05429/01 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Da interpretação conjugada dos nºs 1 e 2 do artigo 1º do DL nº 89-F/98, resulta que, além das relações laborais expressamente previstas no nº 2, apenas podiam legitimar o reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa àquelas relações que se constituíssem em obediência ao disposto no Estatuto dos Trabalhadores da Administração Publica de Macau [ETAPM], aprovado pelo DL nº 87/89/M, de 21/12, uma vez que só ao abrigo destas era legalmente possível “prestar serviço na Administração do território de Macau sem lugar de origem no quadro”, mas com “vinculação precária” [cfr. o citado artigo 1º e preâmbulo do diploma].

II- Nos termos do referido Estatuto, e para os efeitos nele previstos, apenas eram considerados trabalhadores da Administração Pública de Macau os funcionários, agentes e pessoal assalariado, estabelecendo-se ainda que o provimento por nomeação provisória ou em regime de contrato além do quadro conferia a qualidade de agente [artigo 1º]. Ora, de acordo com o disposto no artigo 19º do citado diploma, as formas de provimento que eram a nomeação e o contrato, sendo que a primeira era a forma de provimento do pessoal do quadro, que podia revestir uma das modalidades previstas no artigo 20º, admitindo a segunda como formas válidas o contrato além do quadro e o assalariamento, enunciadas no artigo 21º.

III- Há semelhança do que entendeu o despacho conjunto recorrido, só estas eram, na verdade, as formas legalmente previstas de na Administração de Macau prestar serviço sem lugar de origem no quadro, que correspondiam ao objectivo visado pelo legislador, na medida em que davam cobertura a uma actividade vinculada perante a Administração e estavam directamente ligadas à realização do fim administrativo [cfr., nomeadamente, os artigos 1º, 2º, 19º, 21º e 29º do DL nº 87/89/M, de 21/12].

IV- Daqui resulta que só poderia ser reconhecido o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa àqueles que, sem lugar de origem no quadro mas com vinculação precária, pudessem ser considerados verdadeiros trabalhadores da Administração de Macau. E, como acima se disse, verdadeiros trabalhadores da Administração de Macau, nestas condições, só eram, em rigor, aqueles que prestavam serviço em regime de contrato além do quadro ou de contrato de assalariamento, o que não era o caso do recorrente.

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 1º JUÍZO LIQUIDATÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I. RELATÓRIO

Pedro ..., contratado além do quadro no Gabinete de Comunicação Social do Governo de Macau, interpôs recurso contencioso de anulação do Despacho Conjunto nº 1060/2000, de 3 de Outubro, publicado no DR, II Série, nº 254, de 3 de Novembro de 2000, da autoria dos Ministros das Finanças e da Administração Pública e da Modernização Administrativa, que não lhe reconheceu o direito de ingresso nos serviços da Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do artigo 1º do DL nº 89-F/98, de 13 de Abril, imputando-lhe o vício de violação de lei, por erro nos respectivos pressupostos de direito.

Na sua resposta, as entidades recorridas vieram defender o improvimento do recurso [cfr. fls. 103/109 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

Cumprido o disposto no artigo 67º do RSTA, o recorrente produziu alegações, nas quais concluiu da seguinte forma:

“I- Ao recorrente assiste o direito de ingresso na Administração Pública da República, ao abrigo do nº 1 do DL nº 89-F/98, de 13 de Abril.

II- Aquele normativo, consubstanciando normas excepcionais em relação às normas gerais de ingresso na Função Pública quer do Território quer da República, prevalece sobre quaisquer normas gerais.

III- Pelo que o acto de que ora se recorre, ao negar tal direito, consagrado em normas excepcionais, viola claramente a letra e o espírito da referida lei, quando delimita negativamente o tipo de prestação de serviço na Administração Pública do Território.

IV- E, mesmo que assim se não entendesse, é Jurisprudência do Tribunal de Contas de Macau não conceder o respectivo visto a contratos de tarefa sempre que aqueles tenham por objecto funções que correspondam a necessidades permanentes dos serviços, previstas nas respectivas leis orgânicas porquanto consubstanciam verdadeiras fraudes à lei, devendo nesses casos ser convertidos noutras formas contratuais, tais como o contrato de provimento ou o contrato de trabalho, conforme a vontade real das partes contratantes.

V- No caso “sub iudice”, estamos perante uma relação jurídico-laboral com a Administração Pública de Macau, que pretende satisfazer necessidades permanentes dos serviços, a qual devia ter assumido a forma de contrato de trabalho ou de provimento. VI – Estando assim o acto que nega o ingresso do recorrente na Administração Pública Portuguesa, inquinado de vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, bem como de incorrecta aplicação da lei.

VII- E, ainda de vicio de usurpação de poderes, pelo facto de um membro do Governo português pretender sindicar actos da competência própria e exclusiva do Governador de Macau – Elaboração da Lista Nominal de Ingresso com a inclusão dos trabalhadores passíveis de ingresso na Administração Pública portuguesa ao abrigo do Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril – acto só sindicável, naquela época, pelo Tribunal de Contas de Macau e pelo Supremo Tribunal Administrativo de Portugal, nos termos da Lei Constitucional que regia o Território de Macau, o Estatuto Orgânico de Macau”.

A entidade recorrida, por seu turno, concluiu por remissão para o alegado na resposta ao recurso [cfr. fls. 126 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

Por seu turno, o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido do provimento do recurso [cfr. fls. 129 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

Colhidos os vistos legais, vem o processo submetido à Conferência para julgamento.

II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

Assim, e com interesse para a apreciação da invocada questão prévia, consideram-se desde já assentes os seguintes factos:

i. O recorrente exerceu funções na área de informática – Informatização de dados relativos ao concurso dos candidatos à compra de CDH e aos requerentes que pretendem obter bonificação para a compra de casa em mercado livre, da Divisão de Habitação Apoiada –, no regime de contrato de tarefa, e nos seguintes períodos:

a) 4 de Março de 1997 a 3 de Setembro de 1997 [6 meses]

b) 16 de Setembro de 1997 a 15 de Março de 1998 [6 meses]

c) 23 de Março de 1998 a 22 de Setembro de 1998 [6 meses]

d) 23 de Setembro de 1998 a 22 de Outubro de 1998 [1 mês] [cfr. doc. de fls. 38/41 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

ii. Por despacho de 11 de Junho de 1998 do Governador de Macau, foi aprovada a 2ª Lista Nominal do pessoal que requereu o reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril, regulamentado pelo Decreto-Lei nº 13/98/M, de 20 de Abril.

iii. Nessa lista estava incluído o nome do ora recorrente [cfr. doc. de fls. 42 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

iv. Sendo a data prevista para o seu ingresso Setembro de 1998 [cfr. doc. de fls. 43/44 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

v. A solicitação da Vice-Presidente do IHM, o Sub-Director da Direcção-Geral da Administração Pública, em 10 de Outubro de 1998, informou da impossibilidade legal de ao recorrente ser reconhecido o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa [cfr. doc. de fls. 45 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

vi. O que motivou a não renovação do contrato de tarefa, o qual tinha sido renovado pelo prazo de um mês atendendo a que estava eminente a publicação do nome do recorrente no Boletim Oficial de Macau e tal era a convicção da tutela.

vii. O recorrente foi notificado, para efeitos da audiência de interessados, ao abrigo do artigo 100º do Código Procedimento Administrativo, nos termos constantes de fls. 47/48 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

viii. Em 3 de Novembro de 2000, foi publicado o Despacho Conjunto nº 1060/2000, de 3 de Outubro desse mesmo ano, da autoria dos Ministros das Finanças e da Reforma do Estado e da Administração Pública, não reconhecendo ao recorrente o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do artigo 1º do DL nº 89-F/98, de 13/4 [cfr. doc. de fls. 36 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

ix. O acto recorrido é o identificado em viii

III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

Sendo estes os factos relevantes, impõe-se agora enquadrá-los juridicamente.

O recorrente sustenta que o despacho conjunto recorrido, que não lhe reconheceu o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do artigo 1º do DL nº 89-F/98, de 13/4, padece do vício de violação de lei, por violar exactamente o preceito no qual se fundamentou para negar esse direito.

Vejamos se lhe assiste razão.

De acordo com o DL nº 89-F/98, de 13/4, o procedimento de ingresso na Administração Pública Portuguesa do pessoal que em 1 de Março de 1998 prestava serviço na Administração do então designado “território de Macau” compreendia as seguintes fases:

a) Requerimento do interessado dirigido ao Governador de Macau a pedir o seu ingresso na Administração Pública de Portugal [cfr. artigo 4º, nº 1 do citado DL nº 89-F/98];

b) Organização, aprovação e envio pelo Governador de Macau ao Governo da República Portuguesa das listas nominativas dos requerentes que reunissem os requisitos de ingresso [Idem, artigo 4º, nº 2];

c) Despacho conjunto do Ministro das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública [Ibidem, artigo 3º, nº 1];

d) Publicação desse despacho conjunto no Diário da República [Ibidem, artigo 3º, nº 2];

e) Emissão de guias de marcha determinadas pelo Governador para que o pessoal abrangido pelas listas se apresentasse na DGAP [Ibidem, artigo 5º, nº 2]; e, finalmente,

f) Apresentação na DGAP [artigo 5º, nºs 3 e 6 do DL nº 89-F/98, de 13/4].

Por seu turno, o artigo 1º, nº 1 do diploma legal em causa, reconhecia ao pessoal civil que, em 1 de Março de 1998, prestava serviço na Administração do território de Macau, sem lugar de origem no quadro, o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, desde que se mostrassem preenchidos cumulativamente os seguintes requisitos:

a) Seja cidadão português;

b) Prove possuir um nível de conhecimentos em língua portuguesa correspondente a um mínimo de seis anos de escolaridade do ensino oficial português.

Nos termos do nº 2, alínea b) do citado preceito, era ainda reconhecido o direito de ingresso, desde que se mostrassem preenchidas nas condições referidas no número anterior, ao pessoal que, entre outras situações, fosse contratado pelo regime de direito privado noutras instituições públicas do território, incluindo aquele que integre serviços de apoio à representação de interesses de Macau no exterior, com subordinação hierárquica e horário completo.

Como se viu, o recorrente exercia, à data relevante, funções na área de informática – Informatização de dados relativos ao concurso dos candidatos à compra de CDH e aos requerentes que pretendem obter bonificação para a compra de casa em mercado livre, da Divisão de Habitação apoiada –, no regime de contrato de tarefa, celebrado nos termos do artigo 29º do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau [ETAPM], aprovado pelo Decreto-Lei nº 87/89/M, de 21 de Dezembro;

Este tipo de contratos, modalidade de contrato de prestação de serviços, vem igualmente previsto no artigo 17º do DL nº 41/84, de 3/2, com a seguinte redacção, tendo em atenção a modificação introduzida, pelo DL nº 299/95, de 29/7:

“Artigo 17º

Contrato de prestação de serviço

1- Os serviços e organismos poderão celebrar contratos de tarefa e de avença sujeitos ao regime previsto na lei geral quanto a despesas públicas em matéria de aquisição de serviços.

2- O contrato de tarefa caracteriza-se por ter como objecto a execução de trabalhos específicos, de natureza excepcional, sem subordinação hierárquica, não podendo exceder o termo do prazo contratual inicialmente estabelecido, apenas se admitindo aos serviços recorrer a tal tipo de contrato quando no próprio serviço não existam funcionários ou agentes com as qualificações adequadas ao exercício das funções objecto da tarefa e a celebração de contrato de trabalho a prazo certo prevista no Decreto-Lei n.º 280/85, de 22 de Julho, for desadequada.

[…]

6- Os contratos de tarefa e avença não conferem ao particular outorgante a qualidade de agente”.

Daí que o contrato celebrado entre o recorrente e o Instituto de Habitação de Macau, referido no ponto i. da matéria de facto assente, se configure como um verdadeiro contrato de tarefa, visto que (i) tinha como objecto a execução de trabalhos específicos, de natureza excepcional relativos à informatização de dados relativos ao concurso dos candidatos à compra de CDH e aos requerentes que pretendessem obter bonificação para a compra de casa em mercado livre, da Divisão de Habitação Apoiada [cláusula primeira]; (ii) foi assim designado pelas partes [cfr. corpo do contrato]; (iii) e nele não se evidencia qualquer especial poder de fiscalização, ou de orientação do Instituto de Habitação de Macau [aliás, a subordinação hierárquica foi expressamente excluída na cláusula sétima], denunciando que o recorrente não se obrigou a prestar uma actividade sob as ordens, direcção e fiscalização daquele Instituto.

Ora, da interpretação conjugada dos nºs 1 e 2 do artigo 1º do DL nº 89-F/98, resulta que, além das relações laborais expressamente previstas no nº 2, apenas podiam legitimar o reconhecimento do direito de ingresso àquelas relações que se constituíssem em obediência ao disposto no Estatuto dos Trabalhadores da Administração Publica de Macau [ETAPM], aprovado pelo DL nº 87/89/M, de 21/12, uma vez que só ao abrigo destas era legalmente possível “prestar serviço na Administração do território de Macau sem lugar de origem no quadro”, mas com “vinculação precária” [cfr. o citado artigo 1º e preâmbulo do diploma].

Daqui decorre que, nos termos do referido Estatuto, e para os efeitos nele previstos, apenas eram considerados trabalhadores da Administração Pública de Macau os funcionários, agentes e pessoal assalariado, estabelecendo-se ainda que o provimento por nomeação provisória ou em regime de contrato além do quadro conferia a qualidade de agente [artigo 1º]. Ora, de acordo com o disposto no artigo 19º do citado diploma, as formas de provimento que eram a nomeação e o contrato, sendo que a primeira era a forma de provimento do pessoal do quadro, que podia revestir uma das modalidades previstas no artigo 20º, admitindo a segunda como formas válidas o contrato além do quadro e o assalariamento, enunciadas no artigo 21º.

Por isso, há semelhança do que entendeu o despacho conjunto recorrido, só estas eram, na verdade, as formas legalmente previstas de na Administração prestar serviço sem lugar de origem no quadro, que correspondiam ao objectivo visado pelo legislador, na medida em que davam cobertura a uma actividade vinculada perante a Administração e estavam directamente ligadas à realização do fim administrativo [cfr., nomeadamente, os artigos 1º, 2º, 19º, 21º e 29º do DL nº 87/89/M, de 21/12].

Daqui resulta que só poderia ser reconhecido o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa àqueles que, sem lugar de origem no quadro mas com vinculação precária, pudessem ser considerados verdadeiros trabalhadores da Administração de Macau. E, como acima se disse, verdadeiros trabalhadores da Administração de Macau, nestas condições, só eram, em rigor, aqueles que prestavam serviço em regime de contrato além do quadro ou de contrato de assalariamento, o que não era o caso do recorrente.

Além do mais, como acima também se procurou demonstrar, a característica essencial do contrato celebrado entre o recorrente e o Instituto de Habitação de Macau era, precisamente, a de não conferir qualquer vínculo funcional à Administração, não estando o particular outorgante sujeito ao regime da função pública, designadamente a subordinação hierárquica [cfr. o artigo 29º], por isso que a sua situação funcional não era enquadrável no artigo 1º do DL nº 89-F/98, de 13/4.

Donde, e em conclusão, a expressão “prestava serviço na Administração do território de Macau, sem lugar de origem no quadro”, contemplada no nº 1 do artigo 1º do DL nº 89-F/98, de 13/4, não abarcava toda e qualquer realidade de exercício de funções, até porque estava em causa o ingresso na Administração Pública Portuguesa, retirando-se mesmo do preâmbulo do diploma em causa que foi intenção do legislador “proteger os trabalhadores nacionais da Administração de Macau que têm vindo a ser envolvidos no processo de contratação de efectivos com vinculação precária”.

E, por ser assim, o despacho conjunto recorrido, ao determinar que ao recorrente não pudesse ser reconhecido o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do artigo 1º do DL nº 89-F/98, de 13/4, não violou o preceito em causa, não padecendo por isso dos vícios que aquele lhe assaca.

IV. DECISÃO

Nestes termos, e com tais fundamentos, acordam em conferência os juízes deste TCA Sul em negar provimento ao presente recurso contencioso, mantendo o despacho conjunto recorrido.

Custas pelo recorrente, com taxa de justiça e procuradoria que se fixam em € 150,00 e € 50,00, respectivamente.

Lisboa, 2 de Outubro de 2008

[Rui Belfo Pereira – Relator]

[Rogério Martins]

[António Coelho da Cunha]