383/2022 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 383/2022 Processo n.º 492/2022 Plenário Relator: Conselheiro Gonçalo de Almeida Ribeiro Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional Relatório O Presidente da Assembleia Municipal de Valença submeteu ao Tribunal Constitucional, com registo de entrada em 5 de maio de 2022, requerimento para efeitos de fiscalização preventiva da constitucionalidade e da legalidade da deliberação da Assembleia Municipal de Valença, tomada na sua sessão ordinária de 28 de abril de 2022, que aprovou por maioria deliberação visando a realização de referendo local sobre a permanência ou não do Município na Águas do Alto Minho, S.A., nos termos do artigo 25.º da Lei Orgânica n.º 4/2000, de 24 de agosto – diploma que aprova o regime jurídico do referendo local −, com as alterações introduzidas pelas Lei Orgânicas n.º 3/2010, de 15 de dezembro; n.º 1/2011, de 30 de novembro; n.º 3/2018, de 17 de agosto; e n.º 4/2020, de 11 de novembro (referida adiante pela sigla «LORL»). O requerimento vem instruído com certidões do projeto de referendo local, subscrito pelo deputado municipal Paulo Jorge da Cunha Esteves, e da ata da sessão ordinária de 28 de abril de 2022, da Assembleia Municipal de Valença, na qual a proposta foi aprovada por maioria. Por despacho do Presidente do Tribunal Constitucional, proferido em 9 de maio de 2022, foi o requerimento admitido e determinada a distribuição do processo, nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 29.º da LORL. Apresentado o memorando a que se refere o n.º 2 do artigo 29.º da LORL, e fixada a orientação do Tribunal, cabe proferir acórdão, nos termos do n.º 3 do artigo 30.º do mesmo diploma. Fundamentação 5. Compulsados os autos, tem-se por assente, com relevância para a decisão: i. Em 28 de abril de 2022 , o deputado municipal Paulo Jorge da Cunha Esteves submeteu à Assembleia Municipal de Valença um projeto de deliberação com vista à realização de referendo local, em que se pode ler o seguinte: «PAULO JORGE DA CUNHA ESTEVES, na qualidade de Deputado Municipal em exercício de funções, vem apresentar PROPOSTA DE DELIBERAÇÃO, para a realização de REFERENDO LOCAL, O que faz nos termos do previsto e estatuído na Lei Orgânica n.° 4/2000, de 24 de agosto, com as alterações Introduzidas pela Lei Orgânica n° 3/2010 de 15 de dezembro, pela Lei Orgânica n.°1/2011 de 30 de novembro, pela Lei Orgânica n.° 3/2018 de 18 de agosto, pela Lei Orgânica n.°4/2020 de 11 de novembro, e ainda pelo n.°1 do art.º 3.º do Regimento da Assembleia Municipal. As supra citadas Leis Orgânicas são corolário do art.° 240.° da CRP (Constituição da República Portuguesa), A Assembleia Municipal é o órgão competente para apreciação e votação da presente proposta, nos termos do previsto no art.º 3.º, n.° 1, do seu Regimento, O referendo Local, que se pretende levar a cabo e consubstanciar, tem como objeto a continuação/permanência, ou não, do Município de Valença na A.D.A.M. SA (ÁGUAS DO ALTO MINHO, SOCIEDADE ANÓNIMA) . Com efeito, o que é facto, é que desde que foi aprovada em sede de Executivo, e posteriormente aprovada pela Assembleia Municipal, esta "parceria..." (que tem como objeto mediato a distribuição de um bem absolutamente essencial e imprescindível à vivência), o que iria acontecer, como acontece, a uma sociedade anónima, de direito privado, que atua em regime de monopólio, nunca foi pacífica, com apoiantes e muitos detratores, é, seguramente, um dos temas mais sensíveis, relevantes e preocupantes para os Valencianos, sendo que não é um problema de deve ser analisado não apenas de uma perspetiva imediata, mas também de uma perspetiva a longo prazo, que diz diretamente respeito às gerações atuais, mas também atingirá gerações futuras, uma vez que, em circunstâncias "normais", ainda o município estará vinculado a este contrato por mais de 25 (vinte e cinco anos)! (…) Esta "parceria", com uma duração contratual de 30 anos!!, perpassará, como já foi dito, várias gerações, e, para que tenhamos noção, teremos 8 mandatos autárquicos (se durarem quatro anos), que terão que aguentar esta situação. A privatização da distribuição de água em "baixa" nunca esteve no programa eleitoral do partido que ganhou as eleições autárquicas anteriores com maioria absoluta, e do qual sou militante e a cujo grupo parlamentar pertencia, como pertenço, nunca fez parte da sua agenda ou programa eleitoral com que se apresentou à população Valenciana. Perante o aumento exponencial do valor da água que se avizinha (brutal mesmo!), e atendendo à dificilíssima situação económica que muitas famílias já vivem, e muitas mais viverão, em que cada vez mais se agravam as próprias condições básicas de subsistência, em que 10 ou 20 euros já fazem diferença, e muita, para muitas famílias, sendo a água um recurso absolutamente básico, e que, o contrato (parceria...) levado até ao fim, terá uma duração de 30!! anos; Foi-nos "vendido" que o custo do preço da água seria limitado peia ERSAR. Mais uma mentira! A ERSAR não tem qualquer interferência na fixação do preço da água. Esta entidade reguladora não tem, funcionalmente, qualquer competência nesta matéria! Nem pareceres pode emitir, quando mais ordens imperativas. Tem sim a possibilidade de dar opinião, obviamente, sem qualquer valor ou vinculatividade jurídica. Para comprovar o que digo, qualquer um pode consultar as competências da ERSAR, e ver que não tem qualquer competência para fixar limites aos aumentos ou ao preço da água. Aliás, o argumento que os aumentos seriam os "normais" porque haveria intervenção da ERSAR, é mesmo, e peço desculpa pela frontalidade do termo que vou empregar, anedótico!! Como pode uma entidade reguladora (que como disse não tem poder de regulação sobre os preços da água) determinar o preço de um bem que é vendido/distribuído por uma empresa privada? Sim a ADAM é uma empresa de direito privado, uma sociedade anónima, uma S.A.! Era a mesma coisa que a entidade para a concorrência pudesse fixar administrativamente o preço dos combustíveis! Claro que não pode! Porquê? Porque trata de produtos vendidos por empresas privadas! Obviamente, quem determina o preço é o vendedor. Mas, ainda assim, existe concorrência no mercado dos combustíveis. A distribuição da "água em baixa" em Valença, é, e será feita, logicamente por uma única entidade, Porque? A resposta é simples: só existe uma rede para distribuição. E porque estamos a falar de um recurso e um bem indispensável à vivência, em que a ADAM, S.A., não terá apenas uma posição dominante mas de absoluto monopólio, e porque se trata de matéria de relevantíssimo interesse para o concelho e para os Valencianos, daí a preocupação da população, creio que, está mais que na hora de dar voz à população, o que, aliás, já deveria ter sido feito antes de ser tomada qualquer decisão na matéria. O REFERENDO é uma forma de democracia direta, em que, as pessoas se pronunciam de forma direta (passe o pleonasmo) e não através de representantes, sobre matérias que lhe dizem respeito e os afeta e atinge de forma direta. O direito à participação direta, a discussão púbica livre e o próprio "referendo" são consequência e corolário dos princípios de Abril, cuja efeméride devemos ter presente, hoje, dia 28 de Abril de 2022. Façamos exercício pleno dessas conquistas e valores subjacentes! O que está em causa, é como ura bem que é imprescindível à vivência das nossas famílias vai ser distribuído no futuro, por quem e a que preços e que consequências isso vai afetar as economias familiares. O QUE SE PRETENDE COM ESTA PROPOSTA/PROPOSIÇÃO DE REFERENDO É SE ESTA ASSEMBLEIA PRETENDE OU NÃO QUE SEJAM OS VALENCIANOS QUE DE FORMA DIRECTA DECIDAM O SEU FUTURO, E VOTAM SE QUEREM A PERMANÊNCIA OU A SAÍDA DO MUNICÍPIO E DO CONCELHO DAS ÁGUAS DO ALTO MINHO SA, Com o devido respeito, creio que ninguém deve recear a consulta popular e o veredicto da população, sendo que, as velhas expressões..."O povo é inculto para decidir; esta matéria é muito complexa para serem as pessoas a decidir , o povo não tem instrução suficiente para tomar esta decisão, etc.etc., são expressões que não devem ter lugar no nosso sistema democrático, sendo próprias de outros tipos de regime, não visando outros desideratos que não fosse cerceara Uberdade de expressão e de voto e bem assim o envolvimento da sociedade civil em matérias relevantes e que a afeta de forma direta. Deve, indiscutivelmente, antes de se realizar qualquer votação, haver uma campanha de informação e esclarecimento massiva, onde todos possam participar, onde se ponderem os pós e contra, e em que as pessoas possam tomar a sua decisão e determinar o seu sentido de voto com o máximo conhecimento e esclarecimento, para que, aquilo que decidirem, resulte de um ato livre, E para haver liberdade é imprescindível informação, existir discussão e ponderação dos interesses em conflito. Esta iniciativa não busca, de forma alguma, por em causa as diligências já levadas a cabo peia Câmara Municipal com vista à apreciação da matéria e subsequente ponderação da mesma. Aliás, o atual executivo já partilhou publicamente a preocupação pela situação existente e, de forma mais implícita ou explicita, a gravidade do mesmo quando reconheceu o brutal aumento do preço da água, a curto prazo, no decurso do contrato que vincula o Município e os Valencianos É certo que já terá sido solicitado um parecer jurídico. Terá sido solicitado a um jurista especializado em Direito Administrativo. Contudo, e porque o sócio maioritário na empresa ADAM S.A., é também uma sociedade anónima, trata-se de um contrato (o de parceria) de um contrato de natureza privada, em que o ente público não atua dotado de ius imperium , pelo que assim sendo, não é um contrato administrativo, não se aplicando o direito administrativo mas sim o código civil e o código das sociedades comerciais. Poderia também ter sido solicitado um parecer a um especialista em direito de arbitragem, uma vez que a competência para dirimir qualquer conflito do contrato de parceria, contrariamente ao que seria o normal, ou seja, um tribunal civil, é um Tribunal arbitral. (…) Mas, se é "muito", "pouco", "caro", "barato", deverá ser decidido pelos Valencianos, afinai são eles que uma ou de outra forma acabarão sempre por pagar a "fatura". E é o que pretende esta iniciativa! Dar aos Valencianos a decisão soberana de decidir! Tenho a certeza que a nossa população tem todo o interesse em participar nesta decisão e na discussão e esclarecimento que deve anteceder esta. VALENÇA TEM UMA OPORTUNIDADE ÚNICA DE, COLECTIVAMENTE, DE FORMA DIRECTA, DECIDIR O SEU FUTURO NUMA MATÉRIA TÃO SENSÍVEL E DELICADA, NÃO SÓ DAS NOSSAS GERAÇÕES COMO DAS VINDOURAS UMA VEZ QUE O CONTRATO QUE SERÁ OBJECTO MEDIATO DO REFERENDO TEM UMA DURAÇÃO PREVISTA DE 30 ANOS. VALENÇA TEM UMA OPORTUNIDADE ÚNICA DE ENVOLVER A SOCIEDADE CIVIL, E DE FORMA DIRECTA, DAR A ESTA A POSSIBILIDADE DE DECIDIR ACERCA DO SEU FUTURO, DE LHE CONCEDER A POSSIBILIDADE DE DECIDIR DE FORMA DIRECTA, IMEDIATA E ESCLARECIDA. O REFERENDO É UMA INICIATIVA COM TRAMITAÇÃO "URGENTE" E O SEU CARÁCTER VINCULATIVO, SENDO QUE, O QUE FOR DECIDIDO, TERÁ QUE SER LEVADO A CABO E DADO A CUMPRIMENTO. A MATÉRIA EM QUESTÃO, E SALVO O DEVIDO RESPEITO, PODE SER OBJECTO DE REFERENDO LOCAL, NOS TERMOS DO ESTATUÍDO NO ART.º 3.º DA LEI ORGÂNICA N.°4/2000 DE 24 DE AGOSTO. DO TEXTO DA LEI, E DO ESPÍRITO DA MESMA (DAR VOZ Á CIDADANIA) NÃO SE VISLUMBRA QUALQUER OBSTÁCULO AO RECEBIMENTO E VOTAÇÃO DA PRESENTE PROPOSTA/PROPOSIÇÃO. O QUE SE PRETENDE É A REALIZAÇÃO DE UM REFERENDO EM QUE AS PESSOAS DECIDAM SE DESEJAM OU NÃO A PERMANÊNCIA DO MUNICÍPIO DE VALENÇA NA A.D.A.M, S.A. SERÁ, PORVENTURA, A ÚNICA OPORTUNIDADE QUE A POPULAÇÃO DE VALENÇA TENHA DE TER VOZ, DE PARTICIPAR DE FORMA DIRECTA NUMA DECISÃO TÃO IMPORTANTE. SERÁ ESTA, QUEM DE FORMA DIRECTA TOMARÁ A DECISÃO DE PERMANÊNCIA OU NÃO DA A.D.A.M. S.A., SERÁ DELA A ÚLTIMA PALAVRA, E A DECISÃO ESTARÁ NAS SUAS MÃOS. COMO JÁ FOI DITO, E DE ACORDO COM O ESTATUÍDO NO N.° 1 DO ART.º 6.º DA LEI ORGÂNICA N.° 4/2000 DE 24 DE AGOSTO, VISA O REFERENDO DAR RESPOSTA A UMA SÓ MATÉRIA; A PERMANÊNCIA OU A SAÍDA DA A.D.A.M, S.A.. PROPÔEM-SE APENAS DUAS PERGUNTAS, CLARAS, OBJETIVAS E DE FÁCIL ENTENDIMENTO E DE RESPOSTA APENAS "SIM" OU "NÃO", DANDO-SE DESTA FORMA CUMPRIMENTO AO PRECEITUADO NO ART.º 7.º DA LEI 4/2000 DE 24 DE AGOSTO. E AS PERGUNTAS PROPOSTAS SÃO AS SEGUINTES: PRETENDE A SAÍDA DO MUNICÍPIO DE VALENÇA DA A.D.A.M. SA. (ÁGUAS DO ALTO MINHO SOCIEDADE ANÓNIMA)? RESPOSTA: SIM NÃO PRETENDE A PERMANÊNCIA DO MUNICÍPIO DE VALENÇA NA A.D.A.NI, SA. (ÁGUAS DO ALTO MINHO SOCIEDADE ANÓNIMA)? RESPOSTA: SIM NÃO ESTA É A MINHA PROPOSTA/PROPOSIÇÃO PARA A VOTAÇÃO DA REALIZAÇÃO DE UM REFERENDO MUNICIPAL, PELOS MOTIVOS E COM OS FUNDAMENTOS JÁ EXPOSTOS, E CUJA APRECIAÇÃO DEIXO A ESTA EXCELENTÍSSIMA ASSEMBLEIA, OU SEJA, EM SÍNTESE ABSOLUTA, REFERENDAR A PERMANÊNCIA OU NÃO DO MUNICÍPIO DE VALENÇA NA A.D.A.M, S .A. (…)» Reunida em sessão ordinária nesse mesmo dia 28 de abril de 2022, a Assembleia Municipal de Valença deliberou aprovar por maioria o referido projeto de referendo local, com as seguintes perguntas: « Pretende a saída do Município de Valença da A.D.A.M., S.A. (Águas do Alto Minho Sociedade Anónima)? » e « Pretende a permanência do Município de Valença da A.D.A.M., S.A. (Águas do Alto Minho Sociedade Anónima)? ». Por ofício datado de 2 de maio de 2022, o Presidente da Assembleia Municipal de Valença remeteu tal deliberação, com vista a fiscalização preventiva da constitucionalidade e da legalidade, nos termos do artigo 25.º da LORL. O mencionado ofício deu entrada no Tribunal Constitucional no dia 5 de maio de 2022. v. Por despacho do Juiz Conselheiro Presidente do Tribunal Constitucional, datado de 9 de maio de 2022, foi determinada a distribuição do processo. 6. Compete ao Tribunal Constitucional, em fiscalização preventiva obrigatória, verificar a constitucionalidade e a legalidade do referendo ( v. o artigo 223.º, n.º 2, alínea f) , da Constituição, e o artigo 11.º, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na redação vigente) . O requerente tem legitimidade para o pedido de fiscalização preventiva do referendo local, na qualidade de deputado ao órgão da autarquia que deliberou a sua realização, mostrando-se o processo regularmente instruído (artigos 28.º, n.º 1, da LORL). No caso presente – e tratando-se de referendo municipal –, a iniciativa referendária foi exercida por deputado à Assembleia Municipal de Valença, revestindo a forma de projeto de deliberação, em conformidade com o disposto nos artigos 10.º, n.º 1 e 11.º, ambos da LORL. O projeto de deliberação foi aprovado por maioria pela Assembleia Municipal, dentro do prazo estipulado pelo artigo 24.º, n.º 1, da LORL, pelo que se mostra observado o disposto no artigo 23.º e no n.º 5 do artigo 24.º, ambos de tal diploma. Dispõe o artigo 25.º da LORL que, « [n] o prazo de oito dias a contar da deliberação de realização do referendo, o presidente do órgão deliberativo submete-a ao Tribunal Constitucional, para efeitos de fiscalização preventiva da constitucionalidade e da legalidade ». O prazo foi observado. Resta apreciar a constitucionalidade e a legalidade da deliberação de referendo. 7. O artigo 8.º da LORL determina que « [n] ão pode ser praticado nenhum ato relativo à convocação ou à realização de referendo entre a data de convocação e a de realização de eleições gerais para os órgãos de soberania, eleições do governo próprio das Regiões Autónomas e do poder local, dos deputados ao Parlamento Europeu, bem como de referendo regional autonómico ou nacional ». Atentos os prazos previstos nos artigos 32.º e seguintes da LORL, é manifesto que não se verifica nenhum dos limites temporais a que se realize a consulta popular. 8. Apreciemos agora a legalidade do objeto ou matéria do referendo local. A Assembleia Municipal de Valença deliberou consultar o eleitorado municipal sobre as seguintes questões: « Pretende a saída do Município de Valença da A.D.A.M., S.A. (Águas do Alto Minho Sociedade Anónima)? » e « Pretende a permanência do Município de Valença da A.D.A.M., S.A. (Águas do Alto Minho Sociedade Anónima)? » Como é bom de ver, o referendo incide sobre a permanência ou saída do Município de Valença da sociedade Águas do Alto Minho, S.A., sendo esses os termos em que as questões são colocadas. Nos termos do artigo 3.º, n.º 1, da LORL, o referendo local só pode ter por objeto questões de relevante interesse local. De acordo com as razões aduzidas no projeto de deliberação e da informação pública existente, a Águas do Alto Minho, S.A., é uma sociedade anónima de capitais públicos detida pela AdP — Águas de Portugal, S.A., e pelos municípios de Arcos de Valdevez, Caminha, Paredes de Coura, Ponte de Lima, Valença, Viana do Castelo e Vila Nova de Cerveira, sendo a entidade que atualmente procede à exploração e gestão do sistema de águas da região do Alto Minho. O Decreto-Lei n.º 194/2009, de 20 de agosto, na sua redação atual, estabelece o regime jurídico dos serviços municipais de abastecimento público de água, de saneamento de águas residuais urbanas e de gestão de resíduos urbanos. De acordo com o seu artigo 6.º, n.º 1, a gestão dos serviços municipais de abastecimento público de água, de saneamento de águas residuais urbanas e de gestão de resíduos urbanos é uma atribuição dos municípios e pode ser por eles prosseguida isoladamente ou através de associações de municípios ou de áreas metropolitanas, mediante sistemas intermunicipais, sendo a delegação do serviço em empresa constituída em parceria com o Estado, nos termos regulados no Decreto-Lei n.º 90/2009, de 9 de abril, um dos modelos de gestão previstos no artigo 7.º, n.º 1, daquele diploma. Segundo o disposto no n.º 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 90/2009, de 9 de abril, a exploração em regime de parceria pode ser feita, nomeadamente, através de entidade do sector empresarial do Estado em que participem municípios ou associações de municípios, sendo que tal modalidade de pareceria é, nos termos do artigo 5.º, instituída mediante a celebração de contrato entre o Estado − através de empresa do sector empresarial do Estado – e as autarquias locais ou associações de municípios em causa. Foi este o quadro legal em que foi criada a Águas do Alto Minho, S.A., detendo o Município de Valença 23.211 ações da categoria A, correspondentes a 3,22% do capital da sociedade. Sem prejuízo do mais que se venha a dizer sobre a matéria, o referendo incide sobre a pretensão dos munícipes de que a atividade de exploração e gestão do sistema de abastecimento público de águas na área do Município de Valença continue a realizar-se mediante delegação na Águas do Alto Minho, S.A., no quadro do contrato de parceria celebrado para esse efeito. Porém, de acordo com o teor das perguntas propostas, no caso de os munícipes pretenderem que o Município de Valença se desvincule da referida parceria, não lhes é colocada a questão de saber que forma alternativa de prestação da atividade deve ser adotada. Está apenas em causa decidir sobre a participação municipal na Águas do Alto Minho, S.A, ou seja, sobre a eventual desvinculação do Município de Valença da parceria que deu vida a essa entidade. Tendo-se presente que as atividades de abastecimento público de água, de saneamento de águas residuais urbanas e de gestão de resíduos urbanos constituem serviços públicos de carácter essencial, tendo por objeto bens de primeira necessidade cuja provisão suscita relevantes questões de saúde pública, segurança coletiva, organização económica e tutela ambiental – como se reconhece no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 194/2009, de 20 de agosto –, e que o modelo a que tais serviços obedeçam tem graves implicações sociais e económicas, afigura-se que a matéria se reveste de inequívoco interesse local. Por outro lado, não se vislumbra que a eventual cessação da prossecução da atividade de exploração e gestão do sistema de abastecimento público de águas na área do Município de Valença, por delegação na Águas do Alto Minho, S.A., contenda com os princípios da unidade e subsidiariedade do Estado, da descentralização, da autonomia local e da solidariedade interlocal, para os efeitos do disposto no n.º 2 do artigo 3.º da LORL. Nem se trata de matéria liminarmente excluída de referendo local, nos termos do artigo 4.º da LORL, pelo que é de concluir que a matéria submetida a consulta popular é referendável a nível local. 9. Cabe agora apreciar se as perguntas formuladas reúnem as exigências legais. Dispõe o artigo 7.º, n.º 1, da LORL, que nenhum referendo pode comportar mais do que três perguntas. Trata-se de uma exigência respeitada no caso vertente, visto que a deliberação incide sobre duas perguntas. Mostra-se igualmente verificada a condição prevista no n.º 3 do artigo 7.º do mesmo diploma, segundo a qual as perguntas não podem ser precedidas de quaisquer considerandos, preâmbulos ou notas explicativas. Nos termos do n.º 2 do mesmo artigo, « as perguntas são formuladas com objetividade, clareza e precisão e para respostas de sim ou não, sem sugerirem direta ou indiretamente o sentido das respostas ». Apreciemos estes requisitos. O quesito referendário tem de ser formulado de modo a admitir exclusivamente as respostas sim ou não , de acordo com a natureza dilemática ou bipolar da consulta popular ( v. , entre muitos, o Acórdão n.º 360/91). No caso vertente, cada uma das perguntas aprovadas pela Assembleia Municipal de Valença, em si mesmo consideradas, obedece a tal requisito, na medida em que é passível de admitir uma só resposta, seja positiva, seja negativa. Só que a bivalência das perguntas aprovadas, tomadas individualmente , não é suficiente para dar por observadas as exigências contidas no n.º 2 do artigo 7.º da LORL. Com efeito, dado que as duas perguntas incidem sobre o mesmo objeto e têm a mesma estrutura sintática, apenas divergindo no emprego dos termos contrários «permanência» e «saída», a sua coexistência comporta manifestamente a possibilidade de a consulta popular gerar um resultado contraditório. Dada a oposição semântica dos termos em cada uma das perguntas, a resposta afirmativa a uma implica logicamente a resposta negativa à outra – e vice-versa, no caso de a resposta ser negativa. Daí se segue que, caso seja dada resposta afirmativa ou negativa a ambas as questões , o sentido da consulta é irremediavelmente equívoco, sendo tal hipótese empiricamente possível, uma vez que as leis da lógica são – como quaisquer leis normativas – suscetíveis de ser violadas por seres humanos. É evidente que esta possibilidade não pode ser admitida, com a agravante de a colocação simultânea de ambas as questões constituir um fator pernicioso de confusão para o eleitor. Como se sublinhou no Acórdão n.º 21/2013, perante situação análoga, «esse é o resultado inevitável da formulação de perguntas concorrentes entre si, para obtenção de uma única resposta, a uma única questão, de natureza bipolar. Como se salientou no Acórdão n.º 360/91 e se reiterou no Acórdão n.º 495/99, quando a consulta se desdobra em mais do que uma pergunta (o que a lei, até três, consente), “há-de tratar-se de perguntas não concorrentes e permitindo um conjunto unívoco de respostas ou uma resposta global unívoca ”». 10. Mas ainda que este problema fosse ultrapassável , designadamente pela eventual eliminação de uma das perguntas aprovadas, subsiste um problema adicional e irremediável. Como se referiu anteriormente, a questão que se pretende referendar é a da permanência ou saída do Município de Valença da Águas do Alto Minho, S.A., ou de forma mais precisa, a manutenção ou cessação da prossecução da atividade de exploração e gestão do sistema de abastecimento público de águas na área do Município de Valença por delegação na Águas do Alto Minho, S.A., no quadro do contrato de parceria celebrado para esse efeito. O artigo 240.º da Constituição permite sujeitar a referendo local, a realizar pelas autarquias locais, « matérias incluídas nas competências dos seus órgãos, nos casos, nos termos e com a eficácia que a lei estabelecer ». Importa, assim, averiguar se a questão que se pretende submeter a referendo local se inscreve nas competências da Assembleia Municipal – e, em caso de resposta afirmativa, em que exatos termos. Em particular, cabe apurar se o Município de Valença, por via de algum dos seus órgãos, tem o poder de, se assim for decidido pelos eleitores, sair da Águas do Alto Minho, S.A. – o mesmo é dizer, se esse efeito pode ser obtido pelos órgãos municipais sem dependência de variáveis não submetidas ao seu controlo. Ora, a cessação do vínculo jurídico entre o Município de Valença e a sociedade Águas do Alto Minho, S.A., constituído pela parceria, está sujeita a condições fixadas nos diplomas aplicáveis e no contrato social. Nos termos do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 90/2009, de 9 de abril, « a parceria extingue-se nos termos previstos no contrato de parceria ». Segundo os estatutos da Águas do Alto Minho, S.A. (acessíveis ao público no sítio desta na internet : https://adam.pt/component/phocadownload/category/3-anexos?download=14:estatutos-pacto-constitutivo-aguas-do-alto-minho-sa ), verifica-se que a mesma foi constituída por tempo indeterminado (artigo 1.º), como é comum nas sociedade anónimas, não estando prevista nenhuma causa específica de extinção. Nessa medida, com exceção dos casos gerais de dissolução da sociedade, afigura-se que a única forma pela qual o Município de Valença se pode desvincular da parceria é por via da alienação das participações sociais que tem na Águas do Alto Minho, S.A., ou seja, por via da transmissão das ações de que seja titular. O artigo 8.º, n.º 1, dos Estatutos da Águas do Alto Minho, S.A., dispõe que as ações da categoria A apenas podem ser transmitidas a favor de certos tipos de ente público, nos termos do artigo 1.º, n.º 2, alínea e) , da Lei n.º 71/88, de 24 de maio, de municípios utilizadores do sistema ou de entidades de natureza intermunicipal onde aqueles participem. Porém, também nos termos do n.º 3 do mesmo artigo, a transmissão das ações, designadamente da categoria A, carece de consentimento da Águas do Alto Minho, S.A., exceto se essa transmissão ocorrer dos municípios acionistas para entidades de natureza intermunicipal, empresas municipais ou intermunicipais, compostas ou detidas exclusivamente por municípios utilizadores do sistema de exploração e gestão das águas do Alto Minho, ou para outros municípios que venham a integrar o mesmo sistema ( v. os n. os 13 e 14 do artigo 8.º). Acresce que, nos termos do n.º 9 do mesmo artigo 8.º dos Estatutos, sempre que licitamente recuse o consentimento à transmissão das ações, a Águas do Alto Minho, S.A., fica obrigada a fazer adquirir as ações por outro sujeito (pertencente ao universo de elegíveis), nas condições de preço e pagamento do negócio para que tenha sido solicitado o consentimento. Decorre deste regime que a cessação da qualidade de acionista da Águas do Alto Minho, S.A., não constitui um efeito cuja concretização dependa exclusivamente da iniciativa de cada município que dela participe. Ao invés, depende da transmissão das ações representativas do capital social de que seja titular, a qual carece por regra do consentimento da sociedade, sendo que, quer nos casos em que o consentimento seja dispensado, quer naqueles em que seja licitamente recusado – quer ainda, bem se entenda, em qualquer outro caso −, a transmissão das ações não é algo que o Município tenha o poder de assegurar, uma vez que implica a existência de interessados e a celebração efetiva de negócio translativo. Nos termos do artigo 219.º, n.º 1, da LORL, « os resultados do referendo vinculam os órgãos autárquicos », sendo certo que, nos termos do artigo 221.º do mesmo diploma, « [s] e da votação resultar resposta que implique a produção de um acto pela autarquia sobre a questão ou questões submetidas a referendo, o órgão autárquico competente aprovará o acto de sentido correspondente, no prazo de 60 dias », sob a cominação do artigo 220.º de que « a não observância do resultado do referendo pelas assembleias autárquicas competentes implica a sua dissolução, nos termos da lei ». Ora, não tendo o Município de Valença condições legais para garantir que, caso o resultado do referendo local seja no sentido da saída da Águas do Alto Minho, S.A., esse efeito jurídico seja alcançado, fica comprometida a eficácia do referendo. Com efeito, o único ato que se inscreve nos poderes do Município de Valença, caso seja confrontado com uma decisão no sentido da alteração do atual estado de coisas, é o de iniciar as diligências tendentes à transmissão das ações de que é titular. Concluindo-se que, em função da natureza do concreto objeto sobre o qual incide o referendo, a plena eficácia de um dos dois possíveis resultados não está assegurada, por as condições de que tal depende não se inscreverem nos poderes de que dispõe o Município de Valença, o mesmo não pode ser admitido, por aplicação do n.º 1 do artigo 3.º do LORL, o que determina a rejeição do respetivo requerimento, nos termos do artigo 28.º, n.º 5, alínea a) , do mesmo diploma. Decisão Pelo exposto, o Tribunal Constitucional decide: Ter por não verificada a legalidade do referendo local que a Assembleia Municipal de Valença, na sua reunião ordinária de 28 de abril de 2022, deliberou realizar. Rejeitar o respetivo requerimento. Lisboa, 13 de maio de 2022 - Gonçalo Almeida Ribeiro O Relator atesta o voto de conformidade do Senhor Juiz Conselheiro Presidente João Pedro Caupers , e dos Senhores Juízes Conselheiros Lino Rodrigues Ribeiro, Afonso Patrão (com declaração), José João Abrantes , José António Teles Pereira, Mariana Canotilho, Maria Benedita Urbano, António Ascensão Ramos, José Eduardo Figueiredo Dias, Pedro Machete, Maria Assunção Raimundo e Joana Fernandes Costa. Gonçalo Almeida Ribeiro DECLARAÇÃO DE VOTO Subscrevo a decisão e a sua fundamentação. Relativamente ao vício apontado no ponto 10., entendo nada obstar a que sejam submetidas a referendo local questões que não sejam da competência exclusiva da autarquia, nesse caso cingindo-se a eficácia daquele aos atos da competência dos órgãos convocantes (como, de resto, se decidiu no Acórdão n.º 388/2012). Simplesmente, as perguntas que foram aprovadas induzem aos eleitores a ideia de que a decisão quanto à saída do Município de Valença da Águas do Alto Minho, S.A depende apenas do resultado eleitoral, em violação dos requisitos de objetividade, clareza e precisão a que se refere o n.º 2 do artigo 7.º da LORL. Afonso Patrão