01153/09 - Supremo Tribunal Administrativo

Em providência cautelar indeferida por sentença mantida pelo TCA, relativa a acto do Governo que reduziu as transferências para um município por considerar ultrapassados os limites de endividamento, não é de admitir a revista sobre a questão central decidida preponderantemente com base em prognose de facto, sem recurso a critérios jurídicos.

Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do STA: Relatório: MUNICÍPIO DE SANTARÉM, interpôs no TAF de Leiria, providência cautelar de suspensão de eficácia contra MINISTRO DE ESTADO E DAS FINANÇAS, e SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO E DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL, Pedindo a suspensão de eficácia do Despacho conjunto de 7/11/2007, que determinou a redução de 10% das transferências do Fundo de Equilíbrio Financeiro, prevista no Mapa XIX do Orçamento de Estado para 2007. Por sentença de 24/4/2008, o TAF de Leiria indeferiu o pedido cautelar por ter considerado não estar preenchido o requisito do periculum in mora. O mesmo MUNICÍPIO interpôs em 16/5/2008, ao abrigo do disposto no artigo 128º n.º 4 do CPTA, pedido de declaração de ineficácia dos actos de execução do despacho conjunto, consubstanciados nas retenções relativas ao Fundo de Equilíbrio Financeiro, no montante de Euros 79.147,00 cada, promovidas pelos requeridos nos meses de Março e Abril de 2008, e imediata restituição dessas verbas, acrescidas de juros legalmente devidos. Por despacho de 2/6/2008, o TAF de Leiria indeferiu o requerido por já ter sido, à data, prolatada decisão de indeferimento da providência cautelar, ficando por isso o pedido de declaração de ineficácia destituído de objecto. Inconformado com estas decisões, o MUNICÍPIO DE SANTARÉM interpôs recurso jurisdicional para o TCA- Sul que, por Acórdão de 24/9/2009, lhe negou provimento. É deste Acórdão que o MUNICÍPIO de SANTARÉM vem interpor recurso de revista, ao abrigo do disposto no artigo 150º n.º 1 do CPTA, por entender ser a sua admissão necessária para a melhor aplicação do direito, e que fundamenta, alegando que: O tribunal a quo efectuou uma errada ou má aplicação do direito em termos extremos; Apesar da natureza cautelar deste processo, é absolutamente necessário que o STA esclareça, enquanto órgão jurisdicional de cúpula, se à luz da lei processual administrativa vigente, é admissível dar como não verificado o requisito do fumus boni iuris e, consequentemente, denegar acesso à justiça cautelar conservatória, com fundamento na alegada complexidade técnica da matéria de facto e de direito em discussão. O Recorrido MINISTÉRIO DAS FINANÇAS, apresentou contra-alegações, nas quais pugna pela bondade do decidido embora admitindo a admissão da revista, considerando que “o recurso apresentado preenche os pressupostos formais e materiais para ser admitido e deve sê-lo, desde logo porque se impõe clarificar definitivamente se o juízo de probabilidade jurídica exigível em sede cautelar, quando estejam em causa actos de controlo financeiro interno cuja prática envolve a utilização de conceitos técnicos próprios, é compatível com uma mera apreciação sumária ou se ao fazê-la o Tribunal não esgota instantaneamente o iter cognoscitivo possível sobre a questão controvertida.” Pelo contrário, o Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local apresentou contra-alegações nas quais sustenta a inadmissibilidade da revista por não se verificarem os respectivos pressupostos legais e, quanto ao mais, pela manutenção do Acórdão recorrido. I II – Apreciação. Os pressupostos de admissão da revista. O acesso a uma decisão jurisdicional em terceiro grau está previsto no contencioso administrativo actual em termos excepcionais, isto é, encontra-se reservado apenas para as causas em que a controvérsia tenha como objecto questões jurídicas ou sociais de relevância fundamental, ou quando a intervenção do STA seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito – art.º 150. n.º 1 do CPTA. Na concretização dos conceitos indeterminados da referida previsão legal esta formação tem vindo a considerar que se verifica a relevância jurídica fundamental quando a questão a apreciar assume complexidade e dificuldade para além do comum, quer em razão das operações exegéticas que envolve, quer em razão da necessidade de articular a respectiva hermenêutica com outras normas, de modo que se esteja perante um quadro legal pouco claro, cuja aplicação suscita dúvidas, em especial se elas se podem já constatar ao nível da doutrina, ou das decisões das instâncias. No que concerne à relevância social fundamental de determinada questão, tem vindo a dar-se por verificada, designadamente, em relação a problemas que, de modo actual ou potencial, com elevada probabilidade, podem repetir-se e por esta via a respectiva resolução interessar a um vasto número de cidadãos, cuja esfera jurídica seja ou possa vir a ser afectada pela definição do quadro jurídico regulador daquela situação (tipo) da vida, ou seja o caso revela assinalável capacidade de expansão da controvérsia relativamente a outros casos de idêntica natureza. Também o caso único, mas relativo a interesses difusos especialmente sentidos e vividos por uma comunidade de pessoas, pode preencher este pressuposto. A intervenção do STA tem sido entendida como claramente necessária quando esteja em causa questão em que a solução jurídica adoptada pelas instâncias seja instável incerta ou duvidosa por existirem divergentes modos de a tratar, ou que suscite crispação ou resistência da comunidade jurídica superior ao comum, ou em que se apresenta claro que intervenção do órgão de cúpula e regulação do sistema pode contribuir para a certeza, previsibilidade e segurança do direito. Sublinhe-se ainda, por relevar no caso presente, que é também estável o entendimento formado no sentido de o preenchimento dos pressupostos do artigo 150º n.º 1 do CPTA assumir especial exigência quando a revista seja requerida no âmbito de processos cautelares, por razões que se prendem com a natureza instrumental e transitória das decisões emanadas nesse âmbito. No caso que nos ocupa o Município de Santarém imputa ao Acórdão recorrido erro de julgamento que entende dever ser corrigido, na medida em que a decisão alcançada viola o princípio da tutela jurisdicional efectiva, consubstancia um non liquet ou uma situação de denegação de acesso à justiça cautelar, não podendo a complexidade de qualquer causa fundamentar um não conhecimento das pretensões deduzidas em juízo, ainda que no âmbito de processos de cognição sumária, sem resvalar para a inconstitucionalidade. Diferentemente, apesar de considerar necessária a admissão da revista para uma melhor aplicação do direito, o Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local suscita questão diversa. Na sua perspectiva, a revista não é necessária por ter sido denegada a tutela cautelar ao Recorrente, mas sim porque está em causa o exercício de actividade totalmente vinculada da administração, que assenta em juízos técnicos e contabilísticos cuja análise, ainda que perfunctória, uma vez efectuada, esgota o poder de cognição do Tribunal por efeito consumptivo dessa análise, que não é nem pode ser diferente, pela natureza financeira e não jurídica da questão, em sede cautelar e em sede de processo principal. Para apreciar da admissibilidade do presente recurso é necessária uma maior aproximação do que foi decidido pelas instâncias. O litígio incide sobre o pedido de suspensão de eficácia da ordem suspensão, ou corte, de uma parte da transferência de verba do Fundo de Equilíbrio Financeiro para o Município de Santarém. O despacho conjunto cuja suspensão de eficácia foi requerida, fundamentava assim a sua decisão: “Face à violação do limite de endividamento líquido fixado no n.º 6 do artigo 33º da Lei n.º 60-A/2005 , de 30 de Dezembro, e atendendo à violação dos limites de endividamento líquido ou de médio e longo prazo em 2007, pelo Município de Santarém, (…) ao abrigo do previsto no n.º 8 do artigo 33º da Lei n.º 53-A/2006 de 29 de Dezembro, seja aplicada a este Município a redução de 10% da respectiva transferência do Fundo de Equilíbrio Financeiro, prevista no mapa XIX do Orçamento de Estado para 2007, pelo número de duodécimos necessário à redução correspondente ao excesso de endividamento verificado.” O TAF de Leiria negou provimento ao pedido por ter considerado que não foram provados danos concretos susceptíveis de preencher o requisito do periculum in mora exigido pelo artigo 120 n.º 1 alínea c) do artigo 120º do CPTA ao mesmo tempo que considerou desnecessária prova testemunhal. O Município de Santarém inconformado com o despacho que indeferiu o pedido de declaração de ineficácia de actos de execução indevida pediu também a sua alteração no recurso para o TCA. No recurso jurisdicional o TCA- Sul, depois de se referir ao requisito cautelar de aparência de bom direito, passou a referir que estão em causa juízos técnicos de existência e juízos técnicos valorativos para concluir que a aparência de bom direito resultaria sempre de juízos extra-jurídicos sobre contabilidade e de uma prova e apreciação que se não coadunam com o juízo de probabilidade e a apreciação sumária deste meio processual pelo que concluiu pela improcedência de ambos os recursos jurisdicionais. Um tal raciocínio sobre uma sentença que conheceu do fumus boni iuris para concluir pela falta de elementos positivos, significa que se julgou suficiente a matéria de facto controlável nesta fase incipiente da instrução sobre a causa, para o juízo de prognose sobre o bem ou mal fundado da pretensão. Como se vê, a decisão do TCA assenta ainda decisivamente sobre valoração de factos e juízos de prognose; sobre factos em ligação com critérios não jurídicos, pelo que a intervenção do STA em revista não poderia trazer um decisivo “apport” à melhor decisão jurídica do caso, limitado como está a questões de direito. Isto é, a decisão das instâncias, na parte em que é criticada pelos recorrentes, assenta numa apreciação de factos que em termos aproximativos e sem compromisso para a decisão de fundo conduz à conclusão retirada pela 1.ª instância e mantida no Acórdão. Neste tipo de questão a definição do direito pelo STA está em grande medida afastada ou a efectuar-se seria um puro exercício teórico. Quanto à questão da execução indevida a decisão segue a corrente maioritariamente sufragada no STA de que perde interesse a apreciação se a providência foi rejeitada, como é o caso, pelo que também não se vê aqui necessidade de fazer intervir o STA num recurso excepcional. Decisão: Em conformidade com o exposto, nos termos do art.º 150.º n.º 1 do CPTA, acordam em não admitir a revista. Custas pela recorrente. Lisboa, 9 de Dezembro de 2009. – Rosendo Dias José (relator) – Maria Angelina Domingues – José Manuel da Silva Santos Botelho .