01083/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os actos administrativos constitutivos de direitos apenas podem ser revogados nos precisos termos do art. 141º do C. P. Administrativo, com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso.

II- Estando devidamente licenciada a construção de uma obra, face ao que resulta do disposto no artº 57º nº 1 do DL 445/91, de 20 de Novembro, o Presidente da Câmara Municipal, em princípio, apenas poderá determinar o embargo dessa obra caso se verifique desconformidade entre a construção e o projecto anteriormente licenciado.

III- A decisão do Presidente da Câmara que determinou o “embargo” de uma obra, com fundamento na ilegalidade do projecto que anteriormente fora aprovado, integra a prática de um acto revogatório da decisão que anteriormente autorizara o interessado a construir em conformidade com o projecto previamente licenciado.

IV- Tal revogação, uma vez que o despacho que aprovara o projecto de construção é constitutivo de direitos, só podia ocorrer no prazo legalmente previsto e com fundamento na sua invalidade.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1- A…, id. a fls. 2, interpõe recurso jurisdicional da sentença do TAC de Lisboa que negou provimento ao recurso contencioso de anulação que dirigira contra o despacho do VEREADOR DO DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DA CÂMARA MUNICIPAL DE SINTRA, de 03.05.95 “que ordenou o embargo das obras de construção que levava a efeito na Rua …, nº …, em Macieira”

Na respectiva alegação, formulou as seguintes CONCLUSÕES:

I- Inexiste norma que faça impender sobre o particular o dever específico ou geral de apresentação de documento onde conste a representação gráfica da realidade envolvente do terreno onde se pretende promover determinada operação urbanística;

II- A imputação do dever de promoção da indispensabilidade do documento supra referido para correcta instrução do procedimento de licenciamento deve ser feita à Administração;

III- Este dever decorre dos princípios enunciados no CPA do inquisitório e da colaboração entre a Administração e os particulares, quando aplicados à realidade do procedimento de licenciamento;

IV- O "tempo" procedimental correcto para a solicitação deste elemento pela Administração é a fase de saneamento e apreciação liminar, prevista no art.º 16º do RLOP;

V- Inexistiu má-fé por parte do Recorrente no que respeita à não representação dos elementos relativos ao prédio contíguo ao terreno objecto da operação urbanística;

VI- A Entidade Recorrida poderia ter tido acesso a esta informação quer mediante solicitação ao particular quer mediante análise do processo físico do procedimento de licenciamento do prédio contíguo, que correu os seus termos nos mesmos serviços camarários;

VII- Ao não solicitar os elementos referidos, causou a Administração a formação de caso decidido formal no âmbito do procedimento, não podendo o aspecto em questão ser objecto de nova decisão no âmbito do procedimento;

VIII- Pretende a Administração, erradamente, imputar consequências jurídicas negativas ao particular Recorrente advenientes de negligência sua, porquanto o particular não concorreu para o deficit de informação da entidade licenciadora;

IX- Não pode concluir-se pela ma fé da conduta procedimental do ora Recorrente;

X- Pelo que a sentença recorrida ao decidir, nesta matéria, como decidiu violou por errada interpretação e aplicação as normas legais referidas;

XI- A ter havido desrespeito pelo art.º 75º do RGEU, o desvalor jurídico do acto de licenciamento seria mera anulabilidade, por força do art.º 135º do CPA;

XII- O acto de licenciamento é um acto constitutivo de direitos, pelo que é irrevogável por mérito e revogável por ilegalidade apenas até ao decurso dos prazos para impugnação contenciosa;

XIII- À data da prática do acto de embargo já haviam decorrido todos os prazos de impugnação contenciosa, tanto referentes a entidades públicas como a terceiros interessados;

XIV- A haver vício da vontade administrativa aquando do acto de licenciamento do projecto de arquitectura, por erro sobre a realidade subjacente, tal vício já não existia aquando do licenciamento das alterações ao projecto de arquitectura;

XV- O embargo foi praticado após o decurso do prazo de um ano após o conhecimento da alegada existência de uma vontade viciada;

XVI- Não poderia ser o acto de embargo praticado ao abrigo de ilegalidade geradora de mera anulabilidade do acto de licenciamento de alterações ao projecto de arquitectura;

XVII- Quando não se fundamente em desconformidade das obras promovidas em relação à licença, mas sim em invalidade da licença, o embargo é um acto secundário, ou seja, um acto sobre acto;

XVIII- O embargo é um acto acessório de ulterior acto principal tendente à tutela da legalidade urbanística;

XIX- Inexistia possibilidade jurídica de praticar acto tendente a intimar o particular a proceder a alterações ao projecto ou à demolição do edificado com o fundamento invocado, pelo que não seria, obrigatoriamente, possível a prática de acto tendente a tutelar o efeito útil de hipotética intimação;

XX- Conclui-se que o presente acto de embargo é ilegal, por violação de lei, porquanto revoga acto constitutivo de direitos anterior em data posterior ao termo final do prazo para proceder a essa mesma revogação, por aplicação dos artigos 141°, n.º 2, do CPA, e 28° da LPTA;

XXI- Pelo que a douta sentença recorrida violou as normas dos artigos 135°, 136°, 140° e 141º, todos do Código do Procedimento Administrativo;

XXII- Os poderes inerentes à aplicação do art.º 75° do RGEU são, em parte, discricionários;

XXIII- Na aplicação deste normativo deve a Administração proceder ao preenchimento de conceitos indeterminados, definindo o que entende por “susceptibilidade de prejudicar as condições de iluminação ou ventilação”;

XXIV- O percurso cognoscitivo e valorativo da actividade administrativa ora em análise terá, obrigatoriamente, que passar por três fases: a) definição abstracta do conceito de "condições mínimas de iluminação e de ventilação"; b) aferição em concreto das condições de iluminação e ventilação existentes ou que se prevêem existir após a efectivação da operação urbanística; c) recondução da realidade fáctica ao conteúdo previamente definido do conceito legal.

XXV- É este o percurso cognoscitivo e valorativo que terá de constar de fundamentação de acto que aplique o referido art.º 75°;

XXVI- A Administração limitou-se a referir o artigo aplicado, não demonstrando o iter que conduziu à sua aplicação;

XXVII- A insuficiência da fundamentação fornecida é mais patente quanto o acto em causa contraria dois anteriores juízos de compatibilidade entre a operação urbanística a promover e o referido artigo;

XXVIII- O artº 125º do CPA impõe, de uma forma clara, que a insuficiência de fundamentação equivale à falta absoluta de fundamentação;

XXIX- É inválido o acto impugnado por violação do artigo 125°, nº 1, do CPA, por insuficiência da fundamentação;

XXX- Pelo que, também por essa razão deve a sentença recorrida ser revogada, com fundamento na errada interpretação dos artigos 124º e 125º do Código do Procedimento Administrativo;

XXXI- O acto impugnado padece também de vício de desvio de poder;

XXXII- Inexistiu qualquer ponderação de interesses inerente à prática do acto de embargo;

XXXIII- Os únicos interesses considerados foram os interesses privados da proprietária contra-interessada, porquanto se ignoraram não só os direitos adquiridos do particular Recorrente como os dois juízos positivos sobre a mesma matéria realizados pela Administração, que ignorou esta auto-vinculação;

XXXIV- O acto de embargo é, portanto, ilegal, por ter sido praticado com desvio de poder, violando, assim, o artigo 19º da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo;

XXXV- Pelo que, ao decidir pela não verificação do vício de desvio de poder a sentença recorrida é ilegal, por violação do art.º 19º da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo.

Termos em que o presente recurso deve ser julgado procedente e, em consequência, revogada a sentença recorrida.

2- Em contra-alegações a entidade recorrida formulou as seguintes CONCLUSÕES:

I- A construção do recorrente foi embargada por obstruir as janelas do prédio contíguo, pertencentes à fracção da recorrida particular, violando manifestamente o disposto no artº 71º e 75º do RGEU.

II- Não se alegue que o projecto de construção tinha sido aprovado pela CMS, porquanto, a referida janela não constava desse mesmo projecto, ou seja, houve uma informação fundamental que foi nitidamente sonegada pelo recorrente.

III- Ainda que se admita que as janelas do prédio contíguo não tivessem que figurar no projecto de arquitectura do prédio do recorrente, a referência a essa mesma janela tinha de constar do projecto, embora não necessariamente na parte relativa à arquitectura do prédio a construir, pois só assim se poderia emitir um juízo seguro de que a construção não afectava direitos de terceiros e decidir com base em pressupostos de facto exactos.

IV- Não tendo o recorrente dado conhecimento da realidade fáctica existente, não podia o Presidente da CMS tê-lo notificado para completar ou corrigir o requerimento, ou solicitar a prestação de elementos adicionais.

V- Mesmo admitindo que o acto impugnado padece do vício de anulabilidade, como defende o recorrente, a qual já se encontraria sanada pelo decurso dos prazos de impugnação contenciosa, a verdade, é que o relevante não é o acto que deferiu o pedido de licenciamento da construção mas o que deferiu as alterações propostas pelo recorrente depois do embargo inicial, o que, de acordo com o defendido por Mário Esteves de Oliveira possibilita a interposição de recurso.

VI- O acto recorrido encontra-se devidamente fundamentado, sendo facilmente compreensível para qualquer destinatário médio os factos que levaram a CMS a decretar o embargo em apreço. O recorrente identificou e atacou os pretensos vícios do acto, não se conformando com ele e impugnando-o, pelo que se terá de concluir que a motivação do acto se encontra concretamente esclarecida.

VII- É o próprio recorrente que demonstra que o acto recorrido se encontra bem fundamentado, ao ter utilizado na petição de recurso uma argumentação tão extensa e pormenorizada identificando os pretensos vícios que lhe pretende imputar. Este é o entendimento perfilhado no Acórdão do STA de 17/03/92 - Rec. n.º 15703, que concluiu, «Resultando da fundamentação do acto que o recorrente ficou a saber sem margem para dúvidas porque se decidiu em determinado sentido e não em qualquer outro, possibilitando-lhe a interposição de recurso contencioso num quadro legal bem determinado, isso é suficiente para esclarecer a fundamentação do acto».

VIII- O acto recorrido não viola minimamente o disposto nos artigos 124º e 125º do CPA, já que se encontram devida e claramente explicitadas as razões que conduziram ao embargo decretado.

IX- O acto impugnado e insusceptível de se encontrar viciado de desvio de poder pelo facto de resultar da aplicação de uma norma que confere poderes vinculados.

X- Com efeito, perante a constatação de uma obra levada a cabo em completa desconformidade com o projecto aprovado, violando as mais elementares normas legais e regulamentares que visam a protecção do interesse público de salvaguarda das mais elementares regras de planeamento urbanístico, à CMS não restou outra alternativa que não fosse a de decretar o embargo da mesma, sob pena de incorrer em ilegalidade por omissão de acto devido.

Termos em que o presente recurso deve improceder.

3- O Mº Pº emitiu parecer final a fls. 207/208 cujo conteúdo se dá por integralmente reproduzido, no sentido de que o recurso “na procedência do vício decorrente de ilegal revogação de acto constitutivo de direitos, deverá obter provimento”, argumentando para o efeito que “o embargo efectuado embora visando em primeira linha a mera paralisação das obras, projecta implicitamente efeitos revogatórios/substantivos no acto de deferimento do licenciamento da construção, atenta a circunstância de se não fundar em desconformidade das obras com a licença de construção, mas antes numa invocada invalidade desse licenciamento. Daí que o embargo ordenado, em face da sua dimensão revogatória do acto de licenciamento, necessariamente tivesse de respeitar o prazo de revogabilidade dos actos inválidos previsto no artº 141º nºs 1 e 2 do CPA”, prazo esse que, ao ser excedido inquina o acto contenciosamente impugnado “de vício de violação de lei por ilegal revogação de acto inválido constitutivo de direitos (artº 141º nºs 1 e 2 do CPA), ao invés do decidido na sentença recorrida”.

Razão já não existirá ao recorrente quanto aos restantes vícios que atribuíra ao despacho impugnado – vício de forma por falta de fundamentação e de desvio de poder.

Cumpre decidir:

4- Fundamentando de facto, a sentença recorrida deu como demonstrado o seguinte:

a) – O recorrente construiu um edifício sito na Travessa …, inscrito na matriz sob o art.º 2545, freguesia de Montelavar concelho de Sintra, depois vendido em propriedade horizontal, destinando-se a habitação as fracções C a H.

b) – Em 12 de Maio de 1992 a CMS deliberou aprovar um pedido "de licenciamento em nome do recorrente para a construção de um edifício contíguo ao referido na al. a), pelo lado poente, no lote 13, tendo o alvará nº 624/92 sido emitido em 13 de Julho de 1992, com validade por um ano;

c) - Em 18.01.93 Jorge Fiteira Dias, invocando a qualidade de Administrador do condomínio do prédio urbano referido em a), apresentou na CMS uma exposição/requerimento, onde refere que em meados de Dezembro desse ano começara a ser construído um edifício de andares com os pilares encostados e apoiados na parede poente do prédio de que era Administrador e sem autorização dos condóminos deste e de que fora já construído um túnel sobre as janelas da cozinha e casa de banho do rés-do-chão direito, fracção D), do prédio referido em a), sem autorização do proprietário desse rés-do-chão, apesar de ter sido solicitado por este ao construtor [recorrente] que parasse com a obra, que se recusou alegando possuir licença para construir o edifício nas condições em que o fazia; E que toda a nova construção afecta de forma grave o prédio de que é comproprietário e administrador do condomínio, tapando "o ar e a1uz”, do dito “rés-do-chão” e "criando humidades nas divisões situadas a poente...”. E terminou requerendo "a tomada de medidas urgentes no sentido de ser vistoriada a obra nova e de imediato parado prosseguimento da mesma embargando-a normas legais em vigor».

d) - Sobre esse requerimento o Vereador … exarou, em 21.01.93 o seguinte despacho: "À Repartição de Fiscalização";

e) - E posteriormente o mesmo Vereador do Departamento Administrativo, na sequência de informações dos serviços, exarou o seguinte despacho em 11.02.93: “Ao DU para o subsequente";

f) – Em 07.05.93 o topógrafo da CMS, A. Saraiva, lavrou uma informação em que refere, nomeadamente, que:

“A planta de implantação existente no processo está mal representada, omitindo pormenores importantes e falseando a realidade, nomeadamente: indicação de um espaço entre a construção em causa e o lote contíguo com um afastamento de 5,20 m, dando origem a uma passagem inferior, constatando-se que a nível do 1° piso e conforme projecto se encontra encostada, provocando carência de luminosidade às janelas existentes (...).

g) – Por despacho do Presidente da CMS de 14.05.93 a obra foi embargada, sendo o embargo executado no dia 17.05.93;

h) – Em 3.6.93 o recorrente requereu a aprovação de alterações ao projecto referido em b), o que deu origem ao processo camarário nº 7823/93;

i) - Neste processo o DU informou, em 30.9.93, o seguinte: “A alteração refere-se à criação de um sótão para arrumos. Julgo de deferir".

j) - Em 01.10.93 foi prestada nova informação: “Face à informação precedente julga-se de deferir o requerido (...)";

k) - A CMS aprovou esse pedido por deliberação de 27.4.94 do que o recorrente foi notificado por ofício de 3.5.94;

l) - Em 14.01.94 a recorrida particular … apresentou na CMS uma exposição/requerimento dirigida ao Presidente da CMS, na qual, intitulando-se proprietária da fracção D correspondente ao rés-do-chão direito do prédio referido supra em a), pediu a análise do processo nº 12.565/90 e uma entrevista para expor melhor a sua anterior pretensão, que entregara em 16.12.92 na CMS;

m) - Dessa exposição/requerimento consta, nomeadamente, o seguinte:

“Em 16.12.92 a exponente entregou nesta CMS uma reclamação contra uma construção contígua à sua fracção, propriedade de A... (...) e relativa ao processo de construção no 12.565/90.

Acontece que esta construção nova num prédio por andares, estava a ser edificada nas seguintes condições:

- com paredes encostadas à fracção da exponente;

- com um túnel que lhe tapava as janelas da cozinha e casa de banho;

- em terreno pertencente ao dito A... mas que constituía em parte, o logradouro da cave do prédio em que se situa a fracção da exponente;

- sem autorização da exponente nem dos demais condóminos;

- viciando os dados fornecidos no processo de construção acima referido, nomeadamente quanto ao facto de omitir a existência das janelas da cozinha e casa de banho da exponente, dizer que os dois prédios eram da sua propriedade (dele A…), omitir que já constituíra o prédio existente em propriedade horizontal e vendera todas as fracções à excepção das caves (...)”.

n) - Após diversas deslocações ao local de técnicos da CMS, na sequência das reclamações, verificou-se que a construção não obedecia à licença de construção dada, constatando-se que entre a construção existente, de que a fracção da requerente faz parte, e a construção nova não existe o espaço de 5,20m, que a construção tinha mais altura que o licenciado, que existia um encostamento a nível do 1° e 2° andar e que efectivamente existiam janelas na fracção da exponente que ficavam debaixo do túnel.

o) – Em 11.01.95 o Director do DU exarou, no processo nº 3920 desencadeado pela exposição da … de 14.10.94 o seguinte Despacho:

“À atenção e consideração do DR. … (?) …”

Apreciar e estudar procedimento no sentido de conseguir (?) forma de reparar as consequências deste licenciamento ocorrido em prédio urbano histórico, designadamente porque é verificado incumprimento do RGEU";

q) - Em 9.2.95 foi proferido o seguinte despacho:

“Ao SFT para informar se o projecto de alterações apresentado responde aos motivos, do embargo inicial, possibilitando assim o desembargo da obra, e análise da exposição objecto do presente recurso”.

r) - Com data de 01.03.95 foi aposta a seguinte informação:

“O projecto de alteração está de acordo com o existente e responde aos motivos do embargo”.

s) – Com data de 14.03.95 foi proferido o seguinte despacho:

“Ao Arq. … (?) para informar sobretudo em resposta às considerações do Sr. Director do Departamento de Urbanismo de 11.01.95”.

t) - Com data de 24.03.95 foi lavrada a seguinte informação/proposta:

“À consideração do Sr. Vereador dado que a janela que o titular do Processo esta a fechar (obstruir) é dum compartimento de habitação, e ainda dado que a mesma não figura no projecto verifica-se o desrespeito pelo art. 75° do RGEU, assim julga-se de proceder ao embargo da mesma”.

u) - Imediatamente abaixo desta informação o Vereador responsável pelo Departamento Administrativo da CMS exarou, com data de 03.05.95, o seguinte despacho:

“Concordo. A RFM para com urgência proceder em conformidade”.

v) – O recorrente foi notificado deste despacho em 11.05.95;

w- Nesse mesmo dia foi lavrado auto de embargo;

+

5- DIREITO:

5.1- Vem impugnado nos presentes autos o despacho datado de 03.05.95 que, concordando com anterior proposta no sentido de que a janela que o ora recorrente estava a “fechar (obstruir)” com a construção do edifício a que se alude na alínea b) da matéria de facto “é dum compartimento de habitação” do prédio a que se alude na alínea a) e que, por a mesma não figurar no projecto licenciado “verifica-se o desrespeito pelo art. 75° do RGEU”, determinou o embargo da construção que o recorrente estava a executar - construção referenciada na al. b) da matéria de facto e que oportunamente fora licenciada por despacho de 12.05.92.

A sentença recorrida, acabou por negar provimento ao recurso considerando, em síntese, que “a construção do recorrente obstruiu uma janela da fracção da recorrida particular” e que “a referência a essa janela tinha de constar do projecto embora não necessariamente na parte relativa à arquitectura do prédio a construir” e, “se bem que o projecto tenha sido aprovado pela CMS, não é menos verdade que uma informação essencial tinha sido sonegada pelo recorrente ou,... deliberadamente omitida no processo, pelo que a ilegalidade daí decorrente é imputável... ao recorrente”.

E, entrando na apreciação do vício relativo “à ilegal revogação do acto que licenciou a construção” concluiu-se na sentença recorrida que o mesmo se não verificava essencialmente por nela se entender que, “mesmo que se admitisse essa revogação, ela assentaria em pressupostos de facto a que o recorrente deu inteiramente causa, ao omitir no projecto a referência à janela que a construção obstruiria. Por outro lado o que releva não é o acto que deferiu o pedido de licenciamento da construção mas o que deferiu as alterações propostas pelo recorrente depois do embargo inicial”. E “tendo a CMS aprovado esse pedido por deliberação de 27.04.94 e sendo o acto recorrido de 03.05.95, é evidente que nunca estaria ultrapassado o prazo previsto no artº 141º nº 1 do CPA” face ao que determina o nº 2 dessa mesma disposição.

De qualquer modo e no entender da sentença recorrida não ocorre qualquer revogação do acto que licenciou a obra, mas, “quando muito, uma suspensão ou paralisação dos seus efeitos”.

Quanto ao invocado vício de “desvio de poder” concluiu-se na sentença recorrida que, na situação “não há qualquer margem de manobra da Administração, estando esta vinculada a decretar o embargo” pelo que tal vício improcede.

Por fim e considerando que “não obstante se reconhecer que a fundamentação do acto é sucinta”, considerou-se na sentença estarem “claramente explicitados os fundamentos de facto e de direito que determinaram a ordem do embargo”, acabando por concluir que “falecem todos e cada um dos vícios assacados ao acto impugnado, que assim terá de subsistir”.

5.2- Face ao referido, cumpre pois verificar se a sentença recorrida merece a censura ou as críticas que o recorrente lhe aponta.

O despacho contenciosamente impugnado teve origem, como resulta das al. l), m) e sgs. da matéria de facto em reclamação ou “exposição/requerimento” dirigido ao Presidente da CMS em que a proprietária do r/c do prédio a que se alude na alínea a) da matéria de facto se insurgia contra o facto de uma construção que estava a ser levada a cabo pelo ora recorrente (que igualmente construíra o prédio da reclamante) estava, além do mais a ser edificada “com paredes encostadas à fracção da exponente; com um túnel que lhe tapava as janelas da cozinha e casa de banho”.

Como resulta da “informação/proposta” com a qual concordou o despacho contenciosamente impugnado, o embargo decretado fundamentou-se nos seguintes motivos:

a) – que a construção que o ora recorrente estava a levar a cabo estava a “fechar (obstruir)” uma janela de um compartimento de habitação de um edifício vizinho;

b) - que a mesma não figura no projecto aprovado relativamente ao edifício a que se alude em b);

c) – Que essa situação redundaria, no entender do despacho contenciosamente impugnado em “desrespeito pelo artº 75º do RGEU”.

O facto de o ora recorrente com a construção do edifício a que se alude na alínea b) da matéria de facto estar a “fechar (obstruir)” uma janela de um compartimento de habitação de um edifício vizinho é aspecto que não foi colocado em crise pelos intervenientes processuais, tanto mais que o recorrente, nomeadamente nas conclusões da alegação relativas ao recurso contencioso, apenas imputou à decisão contenciosamente impugnada violação do disposto no artº 141º do CPA, “desvio de poder” e “vício de forma”, vícios esses que, aliás, acabaram por ser os únicos vícios conhecidos na sentença recorrida, não tendo sido imputado ao acto eventual “erro nos pressupostos de facto”.

Daí que não esteja em questão nos presentes autos o apurar se, na situação, houve ou não violação, por parte do recorrente, ao construir nos termos em que o fez, de algum direito dos titulares do prédio confinante ou de limitações decorrentes de relações de vizinhança, nomeadamente dos previstos ou contemplados nos artºs 1360º e sgs. do Cód. Civil, questões essas que dizem respeito ao direito privado a serem apreciadas no foro comum, mas que nada têm a ver com a legalidade ou ilegalidade do acto administrativo impugnado cuja apreciação compete aos tribunais administrativos.

Importa assim e desde logo averiguar se a sentença recorrida ao decidir nos termos em que decidiu, no que respeita ao primeiro dos vícios nela conhecidos - ofensa do disposto no artº 141º do CPA – é merecedora dos reparos apontados pelo recorrente.

Os actos administrativos constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos, quando válidos, não podem, em princípio, ser revogados (artigo 140º/1/b) do CPA.). No entanto, se não forem válidos podem ser revogados com fundamento em ilegalidade, no prazo de um ano ou até à resposta da entidade recorrida em recurso contencioso (artº 141º nº 1 do CPA e 28º da LPTA).

No entender do recorrente o acto contenciosamente impugnado – despacho de 3.05.95 – ao determinar o embargo da obra que o recorrente estava a construir, teria revogado implicitamente (pelo menos em parte) o despacho de 12.05.95, que aprovara ou licenciara a construção dessa mesma obra.

Vejamos se lhe assiste razão.

Não oferece qualquer dúvida ou contestação o facto de o acto que licenciou a construção da obra do recorrente – despacho de 12.05.92 – integrar a prática de um acto administrativo constitutivo de direitos e por isso susceptível de ser revogado, nos precisos termos do disposto no artº 141º nº 1 do CPA, ou seja apenas com fundamento em ilegalidade e até ao decurso do prazo para impugnação contenciosa, ou seja dentro do prazo de um ano (artº 141º do CPA conjugado com o disposto no artº 28º da LPTA).

O despacho contenciosamente impugnado fundamentou-se, como resulta do respectivo teor, no facto de a construção que o recorrente estava a levar a cabo, obstruir uma janela de um compartimento de habitação de um edifício vizinho, o que redunda em “desrespeito” ou violação do artº 75º do RGEU, pelo que e a ter havido desrespeito do art.º 75º do RGEU, como sustenta o recorrente “o desvalor jurídico do acto de licenciamento seria mera anulabilidade, por força do art.º 135º do CPA” e então o despacho que autorizara o licenciamento apenas podia ser revogado dentro do aludido prazo de um ano.

Não concordamos desde logo com a sentença recorrida quando nela se refere que o prazo de um ano ainda não tinha sido ultrapassado já que “o que releva não é o acto que deferiu o pedido de licenciamento da construção mas o que deferiu as alterações propostas pelo recorrente depois do embargo inicial” para concluir que “tendo a CMS aprovado esse pedido por deliberação de 27.04.94 e sendo o acto recorrido de 03.05.95, é evidente que nunca estaria ultrapassado o prazo previsto no artº 141º nº 1 do CPA”

É que as alterações ao projecto de construção relativamente ao edifício a que se alude na alínea b) da matéria de facto, autorizadas por despacho de 27.04.94, apenas se reportavam à “criação de um sótão para arrumos” (cfr al. i) da matéria de facto), alterações essas que em nada vieram a afectar o despacho que aprovara ou licenciara, no tocante à parte restante, o projecto de construção desse edifício, nomeadamente no que respeita à parte do projecto que afectava a janela situada na parede confinante do edifício contíguo.

Ou seja, a haver revogação derivada do despacho contenciosamente impugnado, sempre essa revogação se situaria em aspectos que extravasam aquele despacho que autorizou as referidas alterações, circunscrevendo-se, por conseguinte a aspectos licenciados pelo despacho de 12.05.92.

Pelo que e a existir revogação, terá por conseguinte o prazo previsto no artº 141º do CPA que se contar a partir da notificação do acto que aprovou o licenciamento nos aspectos revogados pelo acto contenciosamente impugnado nos autos, ou seja a partir da notificação da deliberação de 12.05.92 que licenciou o projecto de construção e não a partir do acto que autorizou uma posterior alteração.

Importa seguidamente apurar se o despacho contenciosamente impugnado – despacho de 03.05.95 - ao pretender embargar a obra que o recorrente estava a construir, se apresenta como revogatório da deliberação que anteriormente licenciara essa mesma obra – deliberação de 12.05.92.

É óbvio que através do apelidado embargo, decretado pelo despacho contenciosamente impugnado nos autos, a Administração visou a paralisação total da construção que o recorrente estava a executar e que fora devidamente autorizada ou licenciada por deliberação de 12.05.92. Aliás, o embargo só se justifica quando se pretenda evitar a ultimação de uma construção presumivelmente ilegal.

O despacho contenciosamente impugnado fundamentou-se, como anteriormente se referiu, no facto de a construção que estava a ser levada a cabo pelo recorrente se mostrar em “desrespeito pelo artº 75º do RGEU”, não tendo sido apontado a essa construção qualquer desconformidade com o projecto aprovado.

Sendo assim e uma vez que se não verificava qualquer desconformidade entre o projecto anteriormente aprovado e a construção que estava a ser executada, face ao disposto no artº 57º nº 1 do DL 445/91 seria duvidosa a legalidade de um eventual embargo decretado com fundamento em ilegalidade do licenciamento uma vez que, tendo em consideração a situação ora em apreço e como resulta desse preceito, o embargo, em princípio, apenas poderia ser determinado caso se verificasse que existia desconformidade entre a construção e o projecto que fora aprovado.

Por outra via, uma vez que o despacho contenciosamente impugnado se não fundamentou naquela desconformidade da construção com o projecto aprovado, mas em violação do artº 75º do RGEU, o que redunda em eventual ilegalidade do licenciamento, então temos forçosamente de concluir que a paralisação determinada pelo despacho contenciosamente impugnado tenha de perdurar, impedindo a continuação da construção da obra nos precisos termos em que fora licenciada, até que o “desrespeito” por aquela disposição deixe de se verificar.

Assim e neste aspecto estamos com o recorrente quando na sua alegação sustenta que a determinação contida no despacho contenciosamente impugnado é susceptível de produzir dois tipos de efeitos: “efeitos de facto que se consubstanciam na imposição de paralisação de actividade urbanística e efeitos de direito, que se consubstanciam na necessidade de alteração dos termos da licença, de modo a expurgar a causa da invalidade constatada” ou posteriormente detectada.

Pelo que e em bom rigor, com a decisão contenciosamente impugnada, dado o seu conteúdo decisório ser inconciliável com o conteúdo decisório do acto que anteriormente licenciara o projecto de construção, o seu autor acabou por neutralizar ou fazer extinguir os efeitos do acto licenciador do projecto de construção.

Ou seja, na medida em que o despacho contenciosamente impugnado considera ser ilegal, em determinados aspectos, a construção da obra previamente licenciada e construída em conformidade com o anterior licenciamento, nesse particular aspecto a decisão contenciosamente impugnada acaba por neutralizar determinados efeitos de direito projectados na esfera jurídica do recorrente por força do despacho licenciador que assim acaba por ser revogado.

Isto por, como se referiu, o acto contenciosamente impugnado não ter apontado à construção que estava a ser levada a cabo eventual desconformidade dessa construção com o projecto aprovado, mas por lhe ter apontado eventual ilegalidade que acaba por redundar em “ilegalidade” do próprio licenciamento.

No fundo a Administração acaba por considerar que o projecto inicialmente aprovado, que na altura do licenciamento fora tido como legal e por isso foi licenciado, afinal não estava totalmente em conformidade com as disposições legais em vigor, e nesse concreto aspecto a construção projectada era ilegal e por isso não podia prosseguir. E, a ser assim, a única forma que assistiria ao recorrente no sentido de neutralizar o efeito derivado do despacho contenciosamente impugnado e diligenciar no sentido da continuidade da construção, teria de se circunscrever à neutralização do vício que agora a administração considera verificar-se, ou seja através da apresentação de um novo pedido de alteração ao projecto aprovado que inicialmente fora considerado legal.

O acto impugnado ao impedir a continuação da construção, neutralizando os efeitos derivados do acto que aprovara e licenciara o projecto – deliberação de 12.05.92 - terá assim de ser interpretado como consubstanciando a revogação desse anterior acto que autorizara a construção da obra nos termos do projecto aprovado.

É notório que à data do despacho impugnado nos autos (despacho de 03.05.95) já haviam decorrido todos os prazos de impugnação contenciosa relativamente à deliberação de 12.05.92, tanto referentes a entidades publicas como à própria contra-interessada, tanto mais que esta, como resulta das alínea l) e m) da matéria de facto, já em 16.12.92, altura em que fizera uma exposição dirigida à CMS, era conhecedora da situação que participara e que pretendia ver solucionada e que acabou por desencadear a prática do despacho contenciosamente impugnado nos autos (cfr. nomeadamente alíneas l) e m) da matéria de facto).

Face ao referido é assim de concluir que e ao contrário do entendido na sentença recorrida, o despacho contenciosamente impugnado é ilegal por violação do disposto no artº 141º do CPA, vício esse que determina a sua ilegalidade com a consequente procedência do recurso contencioso bem como do recurso jurisdicional, ficando, em consequência prejudicado o conhecimento dos demais vícios imputados quer ao acto contenciosamente impugnado, quer à sentença recorrida.

Daí a procedência das conclusões do recorrente com o consequente provimento do recurso.

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7- Termos em que ACORDAM:

a) - Conceder provimento ao recurso jurisdicional e em conformidade revogar a sentença recorrida;

b) - Conceder provimento ao recurso contencioso e em conformidade anular o despacho contenciosamente impugnado.

c) - Sem custas.

Lisboa, 23 de Fevereiro de 2005. – Edmundo Moscoso (relator) – Maria Angelina Domingues – Abel Atanásio.