0512/11 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1 – O MINISTÉRIO PÚBLICO interpôs no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra o presente Recurso Contencioso de Anulação, contra o MUNICÍPIO DE OURÉM e o PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE OURÉM, pedindo a declaração de nulidade da deliberação de 21 de Janeiro de 1997, da Câmara Municipal, que aprovou o projecto de arquitectura e licenciou uma obra de ampliação de um edifício comercial e habitacional, a requerimento de A…, "e demais actos respeitantes ao licenciamento do referido projecto", designadamente o despacho do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Ourém de 24-6-1997. Foram identificados trinta e três contra-interessados. Por despacho que consta de fls. 613-623 foi rejeitado o recurso quanto à deliberação e despacho referidos. Tendo sido interposto recurso jurisdicional do despacho para este Supremo Tribunal Administrativo, veio ele a ser revogado e decidido ser impugnável o despacho do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Ourém. ( Sobre o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de fls. 613-623, pode ver-se, mais pormenorizadamente, o ponto 5 do presente acórdão. ) Baixando o processo, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra veio a proferir uma primeira sentença, em 13-4-2010, que veio a ser declarada nula (fls. 1091). Foi então proferida nova sentença, a fls. 1091-1107, em que se decidiu julgar procedente o pedido formulado pelo Ministério Público, declarando nulo o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Ourém, datado de 21 de Junho de 1997, que, aprovando os projectos de especialidades, deferiu o pedido de licenciamento que deu origem à emissão do Alvará de licença nº 613197, e rejeitou, por inadmissível, o pedido de condenação da entidade recorrida, formulado pela contra-interessada BANCO B…, S.A.. Inconformados, os contra-interessados A…, C…, D…, E…, F…, G… e H…, I…, J…, S.A., e BANCO B…, S.A., interpuseram recursos da sentença para este Supremo Tribunal Administrativo. Os contra-interessados A…, C…, D…, E…, F…, G… e H…, apresentaram alegações com as seguintes conclusões: 1.º Vem o presente recurso jurisdicional interposto pelos recorridos particulares da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, nos autos em epígrafe, sentença que concedeu provimento ao recurso contencioso de anulação interposto pelo Ministério Público, em 10 de Julho de 2000, e que declarou nulo e de nenhum efeito o despacho da autoria do Presidente da Câmara Municipal de Ourém, datado de 24 de Junho de 1997, que aprovou os projectos de especialidades e deferiu o pedido de licenciamento que deu origem à emissão do Alvará de licença de construção n.º 613/97. 2.º Entendem os ora recorrentes, com todo o respeito pela instância jurisdicional, que o Tribunal a quo julgou indevidamente a questão suscitada no presente recurso contencioso, relativamente aos efeitos jurídicos a atribuir à situação de facto decorrente do acto impugnado. 3.º Em sede de alegações finais sustentaram os recorridos particulares e ora recorrentes que ainda que fosse declarada a nulidade dos actos administrativos mencionados na douta P.I. tal nunca poderia implicar a demolição do prédio, apelando assim ao Tribunal para que fossem atribuídos efeitos jurídicos à situação de facto decorrente do acto impugnado, em caso de declaração da sua nulidade. 4.º Relativamente ao regime da nulidade, prevê o n.º 3 do art.º 134.º do CPA a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito. 5.º Em anotação àquele normativo, escrevem Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim que os efeitos putativos considerados no preceito legal são apenas os derivados do decurso do tempo, ou seja, os que resultam da efectivação prática dos efeitos do acto nulo por um período prolongado de tempo – o que mostra quão falaciosa é, do ponto de vista jurídico prático, a ideia de que o acto nulo não produz efeitos, independentemente da declaração da sua nulidade. [In Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2.ª edição pp. 654 e 655] 6.º Porém, entendeu o Tribunal a quo que a situação de facto em causa, não se configura, por via do curto lapso de tempo decorrido, susceptível de enquadrar os pressupostos exigíveis, sustentando o seu entendimento na douta doutrina dos autores que os recorridos também citam, bem como da doutrina de Marcello Caetano, cujo entendimento recaía na possibilidade de atribuição de determinados efeitos putativos às situações que se verificassem por período de dez anos, baseando-se no artigo 1298.º do Código Civil . 7.º Os recorridos não discordam da doutrina invocada; no entanto, não aceitam a interpretação da mencionada doutrina relativamente ao caso em apreciação, porquanto sustenta a sentença a quo que, datando o acto de licenciamento que o MP questiona, de Junho de 1997, e tendo a presente acção sido proposta em Julho de 2000, ou seja 3 anos após a data da prática do acto impugnado, verifica-se a impossibilidade de atribuição de efeitos putativos à situação em análise. 8.º Efectivamente o acto administrativo, que é objecto do presente pleito, data de 24 de Junho de 1997; no entanto, a declaração de nulidade de que foi alvo data de 13 de Abril de 2010, o que significa que, colocando-se a hipótese de o referido acto gozar de efeitos putativos por força do simples decurso do tempo, deverá ser contabilizado o lapso de tempo compreendido entre a data da prática do acto e a data de declaração da sua nulidade: 24 de Junho de 1997 a 13 de Abril de 2010, perfazendo um total de quase 13 anos! 9.º A correcta interpretação a defender é aquela que traduz o entendimento de que a situação de facto subjacente ao acto anulado integra o conceito de situação à qual deverão atribuir-se certos efeitos jurídicos, visto os efeitos do acto nulo se terem prolongado por um período prolongado de tempo, 10.º O facto de o Ministério Público ter instaurado o competente recurso contencioso de anulação, suscitando a ilegalidade do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Ourém, de 24.06.97, não significou, como se compreende, a imediata invalidade do acto praticado. 11.º Para efeitos de contagem de tempo, a fim de serem atribuídos à situação de facto os justificados efeitos putativos, deverá ter-se como marco, para efeitos de identificação do termo da contagem daquele lapso de tempo, a sentença proferida pelo TAFC, de 13 de Abril de 2010, esta sim, que declarou nulo o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Ourém, datado de 24 de Junho de 1997. 12.º Na obra aqui citada, comentário ao CPA, em anotação ao normativo em questão [134.º n.º 31 é dito: A verdade é que também há (pode haver) efeitos putativos ligados a outros factores de estabilidade das relações sociais, como os da protecção da confiança, da boa-fé, do suum cuique tribuere, da igualdade, do não locupletamento, e até da realização do interesse público – princípios que podem, todos, ser chamados a colmatar situações de injustiça derivadas da aplicação estrita do princípio da legalidade e da "absolutidade" do acto nulo. 13.º Os recorridos apelam ao bom senso deste Venerando Tribunal de recurso, o que de resto constitui sua prerrogativa, porquanto, confrontados com a anulação do acto impugnado, não se alcança como poderá esta declaração de nulidade importar a demolição de um imóvel erigido há quase treze anos! 14.º Os recorridos invocam a sua boa-fé, pois efectivamente agiram com a convicção de que se dedicavam à construção de uma obra que estaria plenamente conforme aos preceitos legais. 15.º Em causa estão interesses originariamente particulares que, pelo seu alcance, podem mesmo assumir carácter de interesse público, uma vez que a sua lesão fere clamorosamente a consciência ético jurídica da comunidade, plasmada na Lei Fundamental. 16.º No caso sub iudice, verificam-se fundamentos mais do que atendíveis para que à situação concreta sejam atribuídos efeitos putativos, não sendo ordenada a demolição do imóvel: por um lado, o decurso de um período prolongado de tempo – praticamente treze anos -, e por outro lado a estabilidade da situação de facto, que se alcançou exactamente pelo decurso do tempo, pelo que a declarada nulidade não deverá superar a vivente realidade, que se estabilizou criando raízes firmes e sobrepondo-se-lhe, volvidos quase treze anos. 17.º A sentença que admita como viável que a consequência da anulação do acto administrativo se traduz na demolição é manifestamente violadora do princípio da proporcionalidade nas dimensões da necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito, plasmado no n.º 2 do art.º 5.º do CPA , devendo falecer, pelas razões invocadas, a absolutidade do acto nulo e a interpretação estrita do princípio da legalidade consagrado no art.º 3.º do CPA , porquanto uma interpretação nestes termos configura, no caso concreto, a violação daquele princípio. 18.º Pela motivação exposta, viola a sentença a quo os princípios da legalidade e da proporcionalidade consagrados nos art.ºs 3.º e 5.º n.º 2, respectivamente, do CPA. 19.º Nestes termos e nos melhores de Direito, deve ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se a douta sentença recorrida na parte em que determinou a impossibilidade de atribuição de efeitos putativos à situação em análise, proferindo-se acórdão que atribui efeitos jurídicos putativos à situação de facto subjacente ao acto administrativo declarado nulo. Assim se fazendo Justiça! A I… apresentou alegações com as seguintes conclusões: O tribunal recorrido entendeu que o acto impugnado pelo Ministério Público viola a previsão vertida no artigo 20º do PU, na medida em que permite a edificação numa profundidade de trinta metros e trinta centímetros, quando, segundo dispõe a referida norma, a profundidade dos edifícios, nas novas construções – como é o caso medida perpendicularmente ao plano marginal vertical, não poderá exceder 12 metros, não sendo susceptível de integração em qualquer das excepções previstas. Em consequência declarou nulo o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Ourém datado de 21 de Junho de 1997, que, aprovando os projectos das especialidades, deferiu o pedido de licenciamento que deu origem à emissão do Alvará de licença nº 613/97. De igual modo entendeu que a situação de facto, em causa, não se configura, por via do curto lapso de tempo decorrido, susceptível de enquadrar os pressupostos necessários à atribuição de efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos e em consequência a decisão é oponível aos recorridos particulares. Entende a recorrida que no ponto supra identificado, não foi feita a melhor apreciação dos factos e, consequentemente, uma justa aplicação do direito, porquanto, na situação a que respeitam os autos, o tempo decorrido desde a tomada da deliberação em causa (21 de Junho de 1997) e a interposição do recurso contencioso, (10.07.2000), afigura-se bastante para criar uma situação de facto merecedora de tutela jurídica, à luz da invocada disposição do art. 134 , nº 3, do CPA , sendo que, desde a tomada da deliberação (21 de Junho de 1997) e a prolação da sentença (08.07.2010) decorreram mais de 13 anos. Acresce que o decurso do tempo embora determinante para criar uma situação de facto merecedora de tutela jurídica, à luz da invocada disposição do art. 134 , nº 3, do CPA , não deverá ser critério exclusivo, porquanto, deve ser integrado com a restante situação de facto, assegurando-se por essa via a estabilidade das relações jurídico-sociais, por razões de justiça, segurança e confiança No caso concreto, importa referir que no período de tempo entre o licenciamento e a interposição do recurso contencioso, foi construído um edifício onde foram edificadas 31 fracções autónomas, as quais foram vendidas, devidamente licenciadas, a terceiros que não acompanharam o respectivo processo de licenciamento e construção. Os recorridos particulares presumiram a legalidade processo de licenciamento por dimanar de um órgão da Administração Pública. A ora recorrente no normal exercício da sua actividade de instituição de crédito, contratou o financiamento necessário à aquisição da fracção autónoma designada pela Letra "F" do prédio descrito na conservatória do registo Predial de Ourém sob o nº 05315, freguesia de Fátima, tendo registado a seu favor a respectiva hipoteca pela inscrição C 2 Ap.16/99.09.10. Foram contraídos empréstimos bancários para aquisição dos imóveis cujo pagamento os adquirentes suportam mensalmente, junto das respectivas entidades financiadoras. Os imóveis adquiridos visam satisfazer as necessidades de habitação própria dos seus adquirentes. Face à existência dos referidos empréstimos bancários os adquirentes estão impossibilitados de adquirem outro imóvel para sua habitação. 12.A execução da sentença recorrida determinaria uma situação de profunda injustiça social para os recorridos particulares. Desse modo, a situação de facto decorrente do acto impugnado, que se consubstancia na existência da construção tal qual se encontra no presente momento, impõe que, nos termos do nº 3 do art.º 134º do CPA , lhe sejam conferidos efeitos jurídicos, mantendo intactos os actos de aquisição e de mútuo hipotecário da fracção autónoma designadas "F" do prédio, em causa, bem como, da edificação existente. Em suma, no caso concreto, deverá ser admitida a aplicabilidade ao nº 3 do disposto no artº. 134 do CPA, reconhecendo-se prevalência às invocadas expectativas dos recorridos particulares de estabilidade da situação de facto existente. Pelos motivos atrás expostos, a douta sentença recorrida deverá ser revogada por esse Tribunal Superior e, em sua substituição, ser proferida outra que, reconhecendo prevalência às invocadas expectativas dos recorridos particulares de estabilidade da situação de facto existente os absolva do pedido com as legais consequências. Nestes termos, concedendo provimento ao presente recurso, fareis Vossas Excelências Juízes Desembargadores do Tribunal Central Administrativo do Norte, o que é de inteira JUSTIÇA. A J…, S.A. apresentou alegações (a fls. 1045 e seguintes, renovadas a fls. 1129), em que concluiu nos seguintes termos: i. O que está em causa nos presentes autos é a regularidade do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Ourém que, aprovando os projectos de especialidades deferiu o pedido de ampliação do edifício em causa; Porém, é no acto de aprovação do projecto de arquitectura que se concentra a pronúncia da Administração no tocante, entre outros aspectos, ao respeito pela definição do alinhamento e perímetro de implantação dos edifícios, as cérceas e o número de pisos acima e abaixo da cota de soleira, a área de construção e a volumetria dos edifícios, a localização e o dimensionamento das construções anexas e o uso a que se destinem as edificações – cfr. arts. 17º nº 1, 30º n.º 1, 41º nº 1 e 47 nº 1 do Dec-Lei 445/91 de 29.11 na redacção dada pelo Dec-Lei 250/94 de 15.10; Assim, o acto administrativo de deferimento do pedido de aprovação dos projectos de especialidades constante do despacho do Sr. Presidente da Câmara, cuja nulidade foi declarada não é susceptível de impugnação jurisdicional autónoma posto que não traduz nenhuma função concretizadora, nem que seja parcial, do direito aplicável no domínio da concreta relação jurídica de licenciamento, sendo que também não é a ele que a matéria referente ao índice de ocupação pode ir buscar a fonte de efeitos jurídicos positivos sobre o interesse pretensivo do licenciamento iv. De modo que, estando em causa questões atinentes a arquitectura do projecto a licenciar, o acto administrativo que, na economia dos autos, configura a estatuição autoritária de apreciação de forma completa e estável de todos os aspectos relativos a arquitectura do concreto projecto por parte da Câmara Municipal de Ourém, agindo esta no uso de poderes de autoridade e com efeitos jurídicos externos é a deliberação que aprovou o projecto de arquitectura de 19.07.89; v. Razão pela qual não podia ter sido declarada a nulidade o despacho do Sr. Presidente da Câmara que deferiu o pedido de autorização administrativa de obras de construção titulado pelo alvará n.º 613/97, nem qualquer acto subsequente; E uma vez que a deliberação que definiu os aspectos concretos do alinhamento e perímetro de implantação do edifício, as cérceas e o numero de pisos acima e abaixo da cota de soleira, a área de construção e a volumetria dos edifícios, a localização e o dimensionamento das construções anexas e o uso a que se destinem as edificações, foi a deliberação da Câmara de 19.07.89, viii. A tal deliberação não poderão ser aplicadas as normas do Regulamento do Plano de Urbanização entretanto aprovado, por força do disposto no art. 60º do Dec-Lei nº 555/99 de 16.12, que expressamente salvaguarda que a alteração ou reconstrução das edificações não podem ser recusadas com fundamento em normas legais supervenientes à construção originária; Razão pela qual jamais poderia ter sido declarada a sua nulidade; Andou, pois, mal, o tribunal a quo que fez uma incorrecta interpretação e aplicação dos artºs. 17º nº 1, 36º nº 1, 41º nº 1 e 17 nº 1 do Dec-Lei 445/91 de 29.11 na redacção dada pelo Dec-Lei 250/94 de 5.10, do no art". 60º do Dec-Lei nº 555/99 de 16.12, e dos s.rtºs. 133º e '134.º do CPA; x. Devendo a sentença sob recurso ser revogada substituída por outra que reconheça a legalidade do acto administrativo atacado. Termos em que, e nos mais de direito doutamente supridos, deve a douta sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que reconheça a legalidade do acto administrativo atacado, mantendo assim os respectivos efeitos do mesmo, dando–se provimento ao presente recurso, e assim fazendo Vossas Excelências a costumada JUSTIÇA! O BANCO B…, S.A. apresentou alegações com as seguintes conclusões: Não se questiona a bondade da decisão proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal "a quo" no que à declaração de nulidade do acto administrativo em apreço diz respeito, decisão essa que se encontra devidamente alicerçada em plausíveis razões de facto e de direito, consubstanciando uma cuidada aplicação do direito vigente à factualidade trazida aos autos. Não pode, no entanto, deixar de se considerar que a douta sentença ora recorrida propugna uma solução jurídica tremendamente injusta atentos os interesses do ora Recorrente pelo facto de considerar inadmissível o pedido por si deduzido. Sendo certo que os presentes autos são anteriores à reforma do contencioso administrativo que teve lugar em 2004, é entendimento do Banco Recorrente que, atenta a inegável importância de tal reforma, não pode a mesma ser totalmente desconsiderada no julgamento do caso em apreço, até porque significou um tremendo avanço do contencioso administrativo português e serviu, nomeadamente, para clarificar determinados aspectos até então controversos. iv) Com a reforma de 2004 veio o legislador clarificar cabalmente a sua posição quanto à possibilidade de cumular o pedido de anulação contenciosa de acto administrativo com o pedido de condenação à reparação dos danos resultantes da actuação ou omissão administrativa ilegal - cfr. artigo 47.º n.º 1 do C.P.T.A. - admitindo-a expressamente. v) Tal opção legislativa assenta, antes de mais, na constatação de que o processo em que se discute a validade do acto é o mais adequado à discussão da matéria atinente ao ressarcimento dos danos, atenta a inegável conexão material existente entre as duas matérias. Não se pondo em causa que não é aplicável aos presentes autos a legislação processual emergente da reforma de 2004, revela-se evidente que o regime processual aqui seguido deve ser alvo de uma interpretação actualista, nomeadamente tendo em conta as opções de fundo do legislador de 2004. Atenta a escolha manifestada pelo legislador a propósito da possibilidade de cumulação de pedidos, afigura-se praticamente indefensável a teoria da impossibilidade de cumulação por manifesta diferença do thema decidendum. Ora, à luz da interpretação actualista que defende o Banco Recorrente, nomeadamente interpretando os preceitos legais da L.P.T.A. aplicáveis ao recurso contencioso de anulação com atenção à orientação político-legislativa expressa no C.P.T.A., não existe qualquer motivo que impeça a dedução, em pedido de anulação contenciosa de acto, de pedido indemnizatório pelos danos provocados pelo acto recorrido. Também à luz dos princípios da tutela jurisdicional efectiva e da economia processual entende o Banco Recorrente ser esta a melhor interpretação a fazer das regras constantes da L.P.T.A., uma vez a discussão imediata da questão do pedido indemnizatório permitiria, desde logo, evitar que viesse posteriormente a ser interposta nova acção pelo Banco Recorrente, para obtenção de um efeito simples e directo da anulação do acto. x) A opção constante da douta sentença recorrida acaba por trazer grave prejuízo para o disposto no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa, em especial no respectivo n.º 4, na parte em que refere o direito de obtenção de decisão "em prazo razoável". xi) Note-se que a recusa em decidir a questão do pedido ressarcitório nestes autos traz prejuízos ao Banco Recorrente, é certo, mas também à sociedade, porquanto os princípios da economia processual e a garantia de tutela jurisdicional efectiva não existem em exclusivo benefício das partes do processo, prejuízos que seriam integralmente evitados se entendesse este tribunal decidir a questão do pedido indemnizatório, mediante uma interpretação actualista das normas da L.P.T.A. aplicáveis. Nestes termos e nos demais de direito, Deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência, ser a sentença recorrida substituída na parte em que considera improcedente a pretensão indemnizatória deduzida pelo Banco ora Recorrente, como é de inteira JUSTIÇA. O MINISTÉRIO PÚBLICO contra-alegou, concluindo da seguinte forma, em relação aos recursos da I…, J… S.A. e BANCO B…, S.A.: 1 – No licenciamento a que se reportam os autos o índice de ocupação e o de utilização do solo excedem os limites permitidos pelo PU de Fátima, o mesmo sucedendo no que respeita aos afastamentos, a nível do subsolo relativamente ao prédio vizinho, sendo o acto de licenciamento nulo; 2 – O presente recurso contencioso é de mera legalidade que apenas tem em vista a declaração de invalidade ou anulação do acto recorrido, não comportando um pedido de indemnização, pois não se pode decidir sobre este sem outros elementos alegados e sem recurso a outros meios de prova, e quando nem sequer se formula um pedido; 3 – Para além de que sendo o pedido dirigido contra o município, estando este ao lado do contra-interessado como demandado e não podendo por isso contestar o pedido, não existe uma estrutura dialógica necessária à condenação, por mais actualista que se pretenda a interpretação da LPTA; 4 – O referido quanto à estrutura ocorre também quanto aos efeitos putativos pois este pedido terá de ser dirigida contra a entidade que pode reconhecer os direitos que não é o M.ºP.º, não o podendo ser nesta acção pelo município que está ao lado do I…; 5 – De qualquer modo, estando em causa imóveis, o reconhecimento pretendido terá de ser de acordo com o art.º 1294º a) Ccv., ou seja, 10 anos tal como ocorreu no Ac. do STA de 04-07-2002, Rec.041815, os quais não decorreram até à data da propositura da acção, sendo que apenas a esse tempo se deverá atender, pois apenas nele houve estabilidade das relações, ou seja, apenas nele não foi validamente questionado o acto; 6 – Sendo apenas recorríveis os actos definitivos e executórios e não sendo lesivo o acto que deferiu o projecto de arquitectura, tendo em conta o princípio da impugnação unitária, não se pode afirmar que era deste que se devia recorrer, ou que era necessário também dele recorrer, 7 – Até porque já havia sido decidido por Acórdão transitado em julgado, sendo já parte nos autos a recorrente, que o despacho recorrível era o acto licenciador, aí se afirmando também e constando de despacho transitado, que o acto de deferimento do projecto de arquitectura era irrecorrível, não merecendo pois censura a sentença em recurso. V.as Ex.as, porém, farão JUSTIÇA! O MINISTÉRIO PÚBLICO, relativamente ao recurso dos contra-interessados interessados A…, C…, D…, E…, F…, G… e H…, concluiu da seguinte forma: 1 – O presente recurso contencioso é de mera legalidade que apenas tem em vista a declaração de invalidade ou anulação do acto recorrido, não podendo aqui ser apreciados os pretendidos efeitos putativos do acto; 2 – Este pedido terá de ser dirigido contra a entidade que pode reconhecer os direitos que não é o M.ºP.º, não o podendo pois ser neste recurso contencioso em que é este o recorrente; 3 – De qualquer modo, estando em causa imóveis, o reconhecimento pretendido terá de ser de acordo com o art.º 1294º a) Ccv., ou seja, 10 anos tal como ocorreu no Ac. do STA de 04-07-2002, Rec.041815, os quais não decorreram até à data da propositura da acção, sendo que apenas a esse tempo se deverá atender, pois só nele houve estabilidade das relações, não foi validamente questionado o acto (quanto ao decurso do tempo ver Ac.s do STA de 07-11-2006 e 09-12-2009, Rec.s 0175/06 e 0100/08, respectivamente); 4 – Não existe violação da boa-fé dos recorridos particulares porque esta não os impedia de consultar os instrumentos de ordenamento territorial que condicionam a construção, sendo que razão de ser da lei de cominar com nulidade as violações destes instrumentos é precisamente para evitar a prática do "facto consumado" que os curtos prazos da impugnação de actos anuláveis não acautela plenamente; 5 - E também não existe violação do princípio da proporcionalidade uma vez que a sanção da nulidade é escolhida pelo legislador dentro da sua margem de conformação da ordem jurídica, tem como finalidade um adequado ordenamento do território constitucionalmente garantido e nesta intervêm os particulares, de acordo com o art.º 65º n.º 5 da CRP, procurando-se um equilíbrio entre o direito de edificar e o são ordenamento do território no interesse da comunidade. 6 - Não merece pois censura a sentença recorrida. O Município de Ourém contra-alegou, defendendo a a improcedência do recurso e confirmação da sentença recorrida. Corridos os vistos legais, cumpre decidir. 2 – Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto: Por deliberação da Câmara Municipal de Vila Nova de Ourém, em reunião de 19 de Julho de 1989, foi deferido o pedido formulado por K…, para aprovação de um projecto de construção de um Bloco habitacional – Edifício …, «em substituição do amontoado de casas e comados antigos e degradados existente no local", na estrada de Minde (Fls. 2, Vol.l do P.A.); Por requerimento datado de 23 de Dezembro de 1996, A… requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Ourém o licenciamento de obras de ampliação no prédio urbano sito na estrada de Minde, em Fátima (Fls. 1 do P.A. - II); Consta da "memória descritiva e justificativa" que integra o pedido de licenciamento (fls. 79 do P.A. – II): "O edifício global, ficará constituído por 2 garagens com uma capacidade de 42 estacionamentos; 4 lojas; 6 escritórios e 20 habitações tipo T3. Valor global das áreas e índices para a totalidade dos dois terrenos, c/ uma área de 2100 m2: Implantação global .... 1187 m2 Construção global .... 4641 m2 IOS.... 0,56 IUS....2,21" Os limites da cave no subsolo do projecto aprovado, coincidem com a delimitação do prédio do requerente com o prédio vizinho (artigo 4.º do R.I., e fls. 16 e 17 do PA – II – plantas de implantação e da cave) No projecto objecto de aprovação, o prédio tem, no alçado que ocupa o terreno em profundidade, uma dimensão de trinta metros e trinta centímetros (fls. 18 do P.A. 11– planta do rés-do-chão); Consta da acta da reunião da Câmara Municipal de Ourém, realizada em 21 de Janeiro de 1997 (Fl. N.º 81 do P.A. - II): "Foi apresentado o processo registado sob o número cento e cinquenta barra noventa e sete de que é titular A… .... Procedeu-se à votação pela metodologia adoptada, tendo o processo sido aprovada por maioria absoluta com quatro votos a favor e dois votos contra. (...) 7. No requerimento de "Junção dos projectos de especialidades" dirigido por A… ao Presidente da Câmara Municipal de Ourém, com data de 5 de Março de 1997, foi exarado o despacho "Deferido; Prazo 360 dias" subscrito pelo Presidente da Câmara, datado de 21 de Junho de 1997 (Fls. 86 do P.A. – II). 3 – Recurso dos contra-interessados A…, C…, D…, E…, F…, G… e H… Na sentença recorrida declarou-se nulo o acto impugnado. O recurso destes contra-interessados limita-se à questão dos efeitos a atribuir à situação de facto decorrente do acto nulo. O acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade (n.º 1 do art. 134.º do CPA ), mas o n.º 3 do art. 134.º do CPA admite a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito. O presente processo iniciou-se antes de 1-1-2004, pelo que lhe é aplicável o regime do ETAF de 1984 e da LPTA ( arts. 2.º da Lei n.º 13/2002 , de 9 de Fevereiro, 4.º, n.º 2, da Lei n.º 107-D/2003 , de 31 de Dezembro, 5.º, n.º 1, e 7.º da Lei n.º 15/2002 , de 22 de Fevereiro, na redacção dada pela Lei n.º 4-A/2003 , de 19 de Fevereiro). Vem sendo jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal Administrativo, que decorre do art. 6.º do ETAF de 1984, que o recurso contencioso é de mera legalidade, tendo por objecto a apreciação da legalidade do acto impugnado, visando apenas a sua anulação, declaração de nulidade ou de inexistência jurídica, pelo que não pode considerar-se meio adequado para obter o reconhecimento da legitimação jurídica de situações de facto pelo decurso do tempo a que se refere o n.º 3 do art. 134.º do CPA . ( Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: de 6-7-89, processo n.º 26865, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 389, página 343; de 2-10-97, processo n.º 39277, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 470, página 257; de 3-5-2000, processo n.º 45672, publicado em Apêndice ao Diário da República de 9-12-2002, página 4016; de 12-2-2003, processo n.º 48032; de 2-4-2008, processo n.º 1114/06; de 25-1-2011, processo n.º 942/10. ) Na sentença recorrida apreciou-se esta questão da atribuição de efeitos putativos no contexto da apreciação da questão da nulidade, isto é, tendo como pressuposto o entendimento de que a declaração de nulidade dependia da não atribuição de efeitos putativos (como se depreende do facto de só depois de ter apreciado a possibilidade de atribuição tais efeitos, se ter concluído pela existência de uma situação em que devia ser declarada a nulidade). ( Refere-se na sentença recorrida, imediatamente depois de se ter dado resposta negativa à questão da possibilidade de atribuição de efeitos putativos à situação analisada: « O acto impugnado revela-se em função das considerações supra, eivado do vício de violação de lei, por infracção ao disposto no instrumento de ordenação do território municipal aplicável, pelo que deve proceder a impugnação deduzida pelo Ministério Público, declarando-se a respectiva nulidade ». ) No entanto, a possibilidade ou não de atribuição de efeitos putativos não influencia a questão de declarar ou não a nulidade, pois nas situações previstas no n.º 3 do art. 134.º do CPA não se está perante o afastamento ou sanação do vício de nulidade que afecta o acto administrativo na sequência do qual se criou uma situação de facto, mas sim a atribuição de efeitos autónomos a essa situação de facto. Por isso, não relevando para efeito da declaração de nulidade a existência ou não de uma situação a que devam ser reconhecidos efeitos putativos, trata-se de matéria que está manifestamente fora do âmbito de um contencioso de mera legalidade, como vem entendimento uniforme deste Supremo Tribunal Administrativo. O mesmo sucede com os efeitos que devem ou não decorrer da declaração de nulidade, designadamente a questão da eventual demolição não se compaginar com princípio da proporcionalidade nas dimensões da necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito, plasmado no n.º 2 do art. 5.º do CPA , pois as consequências a retirar da declaração de nulidade devem ser determinadas em sede de execução de julgado (pela Administração, em primeira linha, e pelo Tribunal caso venha a ser requerida execução) em conformidade com o preceituado nos arts. 173.º e seguintes do CPTA (aplicável em matéria de execução de julgados, por força do disposto no art. 5.º , n.º 4, da Lei n.º 15/2002 , de 22 de Fevereiro). Assim, por esta razão, não é de afastar a declaração de nulidade do acto impugnado, nem é possível determinar nesta fase declarativa do processo de recurso contencioso, quais os efeitos que decorrem da declaração de nulidade, designadamente se deve ou não ocorrer demolição, ou se devem ser atribuídos efeitos putativos à situação de facto gerada na sequência do acto nulo. Por isso, a sentença recorrida, ao declarar a nulidade, não enferma dos vícios que os referidos contra-interessados lhe imputam, designadamente violação do princípio da legalidade e da proporcionalidade. No entanto, relativamente ao pedido de revogação « da sentença recorrida na parte em que determinou a impossibilidade de atribuição de efeitos putativos à situação em análise » que formulam na conclusão 19.ª, a decisão tem de ser alterada, nomeadamente quanto à sua fundamentação, pois por um lado, a impossibilidade que deve ser declarada nesta fase processual é meramente processual (não pode ser declarada tal impossibilidade no próprio processo de recurso contencioso), não afastando a possibilidade de a questão de atribuição de tais efeitos vir a ser colocada em sede de execução de julgado. É apenas nestes termos que merece provimento o recurso dos contra-interessados A…, C…, D…, E…, F…, G… e H…. 4 – Recurso da I… Este recurso jurisdicional tem por objecto apenas a questão da possibilidade de atribuição de efeitos putativos à situação de facto gerada com o acto nulo. Pelo que se referiu no ponto anterior deste acórdão, é de decidir, no presente processo de recurso contencioso, no sentido da impossibilidade de atribuição de efeitos putativos, mas com o alcance apenas de impossibilidade processual de tal atribuição no próprio processo de recurso contencioso, sem prejuízo de tal possibilidade vir a ser ponderada em execução de julgado. É nestes termos que este recurso jurisdicional também merece provimento. 5 – Recurso da J…, S.A. A J…, S.A. defende no seu recurso que o acto de aprovação do projecto de arquitectura era contenciosamente recorrível, não o sendo os actos impugnados que aprovaram os projectos de especialidades. Essa questão, porém, foi decidida no despacho saneador (fls. 613-624), em que foi rejeitado o recurso contencioso quanto à deliberação da Câmara Municipal de Ourém de 21-1-1997, que aprovou o projecto de arquitectura referente ao processo de obras n.º 613/97. Nesse despacho saneador foi rejeitado também o recurso do despacho do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Ourém de 24-6-1997, que aprovou os projectos de especialidades, por não ser o acto de deferimento do licenciamento. Do despacho saneador foi interposto recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, que foi decidido pelo acórdão que consta de fls. 703-709, proferido em 16-6-2004, no processo n.º 440/04, apenas quanto à parte do despacho saneador que rejeitou o recurso contencioso do Senhor Presidente da Câmara. Este é um ponto em que não podem subsistir dúvidas, pois ele foi expressamente referido no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 16-6-200, em que se diz: Neste recurso jurisdicional, o MºPº não discute a bondade do decidido acerca da irrecorribilidade do acto que aprovou o projecto de arquitectura – pelo que essa parte da decisão se mostra transitada, não integrando o presente «thema decidendum». Assim, a única questão a resolver prende-se com a recorribilidade do despacho de 24/6/97, sustentando o MºPº que tal acto não se limitou a aprovar os projectos das especialidades, mas que assumiu o alcance, mais lato, de licenciar a obra em causa. Por outro lado, no referido acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo ficou também esclarecido que « o presidente da câmara, ao emitir o acto de 24/6/97, logo deferiu o pedido de emissão da licença de construção, fixando o «prazo» em que ela deveria ser erigida » e que « o próprio teor do aludido acto evidencia a sua natureza de acto de licenciamento da construção ». Na sequência destas considerações, no referido acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo concedeu-se provimento ao recurso jurisdicional que o Ministério Público interpusera do despacho saneador, na parte em que rejeitara o recurso contencioso com fundamento em irrecorribilidade do despacho de 24-6-1997. Tendo transitado em julgado o referido acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, ele tem força obrigatória no processo ( art. 672.º do CPC , subsidiariamente aplicável, por força do disposto no art. 1.º da LPTA). Por isso, não pode ser provido o recurso da J…, S.A.. 6 – Recurso do BANCO B…, S.A. O BANCO B…, S.A. não questiona no seu recurso o juízo formulado na sentença recorrida sobre a nulidade do acto que é objecto do processo, pretendendo apenas, em suma, que, apesar de não ser « aplicável aos presentes autos a legislação processual emergente da reforma de 2004 », seja efectuada uma « interpretação actualista, nomeadamente tendo em conta as opções de fundo do legislador de 2004 », permitindo a cumulação de pedido de indemnização em processos de impugnação de actos. Não há, porém, qualquer suporte legal para tal pretensão. Na verdade, o BANCO B…, S.A. não questiona que, como decorre do preceituado no art. 6.º do ETAF de 1984, o recurso contencioso é um processo de mera legalidade que tem por objecto a declaração de invalidade ou anulação dos actos recorridos, « salvo disposição legal em contrário ». Assim, só nos casos em que exista norma que disponha e sentido diferente, o processo de recurso contencioso apenas pode ter por objecto pedidos de indemnização. No artigo 5.º da Lei n.º 15/2002 , de 22 de Fevereiro, que aprovou o CPTA, estabelecem-se as disposições transitórias, em que se inclui a regra básica de que « as disposições do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não se aplicam aos processos que se encontrem pendentes à data da sua entrada em vigor » (n.º 1). Nenhuma das normas especiais incluídas nos números seguintes deste art. 5.º viabiliza, directa ou indirectamente, a aplicação aos processos pendentes do regime de cumulação de indemnizações previsto no CPTA. Por isso, não se vislumbra onde encontrar a « disposição legal em contrário », indispensável para permitir a apreciação em processo de recurso contencioso de questões atinentes a indemnização por actos administrativos ilegais. Num Estado de Direito, assente na soberania popular e no primado da Lei (arts. 2.º e 3.º, n.ºs 1 e 2, da CRP), na aplicação desta aos casos concretos têm de ser acatados os juízos de valor legislativamente formulados, quando não ofendam normas de hierarquia superior nem se demonstre violação de limitações legais de carácter geral (abuso do direito), não podendo o intérprete sobrepor à ponderação legislativa sobre as soluções adequadas os seus próprios juízos, mesmo que os considere mais adequados e equilibrados que os emanados dos órgãos de soberania com competência legislativa. Improcede, assim, o recurso do BANCO B…, S.A.. Termos em que acordam em negar provimento ao recurso da J…, S.A. confirmando o decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo no acórdão de 16-6-2004, proferido nestes autos a sentença recorrida; negar provimento ao recurso do BANCO B…, S.A., confirmando a sentença recorrida na parte em que a impugnou; conceder parcial provimento aos recursos dos contra-interessados A…, C…, D…, E…, F…, G… e H… e da A I… quanto à questão dos efeitos putativos, substituindo-se o decidido na sentença recorrida sobre esta matéria pela decisão de improcedência dos pedidos de reconhecimento de efeitos desse tipo, apenas pela razão processual de não ser viável a sua apreciação em processo de recurso contencioso, não obstando a que questão possa, eventualmente, ser colocada e apreciada no âmbito de execução de julgado, com o que se revoga a sentença recorrida, na parte respectiva. Custas deste recurso jurisdicional pelos Recorrentes J…, S.A. e pelo BANCO B…, S.A. com taxa de justiça de 500 euros, cada um, com procuradoria de 50%. Lisboa, 28 de Junho de 2011. – Jorge Manuel Lopes de Sousa (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Fernanda Martins Xavier e Nunes.