74/86 - Tribunal Constitucional

Processo: nº 105/85. 2,ª Secção. Relator: Conselheiro Mário de Brito. 1. Por escritura pública de 27 de Julho de 1978, lavrada de fls. 73 a fls. 81 vº do livro nº I-7 das notas do 5° Cartório Notarial de Lis­boa, a sociedade A. celebrou com o Fundo de Fo­mento da Habitação um contrato de desenvolvimento para habitação, pelo qual se obrigou a construir 520 habitações de renda limitada, na fregue­sia da Amora, concelho do Seixal. No seguimento desse contrato reque­reu em 5 e 14 de Dezembro desse ano e 19 de Janeiro de 1979, na Con­servatória do Registo Predial do Seixal, determinados actos de registo: averbamentos de construção e descrições prediais e inscrições de consti­tuição do regime de propriedade horizontal. Tendo sido elaboradas con­tas pela prática desses actos, reclamou a empresa construtora para o con­servador, por entender que tais actos deviam ser gratuitos, nos termos do artigo 16°, nº 1, alínea e), do Decreto-Lei nº 608/73, de 14 de No­vembro, que estabelece a «gratuitidade dos actos de registo predial» para as casas de renda limitada e é aplicável às habitações construídas no âm­bito dos contratos de desenvolvimento para a habitação, por força do dis­posto no artigo 7°, nº 1, alínea j), do Decreto-Lei nº 663/74, de 26 de Novembro, como aliás consta do artigo 9° do referido contrato. As reclamações foram, todavia, indeferidas, primeiro, pelo conservador e, de­pois, pelo director-geral dos Registos e do Notariado (como consta das comunicações dirigidas à reclamante em 12 de Janeiro e 9 de Fevereiro de 1979; e, interpostos recursos hierárquicos para o Ministro da Justiça em 19 de Fevereiro de 1979, acabaram os mesmos por ser «indeferidos» por despacho de 10 de Outubro de 1980. Deste despacho foi então interposto recurso contencioso para a 1a Sec­ção do Supremo Tribunal Administrativo, que, em acórdão de 21 de Fe­vereiro de 1985, começando por conhecer da competência para apreciar o recurso, se julgou efectivamente competente, face ao preceituado no artigo 55° do Decreto-Lei nº 44 063, de 28 de Novembro de 1961, cujo conteúdo não foi alterado pelo artigo 69° do Decreto-Lei nº 519-F2/79, de 29 de Dezembro (nova Lei Orgânica dos Serviços dos Registos e do Notariado). Para assim concluir, recusou esse acórdão a aplicação, por inconstitu­cional, da parte final do nº 7 do artigo 140º do Regulamento dos Ser­viços dos Registos e do Notariado, aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 55/80, de 8 de Outubro: - é que, ao admitir recurso «para o tribu­nal de comarca» da decisão do director-geral sobre a reclamação para ele deduzida contra «erros de conta», quando tal decisão seja desfavorável ao interessado, essa disposição, além de contrariar norma de grau superior (o citado Decreto-Lei nº 519-F2/79), viola o artigo 167°, alínea j), da Constituição, na sua primitiva redacção, «onde se reserva para a lei for­mal a matéria de competência dos tribunais». Daí o presente recurso, interposto pelo Ministério Público, nos ter­mos dos artigos 280°, nºs 1, alínea a), e 2, da Constituição e 70°, nº 1, alínea a), 71° e 72°, nºs 1, alínea a), e 3, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro. Neste Tribunal, o Exmo. magistrado do Ministério Público pronunciou-se igualmente no sentido da inconstitucionalidade orgânica da referida norma. Cumpre decidir. 2.1. As reclamações contra erros de conta respeitantes a actos do re­gisto predial eram reguladas pelo artigo 55° do Decreto-Lei nº 44 063, de 28 de Novembro de 1961, do seguinte teor: 1 - Das decisões proferidas pelos conservadores e notários so­bre reclamações contra erros de conta, bem como da sua recusa a efectuar algum registo nos termos requeridos ou a praticar qualquer acto da sua competência, podem os interessados reclamar para o director-geral dos Serviços dos Registos e do Notariado. 2 - Se a decisão do conservador ou notário admitir recurso para o tribunal da comarca, a faculdade de reclamação só pode ser exer­cida antes de interposto o recurso a que haja lugar, nos termos das disposições legais aplicáveis. 3 - Do despacho proferido pelo director-geral sobre a reclama­ção não há recurso; mas quando for desfavorável ao reclamante po­derá este, no prazo de oito dias, a contar da notificação daquele despacho, interpor o recurso que couber da decisão inicial do conservador ou notário. Todavia, os nºs 2 e 3 deste preceito «não dispõem sobre as decisões respeitantes às contas dos conservadores do registo predial e às respectivas impugnações, continuando estas sujeitas ao regime geral de impugnação dos actos administrativos, como era a solução legal até à publicação da­quele diploma», ou seja, «impugnação hierárquica, nos diversos graus, com ulterior recurso contencioso do acto definitivo - o despacho do Ministro da Justiça». É o que se sustenta no acórdão da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo de 6 de Março de 1968 (in Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 113°, pp. 338 e segs.), com o aplauso do Prof. Afonso Rodrigues Queiró, em Anotação a esse acórdão (in Revista, cit., pp. 350 e segs.). «Nada do que explica a especialíssima posição do legislador quanto à impugnabilidade dos actos de recusa e equiparados dos conservadores do registo predial e de outros agentes da ' Administra­ção Pública do direito privado ' - diz-se, com efeito, nessa anotação - pode ser invocado para estender esse regime à impugnação dos actos de contagem dos emolumentos devidos pela prática dos actos administrati­vos em que se analisa essa espécie de administração pública. Não só, nes­tes casos, se não está perante seja o que for que lembre o direito de um particular ao exercício de um poder público, direito que especialmente reclame a ' tutela máxima ' de uma actio, como, de toda a maneira, os preceitos que regulam a tributação dos particulares nessas hipóteses estão longe de assumir índole ou feição civilística que explique ou justifique a competência dos tribunais judiciais para o controlo contencioso e efec­tivação da legalidade nesse domínio, em prejuízo da competência dos tri­bunais administrativos. Esses preceitos, são de direito tributário especial, que é como quem diz, afinal, de direito administrativo.» Esta doutrina é ainda válida à face do artigo 69° do Decreto-Lei nº 519-F2/79, de 29 de Dezembro (nova Lei Orgânica dos Serviços dos Registos e do Notariado), cujos nºs 1, 2 e 4 reproduzem textualmente os três números do artigo 55° do Decreto-Lei nº 44 063. Na verdade, o nº 3 daquele artigo limita-se a fixar o prazo para a reclamação para o director-geral dos Registo e do Notariado («60 dias a contar do recebi­mento da comunicação do despacho dado ao requerido») e o nº 5 a prover para a hipótese de serem «postos, simultaneamente, recurso para o tribu­nal e reclamação hierárquica ou, sucessivamente, mas intentado o recurso contencioso antes de julgada a reclamação hierárquica» («apenas poderá prosseguir seus termos o recursos contencioso - dispõe esse número -, considerando-se prejudicada a reclamação»). E a mesma solução está hoje expressa no artigo 140° do Código do Registo Predial, aprovado pelo Decreto-Lei nº 224/84, de 6 de Julho, onde, depois de se dizer que «a qualificação de que resulte a recusa do registo, ou a sua efectivação como provisório por dúvidas, pode ser im­pugnada por recurso para o juiz da comarca ou por reclamação hierár­quica» (nº 1), se acrescenta que «a impugnação de erros de conta dos actos e da recusa da passagem de certidões só pode ser feita por reclama­ção hierárquica» (nº 4). Acontece, porém, que o Regulamento dos Serviços dos Registos e do Notariado, aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 55/80, de 8 de Ou­tubro, e publicado em obediência ao determinado no nº 1 do artigo 96° do Decreto-Lei nº 519-F2/79 (embora para além do prazo aí fixado), veio estabelecer no nº 7 do artigo 140° que «do despacho do director-geral decidindo a reclamação interposta contra erros de conta, bem como da recusa do conservador ou notário de efectuar algum registo nos termos requeridos ou de praticar qualquer acto da sua competência, não há re­curso» e que «se a decisão for desfavorável, pode, porém, o interessado, no prazo de oito dias a contar do recebimento da comunicação do despa­cho, interpor recurso da decisão inicial do conservador ou notário para o tribunal da comarca», assim se alterando o regime instituído pelo ar­tigo 55° do Decreto-Lei nº 44 063 e que havia sido mantido pelo ar­tigo 69° do Decreto-Lei nº 519-F2/79: - isto é, as decisões dos con­servadores do registo predial sobre reclamações contra erros de conta, que estavam sujeitas ao regime geral de impugnação dos actos administrati­vos, passaram a estar sujeitas ao regime de impugnação das decisões so­bre reclamações deduzida pela recusa de actos de registo. No que aqui nos interessa, veio, assim, esse preceito, na sua segunda parte, permitir o recurso «para o tribunal da comarca» da decisão do con­servador sobre a reclamação contra erros de conta. Ora, como se concluiu no acórdão recorrido, tal norma (regulamen­tar), contrariando norma de grau superior (de decreto-lei) está ferida de ilegalidade. Mas estaremos em presença também de uma inconstitucionalidade or­gânica, como se diz no mesmo acórdão, por violação do artigo 167°, alínea j), da Constituição, na sua primitiva redacção? 2.2. De acordo com esse preceito constitucional, era da exclusiva com­petência da Assembleia da República legislar sobre competência dos tri­bunais, embora a Assembleia pudesse autorizar o Governo a fazer decretos--leis sobre essa matéria (artigo 168°, nº 1). Ora, o nº 7 do artigo 140° do Regulamento dos Serviços dos Regis­tos e do Notariado, ao permitir recurso para o tribunal da comarca - que não era admitido por lei - da decisão do conservador sobre reclamação contra erros de conta, veio afinal legislar sobre competência dos tribu­nais, com violação, portanto, daqueles preceitos. Qual a consequência? Ensinava a esse respeito o Prof. Afonso Rodrigues Queiró, Lições de Direito Administrativo, vol. I, 1976, título II, capítulo III, nº 14: Um regulamento enferma de inconstitucionalidade orgânica quando uma autoridade administrativa edita uma norma com força jurídica de regulamento que, com o conteúdo com que se apresenta, só poderia ser emanada por um órgão legislativo ou com poderes legislativos, com força jurídica de lei. E mais adiante: O regulamento que verse matéria de lei já pela lei versada en­ferma de inconstitucionalidade orgânica e de ilegalidade, simulta­neamente. Se o regulamento versar matéria de lei que ainda não haja sido tratada sob forma legislativa, enfermará apenas de incons­titucionalidade orgânica e de ilegalidade. Por sua vez, o Prof. Jorge Miranda, no Manual de Direito Constitu­cional, t. II, 2a ed., revista, 1983, nº 70, III, escreve a propósito da su­bordinação dos regulamentos às leis [artigos 115°, nº 7, e 202°, alí­nea c), na sua redacção actual]: Reiteramos a opinião que há muito sustentamos de que, se não houver ofensa de outra norma constitucional - de fundo, de com­petência ou de forma -, se trata de um problema de ilegalidade, e não de inconstitucionalidade. Isto é: havendo ofensa de norma de competência, há inconstituciona­lidade. Finalmente, tem este Tribunal afirmado repetidamente, embora a título incidental, que, quando o regulamento, ao mesmo tempo que con­traria a lei que vem regulamentar, dispõe sobre matéria da exclusiva com­petência da Assembleia da República, se verifica uma inconstitucionali­dade: assim, por exemplo, nos acórdãos nºs 88/84, de 30 de Julho (proferido no processo nº 108/83 e publicado no Diário da República, 2a série, nº 29, de 4 de Fevereiro de 1985), e 132/84, de 12 de De­zembro (proferido no processo nº 81/84 e publicado no Diário da Re­pública, 2a série, nº 62, de 15 de Março de 1985). 3. Pelo exposto, julga-se inconstitucional, por violação do artigo 167°, alínea j), da Constituição, na sua primitiva redacção, a norma do nº 7 do artigo 140° do Regulamento dos Serviços dos Registos e do Nota­riado, aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 55/80, de 8 de Outu­bro, na parte em que atribui aos tribunais de comarca competência para conhecer dos recursos interpostos das decisões dos conservadores do re­gisto predial sobre reclamações contra erros de conta e, consequentemente, nega-se provimento ao recurso. Lisboa, 5 de Março de 1989. - Mário de Brito - José Magalhães Go­dinho - José Manuel Cardoso da Costa - Messias Bento - Mário Afonso - Armando Manuel Marques Guedes.