037476 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O erro de direito traduzido na qualificação jurídica da pluralidade dos actos disciplinarmente ilícitos como acumulação de infracções (quando os mesmos integram uma infracção continuada) só é causa de anulação do acto punitivo recorrido caso o referido erro tenha relevância causal, ou seja, se ele tiver interferido relevantemente no processo de formação da decisão punitiva, de modo que pudesse afirmar-se que, sem ele, esse processo conduziria, ou poderia com alguma probabilidade conduzir, a um resultado diverso daquele a que se chegou.

II- Se essa errada qualificação da pluralidade dos actos como circunstância agravante em nada interferiu na valoração (já anteriormente feita) sobre a extrema gravidade da infracção, inviabilizadora da manutenção da relação funcional, subjacente à aplicação da pena de aposentação compulsiva, já a mesma não é fundamento de anulação do acto, que não está por ela afectado.

I. A..., 3ª Oficial Administrativo do Instituto de Defesa Nacional, na situação de aposentada compulsivamente, recorre jurisdicionalmente para este Pleno do acórdão da 3ª Subsecção, de 24.01.2002 (fls. 220 e segs.), que negou provimento ao recurso contencioso interposto do despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO DA DEFESA NACIONAL, de 24.05.94, que, na sequência de processo disciplinar, lhe aplicou a pena de aposentação compulsiva.

Na sua alegação, formula as seguintes

CONCLUSÕES:

A) – Uma pena disciplinar, aplicada na base de um processo decisório que, por erro, não ponderou condicionamentos legais conotados na estrutura da infracção disciplinar e sanção: “infracção continuada”- “diminuição da culpa”, mas antes “acumulação de infracções”- “circunstância agravante especial”-“culpa pesada”, tem que ser reapreciada pela mesma entidade que puniu – a recorrida –, mas com observância dos condicionamentos omitidos, no caso favoráveis ao arguido;

B) – E neste contexto o despacho punitivo necessariamente teria sido outro, sob pena de violar os princípios da proporcionalidade e da justiça (art. 266º CRP) pois seria incompreensível e injusto que a Administração, perante circunstâncias que foram ignoradas e que, consideravelmente desagravam uma infracção disciplinar, aplicasse a mesma pena como se não existissem;

C) – Acresce que na reapreciação, que se impõe, nada impede a entidade punidora, ora recorrida, no exercício dos seus poderes discricionários, que agora considere, o que seria da melhor justiça, provas produzidas posteriormente pela funcionária punida, ora recorrente, que lhe são altamente favoráveis, mas que não foi possível obtê-las na fase do processo disciplinar;

D) – Perante um novo quadro, com o total conhecimento de todas as circunstâncias de facto e de direito ignoradas em quadro anterior, poderia a entidade recorrida, no pleno exercício dos seus poderes discricionários e em homenagem dos princípios da justiça, muito bem optar por outra medida sancionatória e não inevitavelmente pela mesma, como julgou o douto Tribunal “a quo”, em substituição da referida entidade punidora ora recorrida;

E) – De qualquer forma não cabe nos poderes de cognição do Tribunal “a quo”, que não é de plena jurisdição, através de recurso contencioso de anulação, que é de mera legalidade, substituir-se à Administração no exercício dos seus poderes disciplinares.

F) Tanto mais que se pisam campos de actividade discricionária da Administração, onde se move por critérios de oportunidade, insindicáveis, que não podem ser avaliados pelos Tribunais e por definição incompatíveis com um único sentido que a lei directa e necessariamente pode impor.

G) – Decidindo como decidiu o aresto recorrido incorreu em erro de julgamento, com violação dos normativos indicados e, por isso, não se pode manter.

II. Contra-alegou a entidade recorrida, concluindo:

A) O Acórdão de 24.01.02, proferido pela Secção do STA, ora recorrido, decidiu bem pela plena validade do Despacho de 24 de Maio de 1994, do Secretário de Estado da Defesa Nacional, que puniu a recorrente com a pena de aposentação compulsiva, pelo que não merece qualquer censura.

Com efeito,

B) Tal Despacho assentou numa correcta valoração da conduta da arguida, posto que considerou que o uso que a mesma havia feito de documentos falsificados em concursos públicos revelava falta de idoneidade moral para o exercício de funções, comportamento esse que inviabilizava a manutenção da relação funcional.

C) Mesmo admitindo que há um erro de direito constante do relatório do instrutor no processo disciplinar – ao considerar que se estava perante um cúmulo de infracções e não uma infracção continuada, como veio a ser decidido pelo Tribunal Criminal – tal erro é irrelevante, uma vez que não foi com base nesse pressuposto (errado) que se fundou a convicção da entidade que puniu a arguida.

D) A independência entre os processos criminal e disciplinar significa, entre outras consequências, que cabe à autoridade administrativa valorar a conduta da funcionária infractora, tendo presente que os valores tutelados pelo direito disciplinar são distintos dos tutelados pelo direito criminal: os primeiros prendem-se com os interesses e necessidades dos serviços públicos, os segundos com os interesses e necessidades da sociedade em geral.

E) A pena de demissão não é uma pena acessória em direito penal, é, sim, uma punição disciplinar só susceptível de ocorrer em processo disciplinar. Neste sentido, não há que cotejar a pena aplicada em processo penal – designadamente eventuais penas acessórias – com a pena aplicada no seio da Administração Pública ao mesmo agente infractor.

F) Cabe ao Tribunal apreciar a conduta da Administração praticada no exercício de poderes discricionários quando, e na justa medida em que, lhe cumpre avaliar se tal conduta é conforme aos princípios de vinculação do fim, imparcialidade, justiça e proporcionalidade, visto que todos eles são parâmetros de legalidade que funcionam como limites intrínsecos ao exercício dos aludidos poderes pela Administração Pública (limites esses constitucionalmente consagrados no art. 266º, nº 2 da CRP).

G) Neste sentido, também no Acórdão recorrido o Tribunal não se substituiu à autoridade recorrida, antes e tão só actuou dentro dos estritos limites de apreciação da legalidade do acto, não violando, portanto, os limites constantes do art. 6º do ETAF.

III. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu parecer no sentido de que o acórdão recorrido efectuou a melhor interpretação e aplicação da lei, pronunciando-se pela improcedência do presente recurso.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

(Fundamentação)

OS FACTOS

Ao abrigo do disposto no art. 713º, nº 6 do CPCivil, e porque sobre ela não foi suscitada qualquer controvérsia, considera-se reproduzida a matéria de facto fixada na decisão da Subsecção.

O DIREITO

O acórdão recorrido negou provimento ao recurso contencioso interposto pela recorrente do despacho do Secretário de Estado da Defesa Nacional que, na sequência de processo disciplinar, lhe aplicou a pena de aposentação compulsiva.

Este acórdão foi proferido na sequência da revogação, por este Pleno, do acórdão de 18.02.1999 (fls. 143 e segs.), para efeito de ampliação da matéria de facto (designadamente, o conteúdo do acto recorrido e dos pressupostos em que assentou), dado que o enquadramento jurídico operado por aquele acórdão era distinto do que constava do despacho contenciosamente recorrido (enquanto neste se entendeu estar em causa uma pluralidade de infracções com o concurso da circunstância agravante da acumulação, o acórdão qualificara a conduta da arguida como infracção continuada, não extraindo daí, no entanto, consequências invalidantes do acto).

Feita pela Subsecção a ordenada ampliação da matéria de facto, veio a ser novamente negado provimento ao recurso contencioso, considerando o acórdão ora sob recurso, em suma, que: (i) a pena aplicada não é desproporcionada, pelo que o acto recorrido não viola os princípios constitucionais da justiça e da proporcionalidade; (ii) a acumulação de infracções foi tida em conta no despacho punitivo já depois de nele se ter concluído pela impossibilidade de manutenção da relação funcional, pelo que, não tendo a circunstância sobre que versa o erro relevância sobre a formação da decisão punitiva, esta não se mostra por ele afectada.

Nas conclusões da sua alegação para este Pleno, a recorrente invoca estar a decisão afectada por erro de julgamento, com violação do art. 266º da CRP, referindo, em suma, que a pena disciplinar foi aplicada na base de um processo decisório que não ponderou circunstâncias que lhe são favoráveis, pelo que, a serem atendidas, o despacho punitivo necessariamente teria sido outro, podendo a entidade recorrida optar então por outra medida sancionatória, e que, de qualquer modo, não cabe nos poderes de cognição do Tribunal “a quo” substituir-se à Administração no exercício dos seus poderes disciplinares.

É manifesto que lhe não assiste qualquer razão.

Toda a argumentação da recorrente, parecendo desconhecer a fundamentação do acórdão recorrido, assenta num pressuposto falso: o de que a qualificação da sua conduta como “acumulação de infracções”, constante do despacho punitivo, foi relevante para a determinação da sanção aplicada, e que o correcto enquadramento jurídico dessa conduta como “infracção continuada” – a ter sido feito – teria (ou poderia ter) desencadeado uma outra medida sancionatória menos gravosa.

Ora, o acórdão sob recurso foi claro e exaustivo na demonstração de que a situação é diversa.

Tendo em conta que deve ter-se por assente, nos termos do nº 4 do art. 684º do CPCivil, a qualificação dos factos praticados pela recorrente como “infracção disciplinar continuada” (segmento não impugnado do acórdão de 18.02.99), dúvidas não restam de que o enquadramento jurídico desses factos como “acumulação de infracções”, feito pelo despacho recorrido (ponto 23 do relatório subjacente ao parecer sobre que recaiu este acto), consubstancia um erro nos pressupostos de direito, que, em princípio, determinaria a anulação do acto em causa, em conformidade com a jurisprudência deste Pleno, citada no acórdão da Subsecção.

Mas só assim seria caso o referido erro tivesse relevância causal, ou seja, se ele tivesse interferido relevantemente no processo de formação da decisão punitiva, de modo que pudesse afirmar-se que, sem ele, esse processo conduziria, ou poderia com alguma probabilidade conduzir, a um resultado diverso daquele a que se chegou.

Como bem se afirmou no acórdão impugnado:

“Porém, esta jurisprudência só se pode justificar quando esse erro incide sobre um dos pressupostos da decisão, isto é, se a circunstância erradamente mencionada no acto tiver tido influência na formação da decisão final, pois se ela não se inserir no processo cognoscitivo e valorativo que conduziu à formação da decisão punitiva não se poderá afirmar que esta está viciada por aquele erro.

Assim, quando seja de considerar seguro, em face da fundamentação da decisão punitiva revelada no acto, que a circunstância sobre que versa o erro não pode considerar-se relevante no processo causal que conduziu à formação da decisão punitiva, esse erro também não poderá ser fundamento da anulação do acto, que não está por ele afectado”.

E é justamente uma situação deste tipo aquela a que se reportam os autos, como o acórdão claramente assinala.

Respigando alguns trechos do relatório do instrutor do processo disciplinar que subjaz ao parecer do Auditor Jurídico sobre o qual foi exarado o despacho contenciosamente recorrido, vê-se com toda a clareza que a circunstância “acumulação de infracções” foi considerada já depois de se ter concluído pela impossibilidade de manutenção da relação funcional, face à extrema gravidade da conduta infraccional em causa (uso em concursos públicos de documentos falsificados pela arguida, relativos às habilitações literárias, imitando os autênticos, factos por que veio a ser criminalmente punida a título de dolo directo).

Considerou-se, assim, que:

«se trata de uma actuação duradoira extremamente grave, (…) que, assim, revela falta de idoneidade moral para o exercício das suas funções.

Daí ser necessário concluir que os comportamentos descritos inviabilizam irremediavelmente a manutenção do seu vínculo funcional.

(…) A verdade é que a prática das infracções disciplinares, como descrito, constituem actos desonrosos e desprestigiantes que inviabilizam, absoluta e definitivamente, a confiança que o vínculo profissional pressupõe.»

(ponto 19 do relatório)

«Na materialidade vista, as infracções em causa patenteiam falta de idoneidade moral para o exercício das funções. Revelam objectivamente uma conduta gravemente lesiva do prestígio e isenção de qualquer organismo do Estado (…) inviabilizando a manutenção da relação funcional»

(ponto 21 do relatório)

E só mais adiante, no ponto 23 do relatório, depois de se ter concluído pela inviabilidade da manutenção da relação funcional, se faz referência à circunstância da “acumulação de infracções”:

«A conduta infraccional reveste-se de extrema gravidade, como ficou visto. Há ainda a ponderar a circunstância agravante especial da acumulação de infracções prevista na alínea g) do nº 1 do art. 31º do Estatuto Disciplinar citado.»

Tanto basta para concluir que a errada qualificação da pluralidade dos actos como circunstância agravante em nada interferiu na valoração (já feita) sobre a extrema gravidade da infracção, subjacente à aplicação da pena de aposentação compulsiva, pelo que, a ter havido uma correcta qualificação daqueles actos como “infracção continuada”, isso não teria a virtualidade de afastar a referida valoração subjacente à aplicação da pena disciplinar expulsiva.

A conclusão sobre a necessidade de aplicação de uma pena expulsiva radicou, exclusivamente, na consideração da “extrema gravidade da conduta infraccional”, do perigo dela resultante para a imagem da Administração Publica e para o prestígio e isenção dos organismos do Estado, e, por consequência de tudo isso, na consideração da absoluta e definitiva inviabilização da manutenção da relação funcional (cfr. pontos 19, 21 e 23 do aludido relatório).

Aliás, a pena de aposentação compulsiva é a pena disciplinar expulsiva de menor gravidade (cfr. art. 26º do ED), pelo que, como bem salienta o acórdão impugnado, também por aqui se constata a irrelevância da ponderação da circunstância “acumulação de infracções” na determinação da pena aplicada.

E não deixa de ser sintomático que, na parte final do relatório, a proposta de aplicação da pena de aposentação compulsiva não contenha, na indicação das normas aplicáveis, qualquer referência à al. g) do nº 1 do art. 31º do ED (circunstância agravante da acumulação de infracções).

Não tem, pois, a recorrente qualquer razão quando alega que “neste contexto (reapreciação do juízo decisório com observância dos condicionamentos omitidos) o despacho punitivo teria sido outro” e que a entidade recorrida poderia “em homenagem aos princípios de justiça … optar por outra medida sancionatória e não inevitavelmente pela mesma, como julgou o douto tribunal a quo, em substituição da referida entidade”.

Não ocorre assim, contrariamente ao alegado, qualquer violação dos princípios da proporcionalidade e da justiça, ínsitos no art. 266º da CRP, pelo que bem andou a Subsecção ao concluir pela improcedência do recurso, com o fundamento de que o aludido erro de direito não é fundamento de anulação do acto recorrido, que não está por ele afectado.

E com isto não está o tribunal, ao invés do que vem alegado, a substituir-se à Administração no exercício dos seu poderes disciplinares.

O tribunal limitou-se, no âmbito do processo de contencioso administrativo, a exercitar o “controle jurisdicional da legalidade administrativa” (José Carlos Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa” (Lições), Coimbra – 1999, pág.26.), que o mesmo é dizer, a sua função de julgar, apreciando e decidindo sobre a procedência ou improcedência dos vícios assacados pela recorrente ao acto impugnado, concluindo, como atrás se deixou referido, que o acto em causa não estava afectado pelo aludido erro de direito, pelo que este não poderia ser fundamento da sua anulação.

Improcedem, assim, as conclusões da alegação da recorrente.

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 400 € e 200 €.

Lisboa, 13 de Outubro de 2004. – Pais Borges – (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Rosendo José – Santos Botelho – Angelina Domingues – Costa Reis.