que assim teve oportunidade de se pronunciar quanto ao mérito nos termos sobreditos, atingindo-se o fim visado pela norma. A circunstância de a intervenção do Ministério Público ter ocorrido depois da distribuição não é susceptível de afectar os poderes dos sujeitos processuais no processo de contra-ordenação ou o exame e decisão da causa, pelo que se degrada em irregularidade irrelevante. É certo que a opção por um ou outro regime poderá reflectir-se no prazo de interposição do recurso (cfr. n.º 3 do artigo 59.º do RGCO e n.º 2 do artigo 102.º-C da LTC). Esse seria um dos seus aspectos mais gravosos. Porém, também quanto a essa questão a opção é, quanto à solução última do caso, irrelevante. Com efeito, a inobservância do prazo de 10 dias, previsto no n.º 2 do artigo 102.º-C da LTC sempre seria de julgar justificada, no caso concreto, considerando que à ambiguidade do quadro normativo se soma a informação da autoridade recorrida, prestada no cumprimento de um dever legal específico (alínea a ) do n.º 2 do artigo 58.º do RGCO) de que a impugnação se fazia nos termos do artigo 59.º do RGCO, portanto no prazo de 20 dias estabelecido pelo n.º 3 deste preceito, que foi efectivamente respeitado. Na verdade, a situação agora em apreciação diferencia-se daquelas que foram consideradas nos Acórdãos n.º 380/2003, publicado no Diário da República , II Série, de 21 de Outubro de 2003, e 381/2003, in www.tribunalconstitucional.pt , num aspecto essencial para considerar que, no caso concreto, a apresentação do recurso no prazo de 10 dias não era exigível a um destinatário normalmente diligente do acto em causa, e que consiste na evidente ambiguidade do quadro normativo resultante desta opção interpretativa e a novidade da sua aplicação pelo Tribunal. Adopta-se, assim, uma solução que se insere na linha, por exemplo, do disposto no n.º 4 do artigo 58.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos ou no n.º 3 do artigo 198.º do Código de Processo Civil. 7. Isto posto, importaria passar à análise da questão colocada pelo recorrente e que consiste em determinar a extensão do dever de comunicação das acções de propaganda política estabelecido pelo n.º 2 do artigo 16.º da Lei Orgânica n.º 2/2005. Sucede, porém, que uma outra questão de conhecimento prioritário e oficioso se coloca, face aos termos em que a decisão recorrida se mostra praticada. A competência para aplicar coimas cabe à ECFP, enquanto órgão colegial (n.º 2 do artigo 46.º da Lei Orgânica n.º 2/2005), em deliberação tomada, pelo menos, por dois votos favoráveis (artigo 12.º da mesma Lei). Sucede que, apesar de o ofício dirigido ao partido político recorrente identificar como objecto da notificação a " decisão proferida por esta Entidade das Contas e dos Financiamentos Políticos, reunida em plenário no dia 19 de Setembro do corrente ano ", a realidade que os autos demonstram não corresponde a esta norma de competência. Com efeito, a decisão que acompanhou o ofício de notificação (fls. 9-13) é datada de 22 de Setembro de 2006 e mostra-se assinada, apenas, pelo Presidente da Entidade. Torna-se, pois, necessário interpretar esta actuação em ordem a determinar qual é o acto conclusivo do procedimento contra-ordenacional instaurado contra o PND com base no auto de notícia de 20 de Julho de 2006, o que há-de resultar do teor literal dos actos a interpretar, do seu tipo legal e da sequência procedimental em que surgem. Ora, como resulta da matéria de facto assente, não há correspondência entre a autoria efectiva do acto e os termos em que se pretendeu fazê-lo valer. A aplicação da admoestação é oficialmente imputada ao órgão colegial, mas a decisão foi efectivamente proferida pelo Presidente. Com efeito, é nesta decisão individual, e não na deliberação referida na acta da reunião de 19 de Setembro de 2006 (acta n.º 42), que se identifica o arguido, se descrevem os factos imputados, se examina a defesa apresentada, se determinam as normas aplicáveis e se procede à análise jurídica correspondente e se concluiu pela individualização da sanção, face à gravidade do ilícito e ao grau de culpa. É certo que da acta daquela reunião consta o seguinte: " Todos os partidos sem representação parlamentar serão admoestados ". E que, tratando-se de órgão colegial que desenvolve funções materialmente administrativas, embora não integrando a Administração Pública em sentido próprio, na falta de regime especial, a deliberação pode ser documentada em acta, não sendo requisito de existência ou validade do acto que este se expresse em instrumento assinado por todos os membros que tomaram a deliberação (cfr. artigos 2.º, n.º 1, e 27.º do Código do Procedimento Administrativo). Designadamente, não são neste domínio aplicáveis supletivamente as regras de elaboração e assinatura da sentença em processo penal (artigo 372.º do CPP). A remissão efectuada pelo n.º 1 do artigo 41.º do RGCO para as normas de processo criminal, que se constituem genericamente em normas integradoras do processo contra-ordenacional, não significa que a resposta deva ser procurada nas normas e categorias de invalidade do Código de Processo Penal. Como se demonstrou no Acórdão n.º 50/2003, Diário da República , II Série, de 16 de Abril , é decorrência lógica da opção legislativa de atribuir às autoridades administrativas a competência para aplicação das coimas que, no silêncio da lei, as normas de organização e funcionamento dos órgãos administrativos, designadamente dos órgãos colegiais, tenham plena aplicação à decisão de aplicação de coimas. Seria, assim, admissível, por exemplo, que a decisão se consubstanciasse na aprovação pelo órgão colegial de uma proposta que satisfizesse os requisitos do artigo 58.º do RGCO, com mera documentação em acta dessa aprovação. Porém, tal manifestação de intenção punitiva não satisfaz as exigências da decisão individualizada do processo de contra-ordenação impostas pelo artigo 58.º do RGCO. Estes requisitos essenciais para o tipo de acto em causa só vieram a estar presentes na decisão que, três dias mais tarde, o Presidente individualmente subscreveu, embora vindo a apresentá-la ao recorrente como sendo a deliberação do órgão colegial. Não há naquela deliberação, sequer, a identificação dos partidos ou dos processos de contra-ordenação que individualmente lhes respeitam. Assim, não é possível, atendendo ao seu teor literal (“os partidos .... serão”) e ao seu tipo legal, interpretar esta deliberação de “admoestar” os partidos sem representação parlamentar como contendo já a decisão do procedimento de contra-ordenação relativamente ao Partido da Nova Democracia. Com isto não se nega, bem entendido, ser intenção da Entidade sancionar todos os partidos sem assento parlamentar com a medida de admoestação. Mas a intervenção do órgão colegial ficou pelos trabalhos preparatórios e pela apreciação genérica, não tendo havido, depois, a formação individualizada da vontade do órgão particularmente dirigida à apreciação do caso, como é imposto pelo artigo 58.º do RGCO. O que aparece como decisão conclusiva do processo de contra-ordenação instaurado contra o partido político recorrente, ainda que em correspondência com aquela intenção, é um acto elaborado apenas pelo seu Presidente, embora notificado como se fosse do órgão colegial e para valer como tal. 8. Importa, pois, saber qual a consequência deste vício. O artigo 58.º do RGCO dispõe sobre o conteúdo da “decisão condenatória” no processo de contra-ordenação, mas o diploma nada estabelece quanto aos termos procedimentais de formação e expressão da vontade dos órgãos colegiais, na hipótese de a decisão competir a um órgão deste tipo, pelo que lhe são aplicáveis as regras gerais do Código do Procedimento Administrativo. Regras que, na ausência de disciplina própria no respectivo diploma de organização e funcionamento, se aplicam à ECFP, uma vez que, embora não integrada na Administração Pública (artigo 2.º da Lei Orgânica n.º 2/2005), é um órgão do Estado que, ao menos no exercício desta competência, desenvolve funções materialmente administrativas (n.º 1, do artigo 2.º do Código do Procedimento Administrativo). Ora, como dizem M. Esteves de Oliveira, P. Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo , 2ª ed., pág. 146, “só há vontade orgânica quando haja vontade colegial subjacente: a vontade (pretensamente) imputada por qualquer um dos seus membros ao órgão colegial – incluindo aquele que o representa – só tem essa qualidade se tiver sido formada colegialmente. Caso contrário, não existe “vontade” do órgão e, portanto, não existe acto – ou é nulo”. Este elemento essencial do acto, “não se manifesta apenas na pluralidade de vontades, mas no próprio funcionamento do órgão: as deliberações são apreciadas e tomadas conjunta e presencialmente pelos membros do órgão colegial”. Assim, o facto de haver concordância entre a decisão tomada pelo Presidente em apreciação concreta do processo de contra-ordenação respeitante ao Partido da Nova Democracia e a manifestação de vontade anterior no sentido de sancionar todos os partidos sem representação parlamentar com “admoestação” não supre a falta de deliberação individualizada do órgão sobre este concreto processo. Deste modo, faltando-lhe um elemento essencial, o acto recorrido enferma de nulidade, nos termos do n.º 1 do artigo 133.º do Código do Procedimento Administrativo, base legal mais adequada à natureza do acto do que a subsunção do defeito de formação da vontade do órgão na alínea a ) do n.º 1 do artigo 119.º do Código de Processo Penal, que seria a hipótese alternativa, mediante a equiparação da decisão aplicativa da sanção à sentença em processo penal. Com efeito, trata-se de infracção à disciplina respeitante ao regime geral de funcionamento e processo decisório do órgão, enquanto órgão administrativo, e não ao regime legal específico do procedimento de contra-ordenação, que é o domínio de aplicação subsidiária das normas do processo penal (artigo 41.º do RGCO). Em qualquer dos enquadramentos, é vício de conhecimento oficioso, pelo que o facto de não ter sido feito valer, seja pelo recorrente, seja pelo Ministério Público, não obsta a que o Tribunal conceda provimento ao recurso com este fundamento. Conclusão que, embora não obstando a que a que a ECFP venha a deliberar sobre a matéria do processo de contra-ordenação em causa, prejudica a apreciação das demais questões suscitadas. Decisão Pelo exposto, decide-se conceder provimento ao recurso, declarando nulo o acto recorrido. Sem custas. Lisboa, 14 de Fevereiro de 2007 Vítor Gomes Rui Manuel Moura Ramos Benjamim Rodrigues Bravo Serra Gil Galvão Carlos Pamplona de Oliveira Maria João Antunes Paulo Mota Pinto Maria Helena Brito Mário José de Araújo Torres Maria dos Prazeres Pizarro Beleza Artur Maurício