32/88 - Tribunal Constitucional

Acordam no Tribunal Constitucional: I Introdução 1. Ao abrigo do disposto nos artigos 281°, nº l, alínea a), da Constituição da República Portuguesa (CRP) e 62e da Lei n° 28/82, de 15/11, o Procurador-Geral da República veio requerer a declaração, com força obrigatória geral, de "inconstitucionalidade formal originária" das normas do Decreto n° 100/80, de 09/10, e do Decreto do Governo n° 68/84, de 17/10, que aprovaram para ratificação a Convenção nº 96 sobre agências de colocação não gratuitas, adoptada pela Conferência Geral da Organização Internacional do Trabalho (OIT), e fundamentou nos seguintes termos tal pedido: a) - pelo Decreto nº 100/80 foi aprovada para ratificação, com aceitação da parte II, a Convenção n° 96 da OIT, relativa a agências de colocação não gratuitas (artigo único); b) - pelo Decreto do Governo n° 68/84 foi aprovada para ratificação, com aceitação da parte III, a mesma Convenção nº 96 (artigo 1°), e revogado o Decre­te n° 100/80 (artigo 2°); c) - os artigos 55°, alínea d), e 57°, n° 2, alínea a), da CRP [correspondentes aos artigos 56°, alínea d), e 58°, n° 2, alínea a), do texto originário] garantem aos trabalhadores, através das suas comissões e associações sindicais, uma intervenção efectiva no processo legislativo laboral, intervenção que se destina a dar a conhecer ao órgão legiferante as posições assumi­das pelos trabalhadores e a permitir que estes exerçam a sua influência sobre certas decisões políticas que se lhes dirijam (intervenção directa no próprio processo legislativo, e que passa, ao menos, pelo conhecimento prévio dos projectos de diplomas a publicar); d) - tal direito de participação inscreve-se no âmbito dos direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores e, como tal, reveste a natureza de direito fundamental, nomeadamente para efeitos de lhe ser aplicado o regime dos direitos, liberdades e garantias, disciplina­do nos artigos 17° e 18° da CRP; e) - foi com base nesta interpretação da CRP que o Tribunal Constitucional declarou, com força obriga­tória geral, a inconstitucionalidade de normas de vários diplomas (cfr. o acórdão n° 31/84, publicado no Diário da República, I série, n° 91, de 17/04/84); f) - ora, é claro que se não demonstra, a qualquer nível, a participação dos trabalhadores, nos termos referidos, na feitura dos diplomas em questão; g) - e é irrelevante a publicação da proposta de lei (projecto), para aprovação da Convenção nº 96, in Separata n° 4 do Boletim do Trabalho e Emprego, de 31/07/79, pois que o despacho do Ministro do Trabalho de 18/07/79 que precede aquele projecto de proposta de lei, é claro em ressalvar que a consulta que "ora se promove […] não está sujeita ao mecanismo decorrente da Lei n° 16/79, de 26 de Maio" e em precisar que " só se e quando o Governo decidir apresentar à Assembleia da República as propostas de lei de ratificação daquelas convenções da OIT entre as quais se contava a Convenção nº 96 é que se deverá sujeitar essas propostas ao preci­so mecanismo de participação fixado na Lei n° 16/79 " e que "deste modo a presente consulta é prévia ao exercí­cio do direito de participação a que alude a referida lei, que de modo algum prejudica"; h) - por outro lado, parece evidente que as normas em causa se inscrevem no genus " legislação do trabalho " com o sentido amplo que, segundo o artigo 2°, nº 2, da Lei nº 16/79, se deve atribuir a tal catego­ria normativa: toda a legislação que visa regulamentar os direitos dos trabalhadores reconhecidos na CRP. 2. Em breve nota, e algo parenteticamente, se sublinha que, sem embargo de no seu requerimento se referir imediatamente às normas do Decreto n° 100/80 e do Decreto do Governo n° 68/84 (que, em termos relativamente descoincidentes, aprovaram a Convenção n° 96 da OIT), o que o Procurador-Geral da República, em boa lógica, verdadeiramente pretendeu foi a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral: - das normas da Convenção n° 96, tal como foi aprovada para ratificação pelo Decreto n° 100/80 (isto é, das normas das partes I, II e IV da convenção); - e das normas da mesma convenção tal como foi aprovada para ratificação pelo Decreto do Governo n° 68/84 (isto é, das normas das partes I, III e IV). Em tal sentido aponta, aliás, todo o fio do discurso em que o pedido se alicerça. De outra banda, e nesta mesma linha interpretativa, há que considerar ainda que, apesar de os tratados internacionais e de os diplomas que os aprovam para ratificação se inserirem num continuum incidível de normação, o certo é que, para efeitos de controlo de consti­tucionalidade, a CRP põe claramente o acento tónico nas normas desses mesmos tratados (cfr. os artigos 277°, n° 2, e 278°, n° 1). 3. Notificado nos termos e para os efeitos do artigo 54° da Lei nº 28/82, veio o Primeiro-Ministro, por um lado, a oferecer o merecimento do processo e, por outro lado, a fazer juntar aos autos duas informações oficiais: a) - Uma do Ministério dos Negócios Estrangei­ros, em que, a propósito, se desenvolve a seguinte linha de contra-argumentação: - Não é inequívoca a indicação do pedido, visto que, sendo o Decreto nº 100/80 e o Decreto do Gover­no nº 68/84 actos-condição e não actos normativos, apenas a inconstitucionalidade da Convenção nº 96 é susceptível de apreciação pelo Tribunal Constitucional. Além disso, o Decreto n° 100/80, incluso no pedido, já se encontra revogado pelo artigo 2° do Decreto n° 68/84; - Entendendo-se que o objecto do pedido é a Convenção n° 96, verifica-se então que o pedido é prematuro, pois foi recebido no Tribunal Constitucional em 07/05/85, quando ainda não se consumara a vinculação internacional do Estado Português, ocorrida apenas em 07/06/85, e sendo certo ainda que tal convenção só passou a vigorar em Portugal a partir de 07/06/86; - A falta de segunda consulta às organiza­ções dos trabalhadores, anunciada no despacho do Ministro do Trabalho de 18/07/79, não prejudicou o efeito útil visado pelas disposições constitucionais relevantes e pelo disposto na Lei n° 16/79 e, por isso, não deve ser atendida como fundamento de declaração de inconstituciona­lidade formal; - Se, porventura, essa falta fosse consi­derada fundamento de inconstitucionalidade formal, tal inconstitucionalidade não resultaria de violação de uma disposição fundamental no sentido do artigo 277°, nº2, da CRP, e consequentemente não estaria impedida a aplica­ção na ordem jurídica portuguesa das normas da Convenção n° 96. b) - E outra da Direcção-Geral do Trabalho, em que se refuta o pedido do seguinte jeito: - A publicação nos Boletins do Trabalho e Emprego dos textos das convenções da OIT que o Governo pretenda ratificar é processo que sempre se tem seguido em cumprimento do disposto nos artigos n°s 55°, alínea d), e 57°, n° 2, alínea a), da CRP e do disposto ainda nos artigos 1° e 4° da Lei n° 16/79; - Assim, a publicação do texto da Convenção n° 96 na separata n° 4 do Boletim do Trabalho e Emprego de 31/07/79 consubstanciou a necessária consulta às orga­nizações representativas dos trabalhadores tal como esta é exigida pelas normas referidas; - Afigura-se que este entendimento não é prejudicado pelos termos em que se encontra redigido o despacho do Ministro do Trabalho de 18/06/79; - E assim o terá entendido a CGTP-IN que, em parecer, enviado em Agosto de 1979 ao Ministério do Trabalho, e na sequência da publicação da Convenção nº 96, se veio a referir expressamente à Lei n° 16/79; - Esse parecer viria, aliás, a ser devida­mente ponderado ao longo do processo de ratificação da Convenção nº 96. II Questão prévia 4. Antes de passar ao exame da questão de fundo, ou seja, antes de passar a averiguar se as normas da Convenção nº 96 da OIT, num primeiro momento aprovadas pelo Decreto n° 100/80, e, num segundo momento aprovadas pelo Decreto do Governo n° 68/84, estão viciadas quod formam, impõe-se apreciar e deci­dir se, neste particular caso, se justifica ou não o conhecimen­to do pedido. Nos quadros do artigo 281°, n° 1, alínea a), da CRP, o pedido de fiscalização abstracta e sucessiva de constitucionalidade tem por objecto normas jurídicas perfei­tas, isto é, normas inseridas em diplomas em relação aos quais o processo legislativo se completou plenamente, tendo legitimi­dade para o formular o Presidente da República, o Presidente da Assembleia da República, o Primeiro-Ministro, o Provedor de Justiça, o Procurador-Geral da República, um décimo dos Deputados da Assembleia da República ou, com fundamento em violação dos direitos das regiões autónomas, as assembleias regionais e os presidentes dos governos regionais. Ao invés, e como decorre do artigo 278°, nºs 1 e 2 , da CRP, o pedido de fiscalização abstracta e preven­tiva de constitucionalidade tem por objecto normas jurídicas imperfeitas, isto é, normas inscritas em diplomas em relação aos quais não ocorreu ainda a completude do processo legislati­vo, tendo legitimidade para o deduzir: (1) o Presidente da República quanto a qualquer norma constante de tratado interna­cional que lhe tenha sido submetido para ratificação, de decreto que lhe tenha sido enviado para promulgação como lei ou como decreto-lei ou de acordo internacional cujo decreto de aprovação lhe tenha sido remetido para assinatura; (2) e os Ministros da República quanto a qualquer norma constante de decreto legis­lativo regional ou de decreto regulamentar de lei geral da República que lhes tenham sido enviados para assinatura. Ora, sendo as coisas assim, é de colocar agora a interrogação: o pedido do Procurador-Geral da Repúbli­ca, pedido de fiscalização abstracta e sucessiva de constitucio­nalidade, ao tempo em que foi apresentado dirigia-se a normas jurídicas perfeitas? É que se a resposta houver de ser negativa, então forçoso será concluir que o pedido em causa carecerá de objecto constitucionalmente admissível (na álgebra da CRP, e no domínio do controlo preventivo de constitucionalidade, apenas o Presidente da República e os Ministros da República, como ainda há pouco se viu, poderão e ainda assim em momentos muito precisos do procedimento normativo requerer ao Tribunal Constitucional a formulação de um juízo sobre a constitucionali­dade de normas jurídicas inacabadas). 5. Segundo o artigo 8°, n° 2, da CRP, " as normas constantes de convenções internacionais regularmente ratificadas ou aprovadas vigoram na ordem interna após a sua publicação oficial e enquanto vincularem internacionalmente o Estado Português". Este preceito constitucional determina, pois, a penetração automática das convenções internacionais, sejam elas tratados ou acordos sob forma simplificada, na ordem inter­na portuguesa, logo que preenchido o seguinte corpus de trâmi­tes: a) - Aprovação e ratificação (para os tratados) ou mera aprovação (para os acordos); b) - Publicação no Diário da República, nos termos do artigo 122°, n° 1, alíneas b), e) eh), da CRP, do texto das convenções o que ocorre juntamente com a dos respectivos diplomas de aprovação e ainda, para os tratados, dos avisos de ratificação (note-se, porém, que, à luz da versão originária da CRP, não era necessariamente obrigatória a publicação no jornal oficial dos avisos de ratificação). c) - E cumprimento ulterior de certas formali­dades de conteúdo variável, impostas pela própria convenção ou, no silêncio desta, por princípios de direito internacional geral ou comum, e essencialmente destinadas à manifestação na ordem externa do consentimento do Estado português em ficar vinculado por convenções internacionais (v.g., a troca ou o depósito dos instrumentos de ratificação). 6. Nesta perspectiva, e revertendo ao caso sub j u d i c e, verifica-se: - que a Convenção n° 96 da OIT-, adoptada pela Conferência Geral, em 01/07/49, no decurso da sua 32a sessão, é um tratado internacional em sentido estrito [cfr. os artigos 8°, n° 2, 164°, alínea i), 200°, n° 1, alínea c), 277°, nº 1, e 278°, n° 1, da CRP, em articulação com o artigo 2°, n° 1, da convenção, onde se exige que o consentimento dos estados se exprima através de ratificação]: - que para se verificar, nos termos do artigo 8°, n° 2, da CRP, a recepção automática na ordem interna das normas que a constituíam (com ressalva, conforme os casos, das normas que preenchiam a sua parte II ou a sua parte III): a) - haveria de ser aprovada para ratificação pela Assembleia da República (mediante resolução) ou pelo Governo (mediante decreto) cfr. os artigos 164°, alínea i), e 200°, n° 1, alínea c), da CRP, segundo os quais compete à Assembleia da República aprovar para ratificação os tratados que versem matéria da sua competência legislativa reservada, os tratados de participação de Portugal em organiza­ções internacionais, os tratados de amizade, de paz, de defesa, de rectificação de fronteiras, os respeitantes a assuntos mili­tares, e ainda quaisquer outros que o Governo entenda submeter-lhe, e compete ao Governo aprovar para ratificação os tratados cuja aprovação não seja da competência da Assembleia da Repúbli­ca ou que a esta não tenham sido submetidos; b) - haveria de ser ratificada, nos termos do artigo 138°, alínea b), da CRP, pelo Presidente da República ( a obrigatoriedade de publicação no jornal oficial do instru­mento de ratificação é, de um ponto de vista constitucional, algo duvidosa, a menos que se lhe venha a dar a forma de decreto presidência.. o que, aliás, ainda bem recentemente aconteceu cfr. Decreto do Presidente da República n° 38-A/87, de 14/12, pelo qual foi ratificada a Declaração Conjunta e seus anexos I e II sobre a Questão de Macau ); c) - haveria, na moldura do artigo 122°, n° 1, alínea b) , da CRP, de ser publicada, bem como o aviso de ratificação, em Diário da República (observe-se, contudo, que a CRP, texto de 1976, não forçava, directamente pelo menos, à publicação de tal aviso no jornal oficial, contentando-se em prescrever artigo 122°, n°s 1 e 3 que os actos de eficácia externa dos órgãos de soberania não compreendidos no n° 2 do artigo 122°, como então era o caso da ratificação, teriam de ser publicitados pela forma que a lei determinasse); d) - e haveria ainda de ser comunicada e registada a respectiva ratificação pelo director-geral da Repar­tição Internacional do Trabalho (artigos 16° e 17°, n°s 1 e 3, da convenção). 7. A Convenção n° 96 da OIT foi aprovada pelo Governo para ratificação, com aceitação da sua parte II (ou seja, com exclusão da sua parte III) através do artigo único do Decreto n° 100/80. Na sequência de tal aprovação governamen­tal, veio a ser ratificada pelo Presidente da República por Carta de Confirmação e Ratificação não datada. Mais tarde, porém, e dando-se seguimento a solicitação da Secretaria de Estado do Emprego ao Ministério dos Negócios Estrangeiros, suspendeu-se a tramitação do procedi­mento normativo, que era dirigido à compleição da vontade polí­tica do Estado Português no plano da sua vinculação internacio­nal â Convenção n° 96 da OIT Deste modo, não se chegou a datar no caso, necessariamente a posteriori o instrumento de ratificação, nem se lhe deu qualquer publicitação, designadamente em Diário da República, nem ainda se comunicou a ratificação, para fins de registo, ao director-geral da Repartição Internacional do Trabalho. Não interessa precisar se o momento em que as normas de uma convenção internacional se hão-de considerar perfeitas, para efeitos de sobre elas passar a ser lícita a incidência de um pedido de fiscalização abstracta e sucessiva de constitucionalidade, há-de coincidir com o momento da publi­citação interna do acto pelo qual o Estado Português exprime em definitivo a sua anuência (ratificação para os tratados e aprovação para os acordos), ou antes com o momento da sua recepção na ordem jurídica portuguesa. De qualquer modo, e tendo presente tudo o que anteriormente se escreveu, sempre se imporá concluir que, neste caso, o pedido do Procurador-Geral da República que visa a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas da Convenção n° 96 da OIT, tal como foi apro­vada para ratificação pelo Decreto n° 100/80, carece de objecto constitucionalmente válido. De facto, nem se chegou a completar a parte do procedimento normativo que necessariamente haveria de decorrer na ordem interna. Ê que ainda que se pudesse ter por válida uma ratificação não datada, o certo é que esta não foi de alguma forma publicitada, e sem isso o procedimento normativo sempre seria de se ter, mesmo a nível meramente inter­no, como inconcluso (note-se, aliás, que apesar de a CRP, na sua versão inicial, não obrigar expressamente à publicação dos avisos de ratificação em Diário da República versão porventura aplicável à presente hipótese sempre impunha um mínimo de publicitação em relação a um acto como o da ratifi­cação, publicitação que não se verificou nunca). Assim sendo, e bem feitas as contas, estão em causa apenas normas ainda não fixadas no ordenamento jurídico português, normas em relação às quais não é lícito, por isso, suscitar o respectivo controlo de constitucionalidade, a título sucessivo. Numa situação que com esta tinha evidentes analogias também ali se pedia a intervenção do Tribunal Constitucional, no domínio da fiscalização abstracta e sucessiva de constitucionalidade, em relação a normas que ainda não tinham chegado a existir no ordenamento jurídico já diversos juízes do Tribunal Constitucional em declarações de voto anexas ao acórdão n° 15/83 (in Diário da República, II série, n° 25, de 30/01/84), nesse mesmo sentido claramente se pronunciaram. Pode ler-se, com efeito, e significativamente, em tais declara­ções de voto: " Permite, é certo, a Constituição a fiscali­zação preventiva da constitucionalidade, isto é, que seja apre­ciada a constitucionalidade de normas constantes de lei antes de esta ter sido referendada, e até promulgada; mas neste caso só ao Presidente da República é conferida legitimidade para requerer a apreciação da constitucionalidade." " […] não se pode aceitar um pedido anteci­pado de fiscalização da inconstitucionalidade de normas constan­tes de diplomas qua ainda não foram publicados. O sistema de fiscalização da inconstitucionalidade sucessiva distingue--se do da fiscalização preventiva precisamente por se aplicar a normas já perfeitas, actuais." " […] o Primeiro-Ministro só pode requerer a apreciação e declaração de inconstitucionalidade de normas constantes de actos normativos perfeitos artigo 281°, n° l, alínea a), da Constituição ). Apenas o Presidente da República e os Ministros da República podem requerer a apreciação da constitucionalidade de normas constantes de actos normativos em formação, e, ainda assim, em momentos muito precisos do processo formativo (artigo 278°, n°s 1 e 2). " […] quando o Primeiro-Ministro requereu a declaração de inconstitucionalidade do decreto da Assembleia da República aqui controvertido, ainda não existia uma norma no sentido de acto normativo perfeito e integral [artigo 281°, n° 1, alínea a), da Constituição], pois que para tanto lhe faltavam a referenda do Governo e a publicação no Diário da República […]. " Assim sendo, inexistindo juridicamente o decreto da Assembleia da República como norma perfeita e actual, na data em que o requerimento foi apresentado ao Tribu­nal, pura e simplesmente não existia objecto do pedido, pois que se reportava a uma realidade diversa da que expressamente se estatui no já citado artigo 281° da Constituição." Secundando-se agora plenamente estas conside­rações, entende-se, e em última análise, que não é de conhecer dessa parte do pedido do Procurador-Geral da República, porque referente a normas imperfeitas, ou seja, a normas constantes da Convenção n° 96 da OIT, tal como esta havia sido aprovada pelo Decreto n° 100/80, pedido obviamente contra natura nos quadros da fiscalização abstracta e sucessiva da constitu­cionalidade. 8. Mais tarde, pelo artigo 2° do Decreto do Governo n° 68/84 foi revogado o Decreto n° 100/80, e, ao mes­mo passo, através do artigo 1° desse Decreto do Governo n° 68/84, foi aprovada para ratificação, com aceitação da parte III, a Convenção n° 96 da OIT (isto é, com exclusão da sua parte II). A Convenção n° 96, nestes termos aprovada, foi ulteriormente ratificada pelo Presidente da República, mais precisamente em 29/12/84, e depois, em 07/06/85, veio a ser efectivado pelo director-geral da Repartição Internacional do Trabalho o registo de tal ratificação, sucedendo ainda que apenas através de aviso publicado no Diário da República, I série, n° 241, de 19/10/85, foi publicitada, e em bloco, seja a ratificação, seja o depósito junto daquele director-geral do instrumento de ratificação. Verifica-se assim que, quando o Procurador-Geral da República apresentou no Tribunal Constitucional (07/05/85) o pedido dirigido à declaração de inconstituciona­lidade, com força obrigatória geral, das normas da Convenção nº 96 da OIT, tal como esta havia sido aprovada para ratificação pelo Decreto do Governo n° 68/84, tal convenção já tinha sido ratificada pelo Presidente da República, mas não havia sido ainda publicitado no Diário da República, mediante aviso, o acto ratificativo, nem fora registado também o instrumento de ratifi­cação junto do director-geral da Repartição Internacional do Trabalho. Independentemente do facto de se tomar posição sobre a fase da fenomenalogia normativa em análise em que as normas da Convenção n° 96 aprovadas para ratificação pelo Decre­to do Governo n° 68/84 se deverão ter como perfeitas e actuais para efeitos de sobre ela, e na geometria da CRP, ser legítima a incidência de um pedido de fiscalização abstracta e sucessiva de constitucionalidade (vide o que atrás, sobre este tema, se escreveu sob o n° 7), certo é que, na altura em que o Procurador-Geral da República apresentou tal pedido no Tribunal Constitucional, e quando mais não fosse por então ainda não ter sido dada publicidade à ratificação por parte do Presidente da República da Convenção n° 96, como era exigido pelo artigo 122°, n° 1, alínea b), da CRP, as respectivas normas sempre se haveriam de considerar, a essa data, como normas jurídicas imperfeitas. Logo, e pelas razoes anteriormente expendidas quando se averiguou se o Tribunal Constitucional poderia conhe­cer do pedido que visava, no campo da fiscalização a posteriori, a declaração de insolvência constitucional das normas da Conven­ção n° 96, aprovada para ratificação pelo Decreto n° 100/80, igualmente agora se conclui que o pedido do Procurador-Geral d; República, também na parte em que visa, por via sucessiva e abstracta, a inconstitucionalização das normas da Convenção n° 96 da OIT, nos termos em que foi aprovada pelo Decreto do Governo nº 68/84, não pode ser apreciado por carecer de objecto constitucionalmente admissível. 9 – Pelos motivos expostos, decide-se não tomar conhecimento do pedido. Lisboa, 27 de Janeiro de 1988 – Raul Mateus – Vital Moreira (com declaração de Voto) – Messias Bento – Luís Nunes de Almeida – José Magalhães Godinho – Antero Monteiro Dinis – José Manuel Cardoso da Costa – (com declaração) – Mário Afonso (Vencido conforme declaração de voto que junto) – Mário de Brito (Vencido, nos termos da declaração de voto junta) – Armando M. Marques Guedes. (Tem voto de conformidade do Conselheiro Martins da Fonseca, que não assina por não estar presente – Raul Mateus DECLARAÇÃO DE VOTO Votei o acórdão. Penso, todavia, dever esclarecer e sublinhar um ponto. O caso e que, não existindo perfeita homologia entre o processo legislativo e o processo de vinculação a convenções internacionais, entendo que não são por isso directa e imediatamente aplicáveis ao caso destas últimas todas as conclusões que são validas para as leis, em matéria de fisca­lização da constitucionalidade. Basta lembrar que, enquanto que o processo legislativo termina com a publicação das leis no Diário da Republica, o processo de vinculação internacional só se conclui, no caso dos tratados, com a troca ou deposito dos instrumentos de ratificação - que é um acto que se inscreve em sede de direito internacional -, sendo certo que as con­venções são publicadas juntamente com os diplomas de aprova­ção, ou seja, em momento necessariamente anterior a conclusão do processo de vinculação internacional do Estado. Acresce que, no caso dos tratados, entre o momento da aprovação (e consequente publicação) e o momento de efectiva vinculação internacional intercede necessariamente a ratificação presi­dencial, sem a qual não esta sequer completo o processo de decisão política do Estado no sentido da vinculação interna­cional por via do tratado. Todavia, feita a ratificação, hão-de seguir-se naturalmente, sem necessidade de qualquer outra decisão, os termos finais do processo de vinculação interna­cional. Estas considerações levam-me ao entendimento de que só é de considerar prematuro o pedido de fiscalização da constitucionalidade de um tratado internacional, se no momento em que o pedido for feito ainda não existir (ou não ser oficialmente conhecida) a ratificação, visto que, nessa hipótese, ainda nem sequer estava ultimada a decisão do Estado no sentido da vinculação. Tal e o caso dos autos, e por isso acompanhei a solução encontrada. Mas, ao invés, penso que seria de conhecer de um pedido de fiscalização de uma convenção já ratificada - e, logicamente, já anteriormen­te publicada -, mesmo que ainda não tivesse ocorrido a troca ou o depósito do instrumento de ratificação - desde que, na­turalmente, isso tivesse ocorrido entretanto, ou seja, entre o momento do pedido e o momento em que o Tribunal decide, pois esses actos, embora decisivos para a vinculação interna­cional do Estado, são simples execução da vontade de vincula­ção anteriormente decidida na ratificação presidencial, pelo que não devem ser considerados decisivos em termos de serem considerados condição previa de um pedido de fiscalização sucessiva de constitucionalidade. Vital Moreira DECLARAÇÃO DE VOTO Tendo acompanhado o presente Acórdão, não apenas na sua conclusão, mas também no essencial da sua linha argumentiva, acrescentarei, em todo o caso, as duas observações seguintes. a) Também entendo (este é, na verdade, um pres­suposto implícito, mas básico, do aresto) que os decretos go­vernamentais de aprovação de tratados internacionais (recte, os preceitos que os integram) não podem considerar-se como "nor­mas" a se, designadamente para o efeito do controlo de constitu­cionalidade, de tal modo que fosse possível toma-los como objec­to de tal controlo abstraindo do "continuum incindível de norma­ção" (para usar uma expressão do Acórdão) em que se inscrevem. No entanto, abrangendo o controlo da constitucionalidade das convenções todo esse continuum de normação, julgo perfeitamente admissível (se não mesmo ajustado) que, tendo embora naturalmen­te em vista, ao fim, a "norma" ou "normas" convencionais em questão, se faça reportar especificamente àqueles decretos (ou as suas disposições) um pedido de apreciação e declaração de inconstitucionalidade, quando esta respeite a violações constitucionais alegadamente produzidas na correspondente fase do processo de produção normativa convencional. Assim - e é o que simplesmente pretendo sublinhar - a circunstância de justamente tal haver acontecido na hipótese em apreço (isto e, a circunstância de o pedido vir especificamente dirigido aos dois sucessivos Decretos de aprovação da Convenção em causa) não me suscitou qualquer reparo ou dificuldade. b) Quanto a prematuridade do pedido (em particu­lar no respeitante ao Decreto n° 68/84), por sua vez, penso que não será inútil salientar, relativamente a quanto se ponde­ra no Acórdão, um outro tópico, que igualmente se me afigura relevante para a conclusão: e o de que, prevendo o nosso siste­ma de controlo da constitucionalidade uma modalidade especifica de controlo preventivo, a qual só pode ser desencadeada pelo Presidente da República (na hipótese que importa considerar), não faria sentido, e seria inaceitável, que a fiscalização sucessiva pudesse ter lugar em "sobreposição" àquele. Dir-se-ia que, nesta outra lógica, nada impediria então que o con­trolo sucessivo pudesse ser requerido, quanto aos tratados (como é o caso), logo que estes fossem ratificados, pois que com esse acto se precludirá, de qualquer modo, a possibilidade de solicitar o controlo preventivo da sua constitucionalidade (art. 278°, n° 1, da Constituição). Simplesmente, mesmo só nesta lógica, sempre haveria de exigir-se que a separação entre as "fases" da fiscalização preventiva e da fiscalização sucessi­va, fosse, de todo o modo, marcada por um qualquer elemento, facto ou circunstância de carácter publico, denunciadora de que o procedimento normativo ultrapassara já o momento em que a primeira poderia ter ocorrido. Ora, como a ratificação dos tratados, de acordo com a pratica constitucional ate agora geralmente seguida, só e conhecida através da publicação do respectivo aviso, segue-se que também por ai só após essa publi­cação poderia ser requerida a fiscalização sucessiva da cons­titucionalidade que e objecto do pedido. José Manuel Cardoso da Costa DECLARAÇÃO DE VOTO Votei vencido pelas razoes que aponto. 1. - Antes de entrar na apreciação de fundo impor­ta analisar e decidir em primeiro lugar as seguintes questões prévias: 1a - o Decreto do Governo nº 68/84, para efeitos de apreciação de constitucionalidade, não e um acto normativo, mas, sim, um acto condição do exercício da competência do Presi­dente da Republica para ratificar os tratados internacionais? 2a - carecerá de objecto o pedido de declaração de incons­titucionalidade do Decreto do Governo n° 100/80 em virtude de ter sido revogado pelo artigo 2° do Decreto do Governo n° 68/84? 3a - a apreciação deste tribunal apenas pode versar sobre a constitucionalidade da Convenção n° 96, aprovada para ratifi­cação pelo Decreto do Governo n° 68/84? 4a - o pedido de declaração de inconstitucionalidade e prematuro? 5a - a falta de participação dos trabalhadores no processo de formação dos diplomas sindicandos não importaria violação de uma disposição fundamental, no sentido do artigo 277°, nº 2, da Constituição e, por isso, não ficaria impedida a aplicação, na ordem jurídica portuguesa, das normas da citada convenção, tornando-se, assim, inútil o conhecimento do pedido? 1.1. - Primeira questão previa Os referidos decretos do Governo assumem a nature­za de norma para o efeito de fiscalização abstracta de inconsti­tucionalidade? 1.1.1. - Nos termos do artigo 200°, n° l, alínea c), da Constituição, o referido Decreto inscreve-se na competên­cia política do Governo. Reveste, todavia, natureza de norma para a submis­são a juízo de inconstitucionalidade, em sede de fiscalização abstracta. Na verdade, de harmonia com a jurisprudência deste Tribunal (cfr., por todos, os acórdãos n° 26/85 e 80/86, publicados no Diário da República, II Série, de 16.4.85 e 9.6.86, respectivamente), para o efeito do disposto no artigo 211° e segs da Constituição, o conceito de norma é um conceito funcio­nal, "ou seja um conceito funcionalmente adequado ao sistema de fiscalização da constitucionalidade ai institui do". Assim, considera-se acto de poder normativo do Estado (lato sensu), para efeitos do controle de constitucionalidade aquele que 'contém uma "regra de conduta" um "critério de decisão" para os particulares, para a Administração e para os tribunais '. Neste caso, estaremos perante um acto "normativo" cujas injun­ções ficam sujeitas ao controle de constitucionalidade" - vide citados arestos. No caso em apreço, os diplomas arguidos de incons­titucionalidade visam integrar no nosso ordenamento jurídico, através da sua regular aprovação e ratificação, a Convenção n° 96 da OIT, cujas normas passarão a vigorar na ordem interna, nos termos do art° 8°, n°2, da Lei Fundamental, impondo-se o seu acatamento e a sua aplicação aos competentes órgãos de soberania. Os seus preceitos assumem, por consequência, a natureza de normas sujeitas a fiscalização abstracta de inconstitucionalidade. 1.1.2. - Contra a posição assumida no número anterior não colhe a argumentação de que os citados decretos do Governo não são "um acto normativo, mas sim um acto-condição do exercício da competên­cia do Presidente da Republica para ratificar os tratados internacionais". Com efeito, os mencionados decretos representam o exercício, pelo Governo, de um poder próprio de aprovação dos tratados que lhe e conferido pelo citado art° 200°, n° l, alínea c), da Constituição, e foram assinados pelo Presidente da República, tendo o segundo, o Decreto do Governo n° 68/84, sido referendado pelo Primeiro-Ministro. Note-se que o Presidente da Republica, em vez de assinar estes decretos, poderia requerer ao Tribunal Consti­tucional a apreciação preventiva da sua constitucionalidade, formal que ora lhes foi assacado pelo Procurador-Geral da Repú­blica - ver, neste sentido, Albino de Azevedo Soares, "Lições de Direito Internacional Publico, Coimbra, 1985, pág.181. Mas, uma vez aposta a assinatura do Presidente da República e publicados, esses decretos revestem-se de plena validade e eficácia para efeito do registo da ratificação da Convenção pelo director-gera1 da Repartição Internacional do Trabalho - artigo 17°, n° l, da Convenção. Porém, a eficácia da própria Convenção, ou seja a sua entrada em vigor, apenas se verifica "para cada Membro 12 meses após a data em que tiver sido registada a sua ratificação - n°3 do citado artigo 17°. São, pois, realidades distintas a validade e eficácia do acto do poder que aprova ou ratifica a Convenção e a validade e eficácia desta. Quanto aquele acto do poder, para que se reclame de perfeito, tanto basta que releve da competência do órgão de soberania que o editou. E, a partir daí, legitimo se torna o exercício do direito de acção de fisca­lização abstracta sucessiva de inconstitucionalidade das respec­tivas normas, logo que publicado o respectivo diploma. Quanto a Convenção, a sua entrada em vigor depen­de, além da prévia aprovação e ratificação, da publicação do mencionado registo e do decurso do referido prazo - cita­dos artigos 8°, n°2 da Lei Fundamental e 17°, n°s 1 e 3 da Convenção. Só então poderá exercitar-se a fiscalização sucessi­va, abstracta ou concreta, da constitucionalidade das suas normas. 1.2. - A resposta à segunda questão acima formula­da, numa primeira mirada, deveria ser afirmativa. Com efeito, o artigo 2º do Decreto do Governo nº 68/84 estabelece: " É revogado o Decreto nº 100/80, de 9 de Outubro". Dizia o diploma revogado: " Artigo único. É aprovado para ratificação com aceitação da sua parte II, a Convenção nº 96, relativa as agências de colocação não gratuitas, adoptada pela conferência internacional do trabalho na sua 32a sessão, cujos textos em inglês e francês e respectiva tradu­ção para português vão anexos ao presente decreto". O artigo 1° do decreto nº 68/84 recebeu o mesmo texto, apenas com a modificação de exprimir "a aceitação da sua parte III" e não da II, como constava do transcrito artigo único. É evidente que a revogação de um diploma legislati­vo torna, em princípio, inútil a acção de inconstitucionalidade sucessiva que sobre ele incida. Na verdade, o escopo da acção de fiscalização suces­siva de inconstitucionalidade, a sua essência, consiste na expurgação do ordenamento jurídico das normas que ofendem a Lei Fundamental. É obvio que esse objectivo se atinge pela actividade legislativa revogatória de um diploma. Verifica-se, no entanto, uma diferença substancial quanto aos efeitos da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral em acção de fiscalização sucessiva, e aos que se produzem através da revogação. A declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, em acção de fiscalização sucessiva tem eficá­cia ex tunc, porquanto "produz efeitos desde a entrada em vigor da norma declarada inconstitucional " […] e, além disso, deter­mina a repristinação das normas que ela eventualmente haja revogado" - artigo 282°, nº l da Constituição. A revogação, porém, apenas opera ex nunc, a menos que expressamente se consigne a retroactividade da norma revogató­ria, e, alem disso, não determina aquela repristinação. Do referido confronto entre os efeitos da revogação e da declaração de inconstitucionalidade, extrai-se o corolário de que a revogação de uma norma não obstara a fiscalização sucessiva da sua inconstitucionalidade sempre que seja razoável presumir-se que, durante a sua vigência, a mesma foi actuada. No caso em apreço, ao solicitar-se a actividade jurisdicional deste Tribunal para declaração da inconstituciona­lidade do Decreto do Governo n° 100/80, não obstante de, ao tempo em que se introduziu a acção em juízo - 7.5.85 -, já se ter decretado a revogação do diploma através do citado Decre­to do Governo nº 68/84, de 17 de Outubro, o peticionante não invocou nenhum facto justificativo da necessidade de decidir, nesta sede, da inconstitucionalidade daquele Decreto do Governo. Por outro lado, como se refere no n°4 da informa­ção do Ministério dos Negócios Estrangeiros, a referida revoga­ção ocorreu antes que ao diploma revogado se "seguissem quais­quer efeitos". Acresce que, face ao disposto nos n°s 1 e 3 do artigo 17° da citada Convenção e da data do registo pelo director-geral da Repartição Internacional do Trabalho (B.I.T.), conclui-se que, a data da sua revogação pelo Decreto do Governo n° 68/84, o Decreto do Governo nº 100/84, ainda não se encontra­va em vigor, verificando-se, assim, a impossibilidade jurídico-material de produzir qualquer efeito. Na verdade, diz-se nos n°s 1, 2 e 3 do artigo 17° da mesma Convenção: " 1 - A presente Convenção obrigara apenas os Membros da Organização Internacional do Trabalho cuja ratificação tiver sido registada pelo Director-Geral. 2 - Entrara em vigor 12 meses após o registo pelo director-geral, das ratificações de 2 Membros. 3 - Em seguida, esta Convenção entrara em vigor para cada Membro 12 meses após a data em que tiver registada a sua ratificação". Seguidamente, o director-geral da Repartição Inter­nacional do Trabalho participara as ratificações a todos os membros da OIT - artigo 21°, nº l - e ao Secretário-Geral das Nações Unidas, quanto a este "para fins de registo, de acordo com o artigo 102° da Carta das Nações Unidas" - artigo 22° da Convenção. Ora como o registo pelo director-geral da Reparti­ção Internacional do Trabalho só teve lugar em 7 de Junho de 1985, conforme o n°8 da informação do MNE junta ao processo, a entrada em vigor da mencionada Convenção apenas ocorreu em 7 de Junho de 1986, ou seja passados mais de 18 meses após a revogação do Decreto do Governo n° 100/80 pelo Decreto do Governo n° 68/84. Dir-se-ia finalmente que, como os Decretos do Gover­no n° 100/80 e 68/84 tiveram por objecto a aprovação do mesmo diploma - a citada Convenção 96 -, segue-se que seria inútil in­dagar da inconstitucionalidade daquele Decreto, porque, uma vez definida a desconformidade constitucional do segundo, os actos produzidos na eventual vigência do primeiro ficariam postergados pela eficácia ex tunc dessa definição. Concluir-se-ia, assim, pela manifesta falta de interesse no conhecimento do pedido de declaração de inconstitu­cionalidade do Decreto n° 100/80. Independentemente do exposto, acresceria que, não obstante se haver formulado, no artigo único do mencionado Decreto n° 100/80, a aceitação da parte II da citada Convenção n° 96, foi editado o Decreto-Lei n° 427/80, de 30 de Setembro, que contraria essa parte da Convenção. Este facto, só por si, independentemente da sobre­dita revogação, retiraria, a primeira vista, todo o interesse a apreciação do pedido de declaração de inconstitucionalidade da norma do decreto nº 100/80. Com efeito, a Convenção depois de, na Parte I, estabelecer disposições gerais - definição, no artigo 1°, de agências de colocação com fins lucrativos [alínea a)], e com fins não lucrativos [alínea b)], exclusão da sua aplicação à colocação de marítimos (n°2), estatuição de âmbito da aceitação dos Estados Membros (artigo 2°) -, na Parte II consigna normas relativas à "suspensão progressiva das agências de colocação não gratuitas com fins lucrativos […]", (artigos 3° e 9°) na Parte III reporta-se à "Regulamentação das agências de colocação não gratuitas" (artigos 15°), e na Parte V sob a epígrafe "Disposições finais" trata da obrigação de comunica­ção das ratificações formais da Convenção ao director-geral da Repartição Internacional do Trabalho e do respectivo registo (artigo 16°), das condições da vigências da Convenção (artigo 17°), conteúdo das declarações comunicadas aquele director-geral (artigos 18° e 19°), da denúncia da Convenção (artigos 21° e 22°), do âmbito do dever de comunicação do director-geral ao Secretário-Gera1 das Nações Unidas (artigo 22°), da revisão da Convenção (artigos 23° e 24°), da fé em juízo das versões francesa e inglesa da Convenção (artigo 25°). O decreto n° 100/80, com referência ao artigo 2°, n° l, da Convenção, apenas formulou a aceitação da sua Parte II. No artigo 3°, n° l, da Convenção, inscrito na sua Parte II, estabeleceu-se: "As agências de colocação não gratuitas com fins lucrati­vos […] serão suprimidas dentro de um prazo limitado cuja duração será especificada pela autoridade competente". Apesar disso, o Decreto-Lei n° 427/80 veio regula­mentar "as actividades privadas de selecção e colocação de pessoal com fins lucrativos, ignorando assim, o estatuído no art° 3°, n° l da Convenção. Tudo isto consequenciaria não se tomar conhecimen­to do pedido, por inutilidade. Todavia, se considerarmos que, neste processo, tam­bém esta em causa o pedido de declaração de inconstitucionalida­de das normas do Decreto do Governo n° 68/84 e que essa declara­ção, caso viesse a ser decidida, necessariamente importaria a repristinação das normas do Decreto do Governo n° 100/80, altera-se, de imediato, toda a panorâmica decorrente das ante­riores considerações sobre a problemática da inutilidade, impondo-se a conclusão de que a apreciação do pedido de inconstitu­cionalidade deste diploma fica necessariamente subordinada a previa declaração de inconstitucionalidade daquele. 1.3. – Terceira questão previa – A distinção feita na parte final da apreciação da terceira questão previa permite-nos reconhecer que esta em causa, não a inconstitucionalidade da Convenção, mas, sim, a dos decretos do Governo que a aprovaram para ratificação. Aliás, considerando que pedida foi a apreciação e declaração de inconstitucionalidade por violação do princípio fundamental de participação dos trabalhadores, nos termos dos art°s 55°, al. d) e 57°, n°2, al. a), da Constituição, ou seja por inconstitucionalidade formal, e evidente que este tipo de inconstitucionalidade jamais poderia afectar directamente a referida Convenção pois que ela emanou da OIT e este organiza­ção situa-se fora do âmbito da soberania do Estado português. Em causa estaria sempre, e só, a inconstitucionalidade do acto normativo de aprovação ou de ratificação da Convenção. No fundo, a inconstitucionalidade formal de um tratado traduz-se no facto de não ter sido regularmente aprovado, o que consequentemente implica que não se possa considerar regularmente aprovado ou ratificado (cfr. ver Albino Azevedo Soares, ib., pág. 160; J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, "Constituição da República Portuguesa Anotada", 2a ed., Coimbra, 1985, 2°vol., pág.509). 1.4 - Quarta questão prévia – A mencionada distinção operada na análise da 3° questão prévia leva a responder-se negativamente ao problema da prematuridade do pedido. Efectivamente, considerando, como consideramos, as disposições contidas no Decreto do Governo de aprovação da Convenção como normas sujeitas, a se, a fiscalização sucessiva abstracta de constitu­cionalidade, não releva o facto de o registo da ratificação por parte de Portugal da mesma Convenção na Repartição Internacional do Trabalho (B.I.T.) se ter verificado em 7 de Junho de 1985 e o requerimento do Procurador-Geral da Republica haver dado entrada em 7 de Maio anterior. 1.5 - Quinta Questão previa – Pretende-se, finalmente, que embora a falta de participação das organizações dos trabalhadores possa constituir fundamento de inconstitucionalidade formal, certo e que esta "não resultaria de violação de uma disposição fundamental, no sentido do art° 277°, n°2 da Constituição e não ficaria impedida a aplicação na ordem jurídica portu­guesa das normas da Convenção n° 96". Daí extrair-se-ia a conclusão, ainda que não formulada na "Informação de Serviço" do MNE junta ao processo, de que seria inútil o conhecimento do pedido de apreciação e declaração de inconstitucionalidade. Diz o n°2 do artigo 277° da Constituição da Republica: " A inconstitucionalidade orgânica ou formal de tratados internacionais regularmente ratificados não impede a aplicação de tais normas na ordem jurídica portuguesa, desde que tais normas sejam aplicadas na ordem jurídica da outra parte, salvo se tal inconstitucionalidade resultar de violação de uma disposição fundamental". Considerando o que se disse na antecedente rubri­ca 3.4. - 4a Questão prévia -, as inconstituciona1idades orgâni­ca ou formal de uma convenção ou tratado radicam-se no facto de a sua aprovação ou ratificação provir de órgão de soberania incompetente ou de não se haver observado o processo constitu­cionalmente exigido para tal aprovação ou ratificação. No caso, arguiu-se a inconstitucionalidade formal do Decreto do Governo n° 68/84 com fundamento na referida falta de participação. Ora, sem dúvida que tal inconstitucionalidade, a verificar-se, resultaria da violação de disposições fundamen­tais do processo de formação das normas sindicandas, quais sejam as dos artigos 55°, alínea d) e 57°, n°2, alínea a), da Constituição, que instituem o direito fundamental de participa­ção das comissões de trabalhadores e das associações sindicais na elaboração de legislação do trabalho. Da verificação, pois, da preterição dessa participa­ção na elaboração do diploma em causa, considerando-se este como legislação do trabalho, extrair-se-ia, como consequência, a conclusão de que as normas daquele diploma estavam eivadas de vício de inconstitucionalidade formal, por violação do men­cionado direito fundamental. Consequentemente, as pedidas apreciação e declara­ção de inconstitucionalidade revestem - se de utilidade. 2. - Ultrapassadas as questões prévias, entremos na apreciação do mérito do pedido relativamente ao Decreto do Governo n° 68/84. Caso se venha a concluir pela inconstitu­cionalidade das suas normas, então seguir-se-á a apreciação do pedido relativo ao Decreto do Governo n° 100/80. As questões a resolver são as seguintes: - A norma do artigo 1° do Decreto do Governo n° 68/84 integra o conceito constitucional de legislação do traba­lho? - Na hipótese afirmativa, na elaboração dessa norma violou-se o disposto nos artigos 55°, n° l, alínea d) e 57°, n°2, alínea b), ambos da Constituição? 2.1. - As normas dos artigos 55°, alínea d) e 57°, n ° 2, alínea a), da Constituição erigem em direito fundamen­tal o direito de as comissões de trabalhadores e das associações sindicais participarem na elaboração da legislação do trabalho. A Constituição não nos da uma definição de legisla­ção do trabalho. Define-a a Lei n° 16/79, de 26 de Maio, nos seguin­tes termos: "Artigo 2° (Noção de legislação de trabalho) Entende-se por legislação do trabalho a que vise regular as relações individuais e colectivas, bem como os direitos dos trabalhadores, enquanto tais, e suas organizações, designadamente: a) Contrato individual de trabalho; b) Relações colectivas de trabalho; c) Comissões de trabalhadores, respectivas comissões coordenadoras e seus direitos; d) Associações sindicais e direitos sindicais; e) Exercício do direito a greve; f) Salário mínimo e máximo nacional e horário nacional de trabalho; g) Formação profissional; h) Acidentes de trabalho e doenças profissionais. 2 - Considera-se igualmente matéria de legislação de trabalho, para efei­tos da presente lei, o processo de aprovação para ratificação das convenções da Organização Internacional do Trabalho (OIT)". Transcrevendo Gomes Canotilho e Vital Moreira, 1oc.cit. , p.300, dir-se-á que a noção de legislação do trabalho " abrange toda e qualquer produção normativa (sobretudo legislativa), incluindo a aprovação de convenções internacionais, que vise aspectos do estatuto jurídico dos trabalhadores e das relações de trabalho em geral, incluindo, naturalmente, os que tenham a ver com os direitos constitucionalmente reconhecidos aos trabalhadores, quer a titulo de 'direitos, liberdades e garantias' (artigos 53° a 58°), quer a titulo de 'direitos económicos, sociais e culturais' (artigos 59° e 60°) (cf. Lei n° 16/79, artigo 2°, n° l)". " Assim, o legislador constituinte pretendeu, com os citados dispositivos da Lei Fundamental, conferir aos traba­lhadores o direito de, através das suas organizações representa­tivas, intervirem no processo de elaboração normativa de carác­ter laboral, ou relativa aos seus direitos constitucionalmente reconhecidos -, direito a segurança no emprego, direito a cria­ção de comissões de trabalhadores e direitos destas, direito a liberdade sindical, direitos das associações sindicais e direito à greve (artigos 53° a 58°); direito ao trabalho e direitos dos trabalhadores (artigos 59° e 60º) […]"-cfr. Acórdão do TC n° 117/86, publicado no DR I, de 19.5.1986. Relativamente ao sindicado Decreto do Governo, sem dúvida nenhuma que o mesmo releva da noção de legislação do trabalho não só porque o processo da sua elaboração vem expressamente considerado como legislação do trabalho pelo n°2 do citado artigo 2°, mas também porque, constituindo objecto do mesmo a aprovação para ratificação da mencionada Convenção, esta, ao estabelecer normação relativa a "agências de colocação não gratuitas", assume especial ressonância no mundo laboral e, especificadamente, no mercado do trabalho, ou seja na actuação do direito constitucional ao trabalho. Isto decorre, desde logo, e independentemente das demais disposições, da noção de agências de colocação não gratuitas fornecida pelo n °1, alínea a), do artigo 1° da Convenção : " 1 - Para os fins da presente Convenção, a expressão "agências de colocação não gratuitas" designa: a) As agências de colocação com fins lucrativos, isto é, todas as pessoas, sociedades, instituições, agências ou quaisquer outras organizações que sirvam de intermediários para fornecer um emprego a um trabalhador ou a um empregador, a fim de obterem de um ou de outro um lucro material directo ou indirecto; esta definição não se aplica aos jornais ou outras publicações, salvo àqueles cujo objectivo único ou principal seja actuarem como intermediários entre empregadores e trabalhadores". Deste modo, e sem necessidade de maiores explanações, concluiremos que o mencionado Decreto do Governo deve considerar-se como legislação do trabalho. 2.2. - Posto isto, vejamos se efectivamente foi dada oportunidade de participação dos representantes dos trabalhadores na elaboração normativa em causa. In casu, parece inaplicável o disposto no artigo 55° n° l, alínea d) da Constituição porque se trata de legislação com carácter geral e não contempla especialmente qualquer sector - cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ib., vol. 1°, pag.301. Aplica-se plenamente, porem, o estatuído no artigo 57°, nº 2, alínea a), da Lei Fundamental que reza assim. " 2. Constituem direitos das associações sindicais: a) Participar na elaboração de legislação do traba­lho. A forma por que se faculta tal participação vem indicada no n° l do artigo 4° da citada Lei n° 16/79. Nada aí se diz quanto ao processo de aprovação para ratificação das convenções da OIT por decreto do Governo. Todavia, considerando o disposto no n° 2 do artigo 2° da mesma Lei, acima transcrito, dever-se-á fazer aplicação do que se estabelece no n° l do citado artigo 4°. Assim, entende-se que para que as organizações dos trabalhadores se tivessem podido pronunciar sobre o Decreto do Governo n° 68/84, o mesmo deveria ter sido publicado, juntamente com o texto da Convenção, no Boletim do Trabalho e Emprego. É certo que na Separata 4 do BTE, de 31 de Julho de 1979, foi publicado, sob a epígrafe "PROPOSTA DE LEI (PROJEC­TO) - Aprova para ratificação a Convenção n° 96 da OIT, relativa a agências de colocação não gratuitas (revista em 1949)", o texto da respectiva proposta de lei e da referida Convenção. Contudo no n°5 do Despacho preambular do Ministro do Trabalho, diz-se: "Convém acentuar que a consulta que ora se promove, e para a qual se estabelece o prazo de trinta dias, a contar da data da publicação (distribuição da separata do Boletim do Trabalho e Emprego de que constarem os textos das convenções potencialmente subsumíveis em propostas de lei de ratificação, não esta sujeita ao mecanismo decorrente da Lei n° 16/79, de 26 de Maio. Com efeito, só se e quando o Governo decidir apresentar a Assembleia da Republica as propostas de lei de ratificação daquelas convenções da OIT e que se deverá sujeitar essas propostas ao preciso mecanismo de partici­pação fixado na Lei n° 16/79. Deste modo, a presente consulta e previa ao exercício do direito de participação a que alude a referida lei, que de modo algum prejudica. Pelo contrario, reforça e amplia o exercício desse direito de participação, na exacta medida em que as organizações interessadas terão, assim, a possibilidade de se pronunciarem, desde já, pela conveniência ou pela desvantagem, do seu ponto de vista, em que o Governo, venha a dar sequência, por via de propostas de lei, ao processo da ratificação encarado como potencialmente desejável". Face à posição decorrente da parte transcrita do mencionado despacho, logo se conclui que não houve o propó­sito de se actuar a normação da Lei n° 16/79 no que a participa­ção dos trabalhadores na elaboração de leis do trabalho concer­ne. Por isso e legitimo pensar que os representantes dos traba­lhadores ficaram a aguardar a nova publicação referida no men­cionado despacho para, então, exercitarem o seu direito de participação na elaboração do diploma relativo a aprovação e ratificação da citada Convenção. A justeza desta conclusão não fica prejudicada pelo facto de a CGTP se haver pronunciado, quanto ao diploma publicado no citado BTE. De todo o modo, verifica-se que o Governo termi­nou por editar o Decreto sindicado e, quanto a este, não ocorreu a sua publicação no BTE, nem se deu qualquer outra forma de publicidade, não se concedendo, assim, aos trabalha­dores nenhuma possibilidade de participarem na sua elaboração. Conclui-se, portanto, que a edição do Decreto do Governo n° 68/84 se operou sem que na sua elaboração se pudesse verificar a participação dos trabalhadores. Por conseguinte, a norma do artigo 1° desse diploma e a do seu artigo 2°, encontram-se viciadas de incons­titucionalidade formal. 2.3 - Por todas as razoes apontadas, conclui-se pela inconstitucionalidade do artigo 2° do Decreto-Lei n° 68/84. Com efeito, mesmo para revogar normas de carácter laboral, exige-se, obviamente, a audição dos trabalhadores. 2.4 - Chegados a esta conclusão, há que apre­ciar o pedido quanto ao Decreto do Governo n° 100/80. Tudo quanto se disse para se concluir pela in­constitucionalidade formal dos artigos 1° e 2° do Decreto do Governo n° 68/84 reveste-se, mutatis mutandis, de total valida­de para se extrair a mesma conclusão quanto a norma do artigo único do Decreto do Governo n° 100/80, por violação do artigo 58°, n° 1, alínea a) da Constituição, na sua redacção originá­ria, sob cuja vigência foi editado. 2.5 - Em face do exposto, entendo que deveria declarar-se a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma do artigo único do Decreto do Governo nº 100/80, de 9.10 e das normas do artigo 1° e do artigo 2° do Decreto do Governo n° 68/84, de 17.10, por violação do dispos­to, aquele, do artigo 58°, n° 1, alínea a) da Constituição da República, na sua primitiva redacção, e, este, no artigo 57°, nº 2, alínea a) da Constituição revista. Mário Afonso DECLARAÇÃO DE VOTO 1. O que o Procurador-Gera1 da Republica pediu neste processo, bem claramente a meu ver, foi a declaração de inconstitucionalidade formal originária "das normas dos Decretos do Governo n°s. 100/80, de 9 de Outubro, e 68/84, de 17 de Outubro, que aprovaram, para ratificação, a Convenção n°. 96, relativa a agências de colocação não gratuitas, adopta­da pela Conferência Geral da Organização Internacional do Trabalho", e não a declaração de inconstitucionalidade das normas da própria Convenção. Afigura-se-me, assim, abusivo o entendimento do acórdão segundo o qual o que o Procurador-Geral da Re­publica, em boa lógica, verdadeiramente pretendeu foi a decla­ração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, "das normas da Convenção n° 96, tal como foi aprovada para ratificação pelo Decreto n°. 100/80" e "das normas da mesma convenção tal como foi aprovada pelo Decreto do Governo nº 68/84". 2. Sendo o objecto do pedido de fiscalização de constitucionalidade o artigo único do Decreto n°. 100/80 e os artigos 1° e 2° do Decreto do Governo n° 68/84, não seria a circunstância, invocada no acórdão, de as normas da Convenção aprovada por esses diplomas não poderem considerar--se, na sua própria terminologia, "normas jurídicas perfeitas", que obstaria ao conhecimento do recurso por falta de objecto. Por outro lado, não parece que se possa dizer, ao menos para efeito de fiscalização de constitucionalidade, que as convenções internacionais e os diplomas que as aprovam para ratificação se inserem - são também palavras do acórdão "num continuum incindível de normação". Os preceitos dos diplomas que aprovam, para ratificação, essas convenções reves­tem todas as características de "normas" para aquele efeito. 3. O meu voto foi, pois, no sentido do conheci­mento do recurso. Mário de Brito