02333/12.4BELRS 0232/15 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O tributo previsto no artigo 16.º da Portaria n.º 385/2004, de 16 de tem a natureza de taxa e assenta numa “concreta prestação de serviço público”, conforme previsto no n.º 2 do art. 4.º da L.G.T.

II- O mesmo não sofre de inconstitucionalidade orgânica, nem de outra por violação dos princípios da legalidade, da igualdade e da proporcionalidade.

1. B………. e outros impugnantes no processo em referência, inconformados com o decidido no Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo (TCA) Sul, que confirmou a sentença de improcedência da impugnação judicial que aqueles tinham deduzido contra atos de indeferimento tácito de pedidos de revisão oficiosa de atos de liquidação da taxa prevista no artigo 16.º da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril, interpuseram recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo (STA).

A sua admissibilidade foi apreciada por acórdão proferido a 7-10-2015 (processo n.º 0232/15), ao abrigo do disposto no art. 150.º do C.P.T.A.

Decidiu-se no dito acórdão admitir o recurso por referência a que “os Recorrentes continuam a defender que o aludido tributo tem a natureza de imposto, o que implica a sua inconstitucionalidade orgânica, e ainda que tivesse a natureza de taxa, afrontaria o princípio constitucional da proporcionalidade e seria ilegal por ausência de contraprestação, sustentando que o acórdão recorrido enferma de erro ostensivo na apreciação dessas questões”.

No mesmo acórdão foram já reproduzidas na íntegra as respetivas conclusões, as quais se dão agora aqui por reproduzidas.

O recorrido Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, I.P. (IGFEJ) apresentou alegações, de resposta, ao recurso interposto, com conclusões também já reproduzidas no dito acórdão, as quais se dão agora aqui por reproduzidas.

O magistrado do Ministério Público junto deste tribunal, após a admissão da revista, veio a emitir parecer, em que, após elencar as questões a apreciar e se ter pronunciado sobre as mesmas, concluiu que o “O recurso não merece provimento. O acórdão impugnado deve ser confirmado”.

2. Resulta da matéria de facto dada como assente no acórdão recorrido:

A) Os impugnantes exercem a profissão de Notário, de acordo com o Estatuto do Notariado aprovado pelo DL 26/2004, de 4 de Fevereiro (cfr. documentos juntos ao processo administrativo).

B) Desde 2004 até Julho de 2008, os Impugnantes têm vindo a autoliquidar quantias devidas mensalmente, nos termos do artigo 16.º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de Abril, sendo 10 € por cada escritura e 3€ pelos demais actos praticados (cfr. documentos juntos ao processo administrativo, e documento n.º 2 junto aos autos, cujo teor se dá aqui por reproduzido para todos os efeitos legais).

C) Os Impugnantes apresentaram, em 10/01/2012, pedidos de revisão de acto tributário, dirigidos ao Director do Departamento de Gestão Financeira e de Infraestruturas do Ministério da Justiça, IP, dos actos de autoliquidação mencionados na alínea anterior, nos termos do ar.º 78.º da LGT (cfr. documentos juntos ao processo administrativo, e documento n.º 1 junto aos autos, cujo teor se dá por reproduzido para todos os efeitos legais).

D) Os pedidos de revisão oficiosa não foram decididos no prazo de 4 meses (cfr. documentos juntos ao processo administrativo).

E) A impugnação foi apresentada junto do Tribunal Tributário de Lisboa em 29/08/2012 (cfr. fls. 2 dos autos).

3. Objeto do recurso.

Decorre do decidido no acórdão acima que admitiu o recurso que as questões sobre que deve incidir a apreciação a efetuar são as seguintes:

- se tributo previsto no art. 16.º da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril tem a natureza de imposto ou de taxa;

- Inconstitucionalidade orgânica da dita norma – art. 165.º n.º 1, i), da C.R.P.;

- Inconstitucionalidade da mesma por violação do princípio da legalidade fiscal – art. 165.º n.º 1 al. i) da CRP- e ilegalidade por violação do n.º 2 do art. 4.º da L.G.T.;

- Inconstitucionalidade da mesma por violação do princípio da igualdade;

-Inconstitucionalidade da taxa por violação do princípio da proporcionalidade – art. 266.º n.º 2 da C.R.P.

Entende-se conhecer da violação do princípio da igualdade, nos termos admitidos e por ser tal o invocado pelos recorrentes quanto à “ausência de contraprestação”, conforme, aliás, considerado pelo magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal que autonomizou também tal questão.

4.1. Natureza do tributo.

Considerou-se no acórdão recorrido preenchido o conceito de taxa tida como “prestação coactiva, exigida por uma entidade pública, em contrapartida de prestação efectivamente provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo”, o que é contrariado pelos recorrentes com vários argumentos.

Atenta-se, antes de mais, na letra do artigo 16.º da Portaria 385/2004, de 16 de abril:

1- “Pelo acesso aos sistemas de comunicação, de tratamento e de armazenamento da informação do Ministério da Justiça, pela utilização do Arquivo Público e pelos Serviços de Auditoria e Inspecção, o notário por sua conta entrega ao Ministério da Justiça:

a) Por cada escritura - € 10;

b) Por cada um dos demais actos que pratica - € 2.”

2- “A receita proveniente da cobrança” (…) “será depositada até ao dia 10 do mês seguinte àquela a que a conta encerrada disser respeito, à ordem do Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial, do Ministério da Justiça”.

Resulta do n.º 1, sem que se suscitem grandes dúvidas, a estrutura bilateral do tributo em causa.

E sobre ter o tributo aí previsto a natureza de taxa vai adotar-se a posição constante do acórdão n.º 320/2016, do Tribunal Constitucional (T.C.) proferido a 19-5-2016, publicado no DR II série de 22-6-2016, pág. 19419 e ss., que se pronunciou em caso em tudo semelhante ao presente, concluindo nesse sentido, após sujeitar a “taxa” ao teste de se “é manifestamente desproporcionada face ao benefício obtido pelo particular”.

Conforme nesse acórdão se refere, os conceitos de imposto e de taxa, na falta de consagração legal, são doutrinários e jurisprudenciais, e a bilateralidade tem sido considerada o elemento distintivo face à unilateralidade do imposto.

Imposto é, no entendimento do T.C., a “prestação coativamente exigida pelo Estado ou por outros entes públicos em ordem à prossecução de uma finalidade pública geral (máxime, financeira) destituída de natureza sancionatório e à qual não correspondesse qualquer contraprestação específica”.

E a taxa é, no mesmo entendimento, o tributo em que “a prestação do particular a favor do Estado deve corresponder à contraprestação de atividade pública especialmente dirigida ao mesmo particular, sujeito passivo do imposto”.

Acresce que, de acordo com o dito acórdão do T.C., a atividade administrativa prevista no n.º1 do art. 16.º da dita Portaria é dirigida especialmente ao particular, sujeito passivo a que se destina, o Notário, que do mesmo retira uma utilidade exclusiva.

4.2. Inconstitucionalidade orgânica do art. 16.º da Portaria 385/2004, por referência ao art. 165.º n.º 1, i), da C.R.P.

Prevê-se no dito art. 165.º n.º 1 i), da CRP ser “da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias:

(…) “criação de impostos e sistema fiscal e regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas”.

De acordo com a letra de tal disposição, encontra-se sujeita a reserva de competência da Assembleia da República a criação de impostos e aprovação do regime geral das taxas e demais contribuições financeiras.

Apesar de não ter sido aprovado o referido regime geral de taxas, salvo no que respeita ao Regime Geral de Taxas das Autarquias Locais, o T.C. tem vindo a entender que o Governo tem competência própria para aprovar taxas, ainda que de forma concorrente com a Assembleia da República que as pode revogar (bem como às contribuições financeiras) – acórdãos do T.C. n.ºs 539/2015, de 19-11-2015, publicado no D.R. 2.ª série n.º 257, a pág. 33628, e 320/2016, já anteriormente referido.

Sendo de considerar tratar-se de taxa e não de imposto e que o art. 16.º em análise se encontra inserido na Portaria 285/2004, a qual é da autoria da Ministra da Justiça, que é membro do Governo, assumindo aquele normativo caráter de regulamento administrativo relativamente ao Estatuto do Notariado aprovado pelo Dec.-Lei n.º 26/2004, de 4 de fevereiro, consideramos que não ocorre erro no decidido quanto à não inconstitucionalidade orgânica.

4.3. Inconstitucionalidade por violação do princípio da legalidade fiscal – art. 165.º n.º 1, i), da C.R.P. - e ilegalidade por violação do n.º 2 do art. 4.º da L.G.T.

Quanto ao princípio da legalidade, traduz-se na subordinação à Constituição dos atos do Estado – art. 2.º n.ºs 2 e 3 da C.R.P. - e na subordinação à Constituição e à lei dos órgãos e agentes da administração – art. 266.º n.º 2 da C.R.P.

Consideramos que da referida apreciação já efetuada a respeito da inconstitucionalidade orgânica não resulta a violação do dito princípio em face do invocado art. 165.º n.º 1, i), da C.R.P.

Quanto à ilegalidade por violação do n.º 2 do art. 4.º da L.G.T., que importa apreciar no que respeita aos órgãos e agentes da administração, consideramos não ocorrer ilegalidade na aplicação do art. 16.º da Portaria n.º 385/2004, embora por motivos diferentes dos constantes no acórdão recorrido.

Com efeito, no mesmo tinha sido considerada a atividade da administração em causa como acessória da licença da atividade de Notário, assentando a mesma na “remoção de obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares”, com fundamento no decidido em acórdão do T.C. que reproduziu e que se pronunciara sobre outra taxa.

Conforme já referido, a atividade da administração, prevista no n.º 1 desta disposição, é especialmente dirigida ao particular, sujeito passivo a que se destina e que do mesmo retira uma utilidade que se pode considerar exclusiva.

Assim, consideramos assentar a taxa na “prestação concreta de um serviço público”, conforme previsto no n.º 2 do art. 4.º da L.G.T.

4.4. Inconstitucionalidade por violação do princípio da igualdade.

Decorre do anteriormente considerado quanto a assentar na prestação concreta de serviço público que não tem campo de aplicação a violação do princípio da igualdade, a qual tinha sido imputada à falta de contrapartida, no referido entendimento tido pelo TCA Sul de assentar na remoção de obstáculo jurídico.

Ainda assim, sempre se dirá que o princípio da igualdade, na sua vertente tributária, radica ainda no art. 13.º n.º 1 da C.R.P., o qual não impõe uma igualdade absoluta, decorrendo do mesmo proibidos diferenças inadmissíveis ou de que resultem tratamentos discriminatórios.

Ora, sendo a utilidade obtida pelo Notário, com a prestação concreta de serviço público, profissional, resulta a mesma diferente e superior à obtida pelo comum dos cidadãos, do que decorre não ocorrer com a tributação prevista, tratamento discriminatório ou diferença inadmissível nem, assim, a violação do dito princípio.

4.5. Inconstitucionalidade da “taxa” por violação do princípio da proporcionalidade.

O princípio da proporcionalidade com assento no art. 266.º n.º 2 da C.R.P. no que respeita à “taxa” é o seu fundamento material, de que a bilateralidade é estrutural.

Assim sendo, o T.C. tem entendido que o dito princípio não depende da verificação de uma equivalência económica rigorosa entre a prestação a pagar e a respetiva contraprestação específica, mas apenas das referidas prestação e contraprestação não serem manifestamente desproporcionais – acórdãos n.ºs 357/99, 410/2000 e 200/2001 e 115/2001 e o já referido 352/2016.

Ora, em face dos valores previstos no dito art. 16.º n.º 2, de 10€ por cada escritura ou 3 € por outro tipo de atos praticados, consideramos não demonstrada tal desproporção tal como considerado no referido acórdão n.º 352/2016.

Neste considerou-se que, apesar do valor a pagar pelos vários Notários crescer à medida da intensidade da atividade liberal desempenhada, tal se insere “no âmago das funções notariais que o Notário, oficial público, mas também profissional independente, tiver a cargo”, ficando “por demonstrar a disparidade existente entre o montante devido a título de taxa e a capacidade contributiva de cada profissional do notariado”.

Consideramos também por isso não ter sido violado o princípio da proporcionalidade.

Em síntese:

O tributo previsto no artigo 16.º da Portaria n.º 385/2004, de 16 de tem a natureza de taxa e assenta numa “concreta prestação de serviço público”, conforme previsto no n.º 2 do art. 4.º da L.G.T.

O mesmo não sofre de inconstitucionalidade orgânica, nem de outra por violação dos princípios da legalidade, da igualdade e da proporcionalidade.

5. Decisão:

Nos termos expostos, os juízes da secção do Contencioso Tributário do STA acordam em negar provimento ao recurso e confirmar o decidido pelo TCA Sul, com diferente fundamentação.

Custas pelos recorrentes.

Lisboa, 9 de outubro de 2019. - Paulo Antunes (relator) - Ascensão Lopes - Francisco Rothes.