325/92 - Tribunal Constitucional

1ª Secção Rel. Cons. Ribeiro Mendes Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Tribunal Constitucional: I 1. - A A. interpôs recurso de agravo de uma decisão proferida pelo Juiz do Tribunal da Comarca de Arouca que, num processo especial de recuperação de empresas e de protecção aos credores relativo a um comerciante em nome individual, B., ordenara que os fundos necessários à remuneração do administrador judicial e ao reembolso das despesas deste fossem adiantados pelos três maiores credores, nos termos do art. 8º, nº 3, do Decreto-Lei nº 276/86, de 4 de Setembro. Nesse recurso, a mesma A., invocando a legitimidade decorrente de ser o maior credor daquele comerciante, impugnou tal decisão, de natureza discricionária, pondo em causa a constitucionalidade da norma que confere tal faculdade ao juiz e que, quando exercida, opera discriminações entre credores, de forma arbitrária e intolerável. Invocou que a Relação do Porto havia já considerado inconstitucional a norma aplicada, no seu acórdão de 16 de Junho de 1988, publicado na Colectânea de Jurisprudência, ano XII, tomo 3, págs 242-243. Admitido este recurso, veio o mesmo a ser julgado improcedente por acórdão da Relação do Porto, de 26 de Setembro de 1989. Inconformada com tal decisão, dela agravou a mesma A. para o Supremo Tribunal de Justiça. Admitido o recurso, subiram os autos ao Tribunal ad quem. Este agravo em segunda instância foi julgado improcedente, sendo confirmada a decisão recorrida. Pode ler-se no acórdão proferido em 21 de Fevereiro de 1991, depois de se referir jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre o princípio da igualdade: "Sendo assim, como é, os credores são tanto mais interessados, objectiva e quantitativamente no processo e na primordial função de administrador judicial quanto maiores sejam os seus créditos. Daí que exista um indiscutível fundamento de justiça material na norma do nº 3 do art. 8º em análise: ubi commoda, ibi incommoda. Daí, igualmente, que esta norma não belisque o princípio proclamado no art. 13º e no subjacente ao art. 2º da CRP" (a fls 37 e vº dos autos). 2. - Ainda inconformada com este acórdão, a A. interpôs recurso dele para o Tribunal Constitucional. Admitido este, subiram os autos ao Tribunal Constitucional, aí tendo apresentado alegações apenas a recorrente. Formula nessa peça as seguintes conclusões: "1ª) - O douto acórdão recorrido do Venerando Supremo Tribunal de Justiça manteve as decisões, confirmando-as, da Relação do Porto e do Meritíssimo Juiz da Comarca de Arouca; 2ª) A decisão do Meritíssimo Juiz da Comarca de Arouca, primeira a sofrer a interposição do competente recurso, confirmada pelas Doutas Instâncias Superiores, fundamenta-se no nº 3 do artigo 8º do D.L. 276/86, de 4/9; 3ª) Esta norma estabelece uma discriminação perfeitamente arbitrária em relação aos três maiores credores da empresa sujeita a um Processo Especial de Recuperação. 4ª) Assim, tal norma viola os Princípios da Justiça e da Igualdade consagrados na Constituição da República Portuguesa, sendo o último expressamente no seu artigo 13º. 5ª) Pelo exposto, o Tribunal não pode aplicar a referida norma do nº 3 do artigo 8º do D.L. 276/86, de 4/9, por força do disposto no artigo 207º da C.R.P.. 6ª) O Venerando Supremo Tribunal de Justiça, com o seu douto acórdão, com todo o respeito, violou o dito artigo 207º da C.R.P." (a fls. 45 e verso dos autos). 3. - Foram corridos os vistos legais. Cumpre apreciar e decidir. II 4. - Em 1986, foi publicado o Decreto-Lei nº 177/86, de 2 de Julho, que criou um novo processo pré-falimentar, o processo especial de recuperação da empresa e da protecção aos credores, adoptado em três modalidades: a concordata, o acordo de credores e a gestão controlada da empresa. Neste processo têm papel relevante os administradores judiciais, recrutados em princípio entre técnicos de gestão, a quem cabe analisar "a situação concreta de cada empresa sujeita ao processo de recuperação, elaborar o relatório a apresentar à assembleia de credores e estudar e propor as medidas adequadas" (do preâmbulo do diploma). A finalidade deste processo é, assim, a de promover a reestruturação de empresas economicamente viáveis, mas com dificuldades financeiras susceptíveis de as conduzir à liquidação, após a declaração de falência. Nos termos do art. 1º deste Decreto-Lei nº 177/86, toda a empresa "que se encontre impossibilitada de cumprir as suas obrigações deve apresentar-se a tribunal, por intermédio do seu proprietário ou de qualquer dos seus administradores, requerendo a adopção de uma das medidas previstas neste capítulo". Também qualquer credor da empresa pode requerer este processo especial, seja qual for a natureza do seu crédito, quando ocorra "cessação de pagamentos, designadamente de dívidas ao fisco, à Segurança Social e aos trabalhadores, desde que suficientemente significativa de incapacidade financeira" ou quando se verifique "dissipação ou extravio de bens ou qualquer outro procedimento abusivo que revele, por parte dos proprietários ou dos administradores da empresa, o manifesto propósito de a colocar na situação de não poder cumprir as suas obrigações". Por último, o Ministério Público tem legitimidade para requerer a sujeição das empresas declaradas em situação económica difícil a este processo, desde que haja interesse económico ou social na sua manutenção, reconhecido nos termos legais. Iniciado o processo, por apresentação da empresa ou a requerimento dos credores, e após a citação destes últimos ou da empresa, consoante os casos (nos termos do art. 6º do Decreto-Lei nº 177/86; veja-se também o art. 1º do Decreto-Lei nº 10/90, de 5 de Janeiro), é proferido um despacho judicial, na sequência de apreciação sumária de provas, sobre a existência dos pressupostos invocados para a instauração deste processo especial. Verificada a existência de algum dos pressupostos invocados, é designado pelo juiz, no mesmo despacho, um administrador judicial "incumbido de dirigir e orientar temporariamente a gestão dos negócios da empresa" (art. 8º, nº 1, alínea a), do Decreto-Lei nº 177/86; art.1º do Decreto-Lei nº 276/86, de 4 de Setembro). Ao administrador judicial cabe ainda "promover a elaboração da relação provisória do activo e do passivo da empresa", "elaborar o relatório que deve ser apresentado à assembleia de credores", "tomar ou propor ao tribunal todas as medidas urgentes necessárias à salvaguarda do património da empresa perante terceiros, incluindo os credores, ou contra a vontade do próprio empresário", e "informar a comissão de credores sobre todos os actos de gestão praticados no decurso do período de observação e levar ao seu conhecimento, em tempo oportuno, os factos ou documentos que interessem à escolha da medida de recuperação da empresa" (art. 9º, nº 4). O administrador judicial é, pois, um gestor externo à empresa, nomeado pelo tribunal, que desempenha importantes funções de diagnóstico da situação económica da empresa e das medidas que poderão torná-la viável, podendo mesmo o tribunal confiar a esse administrador funções directas de gestão, para além das funções de supervisão e de controlo previstas na lei. De facto, o nº 2 do art. 9º do Decreto-Lei nº 177/86 admite que o juiz possa "conferir ao administrador judicial poderes para obrigar a empresa e, bem assim, suspender ou restringir os poderes de administração dos órgãos dela ou condicionar a validade dos actos de disposição ou de administração dos titulares destes órgãos ao prévio acordo" daquele administrador. Tais poderes serão conferidos, se o juiz considerar que os mesmos são necessários "à salvaguarda dos interesses da empresa ou dos credores". 5. - A caracterização do estatuto funcional do administrador judicial consta de um outro diploma legal, o Decreto-Lei nº 276/86, já citado. Aí se prevê também como é elaborada uma lista nacional de candidatos ao desempenho dessas funções e em que circunstâncias podem ser nomeados administradores judiciais, cujos nomes não constem dessa lista, (art. 2º). Nos termos do art. 6º deste Decreto-Lei nº 276/86, a inscrição na lista nacional de administradores judiciais "não investe o inscrito na qualidade de agente ou servidor do Estado nem garante o pagamento de qualquer remuneração por parte do Estado". Por outro lado, as pessoas que são nomeadas administradores judiciais de uma empresa, no âmbito deste processo especial, têm direito a ser remuneradas pela própria empresa a recuperar, sendo o montante da remuneração fixado pelo juiz, levando em devida conta o parecer dos credores, a prática de remunerações seguida na empresa e as dificuldades das tarefas cometidas ao administrador (art. 8º, nº 1, do Decreto-Lei nº 276/86). O administrador judicial tem ainda o direito de ser reembolsado das despesas que venham a ser aprovadas pelo juiz, com o parecer favorável da comissão de credores (nº 2 do mesmo artigo). A lei previu a situação, frequente na prática, de a empresa submetida ao processo de recuperação não dispor de meios financeiros para assegurar a remuneração do administrador judicial. A solução encontrada é, assim, explicada no preâmbulo do Decreto-Lei nº 276/86: "No tocante à remuneração do administrador judicial, alterou-se, radicalmente, o método adoptado para os administradores de falências. Isto porque já não se tem como destino normal da empresa sujeita ao processo de recuperação a liquidação do seu património. Daí o tratar-se essa remuneração não como um encargo do processo, integrado nas respectivas custas, mas como um encargo normal da própria empresa, se bem que definido pelo tribunal. Mas para que tal regime seja realístico e possa efectivamente funcionar impõe-se aos três maiores credores o ónus de prover os fundos necessários ao pagamento das remunerações e despesas do administrador, sempre que necessário, garantindo-se, no entanto, a preferência no reembolso sobre todos os demais credores". Tal solução consta do nº 3 do art. 8º deste diploma, sendo certo que a primeira parte dela sofrerá de inconstitucionalidade material, na tese sustentada pela recorrente: "Pode o juiz determinar que os três maiores credores adiantem os fundos necessários à remuneração e ao reembolso das despesas do administrador, devendo esse adiantamento ser reembolsado pela empresa com preferência sobre qualquer outro crédito"(sublinhada a primeira parte da norma). 6. - A recorrente sustentou, nas sucessivas alegações que apresentou nos recursos de agravo em primeira e em segunda instância e no recurso de constitucionalidade, que a discriminação operada entre os três maiores credores e os restantes credores viola o princípio constitucional da igualdade, em virtude do seu carácter arbitrário e intolerável. Do mesmo modo, a norma violaria o princípio constitucional da justiça, subjacente a um Estado de direito democrático, como é o Estado português (art. 2º da Constituição). Segundo a mesma recorrente, os credores são tratados de forma desigual quando estão entre si em situação de igualdade. Não está em causa a "injustiça do sistema que sobrecarrega os credores com o encargo de suportar a remuneração do Administrador [judicial], quando, é óbvio, que se uma empresa não o pode suportar, certamente não se recuperará" (a fls. 44 e vº dos autos). Está em causa apenas a isenção dos encargos relativamente aos outros credores, sobrecarregando-se exclusivamente os três maiores, aqueles que têm créditos em incumprimento mais vultosos. Mas não assiste razão à recorrente. De facto, não pode dizer-se que tal solução viole o princípio constitucional da igualdade - que vincula em primeira linha o legislador - ou o princípio constitucional de justiça, subjacente ao Estado de direito. O princípio da igualdade não veda ao legislador que estabeleça circunstâncias ou factores que expliquem ou justifiquem a estatuição diversificada de uma desigualdade de regime jurídico num caso concreto. Como se pode ler no Acórdão nº 188/90 deste Tribunal, que foi proferido num recurso respeitante à mesma norma jurídica: "O princípio da igualdade, entendido como limite objectivo da discricionariedade legislativa, não veda à lei a realização de distinções. Proíbe-lhe, antes, a adopção de medidas que estabeleçam distinções discriminatórias, ou seja, desigualdades de tratamento materialmente infundadas, sem qualquer fundamento razoável (vernünftiger Grund) ou sem qualquer justificação objectiva e racional. Numa expressão sintética, o princípio da igualdade, enquanto princípio vinculativo da lei, traduz-se na ideia geral de proibição do arbítrio (Willkürverbot)" (in Diário da República, 2ª Série, nº 211, de 12 de Setembro de 1990). O princípio constitucional da igualdade não proíbe ao legislador que faça distinções "proíbe, isso sim, o arbítrio; ou seja: proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material bastante, que o mesmo é dizer sem qualquer justificação razoável, segundo critérios de valor objectivo, constitucionalmente relevantes. Proíbe também que se tratem por igual situações essencialmente desiguais. E proíbe ainda a discriminação; ou seja: as diferenciações de tratamento fundadas em categorias meramente subjectivas, como são as indicadas exemplificativamente no nº 2 do artigo 13º" (Acórdão nº 39/88 deste Tribunal, in Diário da República, I Série, nº 52, de 3 de Março de 1988; sobre a orientação desta jurisprudência, remete- se para Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 5ª ed., Coimbra, 1991, págs. 577 e segs.). A ideia de proibição do arbítrio possibilita ao Tribunal Constitucional que controle as opções do legislador, sem pôr em causa a liberdade de conformação deste ou a discricionariedade legislativa. 7. - Ora, como já se julgou no citado Acórdão nº 188/90, a solução legislativa constante da primeira parte do nº 3 do art. 8º do Decreto-Lei nº 276/86 não é irrazoável, atentas as finalidades do processo especial de recuperação da empresa e da protecção dos credores e a actuação desejável para o administrador judicial. Avultam, para fundar tal juízo de razoabilidade da solução legislativa em apreciação, a explicação atrás transcrita, constante do preâmbulo do Decreto-Lei nº 276/86, a ideia de que se deve confinar a um número restrito de credores - em regra, aqueles que dispõem de garantias reais ou pessoais para os seus créditos - o ónus de adiantar fundos (para remuneração do administrador judicial e para despesas) para se garantir a praticabilidade do sistema e a sua operacionalidade, a potencialidade financeira manifestada em regra pelos maiores credores (onde se encontram quase sempre entidades do sector público e instituições financeiras), a atribuição de uma preferência absoluta sobre qualquer outro crédito, relativamente ao crédito de reembolso desses adiantamentos (parte final da norma em apreciação), a circunstância de tal ónus não ser automaticamente aplicável por força da lei, mas depender de uma decisão judicial tomada após ponderação de necessidade e da conveniência de imposição desse ónus. Por outro lado, e como se pondera no citado Acórdão nº 188/90, para além desses fundamentos, outros se podem indicar: "f) - Adiante-se que não é só no aspecto que vimos tratando que o legislador faz uma distinção entre os grandes credores e os pequenos credores. De facto, em diversos momentos do Decreto-Lei nº 177/86, releva essa diferenciação. Desde logo, enquanto a empresa e os quinze maiores credores são citados pessoalmente (ou nos termos do artigo 238º - A do Código de Processo Civil, se forem pessoas colectivas), os demais credores são citados nos termos do artigo 251º do mesmo Código (nºs 2 e 3 do artigo 6º). Além disso, nos termos do artigo 12º, nº 1, os 15 maiores credores conhecidos são avisados do dia, hora e local da reunião da assembleia de credores, por circulares expedidas sob registo, antes da publicação do anúncio, ao passo que os restantes credores só tomarão conhecimento da realização da assembleia através de anúncio inserto no Diário da República e num dos jornais mais lidos na localidade e por editais afixados na porta da sede e do estabelecimento principal da empresa. Acresce que, nessa assembleia, de acordo com o disposto no nº 3 do artigo 14º, o número de votos de cada credor corresponde ao valor em escudos do crédito reconhecido, o que, na prática, atribui um peso decisivo aos maiores credores, mesmo que em reduzido número, face aos pequenos credores, por mais numerosos que sejam. Reflexo da preponderância daquela classe de credores é ainda o facto de a presidência da comissão de credores recair, de preferência, sobre o maior credor da empresa (nº 1 do artigo 10º). Assim sendo, se os maiores credores têm, no contexto do processo especial de recuperação de empresas e de protecção dos credores, um tratamento privilegiado - o qual encontra a sua justificação no facto de os maiores credores serem os mais interessados no processo de recuperação da empresa e os mais beneficiados com o êxito deste - é perfeitamente justo e razoável que, inversamente, estejam sujeitos a encargos diferentes daqueles que recaem sobre os pequenos credores, como o de adiantamentos de fundos necessários à remuneração e ao reembolso das despesas do administrador, como que para compensa aquele tratamento especial. g) - Diga-se, finalmente, que a qualificação dos três maiores credores - aos quais pode ser imposto o adiantamento das somas referidas no nº 3 do artigo 8º do Decreto-Lei nº 276/86 - não é arbitrária. É que os credores são citados para justificarem sumariamente o seu crédito (nº 1 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 177/86) e só depois é que o juiz designa o administrador judicial, de entre as pessoas propostas para o efeito pelos credores ou, na sua falta, escolhidos por ele próprio [artigos 8º, nº 1, alínea a), e 9º, nº 1, do Decreto-Lei nº 177/86], pelo que, quando o juiz procede à designação do administrador judicial, já tem elementos para conhecer com rigor quais são os três maiores credores." III 8. - Nos termos e pelas razões expostas, decide-se negar provimento ao recurso, confirmando, em consequência, o acórdão recorrido. Lisboa, 8 de Outubro de 1992 Antero Alves Monteiro Dinis Alberto Tavares da Costa António Vitorino Maria da Assunção Esteves José Manuel Cardoso da Costa