Quem foi o relator do acórdão 2029/10.1BELSB?

O relator foi Frederico de Frias Macedo Branco, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 2029/10.1BELSB?

O acórdão foi proferido em 22 de setembro de 2022.

Acórdão TCAS — Ifap, Reposição de verbas, Questão nova

Sumário

I - Desde que as faturas e respetivos recibos de quitação estejam compreendidas no período de elegibilidade a contabilização das faturas e recibos relativos às despesas correspondentes às atividades financiadas e ocorridas nesse período, as respetivas despesas devem considerar-se elegíveis. Não releva para efeitos de elegibilidade, o momento em que se efetue o respetivo movimento bancário, sendo o recibo (ou outro documento de quitação fiscalmente aceite) o documento comprovativo do pagamento de determinada quantia. II - A decisão proferida em 1ª instância não pode ser revista em recurso jurisdicional com fundamento em questão nova. Os recursos jurisdicionais destinam-se a rever as decisões proferidas pelo tribunal recorrido, não a decidir questões novas. Com efeito, os recursos são meios para obter o reexame das questões já submetidas à apreciação dos tribunais inferiores, e não para criar decisões sobre matéria nova, não submetida ao exame do tribunal de que se recorre. Assim, não pode em sede de recurso conhecer-se de questão nova, que não tenha sido objeto da sentença pois os recursos jurisdicionais destinam-se a reapreciar as decisões proferidas pelos tribunais inferiores e não a decidir questões novas, não colocadas a esses tribunais, ficando, assim, vedado ao Tribunal de recurso conhecer de questões que podiam e deviam ter sido suscitadas antes e o não foram.

Texto

Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul: I Relatório O IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP, no âmbito da Ação Administrativa Especial intentada por M....., tendente, em síntese, à anulação da decisão do IFAP, de 30 de Junho de 2010, que determinou a reposição da quantia de €225.066,30, inconformado com a Sentença proferida em 10 de abril de 2018 que julgou procedente a presente ação, anulando o ato objeto de impugnação, veio interpor recurso jurisdicional do referido Acórdão, proferido em primeira instância. Formula o aqui Recorrente/IFAP nas suas alegações de recurso, apresentadas em 18 de maio de 2018, as seguintes conclusões: “1. A douta sentença ora em crise faz uma errada interpretação e aplicação do Regulamento (CE) n.° 1685/2000, de 28 de Julho de 2000, alterado pelo Regulamento (CE) 448/2004 e do Regulamento (CE/EURATOM) nº 2988/95 do Conselho, 18 de dezembro de 1995, face aos factos apurados em controlo realizado ao projeto da recorrida e dados com provados na mesma. 2. No que refere à interpretação e aplicação do Regulamento (CE) n.° 1685/2000, de 28 de Julho de 2000, alterado pelo Regulamento (CE) 448/2004, considerou a douta sentença afastando-se dos factos apurados em controlo, que as despesas constantes dos 3 primeiros pedidos de pagamento eram elegíveis porque "os recibos todos eles têm datas anteriores aos pedidos de pagamento" e considerando que é irrelevante" se os cheques usados para pagamento foram emitidos em momento posterior à data da emissão dos respetivos recibos ou até de a entrega a aos credores do meio de pagamento (do cheque) ter tido lugar Já fora do período de elegibilidade legalmente definido" conforme se refere no Acórdão do STA, de 24 de janeiro de 2012, proferido no âmbito do processo nº 0486/11. 3. O controlo financeiro está regulado pelos artigos 38.° e 39.° Regulamento 1260/1999 e pelas suas modalidades de aplicação que constam do Regulamento n.° 438/2001. 4. O artigo 9.°, n.° 2, alínea b), i), do Regulamento n.° 438/2001 dispõe que, antes de certificar uma dada declaração de despesas, a autoridade de pagamento assegurar-se-á, nomeadamente, de que a declaração de despesas inclui exclusivamente despesas «sob a forma de despesas dos beneficiários finais, com o entendimento dos n.s 1.2, 1.3 e 2 da regra n.° 1 do anexo ao regulamento [...] n.° 1685/2000, que possam ser justificadas por faturas e respetivos recibos ou outros documentos contabilísticos de valor probatório equivalente". 5. O ponto 2.3 da regra n.° 1 dispõe: "(...) Em todos os outros casos, incluindo a concessão de subvenções públicas, os pagamentos executados pelos beneficiários finais, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, têm de ser comprovados por despesas efetivamente pagas." 6. Em 6/12/2007 foi realizada uma ação de controlo de 1º nível, ao abrigo do artº 10º do Reg. (CE) n.9 438/2001, da Comissão, de 02/03, relativo ao plano anual de controlo de 2007, suportada pelo relatório de controlo n.º 140/2007, de 29/5/2008. (alínea F) 7. Assim, para além de físico, o controlo também foi contabilístico e financeiro, com verificação da contabilidade dos fornecedores, dos extratos bancários, realizando cruzamento dos dados, entre estes elementos e os entregues no IFAP com os pedidos de pagamento. 8. Ou seja, o controlo na prática foi verificar se, como e quando foram efetivamente realizadas e pagas as despesas de investimento subsidiadas. 9. De acordo com o relatório de controlo, realizado em 29/5/2008 em execução do contrato foram apresentados 5 pedidos de pagamento (alínea F e fls. 30 da sentença) nas seguintes datas: 2/10/2003, 13/11/2003, 11/12/2003, 7/4/2004 e 14/2/2005. 10. Com o 1º pedido de pagamento, de 2/10/2003, foi apresentada a fatura e o recibo nº 3067, datados de 22/9/2003, (alínea F e fls. 30 da sentença) 11. Com o 29 pedido de pagamento, 13/11/2003, foram apresentadas a fatura e o recibo nº 3047 , datados de 27/5/2003 e a fatura e o recibo nº 3073 , datados de 10/11/2003, (alínea F e fls. 30 da sentença) cujos pagamentos ocorreram através de cheques datados e apresentados a pagamento após 18/02/2004; (alínea F e fls. 30 da sentença) 12. Com o 3º pedido de pagamento, 11/12/2003, foi apresentada a fatura e o recibo nº 3075 , datada de 10/12/2003 , (alínea F e fls. 30 da sentença) 13. 0 montante correspondente a estes 3 pedidos de pagamento, datados de 2/10/2003, 13/11/2003 e 11/12/2003, no valor global de 278.064,05€ foi pago através de 8 cheques, sendo 2 sem data e os restantes com as seguintes datas de emissão e de saque: (alínea F e fls. 30 da sentença) Emissão Saque o Cheque 4321258155 -11/5/2003 - 11-11-2003 o Cheque 7221364349 - 15/02/2004 - 18-02-2004 o Cheque 7221368714- 07/05/2004-12-05-2004 o Cheque 7221369005 -10/06/2004 - 16 -06-2004 o Cheque 7221372788 - 06/12/2004 - 09-12-2004 o Cheque 7221376183 - 30/05/2005 - 31-05-2005 14. Conclui-se que não obstante as faturas/recibos 3067, 3047, 3073 e 3075 apresentadas nos três primeiros pedidos de pagamento (estes de 2003) terem todos datas anteriores aos referidos pedidos, no entanto, o pagamento ocorreu depois da entrega dos pedidos de pagamento, com atrasos de cerca de 2 meses a um ano e meio. 15. No relatório de controlo ficou demonstrado que os recibos, também designados de documento de quitação, na data em que foram emitidos ainda não se encontravam efetivamente liquidados. 16. Também ficou demonstrado que na data em que foram apresentados os respetivos pedidos de pagamento no IFAP, as faturas não se encontravam efetivamente pagas, atendendo à data dos respetivos cheques e ao facto do desconto ser posterior à emissão do recibo. 17. Foi feita prova nos autos que não obstante as faturas e os recibos apresentados, terem data anterior aos respetivos pedidos de pagamento, o efetivo pagamento ocorreu em data posterior à entrega dos respetivos pedidos de pagamento. 18. Para efeitos de elegibilidade, na aceção dos Regulamentos citados, a considerar-se elegíveis as despesas porque "os recibos todos eles têm datas anteriores aos pedidos de pagamento" de pouco servirão os controlos que a União Europeia impõe ao estado Português (artº 38.° e 39.° Regulamento 1260/1999 e artº 7, 8, 9 e 11 do Regulamento (CE) 438/2001) 19. Aliás, com este entendimento se retirará toda a eficácia aos controlos exigidos pelos regulamentos comunitários, desta forma apagando o trabalho probatório e os resultados apurados em controlo que demonstram e fazem prova de que afinal o recibo não foi quitado na data em que foi emitido, nem data em que foi apresentado o respetivo pedido de pagamento. 20. Tal entendimento, faz, ainda, tabua rasa do facto da quitação ou recibo ser um documento particular onde o credor declara que recebeu a prestação, relevando que tal documento não possui força probatória plena, pois como documento particular que é, apenas comprova que o aludido terceiro fez as declarações deles constantes, mas não que essas declarações correspondem à verdade ou inteiramente à verdade. (376.º do CC ) 21. Não dispondo os ditos recibos de força probatória plena, não pode considerar-se, sem mais que o pagamento foi efetuado (art. 722.9, n.º 2, do CPC), sendo certo que o recibo cede perante prova contrária. 22. Ora, o controlo efetuado utilizando várias fontes de informação (extratos bancários, consulta á contabilidade do beneficiário e dos fornecedores) forneceu os elementos de prova que afetam a força probatória dos recibos apresentados, pelo que nessa circunstância, não se pode deixar de considerar que os recibos emitidos não correspondiam a despesas efetivamente liquidadas. 23. Assim, tendo o controlo demonstrado que quando a Recorrida entregou os pedidos de pagamento apresentou faturas referentes a despesas de investimento que não obstante estarem acompanhadas dos recibos, no entanto, não se encontravam pagas, porque o efetivo pagamento ocorreu posteriormente, tais factos consubstanciam violação da Regra da Elegibilidade n.º 1 do Regulamento (CE) n.º 1685/2000, da Comissão, de 28-07, com última redação dada pelo Regulamento (CE) n.º 448-A/2004 da Comissão, de 10-03, relativo às regras de execução do Regulamento (CE) n.º 1260/1999, da Conselho, nomeadamente do ponto 2.1 e 2.3. 24. Em face de todo o exposto, há portanto errada interpretação e aplicação dos preceitos legais aplicáveis, nomeadamente do Regulamento (CE) nº 1685/2000, da Comissão e da respetiva alterações, porquanto, face aos factos apurados e identificados no relatório de controlo, documento que se dá por integralmente reproduzido na sentença (alínea F) da matéria assente) constando as respetivas conclusões da folha 30 da sentença, se terá que se entender que as despesas referentes as faturas apresentadas nos 3 primeiros de pagamento, não se encontravam efetivamente pagas, na data em que foram entregues os respetivos pedidos de pagamento, e nessa medida não podem ser consideradas elegíveis. 25. E não sendo as mesmas elegíveis, constitui-se a Recorrida na obrigação de devolução dos montantes indevidamente recebidos, conforme melhor resulta da Decisão Final, notificada através do ofício 16220/2010, de 30/6/2010. 26. Nesta conformidade, a decisão recorrida deve ser revogada, por violar o referido regulamento, nomeadamente, os Regulamento (CE) n.º 1260/1999, da Conselho, Regulamento (CE) n.º 1685/2000, da Comissão, de 28-07, com última redação dada pelo Regulamento (CE) n.º 448-A/2004 da Comissão. 27. O procedimento por irregularidade patente nos presentes autos, nomeadamente, o referente ao 5º pp encontrava, prescrito na data da notificação da decisão final, conforme sustenta o acórdão ora em crise. 28. O início da contagem do prazo de prescrição é determinado pela prática da irregularidade, no caso dos autos, o dia 14 de fevereiro de 2005 (artigo 3.°, n.° 1, primeiro parágrafo do Regulamento (CE, EURATOM) n9 2988/95, do Conselho de 18 de dezembro) (fls. 27 do acórdão) 29. Estipula o mesmo artigo do regulamento que o prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida, interrompe-se, com a emissão de qualquer ato que dê conhecimento à pessoa/entidade visada que se irá instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. 30. Conforme resulta da alínea G) da matéria assente (fls. 15) o IFAP enviou à Recorrida, e esta recebeu, o ofício 538/DCO/UCAI/2008, de 29/5/2008, ofício a dar conhecimento, nos termos dos arts. 100.º e 101.º do CPA, dos factos apurados em controlo e das respetivas consequências, informando da intenção de determinar a modificação do contrato, com devolução das ajudas consideradas como indevidamente recebidas no valor de 200.978,23€. 31. Com a notificação para o exercício do direito de audiência prévia operou-se, nos termos do art. 3.º do Reg. (CE/EURATOM) n.º 2988/95, interrupção do prazo prescricional em curso, sendo que a interrupção ocorreu dentro dos 4 anos legalmente previstos: a irregularidade foi praticada em 14 de fevereiro de 2005 e o ofício de Audiência Prévia foi notificado em 29 de maio de 2008. 32. Nos casos em que ocorre a interrupção do prazo de prescrição " a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção", ou seja, 8 anos. (4º§ do referido nº 1 do artº 3 do Reg. (CE/EURATOM) n.º 2988/95) 33. Assim, e como efeito da verificação da interrupção da prescrição, o prazo de prescrição para instaurar procedimento por irregularidade, passou a ser de 8 anos, decorrente da aplicação do 4º § do referido nº 1 do artº 3 do citado diploma". 34. No caso dos autos a irregularidade foi praticada em 14 de fevereiro de 2005 e a decisão final foi notificada em 30 junho de 2010" (Fls. 43 da sentença. 35. Assim, quando, em 30 junho de 2010, foi proferida pelo Recorrente a decisão de devolução/reposição do montante em questão, não se mostrava prescrito o procedimento por irregularidade já que ainda não tinha decorrido um prazo superior a oito anos contados da data prática da irregularidade. 36. Nesta conformidade, inexiste prescrição do procedimento na aceção do artº 3º nº 1 do Regulamento (CE, Euratom) n°2988/95 do Conselho pelo que a decisão recorrida deve ser revogada, por violar o referido Regulamento Comunitário. Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser revogada a sentença recorrida, considerando-se válida a decisão final proferida pelo IFAP, IP, e assim se fazendo a costumada JUSTIÇA!”. O Recurso Jurisdicional apresentado veio a ser admitido por despacho de 21 de maio de 2018. A aqui Recorrida/M..... veio a apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 19 de junho de 2018, aí concluindo: “1.ª " O recurso do IFAP é um ato processual inútil porque a Decisão de 30 de junho de 2010, cuja anulação foi pedida e decretada pelo Tribunal “a quo" é hoje uma Decisão caduca por força do art.° 3.° do Regulamento do Conselho 2988/95 de 18.12.1995 {cf. n.ºs 2 a 4, supra destas alegações). 2.ª A regulamentação comunitária a que o IFAP pretende submeter a tramitação burocrática dos pedidos de pagamento das ajudas ao projeto florestal da Recorrida e mais concretamente o Regulamento n.° 448/2004 da Comissão, de 10 de março de 2004 não é aplicável ao contrato com ela concluído em 21.1.2002 que não comporta outra exigência, no tocante à justificação dos pedidos das ajudas, que não seja a apresentação das faturas e dos recibos comprobativos do respetivo pagamento {cf. supra n.º 5 a 13). 3.ª Os quatro primeiros pedidos de pagamento das ajudas foram efetuados antes da adoção do referido Regulamento n.° 448/2004 pelo que as suas disposições, mesmo quando aplicáveis retroativamente às condições de justificação dos pedidos de pagamento, nunca poderiam ser aplicadas a pedidos anteriormente apresentados e justificados na conformidade do contrato e das regras em vigor ao tempo da sua apresentação (cf. supra nºs 5 a 16). 4.ª Essas regras apenas exigiam a apresentação das faturas, dos trabalhos realizados e dos recibos comprovativos do pagamento ao empreiteiro. As faturas nunca foram postas em dúvida e os recibos apresentados constituem prova plena do respetivo pagamento (art.° 376.°, n.° 2 do Cód. Civil e supra nºs 8 e 9 destas alegações). 5.ª Aliás, se alguma irregularidade tivesse ocorrido na apresentação e justificação dos pedidos de pagamento, a Recorrida não podia ser por isso responsabilizada uma vez que os Serviços do IFAP a quem incumbe controlar a regularidade do processamento e pagamento das ajudas, sempre acharam correto e por isso validaram todos os pedidos apresentados pela Recorrida, sem fazerem qualquer observação crítica, sem darem qualquer aconselhamento ou orientação a um operador económico que é agricultor, sem sugerirem qualquer procedimento tido por mais conforme à regulamentação específica em causa {cf. supra n.ºs 14 a 18). 6.ª Tendo em conta a noção de irregularidade para efeitos de aplicação de medidas e sanções administrativas, fornecida pelo n.° 2 do art.º 1.° do Regulamento 2988/95, nenhuma irregularidade relevante pode ser imputada à Recorrida uma vez que não foi provado nem sequer alegado que das pretensas irregularidades congeminadas pelo IFAP tivesse resultado qualquer prejuízo para o orçamento comunitário {cf. supra n.ºs 19 e 20). 7.ª Consoante foi repetidamente julgado pelo Tribunal “a quo” a Recorrida não cometeu qualquer irregularidade na apresentação e justificação dos primeiros quatro pedidos de pagamento das ajudas contratadas, pelo que a irregularidade denunciada pelo IFAP afetaria apenas o 5.° pedido de pagamento - mas que tal irregularidade estaria também sanada pelo decurso do prazo de prescrição. 8.ª O IFAP vem só agora, nas alegações de recurso, contestar a consumação da prescrição, pretendendo que o prazo estabelecido no art.º 3.° do Regulamento 2988/95 teria sido interrompido. Mas não tem qualquer razão. Com efeito, na contestação desta ação o IFAP não alegou, em face da bem explícita alegação pela A. da consumação da prescrição, que o prazo de 4 anos tivesse sido interrompido por qualquer forma em qualquer momento. Ora, o art.° 83.° do CPTA consagra o fundamental princípio de que “toda a defesa deve ser deduzida na contestação’' e o art.° 95.°, n.° 1, do mesmo Código determina que “a sentença... não pode ocupar-se senão das questões suscitadas.'’’ Porque a questão da interrupção da prescrição, não foi suscitada em Primeira Instância, o Tribunal “o quo", no seu douto Acórdão, tal como o M.mo Juiz que antes julgara a questão, não puderam dela conhecer — pelas incontornáveis razões legais que agora impedem este Venerando Tribunal de a considerar (cf. supra n.ºs 21 a 30 destas alegações). 9.ª Em qualquer caso o IFAP apenas invoca a interrupção da prescrição em relação à irregularidade imputada ao 5.° pedido de pagamento, apresentado em 14 de fevereiro de 2005, pelo que a sua pretensão formulada in fine das suas Conclusões, de ser “anulada a sentença recorrida” se antolha verdadeiramente anómala {cf. supra n.ºs 29 e 30 destas alegações). Nestes termos deve o presente recurso ser liminarmente rejeitado por inutilidade ou se assim se não entender, ser julgado improcedente e consequentemente confirmado o acórdão recorrido — como se crê ser de justiça.” O Ministério Público junto deste Tribunal notificado em 23 de julho de 2018, veio a emitir Parecer em 13 de setembro de 2018, no qual, a final, se pronuncia no sentido de dever “ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional, mantendo-se a Sentença recorrida, por esta não padecer dos vícios que lhe vêm imputados e não merecer a censura que lhe é feita.” Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento. II - Questões a apreciar Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, importando verificar, se como invocado, “a decisão recorrida não fez a correta interpretação e aplicação dos preceitos legais aplicáveis ao caso sub judice”, mormente no que diz respeito à declarada prescrição. III – Fundamentação de Facto O Tribunal a quo considerou a seguinte factualidade: “A)M..... trabalha para a Comissão Europeia desde 1990, na Bélgica (Cfr. documento de folhas 26 e 27 dos autos). B) M..... viu aprovado em 21-11-2002 um projeto de apoio à silvicultura no âmbito da Medida 3.1. AGRO “Projeto n.º2002.41.0012336” pelo valor de investimento de €283278,15. (Cfr. documento de folhas 29 dos autos). C) Projeto relativo à arborização de um terreno na Serra da Malcata, freguesia e município de Penamacor. (Cfr. documentos de folhas 30 a 42 dos autos). D) Em 15 de Abril de 2004 foi celebrado o contrato entre o IFADAP – Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas e Maria Irene Reis Mota Campos, cujo teor aqui se dá por reproduzido ( Cfr. documento de folhas 43 a 48 dos autos). E) O projeto n.º 2002.41.001233.6 PROAGRO (Medida 3.11.) foi executado pela empresa S..... Lda., engenharia e consultoria agroflorestal, tendo o respetivo trabalho merecido do IFADAP no “Auto de Fecho” a qualificação, no tocante à qualidade de “Correto”.(Cfr. documentos de folhas 49 a 52 dos autos). F) No âmbito das ações de controlo de primeiro nível a projetos financiados pelo FEOGA-O, foi realizada auditoria integrada no Plano Anual de Controlo de 1.º nível de 2007 ao projeto 2002.41.001233.6 em 06-12-2007, tendo sido elaborado “Relatório n.º140/2007” com data de 29 de Maio de 2008.Cfr. documento de folhas 151 a 190 dos autos do processo cautelar apensado, e que se dá por integralmente reproduzido. G) Na sequência daquele relatório foi realizada audiência prévia, tendo pelo IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas sido remetido a M....., ofício com data de 29 de Maio de 2008, cujo teor aqui se dá por reproduzido (Cfr. documento de folhas 191 a 194 dos autos do processo cautelar apensado aos presentes autos). H) Com data de 30 de Janeiro de 2009 foi no programa AGRO – Programa Operacional Agricultura e Desenvolvimento Rural elaborada Informação, cujo teor aqui se dá por reproduzido (Cfr. documento de folhas 237 a 245 dos autos do processo cautelar apensado). I) M..... foi notificada em Julho de 2010da seguinte decisão final do IFAP de 30 de Junho de 2010, cujo teor aqui se dá por reproduzido (Cfr. documento de folhas 31 a 34 e246 a 249 dos autos do processo cautelar apensado). IV – Do Direito Analisemos então o suscitado: Refira-se, desde logo, e no que aqui releva, que se afirmou no discurso fundamentador da decisão recorrida, o seguinte: “(…) Considerou-se no ato impugnado que no Projeto n.º2002410013336 não foi dado cumprimento ao disposto no n.º1 do Regulamento (CE) n.º1685/2000, da Comissão, alterado pelo Regulamento (CE) n.º448/2004, da Comissão, de 10 de Março. Aquela regra n.º1 estabelece como regra de elegibilidade das despesas as despesas efetivamente pagas. De acordo com o ponto 2.1. do mesmo regulamento a regra geral quanto aos “documentos comprovativos das despesas” era da que “os pagamentos executados pelos beneficiários finais, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, devem ser comprovados pelas respetivas faturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser comprovados por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente.” No relatório n.º140/2007 – AP considerou-se a folhas 86 do processo administrativo que “As faturas n.ºs 3047, 3067, 3073, 3075, 4017 e a 2005003, foram pagas por cheques com data de emissão posterior à da apresentação do pedido de pagamento.” E no mesmo relatório, a folhas 92 do processo administrativo foi elaborado quadro. Relativamente aos três primeiros pedidos de pagamento (PP) não foram pela ação de controlo e depois pelo IFAP considerados elegíveis para pagamento “os cheques emitidos em 2004 e 2005, dado serem posteriores às datas de apresentação desses pedidos de pagamento”. Concluiu a ação de controlo e depois o IFAP que aquelas faturas n.ºs 3067, 3047, 3073 e 3075 não estavam totalmente pagas à data do pedido de pagamento pelo que não eram elegíveis. Contudo também naquele quadro se constata que com o pedido de pagamento n.º1 de 2 de Outubro de 2003 foi junta a fatura 3067 e recibo com data de 22 de Setembro de 2003. Com o pedido de pagamento n.º2 de 13 de Novembro de 2003 foram juntas as faturas 3047 e 3073 e recibos com data de 27 de Maio de 2003 e 10 de Novembro de 2003. E com o pedido de pagamento n.º3 de 11 de Dezembro de 2003 foi junta a fatura n.º3075 e recibo de 10 de Dezembro de 2003. Os recibos todos eles têm datas anteriores aos pedidos de pagamento. No Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 24 de Janeiro de 2012, Processo n.º0486/11, relativo ao assunto “Despesas elegíveis” entendeu-se relativamente a matéria similar (não exatamente a mesma, mas similar) à dos presentes autos designadamente o seguinte: “(…) Devem, para esse efeito, considerar-se custos elegíveis as despesas cujo recibo de quitação ocorre no período de elegibilidade, ainda que a transferência bancária tenha ocorrido posteriormente a essa data.” Refere-se naquele Acórdão nomeadamente o seguinte: ”a questão a decidir, reportando-a” a saber “o que deve entender-se como “despesa efetuada e paga” (…). A controvérsia subjacente ao litígio decorre da circunstância da despesa em causa ter sido feita no período relevante (despesa com formação, que terminou em 31-7-2006) e nesse período terem sido emitidos os respetivos recibos de quitação, mas, só mais tarde o pagamento foi feito através de garantia bancária (que ocorreu em 14-10-2006). O TCA - Norte resolveu a controvérsia, como já referimos, interpretando as normas aplicáveis como exigindo que o pagamento da despesa (para que esta fosse elegível) tinha que ocorrer efetivamente, não bastando a existência de um recibo de quitação: “(…) Ora, no caso dos autos - conclui o acórdão a fls. 301 – o que se provou é que a recorrida só fez as transferências bancárias respeitantes aos recibos que apresentou para efeitos de financiamento em data posterior a essa apresentação, sendo certo, que estava na sua disponibilidade fazer, ou não, a transferência em momento anterior, não tendo o credor qualquer poder sobre o recebimento efetivo da quantia em momento anterior”.(…) O TAF do Porto convocou para resolver a questão os princípios e conceitos contabilísticos do Plano Oficial de Contabilidade, a legislação civil e fiscal para concluir que o pagamento ocorre no ato de apresentação do recibo que é a prova documental suficiente e bastante para suportar a quitação da dívida. O TCA Norte entendeu que não há aqui que fazer apelo a normas fiscais vertidas na decisão recorrida, uma vez que a legislação especial que regula esta matéria é clara ao referir que os reembolsos só devem ocorrer relativamente aquelas despesas que anteriormente tenham sido “efetivamente realizadas considerando-se os meios de pagamento utilizados pelo beneficiário do reembolso e que permitam ao credor entrar na posse imediata da quantia a que têm direito”. O TCA considerou clara a referência da lei no sentido de que as despesas “efetivamente realizadas” eram aquelas cujos meios de pagamento “efetivamente utilizados pelo beneficiário do reembolso” permitiam ao “credor entrar na posse imediata da quantia a que tem direito”. Ora, as normas nada dizem sobre a “posse imediata” da quantia a que o credor tem direito. Como nada dizem sobre o modo de pagamento. Como nem sequer dizem a mesma coisa: num lado a norma fala em “despesa realizada” e no outro fala em “despesa paga”. Falta de clareza de resto que o TCA Norte admite ao aceitar que o pagamento por cheque se considere na data da sua entrega e não na data do seu levantamento. (…) Do acima exposto, decorre que a regulamentação sobre esta matéria apenas obriga a que estejam compreendidas no período de elegibilidade a contabilização das faturas e recibos relativos ás despesas correspondentes às atividades financiadas e ocorridas nesse período não relevando para efeitos de elegibilidade, o momento em que se efetue o respetivo movimento bancário, sendo o recibo (ou outro documento de quitação fiscalmente aceite) o documento comprovativo do pagamento de determinada quantia.(…)”. Como se vê esta interpretação mostra que a tese do TCA – Norte, sobre a “posse imediata” da quantia para além de não constar da lei, não era tida como adequada, pois para os serviços em causa a propósito da interpretação da expressão “despesa efetivamente paga” emitiram um ofício circular em sentido inverso. De resto, a Portaria 799/B/2000, de 15 de Setembro, relativamente ao processo contabilístico dizia textualmente, no artigo 17.º, n.º 4: (…) A aquisição de bens e serviços apenas pode ser justificada através de fatura e recibo ou documento de quitação fiscalmente aceite. (…)”. A nosso ver o que é relevante para esclarecer o conceito de “despesa paga” e “despesa realizada” é, antes de mais que a despesa tenha sido realizada, isto é, que o gasto ou custo tenha ocorrido. Pretende-se reembolsar uma despesa e não adiantar capital e, portanto, o que releva é, desde logo, que não esteja em causa um projeto ou um plano de despesas mas sim despesas ou custos já realizados. Por outro lado, quando a lei exige ainda que essa despesa para além de realizada esteja “paga” quer dizer que a respetiva obrigação esteja cumprida. Como o cumprimento se presume com a quitação (artigo 786.º, 1, do C. Civil), a prova do cumprimento da obrigação é feita através do recibo de quitação. Daí que para efeitos contabilísticos a despesa seja justificada com dois documentos: a fatura e o recibo ou documento de quitação. A nosso ver, para efeitos de elegibilidade da despesa é quanto basta: que a despesa tenha ocorrido no período elegível e nesse período o credor tenha emitido o recibo de quitação. Julgamos, pois que o TAF do Porto fez bem quando apelou ao conceito de “pagamento” relevante para efeitos civis, fiscais e contabilísticos. (…) “perante estes últimos normativos (al. a) do n.º 1 do artigo 3.º e al. b) do n.º 1 do artigo 115.º do CIRS, n.º 1 do artigo 787.º do C. Civil, n.º 1 e n.º 2 do artigo 171.º do C. Sociedades Comerciais, al. b) doc.º 1 do art. 28º do CIVA) o pagamento ocorre no ato de entrega da apresentação do recibo que é a prova: documento suficiente e bastante para suportar a quitação da dívida”. Trata-se de uma interpretação de acordo com o elemento sistemático e que satisfaz a finalidade do legislador e que, além do mais, corresponde ao entendimento que a própria Administração fez circular. (…) Como vimos já do ponto 2.1. do Regulamento (CE) n.º1685/2000, da Comissão, alterado pelo Regulamento (CE) n.º448/2004, da Comissão, de 10 de Março, a regra geral quanto aos “documentos comprovativos das despesas” era da que “os pagamentos executados pelos beneficiários finais, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, devem ser comprovados pelas respetivas faturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser comprovados por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente.” Assim, desde que as faturas e respetivos recibos de quitação estejam compreendidas no período de elegibilidade a contabilização das faturas e recibos relativos às despesas correspondentes às atividades financiadas e ocorridas nesse período, as respetivas despesas devem considerar-se elegíveis. Não releva para efeitos de elegibilidade, o momento em que se efetue o respetivo movimento bancário, sendo o recibo (ou outro documento de quitação fiscalmente aceite) o documento comprovativo do pagamento de determinada quantia. Não foi pela ação de controlo e pelo IFAP posta em causa a realização das despesas (mas apenas o concreto momento da respetiva transferência do respetivo montante para o credor). Ora, como vimos, e seguindo o entendimento expresso no citado acórdão do STA, é irrelevante se os cheques usados para pagamento das diversas faturas foram emitidos em momento posterior à data de emissão dos respetivos recibos ou até de a entrega aos credores do meio de pagamento (do cheque) ter tido lugar já fora do período de elegibilidade legalmente definido. Pelo exposto incorre o ato impugnado no vício de violação de lei, sendo por isso anulável, nos termos do artigo 135.º do CPA. (…) E.2. Pode o IFADAP, no caso de incumprimento, proceder apenas à modificação unilateral do contrato, nomeadamente quanto ao montante das ajudas, desde que tal se justifique face às condições concretamente verificadas na execução do projeto ou à falta ou insuficiência de documentos comprovativos.” A beneficiária não podia, pois, ignorar que a insuficiência de documentos comprovativos das despesas efetivamente pagas na execução do projeto era fundamento para modificação do contrato. (…) O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade. O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa. A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer ato, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção. Todavia, a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, exceto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o n.º1 do artigo 6.º 2. O prazo de execução da decisão que aplica a sanção administrativa é de três anos. Este prazo corre desde o dia em que a decisão se torna definitiva. Os casos de interrupção e de suspensão são regidos pelas disposições pertinentes do direito nacional. (…) Como se decidiu no recente Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 9 de Abril de 2014, relativo ao processo 0173/13 “Nos termos do artigo 1.º, n.º1 do Regulamento (CEE) 2988/95, o prazo de prescrição do procedimento visando a aplicação de sanções e a restituição de ajudas comunitárias irregulares, no âmbito da política agrícola comum, é de quatro anos. Não existindo, no direito interno um prazo especialmente previsto para tal finalidade, deve ser aplicado o referido prazo, em detrimento do prazo geral da prescrição ou do prazo de dez anos previsto para o comerciante conservar a sua escrituração mercantil.” E seguindo de perto a fundamentação daquele Acórdão do STA: ”a jurisprudência nacional considerava aplicável o prazo de 10 anos por ser esse o prazo previsto no artigo 40º do C. Comercial e artigos 118.º, n.º 2 do CIRS e 115.º, n.º 5 do CIRC para o comerciante conservar a sua escrituração mercantil, concluindo, assim, “… ser este o prazo mais longo aquele durante o qual podem ser efetuados controlos de acordo com as normas comunitárias…” – cfr. acórdão do Pleno do STA de 6-10-2005. No mesmo sentido foram ainda proferidos os acórdãos deste STA de 22-6-2005, processo 661/05; 2005-10-06, processo 2037-02 (Pleno) e de 6-12-2005, processo. 0328/02 (Pleno); 15-11-2006, processo 0346/06; 25-5-2006, processo 02037; 29-3-2006, processo 047/06. Trata-se, como se vê, de um prazo “mais longo” que o previsto no Regulamento, mas não um prazo especificamente fixado pelo legislado nacional para aquele efeito. (…) É verdade que, posteriormente à citada jurisprudência do STA sobre o prazo de prescrição da restituição de quantias de ajudas comunitárias irregularmente concedidas, o Tribunal de Justiça da União Europeia, no citado acórdão de 5 de Maio de 2011 (processos C-201/10 e C-202/10) entendeu que, apesar de ser proporcionada e necessária uma regra de prescrição de 30 anos, nas relação de direito privado, “(…) à luz do objetivo da proteção dos interesses financeiros da União, para o qual o legislador da união entendeu que um prazo de prescrição de quatro anos, ou mesmo de três, era só por si suficiente para permitir às autoridades nacionais a atuação contra uma irregularidade lesiva desses interesses financeiros e que pode levar à adoção de uma medida como a recuperação de um benefício indevidamente recebido, afigura-se que dar a essas autoridades um prazo de trinta anos vai além do necessário a uma administração diligente.” O referido acórdão considera ainda, no seu ponto 3, que o prazo referido no artigo 3.º, n.º 1 (prazo de quatro anos) tem vocação para ser aplicado: “3) Em circunstâncias como as em causa nos processos principais, o princípio da segurança jurídica opõe-se a que um prazo de prescrição mais longo na aceção do art. 3º, n.º 3 do Regulamento 2988/95 possa resultar de um prazo de prescrição de direito comum reduzido por via jurisprudencial para a sua aplicação poder respeitar o princípio da proporcionalidade, uma vez que, de qualquer forma, o prazo de prescrição de quatro anos previsto no art. 3º, n.º 1, primeiro parágrafo, do Regulamento 2988/95, tem vocação para ser aplicado nessas circunstâncias”. Recentemente o acórdão deste STA considerou aplicável este prazo (cfr. acórdão do STA de 29-1-2012, proferido no processo 0299/13). Julgamos que deve ser seguido o entendimento do TJUE e, portanto, o prazo mais longo permitido pelo art. 3º, 3 do Regulamento 2988/95, não pode ser um prazo “construído” (por analogia) pela jurisprudência a partir do prazo geral da prescrição, do prazo para guarda da escrituração comercial, ou do prazo previsto no artigo 40.º do Decreto-Lei 155/92, de 28 de Julho. Não só porque tais prazos gerais não foram queridos pelo legislador interno para efeitos previstos no artigo 3.º, n.º 3 do Regulamento 2988/95, mas sobretudo porque o prazo de 4 anos deve considerar-se suficiente para que a Administração de cada Estado. (…) Existindo norma expressa na regulamentação comunitária, diretamente aplicável, o acolhimento, no direito interno, dessa norma não pode, de modo algum, gerar incumprimento ou ineficácia do direito comunitário. Pelo contrário, tal acolhimento assegura a imposição efetiva do direito comunitário. (…) Deste modo e de acordo com o entendimento do acórdão do TJUE, de 5 de Maio de 2011, deve considerar-se aplicável ao presente caso prazo de prescrição previsto no Regulamento 2988/95, porque se trata de norma diretamente aplicável na ordem jurídica interna (artigo 249.º, parágrafo 2.º CE e artigo 8.º, n.º 3 da CRP) e não qualquer existe norma nacional especificamente aplicável que preveja um prazo superior. Tal prazo é, por outro lado, “aplicável às medidas administrativas como a recuperação de uma restituição à exportação indevidamente recebida pelo exportador em virtude de irregularidades por ele cometidas.” – acórdão do TJUE, de 29 de Janeiro de 2009, processos C-278/07 a C-280/07.” No caso dos autos está provado que em 14 de Fevereiro de 2005 a autora apresentou ao IFAP pedido de pagamento de subsídio não reembolsável relativamente a despesas que não tinham até essa data sido ainda efetivamente pagas, razão porque não podiam tais despesas ser consideradas elegíveis. Está provado também que M..... só foi notificada em Julho de 2010 da decisão final do IFAP de 30 de Junho de 2010 que determinou a reposição voluntária da quantia de 225 066,30€. Em data, pois, em que já tinham decorrido mais de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade. Razão pela qual a decisão impugnada viola o artigo 3.º, n.º1 do Regulamento (CE, EURATOM) n.º2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, sendo por isso anulável nos termos do artigo 135.º do CPA. (…) Julgando-se a ação procedente por o ato impugnado ser anulável nos termos do artigo 135.º do CPA devem as custas do processo ficar a cargo do IFAP, I.P. nos termos do artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC.” Correspondentemente, decidiu-se em 1ª Instância: “(…) acorda-se em julgar procedente, por provada, a presente ação administrativa especial e, em consequência anular decisão do IFAP, de 30 de Junho de 2010, que determinou a reposição, pela ora autora M....., da quantia de €225 066,30. Vejamos: DAS IRREGULARIDADES IMPUTADAS À RECORRIDA O projeto florestal controvertido foi aprovado em 21.11.2002, tendo o respetivo contrato sido concluído em 15.4.2003, que significa não estar sujeito a um Regulamento concretizado apenas em 2004. Aquando da execução do contrato e nos termos contratualizados, era apenas exigido que os pedidos de pagamento fossem instruídos com a fatura dos trabalhos realizados e com os recibos do pagamento ao empreiteiro que os tivesse executado, o que sempre foi feito pela Recorrida, e sempre foi sendo validado pelo IFAP. Não obstante o referido, em sede contenciosa veio o IFAP a questionar a força probatória dos recibos “pois como documentos particulares não possuem força probatória plena...” (art.° 376 do CC), mais entendendo que as faturas não estariam pagas à data em que foi efetivada a ajuda ao investimento. É certo que a legislação comunitária foi alterada e o Regulamento (CE) n.° 448/2004 de aplicação reportada a 5 de julho de 2003, veio introduzir o conceito de “despesas efetivamente pagas” o que levou o IFAP a exigir, em contratos posteriores a prova de que, ao emitir o recibo de pagamento, o empreiteiro tinha já cobrado o respetivo montante, mal se compreendendo como este entendimento pudesse ser adotado face a uma situação contratual aprovada em 2002. Aliás, é incontornável o afirmado no n.° 2 do art.° 2.° do Regulamento (CE) 2988 do Conselho, onde se dispõe que “Não pode ser aplicada qualquer sanção administrativa que não tenha sido prevista num ato comunitário anterior à irregularidade”; Acresce que os 4 dos 5 pedidos de pagamento aqui controvertidos, são anteriores à adoção do citado Regulamento 448/2004 pelo que as suas disposições, nunca poderiam ser aqui aplicáveis à situação em análise, sendo que, ainda assim, o 5º pedido não deixou de ser validado pelo IFAP. Assim e quanto à responsabilidade por erros detetados na execução contratual, não é despiciente aludir ao estatuído no nº 4º do Artº 49º do Regulamento (CE) da Comissão n.° 2419 de 11 de dezembro de 2001 que dispõe que “O dever de reembolso referido no n.° 1 não é aplicável se o pagamento tiver sido efetuado por erro da própria autoridade competente ou por erro de outra autoridade e o erro não pudesse razoavelmente ser detetado pelo agricultor.” A aqui Recorrida não tinha, pois, razões para não confiar na validação efetuada pelo IFAP face aos seus pedidos de pagamento das ajudas, instruídos com os documentos que lhe eram exigidos, acabando por ser surpreendida 5 anos mais tarde, pela determinada reposição de 225.066,30€. Refira-se ainda, como sublinhado pelo Ministério Público no seu Parecer, que, em bom rigor, o IFAP não pôs em causa a realização das despesas e custos suportados, mas apenas o momento em que a respetiva transferência foi efetivada para o respetivo credor. DA PRESCRIÇÃO Refira-se desde logo e em qualquer caso, que se ratifica o entendimento adotado em 1ª Instância, de acordo com o qual o direito ao determinado reembolso se mostrava já prescrito. Não obstante o referido, o IFAP vem em sede recursiva suscitar uma questão nova que não havia submetido à apreciação do Tribunal de 1ª Instância e que se prende com uma suposta interrupção do prazo prescricional. Resulta do art.° 83.° do CPTA que “toda a defesa deve ser deduzida na contestação’' e o art.° 95.°, n.° 1, do mesmo Código determina que “a sentença... não pode ocupar-se senão das questões suscitadas.'’ Efetivamente, não tendo a suposta interrupção do prazo prescricional sido suscitada em Primeira Instância, o Tribunal “o quo", não pôde conhecer da mesma. Como se sumariou no Acórdão do TCAN nº 00674/08.4BEBRG, de 10.09.2021, “A decisão proferida em 1ª instância não pode ser revista em recurso jurisdicional com fundamento em questão nova. Os recursos jurisdicionais destinam-se a rever as decisões proferidas pelo tribunal recorrido, não a decidir questões novas. Com efeito, os recursos são meios para obter o reexame das questões já submetidas à apreciação dos tribunais inferiores, e não para criar decisões sobre matéria nova, não submetida ao exame do tribunal de que se recorre. Assim, não pode em sede de recurso conhecer-se de questão nova, que não tenha sido objeto da sentença pois os recursos jurisdicionais destinam-se a reapreciar as decisões proferidas pelos tribunais inferiores e não a decidir questões novas, não colocadas a esses tribunais, ficando, assim, vedado ao Tribunal de recurso conhecer de questões que podiam e deviam ter sido suscitadas antes e o não foram.” Disposições análogas resultam igualmente nos artigos 573.°. n.ºs 1 e 2, 574.°, n.° 1 e 608.°, n.°2 do CPC e artigos 127.º n.º 1, do Regulamento do Tribunal de Justiça e 48.º, n.º 2 do Tribunal Geral da União Europeia). Com efeito, é incontornável que o IFAP apenas suscitou recursivamente a interrupção da prescrição relativamente à irregularidade imputada ao 5.° pedido de pagamento, apresentado em 14 de fevereiro de 2005, o que, em qualquer caso, e como se viu, sempre determinará a improcedência do recorrido. Em qualquer caso, o que é facto e é insofismável é que o IFAP não invocou em 1ª Instância qualquer interrupção prescricional, pelo que esta instância recursiva está impedida de a apreciar. Ainda assim, sempre se dirá, para que não subsistam quaisquer dividas que atenta a factualidade dada como provada, e em decorrência do estabelecido no Acórdão de Uniformização de Jurisprudência nº 1/2015 do Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no processo nº 173/13 outra não podia ser a decisão proferida, a qual a aqui se ratificará. Efetivamente, ali se fixou jurisprudência no sentido de que, “Na ausência de legislação nacional consagrando prazo de prescrição mais longo do que o previsto no artº 3º nº 1 do Reg.(CE Euratom) nº 2988/95… é este o aplicável,” Sendo assim aplicável o prazo de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade imputada. Tendo as alegadas irregularidades sido praticadas em 07/11/2003 e em 28/01/2004 e tendo, a proposta de decisão do IFAP, sido dada a conhecer à A, em 2009, está bem de ver eu operou a prescrição do procedimento. O legislador comunitário ao fixar o referido prazo prescricional visou, não a instauração do procedimento, mas a decisão final a proferir no mesmo, de modo evitar a prescrição do procedimento referido no artº 3º nº 1 do Reg.(CE Euratom) nº 2988/95. De modo a manter a coerência e adequação do procedimento, o visado no mesmo sempre terá de ser notificado da decisão final ou de outro ato com efeito interruptivo do prazo da prescrição, antes de completado o prazo de quatro anos estabelecido. Como sublinhado pelo Ministério Público no seu Parecer, dos autos resulta que a A. apresentou no IFAP o último pedido de pagamento em Fevereiro de 2005 sendo que só em Julho de 2010 foi notificada da decisão final do IFAP, a qual veio a ser objeto de impugnação na presente Ação, de onde resulta que já tinham decorrido mais de quatro anos contados da data em que foi praticada a invocada irregularidade, o que desde logo violou o artº 3º nº 1 do Regulamento (CE EURATOM) nº 2988/95 do Conselho. Assim, ratificando-se o entendimento constante da decisão proferida em 1ª instância, e em face de tudo quanto se expendeu, não se mostra censurável decisão adotada pelo tribunal a quo. * * * Acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, negar Provimento ao Recurso, confirmando-se a Sentença Recorrida. Custas pelo Recorrente. Lisboa, 22 de setembro de 2022 Frederico de Frias Macedo Branco Alda Nunes Lina Costa

Sumário

II- A decisão proferida em 1ª instância não pode ser revista em recurso jurisdicional com fundamento em questão nova. Os recursos jurisdicionais destinam-se a rever as decisões proferidas pelo tribunal recorrido, não a decidir questões novas.

Com efeito, os recursos são meios para obter o reexame das questões já submetidas à apreciação dos tribunais inferiores, e não para criar decisões sobre matéria nova, não submetida ao exame do tribunal de que se recorre.

Assim, não pode em sede de recurso conhecer-se de questão nova, que não tenha sido objeto da sentença pois os recursos jurisdicionais destinam-se a reapreciar as decisões proferidas pelos tribunais inferiores e não a decidir questões novas, não colocadas a esses tribunais, ficando, assim, vedado ao Tribunal de recurso conhecer de questões que podiam e deviam ter sido suscitadas antes e o não foram.

Texto Integral

Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I Relatório

O IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP, no âmbito da Ação Administrativa Especial intentada por M....., tendente, em síntese, à anulação da decisão do IFAP, de 30 de Junho de 2010, que determinou a reposição da quantia de €225.066,30, inconformado com a Sentença proferida em 10 de abril de 2018 que julgou procedente a presente ação, anulando o ato objeto de impugnação, veio interpor recurso jurisdicional do referido Acórdão, proferido em primeira instância.

Formula o aqui Recorrente/IFAP nas suas alegações de recurso, apresentadas em 18 de maio de 2018, as seguintes conclusões:

“1. A douta sentença ora em crise faz uma errada interpretação e aplicação do Regulamento (CE) n.° 1685/2000, de 28 de Julho de 2000, alterado pelo Regulamento (CE) 448/2004 e do Regulamento (CE/EURATOM) nº 2988/95 do Conselho, 18 de dezembro de 1995, face aos factos apurados em controlo realizado ao projeto da recorrida e dados com provados na mesma.

2. No que refere à interpretação e aplicação do Regulamento (CE) n.° 1685/2000, de 28 de Julho de 2000, alterado pelo Regulamento (CE) 448/2004, considerou a douta sentença afastando-se dos factos apurados em controlo, que as despesas constantes dos 3 primeiros pedidos de pagamento eram elegíveis porque "os recibos todos eles têm datas anteriores aos pedidos de pagamento" e considerando que é irrelevante" se os cheques usados para pagamento foram emitidos em momento posterior à data da emissão dos respetivos recibos ou até de a entrega a aos credores do meio de pagamento (do cheque) ter tido lugar Já fora do período de elegibilidade legalmente definido" conforme se refere no Acórdão do STA, de 24 de janeiro de 2012, proferido no âmbito do processo nº 0486/11.

3. O controlo financeiro está regulado pelos artigos 38.° e 39.° Regulamento 1260/1999 e pelas suas modalidades de aplicação que constam do Regulamento n.° 438/2001.

4. O artigo 9.°, n.° 2, alínea b), i), do Regulamento n.° 438/2001 dispõe que, antes de certificar uma dada declaração de despesas, a autoridade de pagamento assegurar-se-á, nomeadamente, de que a declaração de despesas inclui exclusivamente despesas «sob a forma de despesas dos beneficiários finais, com o entendimento dos n.s 1.2, 1.3 e 2 da regra n.° 1 do anexo ao regulamento [...] n.° 1685/2000, que possam ser justificadas por faturas e respetivos recibos ou outros documentos contabilísticos de valor probatório equivalente".

5. O ponto 2.3 da regra n.° 1 dispõe: "(...) Em todos os outros casos, incluindo a concessão de subvenções públicas, os pagamentos executados pelos beneficiários finais, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, têm de ser comprovados por despesas efetivamente pagas."

6. Em 6/12/2007 foi realizada uma ação de controlo de 1º nível, ao abrigo do artº 10º do Reg. (CE) n.9 438/2001, da Comissão, de 02/03, relativo ao plano anual de controlo de 2007, suportada pelo relatório de controlo n.º 140/2007, de 29/5/2008. (alínea F)

7. Assim, para além de físico, o controlo também foi contabilístico e financeiro, com verificação da contabilidade dos fornecedores, dos extratos bancários, realizando cruzamento dos dados, entre estes elementos e os entregues no IFAP com os pedidos de pagamento.

8. Ou seja, o controlo na prática foi verificar se, como e quando foram efetivamente realizadas e pagas as despesas de investimento subsidiadas.

9. De acordo com o relatório de controlo, realizado em 29/5/2008 em execução do contrato foram apresentados 5 pedidos de pagamento (alínea F e fls. 30 da sentença) nas seguintes datas: 2/10/2003, 13/11/2003, 11/12/2003, 7/4/2004 e 14/2/2005.

10. Com o 1º pedido de pagamento, de 2/10/2003, foi apresentada a fatura e o recibo nº 3067, datados de 22/9/2003, (alínea F e fls. 30 da sentença)

11. Com o 29 pedido de pagamento, 13/11/2003, foram apresentadas a fatura e o recibo nº 3047 , datados de 27/5/2003 e a fatura e o recibo nº 3073 , datados de 10/11/2003, (alínea F e fls. 30 da sentença) cujos pagamentos ocorreram através de cheques datados e apresentados a pagamento após 18/02/2004; (alínea F e fls. 30 da sentença)

12. Com o 3º pedido de pagamento, 11/12/2003, foi apresentada a fatura e o recibo nº 3075 , datada de 10/12/2003 , (alínea F e fls. 30 da sentença)

13. 0 montante correspondente a estes 3 pedidos de pagamento, datados de 2/10/2003, 13/11/2003 e 11/12/2003, no valor global de 278.064,05€ foi pago através de 8 cheques, sendo 2 sem data e os restantes com as seguintes datas de emissão e de saque: (alínea F e fls. 30 da sentença)

Emissão Saque

o Cheque 4321258155 -11/5/2003 - 11-11-2003

o Cheque 7221364349 - 15/02/2004 - 18-02-2004

o Cheque 7221368714- 07/05/2004-12-05-2004

o Cheque 7221369005 -10/06/2004 - 16 -06-2004

o Cheque 7221372788 - 06/12/2004 - 09-12-2004

o Cheque 7221376183 - 30/05/2005 - 31-05-2005

14. Conclui-se que não obstante as faturas/recibos 3067, 3047, 3073 e 3075 apresentadas nos três primeiros pedidos de pagamento (estes de 2003) terem todos datas anteriores aos referidos pedidos, no entanto, o pagamento ocorreu depois da entrega dos pedidos de pagamento, com atrasos de cerca de 2 meses a um ano e meio.

15. No relatório de controlo ficou demonstrado que os recibos, também designados de documento de quitação, na data em que foram emitidos ainda não se encontravam efetivamente liquidados.

16. Também ficou demonstrado que na data em que foram apresentados os respetivos pedidos de pagamento no IFAP, as faturas não se encontravam efetivamente pagas, atendendo à data dos respetivos cheques e ao facto do desconto ser posterior à emissão do recibo.

17. Foi feita prova nos autos que não obstante as faturas e os recibos apresentados, terem data anterior aos respetivos pedidos de pagamento, o efetivo pagamento ocorreu em data posterior à entrega dos respetivos pedidos de pagamento.

18. Para efeitos de elegibilidade, na aceção dos Regulamentos citados, a considerar-se elegíveis as despesas porque "os recibos todos eles têm datas anteriores aos pedidos de pagamento" de pouco servirão os controlos que a União Europeia impõe ao estado Português (artº 38.° e 39.° Regulamento 1260/1999 e artº 7, 8, 9 e 11 do Regulamento (CE) 438/2001)

19. Aliás, com este entendimento se retirará toda a eficácia aos controlos exigidos pelos regulamentos comunitários, desta forma apagando o trabalho probatório e os resultados apurados em controlo que demonstram e fazem prova de que afinal o recibo não foi quitado na data em que foi emitido, nem data em que foi apresentado o respetivo pedido de pagamento.

20. Tal entendimento, faz, ainda, tabua rasa do facto da quitação ou recibo ser um documento particular onde o credor declara que recebeu a prestação, relevando que tal documento não possui força probatória plena, pois como documento particular que é, apenas comprova que o aludido terceiro fez as declarações deles constantes, mas não que essas declarações correspondem à verdade ou inteiramente à verdade. (376.º do CC )

21. Não dispondo os ditos recibos de força probatória plena, não pode considerar-se, sem mais que o pagamento foi efetuado (art. 722.9, n.º 2, do CPC), sendo certo que o recibo cede perante prova contrária.

22. Ora, o controlo efetuado utilizando várias fontes de informação (extratos bancários, consulta á contabilidade do beneficiário e dos fornecedores) forneceu os elementos de prova que afetam a força probatória dos recibos apresentados, pelo que nessa circunstância, não se pode deixar de considerar que os recibos emitidos não correspondiam a despesas efetivamente liquidadas.

23. Assim, tendo o controlo demonstrado que quando a Recorrida entregou os pedidos de pagamento apresentou faturas referentes a despesas de investimento que não obstante estarem acompanhadas dos recibos, no entanto, não se encontravam pagas, porque o efetivo pagamento ocorreu posteriormente, tais factos consubstanciam violação da Regra da Elegibilidade n.º 1 do Regulamento (CE) n.º 1685/2000, da Comissão, de 28-07, com última redação dada pelo Regulamento (CE) n.º 448-A/2004 da Comissão, de 10-03, relativo às regras de execução do Regulamento (CE) n.º 1260/1999, da Conselho, nomeadamente do ponto 2.1 e 2.3.

24. Em face de todo o exposto, há portanto errada interpretação e aplicação dos preceitos legais aplicáveis, nomeadamente do Regulamento (CE) nº 1685/2000, da Comissão e da respetiva alterações, porquanto, face aos factos apurados e identificados no relatório de controlo, documento que se dá por integralmente reproduzido na sentença (alínea F) da matéria assente) constando as respetivas conclusões da folha 30 da sentença, se terá que se entender que as despesas referentes as faturas apresentadas nos 3 primeiros de pagamento, não se encontravam efetivamente pagas, na data em que foram entregues os respetivos pedidos de pagamento, e nessa medida não podem ser consideradas elegíveis.

25. E não sendo as mesmas elegíveis, constitui-se a Recorrida na obrigação de devolução dos montantes indevidamente recebidos, conforme melhor resulta da Decisão Final, notificada através do ofício 16220/2010, de 30/6/2010.

26. Nesta conformidade, a decisão recorrida deve ser revogada, por violar o referido regulamento, nomeadamente, os Regulamento (CE) n.º 1260/1999, da Conselho, Regulamento (CE) n.º 1685/2000, da Comissão, de 28-07, com última redação dada pelo Regulamento (CE) n.º 448-A/2004 da Comissão.

27. O procedimento por irregularidade patente nos presentes autos, nomeadamente, o referente ao 5º pp encontrava, prescrito na data da notificação da decisão final, conforme sustenta o acórdão ora em crise.

28. O início da contagem do prazo de prescrição é determinado pela prática da irregularidade, no caso dos autos, o dia 14 de fevereiro de 2005 (artigo 3.°, n.° 1, primeiro parágrafo do Regulamento (CE, EURATOM) n9 2988/95, do Conselho de 18 de dezembro) (fls. 27 do acórdão)

29. Estipula o mesmo artigo do regulamento que o prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida, interrompe-se, com a emissão de qualquer ato que dê conhecimento à pessoa/entidade visada que se irá instruir ou instaurar procedimento por irregularidade.

30. Conforme resulta da alínea G) da matéria assente (fls. 15) o IFAP enviou à Recorrida, e esta recebeu, o ofício 538/DCO/UCAI/2008, de 29/5/2008, ofício a dar conhecimento, nos termos dos arts. 100.º e 101.º do CPA, dos factos apurados em controlo e das respetivas consequências, informando da intenção de determinar a modificação do contrato, com devolução das ajudas consideradas como indevidamente recebidas no valor de 200.978,23€.

31. Com a notificação para o exercício do direito de audiência prévia operou-se, nos termos do art. 3.º do Reg. (CE/EURATOM) n.º 2988/95, interrupção do prazo prescricional em curso, sendo que a interrupção ocorreu dentro dos 4 anos legalmente previstos: a irregularidade foi praticada em 14 de fevereiro de 2005 e o ofício de Audiência Prévia foi notificado em 29 de maio de 2008.

32. Nos casos em que ocorre a interrupção do prazo de prescrição " a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção", ou seja, 8 anos. (4º§ do referido nº 1 do artº 3 do Reg. (CE/EURATOM) n.º 2988/95)

33. Assim, e como efeito da verificação da interrupção da prescrição, o prazo de prescrição para instaurar procedimento por irregularidade, passou a ser de 8 anos, decorrente da aplicação do 4º § do referido nº 1 do artº 3 do citado diploma".

34. No caso dos autos a irregularidade foi praticada em 14 de fevereiro de 2005 e a decisão final foi notificada em 30 junho de 2010" (Fls. 43 da sentença.

35. Assim, quando, em 30 junho de 2010, foi proferida pelo Recorrente a decisão de devolução/reposição do montante em questão, não se mostrava prescrito o procedimento por irregularidade já que ainda não tinha decorrido um prazo superior a oito anos contados da data prática da irregularidade.

36. Nesta conformidade, inexiste prescrição do procedimento na aceção do artº 3º nº 1 do Regulamento (CE, Euratom) n°2988/95 do Conselho pelo que a decisão recorrida deve ser revogada, por violar o referido Regulamento Comunitário.

Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser revogada a sentença recorrida, considerando-se válida a decisão final proferida pelo IFAP, IP, e assim se fazendo a costumada JUSTIÇA!”.

O Recurso Jurisdicional apresentado veio a ser admitido por despacho de 21 de maio de 2018.

A aqui Recorrida/M..... veio a apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 19 de junho de 2018, aí concluindo:

“1.ª " O recurso do IFAP é um ato processual inútil porque a Decisão de 30 de junho de 2010, cuja anulação foi pedida e decretada pelo Tribunal “a quo" é hoje uma Decisão caduca por força do art.° 3.° do Regulamento do Conselho 2988/95 de 18.12.1995 {cf. n.ºs 2 a 4, supra destas alegações).

2.ª A regulamentação comunitária a que o IFAP pretende submeter a tramitação burocrática dos pedidos de pagamento das ajudas ao projeto florestal da Recorrida e mais concretamente o Regulamento n.° 448/2004 da Comissão, de 10 de março de 2004 não é aplicável ao contrato com ela concluído em 21.1.2002 que não comporta outra exigência, no tocante à justificação dos pedidos das ajudas, que não seja a apresentação das faturas e dos recibos comprobativos do respetivo pagamento {cf. supra n.º 5 a 13).

3.ª Os quatro primeiros pedidos de pagamento das ajudas foram efetuados antes da adoção do referido Regulamento n.° 448/2004 pelo que as suas disposições, mesmo quando aplicáveis retroativamente às condições de justificação dos pedidos de pagamento, nunca poderiam ser aplicadas a pedidos anteriormente apresentados e justificados na conformidade do contrato e das regras em vigor ao tempo da sua apresentação (cf. supra nºs 5 a 16).

4.ª Essas regras apenas exigiam a apresentação das faturas, dos trabalhos realizados e dos recibos comprovativos do pagamento ao empreiteiro. As faturas nunca foram postas em dúvida e os recibos apresentados constituem prova plena do respetivo pagamento (art.° 376.°, n.° 2 do Cód. Civil e supra nºs 8 e 9 destas alegações).

5.ª Aliás, se alguma irregularidade tivesse ocorrido na apresentação e justificação dos pedidos de pagamento, a Recorrida não podia ser por isso responsabilizada uma vez que os Serviços do IFAP a quem incumbe controlar a regularidade do processamento e pagamento das ajudas, sempre acharam correto e por isso validaram todos os pedidos apresentados pela Recorrida, sem fazerem qualquer observação crítica, sem darem qualquer aconselhamento ou orientação a um operador económico que é agricultor, sem sugerirem qualquer procedimento tido por mais conforme à regulamentação específica em causa {cf. supra n.ºs 14 a 18).

6.ª Tendo em conta a noção de irregularidade para efeitos de aplicação de medidas e sanções administrativas, fornecida pelo n.° 2 do art.º 1.° do Regulamento 2988/95, nenhuma irregularidade relevante pode ser imputada à Recorrida uma vez que não foi provado nem sequer alegado que das pretensas irregularidades congeminadas pelo IFAP tivesse resultado qualquer prejuízo para o orçamento comunitário {cf. supra n.ºs 19 e 20).

7.ª Consoante foi repetidamente julgado pelo Tribunal “a quo” a Recorrida não cometeu qualquer irregularidade na apresentação e justificação dos primeiros quatro pedidos de pagamento das ajudas contratadas, pelo que a irregularidade denunciada pelo IFAP afetaria apenas o 5.° pedido de pagamento - mas que tal irregularidade estaria também sanada pelo decurso do prazo de prescrição.

8.ª O IFAP vem só agora, nas alegações de recurso, contestar a consumação da prescrição, pretendendo que o prazo estabelecido no art.º 3.° do Regulamento 2988/95 teria sido interrompido. Mas não tem qualquer razão. Com efeito, na contestação desta ação o IFAP não alegou, em face da bem explícita alegação pela A. da consumação da prescrição, que o prazo de 4 anos tivesse sido interrompido por qualquer forma em qualquer momento.

Ora, o art.° 83.° do CPTA consagra o fundamental princípio de que “toda a defesa deve ser deduzida na contestação’' e o art.° 95.°, n.° 1, do mesmo Código determina que “a sentença... não pode ocupar-se senão das questões suscitadas.'’’

Porque a questão da interrupção da prescrição, não foi suscitada em Primeira Instância, o Tribunal “o quo", no seu douto Acórdão, tal como o M.mo Juiz que antes julgara a questão, não puderam dela conhecer — pelas incontornáveis razões legais que agora impedem este Venerando Tribunal de a considerar (cf. supra n.ºs 21 a 30 destas alegações).

9.ª Em qualquer caso o IFAP apenas invoca a interrupção da prescrição em relação à irregularidade imputada ao 5.° pedido de pagamento, apresentado em 14 de fevereiro de 2005, pelo que a sua pretensão formulada in fine das suas Conclusões, de ser “anulada a sentença recorrida” se antolha verdadeiramente anómala {cf. supra n.ºs 29 e 30 destas alegações).

Nestes termos deve o presente recurso ser liminarmente rejeitado por inutilidade ou se assim se não entender, ser julgado improcedente e consequentemente confirmado o acórdão recorrido — como se crê ser de justiça.”

O Ministério Público junto deste Tribunal notificado em 23 de julho de 2018, veio a emitir Parecer em 13 de setembro de 2018, no qual, a final, se pronuncia no sentido de dever “ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional, mantendo-se a Sentença recorrida, por esta não padecer dos vícios que lhe vêm imputados e não merecer a censura que lhe é feita.”

Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II- Questões a apreciar

Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, importando verificar, se como invocado, “a decisão recorrida não fez a correta interpretação e aplicação dos preceitos legais aplicáveis ao caso sub judice”, mormente no que diz respeito à declarada prescrição.

III- Fundamentação de Facto

O Tribunal a quo considerou a seguinte factualidade:

“A) M..... trabalha para a Comissão Europeia desde 1990, na Bélgica (Cfr. documento de folhas 26 e 27 dos autos).

B) M..... viu aprovado em 21-11-2002 um projeto de apoio à silvicultura no âmbito da Medida 3.1. AGRO “Projeto n.º2002.41.0012336” pelo valor de investimento de €283278,15. (Cfr. documento de folhas 29 dos autos).

C) Projeto relativo à arborização de um terreno na Serra da Malcata, freguesia e município de Penamacor. (Cfr. documentos de folhas 30 a 42 dos autos).

D) Em 15 de Abril de 2004 foi celebrado o contrato entre o IFADAP – Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas e Maria Irene Reis Mota Campos, cujo teor aqui se dá por reproduzido ( Cfr. documento de folhas 43 a 48 dos autos).

E) O projeto n.º 2002.41.001233.6 PROAGRO (Medida 3.11.) foi executado pela empresa S..... Lda., engenharia e consultoria agroflorestal, tendo o respetivo trabalho merecido do IFADAP no “Auto de Fecho” a qualificação, no tocante à qualidade de “Correto”.(Cfr. documentos de folhas 49 a 52 dos autos).

F) No âmbito das ações de controlo de primeiro nível a projetos financiados pelo FEOGA-O, foi realizada auditoria integrada no Plano Anual de Controlo de 1.º nível de 2007 ao projeto 2002.41.001233.6 em 06-12-2007, tendo sido elaborado “Relatório n.º140/2007” com data de 29 de Maio de 2008.Cfr. documento de folhas 151 a 190 dos autos do processo cautelar apensado, e que se dá por integralmente reproduzido.

G) Na sequência daquele relatório foi realizada audiência prévia, tendo pelo IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas sido remetido a M....., ofício com data de 29 de Maio de 2008, cujo teor aqui se dá por reproduzido (Cfr. documento de folhas 191 a 194 dos autos do processo cautelar apensado aos presentes autos).

H) Com data de 30 de Janeiro de 2009 foi no programa AGRO – Programa Operacional Agricultura e Desenvolvimento Rural elaborada Informação, cujo teor aqui se dá por reproduzido (Cfr. documento de folhas 237 a 245 dos autos do processo cautelar apensado).

I) M..... foi notificada em Julho de 2010da seguinte decisão final do IFAP de 30 de Junho de 2010, cujo teor aqui se dá por reproduzido (Cfr. documento de folhas 31 a 34 e246 a 249 dos autos do processo cautelar apensado).

IV- Do Direito

Analisemos então o suscitado:

Refira-se, desde logo, e no que aqui releva, que se afirmou no discurso fundamentador da decisão recorrida, o seguinte:

“(…) Considerou-se no ato impugnado que no Projeto n.º2002410013336 não foi dado cumprimento ao disposto no n.º1 do Regulamento (CE) n.º1685/2000, da Comissão, alterado pelo Regulamento (CE) n.º448/2004, da Comissão, de 10 de Março.

Aquela regra n.º1 estabelece como regra de elegibilidade das despesas as despesas efetivamente pagas.

De acordo com o ponto 2.1. do mesmo regulamento a regra geral quanto aos “documentos comprovativos das despesas” era da que “os pagamentos executados pelos beneficiários finais, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, devem ser comprovados pelas respetivas faturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser comprovados por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente.”

No relatório n.º140/2007 – AP considerou-se a folhas 86 do processo administrativo que “As faturas n.ºs 3047, 3067, 3073, 3075, 4017 e a 2005003, foram pagas por cheques com data de emissão posterior à da apresentação do pedido de pagamento.”

E no mesmo relatório, a folhas 92 do processo administrativo foi elaborado quadro.

Relativamente aos três primeiros pedidos de pagamento (PP) não foram pela ação de controlo e depois pelo IFAP considerados elegíveis para pagamento “os cheques emitidos em 2004 e 2005, dado serem posteriores às datas de apresentação desses pedidos de pagamento”. Concluiu a ação de controlo e depois o IFAP que aquelas faturas n.ºs 3067, 3047, 3073 e 3075 não estavam totalmente pagas à data do pedido de pagamento pelo que não eram elegíveis.

Contudo também naquele quadro se constata que com o pedido de pagamento n.º1 de 2 de Outubro de 2003 foi junta a fatura 3067 e recibo com data de 22 de Setembro de 2003.

Com o pedido de pagamento n.º2 de 13 de Novembro de 2003 foram juntas as faturas 3047 e 3073 e recibos com data de 27 de Maio de 2003 e 10 de Novembro de 2003.

E com o pedido de pagamento n.º3 de 11 de Dezembro de 2003 foi junta a fatura n.º3075 e recibo de 10 de Dezembro de 2003.

Os recibos todos eles têm datas anteriores aos pedidos de pagamento.

No Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 24 de Janeiro de 2012, Processo n.º0486/11, relativo ao assunto “Despesas elegíveis” entendeu-se relativamente a matéria similar (não exatamente a mesma, mas similar) à dos presentes autos designadamente o seguinte: “(…) Devem, para esse efeito, considerar-se custos elegíveis as despesas cujo recibo de quitação ocorre no período de elegibilidade, ainda que a transferência bancária tenha ocorrido posteriormente a essa data.”

Refere-se naquele Acórdão nomeadamente o seguinte: ”a questão a decidir, reportando-a” a saber “o que deve entender-se como “despesa efetuada e paga” (…).

A controvérsia subjacente ao litígio decorre da circunstância da despesa em causa ter sido feita no período relevante (despesa com formação, que terminou em 31-7-2006) e nesse período terem sido emitidos os respetivos recibos de quitação, mas, só mais tarde o pagamento foi feito através de garantia bancária (que ocorreu em 14-10-2006).

O TCA - Norte resolveu a controvérsia, como já referimos, interpretando as normas aplicáveis como exigindo que o pagamento da despesa (para que esta fosse elegível) tinha que ocorrer efetivamente, não bastando a existência de um recibo de quitação: “(…) Ora, no caso dos autos - conclui o acórdão a fls. 301 – o que se provou é que a recorrida só fez as transferências bancárias respeitantes aos recibos que apresentou para efeitos de financiamento em data posterior a essa apresentação, sendo certo, que estava na sua disponibilidade fazer, ou não, a transferência em momento anterior, não tendo o credor qualquer poder sobre o recebimento efetivo da quantia em momento anterior”.(…)

O TAF do Porto convocou para resolver a questão os princípios e conceitos contabilísticos do Plano Oficial de Contabilidade, a legislação civil e fiscal para concluir que o pagamento ocorre no ato de apresentação do recibo que é a prova documental suficiente e bastante para suportar a quitação da dívida.

O TCA Norte entendeu que não há aqui que fazer apelo a normas fiscais vertidas na decisão recorrida, uma vez que a legislação especial que regula esta matéria é clara ao referir que os reembolsos só devem ocorrer relativamente aquelas despesas que anteriormente tenham sido “efetivamente realizadas considerando-se os meios de pagamento utilizados pelo beneficiário do reembolso e que permitam ao credor entrar na posse imediata da quantia a que têm direito”.

O TCA considerou clara a referência da lei no sentido de que as despesas “efetivamente realizadas” eram aquelas cujos meios de pagamento “efetivamente utilizados pelo beneficiário do reembolso” permitiam ao “credor entrar na posse imediata da quantia a que tem direito”.

Ora, as normas nada dizem sobre a “posse imediata” da quantia a que o credor tem direito. Como nada dizem sobre o modo de pagamento. Como nem sequer dizem a mesma coisa: num lado a norma fala em “despesa realizada” e no outro fala em “despesa paga”.

Falta de clareza de resto que o TCA Norte admite ao aceitar que o pagamento por cheque se considere na data da sua entrega e não na data do seu levantamento.

(…)

Do acima exposto, decorre que a regulamentação sobre esta matéria apenas obriga a que estejam compreendidas no período de elegibilidade a contabilização das faturas e recibos relativos ás despesas correspondentes às atividades financiadas e ocorridas nesse período não relevando para efeitos de elegibilidade, o momento em que se efetue o respetivo movimento bancário, sendo o recibo (ou outro documento de quitação fiscalmente aceite) o documento comprovativo do pagamento de determinada quantia.(…)”.

Como se vê esta interpretação mostra que a tese do TCA – Norte, sobre a “posse imediata” da quantia para além de não constar da lei, não era tida como adequada, pois para os serviços em causa a propósito da interpretação da expressão “despesa efetivamente paga” emitiram um ofício circular em sentido inverso.

De resto, a Portaria 799/B/2000, de 15 de Setembro, relativamente ao processo contabilístico dizia textualmente, no artigo 17.º, n.º 4: (…) A aquisição de bens e serviços apenas pode ser justificada através de fatura e recibo ou documento de quitação fiscalmente aceite. (…)”.

A nosso ver o que é relevante para esclarecer o conceito de “despesa paga” e “despesa realizada” é, antes de mais que a despesa tenha sido realizada, isto é, que o gasto ou custo tenha ocorrido. Pretende-se reembolsar uma despesa e não adiantar capital e, portanto, o que releva é, desde logo, que não esteja em causa um projeto ou um plano de despesas mas sim despesas ou custos já realizados.

Por outro lado, quando a lei exige ainda que essa despesa para além de realizada esteja “paga” quer dizer que a respetiva obrigação esteja cumprida. Como o cumprimento se presume com a quitação (artigo 786.º, 1, do C. Civil), a prova do cumprimento da obrigação é feita através do recibo de quitação. Daí que para efeitos contabilísticos a despesa seja justificada com dois documentos: a fatura e o recibo ou documento de quitação. A nosso ver, para efeitos de elegibilidade da despesa é quanto basta: que a despesa tenha ocorrido no período elegível e nesse período o credor tenha emitido o recibo de quitação. Julgamos, pois que o TAF do Porto fez bem quando apelou ao conceito de “pagamento” relevante para efeitos civis, fiscais e contabilísticos.

(…) “perante estes últimos normativos (al. a) do n.º 1 do artigo 3.º e al. b) do n.º 1 do artigo 115.º do CIRS, n.º 1 do artigo 787.º do C. Civil, n.º 1 e n.º 2 do artigo 171.º do C. Sociedades Comerciais, al. b) doc.º 1 do art. 28º do CIVA) o pagamento ocorre no ato de entrega da apresentação do recibo que é a prova: documento suficiente e bastante para suportar a quitação da dívida”.

Trata-se de uma interpretação de acordo com o elemento sistemático e que satisfaz a finalidade do legislador e que, além do mais, corresponde ao entendimento que a própria Administração fez circular.

(…)

Como vimos já do ponto 2.1. do Regulamento (CE) n.º1685/2000, da Comissão, alterado pelo Regulamento (CE) n.º448/2004, da Comissão, de 10 de Março, a regra geral quanto aos “documentos comprovativos das despesas” era da que “os pagamentos executados pelos beneficiários finais, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, devem ser comprovados pelas respetivas faturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser comprovados por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente.”

Assim, desde que as faturas e respetivos recibos de quitação estejam compreendidas no período de elegibilidade a contabilização das faturas e recibos relativos às despesas correspondentes às atividades financiadas e ocorridas nesse período, as respetivas despesas devem considerar-se elegíveis. Não releva para efeitos de elegibilidade, o momento em que se efetue o respetivo movimento bancário, sendo o recibo (ou outro documento de quitação fiscalmente aceite) o documento comprovativo do pagamento de determinada quantia.

Não foi pela ação de controlo e pelo IFAP posta em causa a realização das despesas (mas apenas o concreto momento da respetiva transferência do respetivo montante para o credor). Ora, como vimos, e seguindo o entendimento expresso no citado acórdão do STA, é irrelevante se os cheques usados para pagamento das diversas faturas foram emitidos em momento posterior à data de emissão dos respetivos recibos ou até de a entrega aos credores do meio de pagamento (do cheque) ter tido lugar já fora do período de elegibilidade legalmente definido.

Pelo exposto incorre o ato impugnado no vício de violação de lei, sendo por isso anulável, nos termos do artigo 135.º do CPA.

(…)

E. 2. Pode o IFADAP, no caso de incumprimento, proceder apenas à modificação unilateral do contrato, nomeadamente quanto ao montante das ajudas, desde que tal se justifique face às condições concretamente verificadas na execução do projeto ou à falta ou insuficiência de documentos comprovativos.”

A beneficiária não podia, pois, ignorar que a insuficiência de documentos comprovativos das despesas efetivamente pagas na execução do projeto era fundamento para modificação do contrato.

(…)

O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade. O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa.

A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer ato, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção.

Todavia, a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, exceto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o n.º1 do artigo 6.º 2. O prazo de execução da decisão que aplica a sanção administrativa é de três anos. Este prazo corre desde o dia em que a decisão se torna definitiva.

Os casos de interrupção e de suspensão são regidos pelas disposições pertinentes do direito nacional.

(…)

Como se decidiu no recente Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 9 de Abril de 2014, relativo ao processo 0173/13 “Nos termos do artigo 1.º, n.º1 do Regulamento (CEE) 2988/95, o prazo de prescrição do procedimento visando a aplicação de sanções e a restituição de ajudas comunitárias irregulares, no âmbito da política agrícola comum, é de quatro anos.

Não existindo, no direito interno um prazo especialmente previsto para tal finalidade, deve ser aplicado o referido prazo, em detrimento do prazo geral da prescrição ou do prazo de dez anos previsto para o comerciante conservar a sua escrituração mercantil.”

E seguindo de perto a fundamentação daquele Acórdão do STA: ”a jurisprudência nacional considerava aplicável o prazo de 10 anos por ser esse o prazo previsto no artigo 40º do C. Comercial e artigos 118.º, n.º 2 do CIRS e 115.º, n.º 5 do CIRC para o comerciante conservar a sua escrituração mercantil, concluindo, assim, “… ser este o prazo mais longo aquele durante o qual podem ser efetuados controlos de acordo com as normas comunitárias…” – cfr. acórdão do Pleno do STA de 6-10-2005. No mesmo sentido foram ainda proferidos os acórdãos deste STA de 22-6-2005, processo 661/05; 2005-10-06, processo 2037-02 (Pleno) e de 6-12-2005, processo. 0328/02 (Pleno); 15-11-2006, processo 0346/06; 25-5-2006, processo 02037; 29-3-2006, processo 047/06. Trata-se, como se vê, de um prazo “mais longo” que o previsto no Regulamento, mas não um prazo especificamente fixado pelo legislado nacional para aquele efeito.

(…)

É verdade que, posteriormente à citada jurisprudência do STA sobre o prazo de prescrição da restituição de quantias de ajudas comunitárias irregularmente concedidas, o Tribunal de Justiça da União Europeia, no citado acórdão de 5 de Maio de 2011 (processos C-201/10 e C-202/10) entendeu que, apesar de ser proporcionada e necessária uma regra de prescrição de 30 anos, nas relação de direito privado, “(…) à luz do objetivo da proteção dos interesses financeiros da União, para o qual o legislador da união entendeu que um prazo de prescrição de quatro anos, ou mesmo de três, era só por si suficiente para permitir às autoridades nacionais a atuação contra uma irregularidade lesiva desses interesses financeiros e que pode levar à adoção de uma medida como a recuperação de um benefício indevidamente recebido, afigura-se que dar a essas autoridades um prazo de trinta anos vai além do necessário a uma administração diligente.”

O referido acórdão considera ainda, no seu ponto 3, que o prazo referido no artigo 3.º, n.º 1 (prazo de quatro anos) tem vocação para ser aplicado:

“3) Em circunstâncias como as em causa nos processos principais, o princípio da segurança jurídica opõe-se a que um prazo de prescrição mais longo na aceção do art. 3º, n.º 3 do Regulamento 2988/95 possa resultar de um prazo de prescrição de direito comum reduzido por via jurisprudencial para a sua aplicação poder respeitar o princípio da proporcionalidade, uma vez que, de qualquer forma, o prazo de prescrição de quatro anos previsto no art. 3º, n.º 1, primeiro parágrafo, do Regulamento 2988/95, tem vocação para ser aplicado nessas circunstâncias”.

Recentemente o acórdão deste STA considerou aplicável este prazo (cfr. acórdão do STA de 29-1-2012, proferido no processo 0299/13).

Julgamos que deve ser seguido o entendimento do TJUE e, portanto, o prazo mais longo permitido pelo art. 3º, 3 do Regulamento 2988/95, não pode ser um prazo “construído” (por analogia) pela jurisprudência a partir do prazo geral da prescrição, do prazo para guarda da escrituração comercial, ou do prazo previsto no artigo 40.º do Decreto-Lei 155/92, de 28 de Julho.

Não só porque tais prazos gerais não foram queridos pelo legislador interno para efeitos previstos no artigo 3.º, n.º 3 do Regulamento 2988/95, mas sobretudo porque o prazo de 4 anos deve considerar-se suficiente para que a Administração de cada Estado.

(…)

Existindo norma expressa na regulamentação comunitária, diretamente aplicável, o acolhimento, no direito interno, dessa norma não pode, de modo algum, gerar incumprimento ou ineficácia do direito comunitário. Pelo contrário, tal acolhimento assegura a imposição efetiva do direito comunitário.

(…)

Deste modo e de acordo com o entendimento do acórdão do TJUE, de 5 de Maio de 2011, deve considerar-se aplicável ao presente caso prazo de prescrição previsto no Regulamento 2988/95, porque se trata de norma diretamente aplicável na ordem jurídica interna (artigo 249.º, parágrafo 2.º CE e artigo 8.º, n.º 3 da CRP) e não qualquer existe norma nacional especificamente aplicável que preveja um prazo superior. Tal prazo é, por outro lado, “aplicável às medidas administrativas como a recuperação de uma restituição à exportação indevidamente recebida pelo exportador em virtude de irregularidades por ele cometidas.” – acórdão do TJUE, de 29 de Janeiro de 2009, processos C-278/07 a C-280/07.”

No caso dos autos está provado que em 14 de Fevereiro de 2005 a autora apresentou ao IFAP pedido de pagamento de subsídio não reembolsável relativamente a despesas que não tinham até essa data sido ainda efetivamente pagas, razão porque não podiam tais despesas ser consideradas elegíveis.

Está provado também que M..... só foi notificada em Julho de 2010 da decisão final do IFAP de 30 de Junho de 2010 que determinou a reposição voluntária da quantia de 225 066,30€.

Em data, pois, em que já tinham decorrido mais de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade.

Razão pela qual a decisão impugnada viola o artigo 3.º, n.º1 do Regulamento (CE, EURATOM) n.º2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, sendo por isso anulável nos termos do artigo 135.º do CPA.

(…)

Julgando-se a ação procedente por o ato impugnado ser anulável nos termos do artigo 135.º do CPA devem as custas do processo ficar a cargo do IFAP, I.P. nos termos do artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC.”

Correspondentemente, decidiu-se em 1ª Instância:

“(…) acorda-se em julgar procedente, por provada, a presente ação administrativa especial e, em consequência anular decisão do IFAP, de 30 de Junho de 2010, que determinou a reposição, pela ora autora M....., da quantia de €225 066,30.

Vejamos:

DAS IRREGULARIDADES IMPUTADAS À RECORRIDA

O projeto florestal controvertido foi aprovado em 21.11.2002, tendo o respetivo contrato sido concluído em 15.4.2003, que significa não estar sujeito a um Regulamento concretizado apenas em 2004.

Aquando da execução do contrato e nos termos contratualizados, era apenas exigido que os pedidos de pagamento fossem instruídos com a fatura dos trabalhos realizados e com os recibos do pagamento ao empreiteiro que os tivesse executado, o que sempre foi feito pela Recorrida, e sempre foi sendo validado pelo IFAP.

Não obstante o referido, em sede contenciosa veio o IFAP a questionar a força probatória dos recibos “pois como documentos particulares não possuem força probatória plena...” (art.° 376 do CC), mais entendendo que as faturas não estariam pagas à data em que foi efetivada a ajuda ao investimento.

É certo que a legislação comunitária foi alterada e o Regulamento (CE) n.° 448/2004 de aplicação reportada a 5 de julho de 2003, veio introduzir o conceito de “despesas efetivamente pagas” o que levou o IFAP a exigir, em contratos posteriores a prova de que, ao emitir o recibo de pagamento, o empreiteiro tinha já cobrado o respetivo montante, mal se compreendendo como este entendimento pudesse ser adotado face a uma situação contratual aprovada em 2002.

Aliás, é incontornável o afirmado no n.° 2 do art.° 2.° do Regulamento (CE) 2988 do Conselho, onde se dispõe que “Não pode ser aplicada qualquer sanção administrativa que não tenha sido prevista num ato comunitário anterior à irregularidade”;

Acresce que os 4 dos 5 pedidos de pagamento aqui controvertidos, são anteriores à adoção do citado Regulamento 448/2004 pelo que as suas disposições, nunca poderiam ser aqui aplicáveis à situação em análise, sendo que, ainda assim, o 5º pedido não deixou de ser validado pelo IFAP.

Assim e quanto à responsabilidade por erros detetados na execução contratual, não é despiciente aludir ao estatuído no nº 4º do Artº 49º do Regulamento (CE) da Comissão n.° 2419 de 11 de dezembro de 2001 que dispõe que “O dever de reembolso referido no n.° 1 não é aplicável se o pagamento tiver sido efetuado por erro da própria autoridade competente ou por erro de outra autoridade e o erro não pudesse razoavelmente ser detetado pelo agricultor.”

A aqui Recorrida não tinha, pois, razões para não confiar na validação efetuada pelo IFAP face aos seus pedidos de pagamento das ajudas, instruídos com os documentos que lhe eram exigidos, acabando por ser surpreendida 5 anos mais tarde, pela determinada reposição de 225.066,30€.

Refira-se ainda, como sublinhado pelo Ministério Público no seu Parecer, que, em bom rigor, o IFAP não pôs em causa a realização das despesas e custos suportados, mas apenas o momento em que a respetiva transferência foi efetivada para o respetivo credor.

DA PRESCRIÇÃO

Refira-se desde logo e em qualquer caso, que se ratifica o entendimento adotado em 1ª Instância, de acordo com o qual o direito ao determinado reembolso se mostrava já prescrito.

Não obstante o referido, o IFAP vem em sede recursiva suscitar uma questão nova que não havia submetido à apreciação do Tribunal de 1ª Instância e que se prende com uma suposta interrupção do prazo prescricional.

Resulta do art.° 83.° do CPTA que “toda a defesa deve ser deduzida na contestação’' e o art.° 95.°, n.° 1, do mesmo Código determina que “a sentença... não pode ocupar-se senão das questões suscitadas.'’

Efetivamente, não tendo a suposta interrupção do prazo prescricional sido suscitada em Primeira Instância, o Tribunal “o quo", não pôde conhecer da mesma.

Como se sumariou no Acórdão do TCAN nº 00674/08.4BEBRG, de 10.09.2021, “A decisão proferida em 1ª instância não pode ser revista em recurso jurisdicional com fundamento em questão nova. Os recursos jurisdicionais destinam-se a rever as decisões proferidas pelo tribunal recorrido, não a decidir questões novas.

Disposições análogas resultam igualmente nos artigos 573.°. n.ºs 1 e 2, 574.°, n.° 1 e 608.°, n.°2 do CPC e artigos 127.º n.º 1, do Regulamento do Tribunal de Justiça e 48.º, n.º 2 do Tribunal Geral da União Europeia).

Com efeito, é incontornável que o IFAP apenas suscitou recursivamente a interrupção da prescrição relativamente à irregularidade imputada ao 5.° pedido de pagamento, apresentado em 14 de fevereiro de 2005, o que, em qualquer caso, e como se viu, sempre determinará a improcedência do recorrido.

Em qualquer caso, o que é facto e é insofismável é que o IFAP não invocou em 1ª Instância qualquer interrupção prescricional, pelo que esta instância recursiva está impedida de a apreciar.

Ainda assim, sempre se dirá, para que não subsistam quaisquer dividas que atenta a factualidade dada como provada, e em decorrência do estabelecido no Acórdão de Uniformização de Jurisprudência nº 1/2015 do Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no processo nº 173/13 outra não podia ser a decisão proferida, a qual a aqui se ratificará.

Efetivamente, ali se fixou jurisprudência no sentido de que, “Na ausência de legislação nacional consagrando prazo de prescrição mais longo do que o previsto no artº 3º nº 1 do Reg.(CE Euratom) nº 2988/95… é este o aplicável,” Sendo assim aplicável o prazo de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade imputada.

Tendo as alegadas irregularidades sido praticadas em 07/11/2003 e em 28/01/2004 e tendo, a proposta de decisão do IFAP, sido dada a conhecer à A, em 2009, está bem de ver eu operou a prescrição do procedimento.

O legislador comunitário ao fixar o referido prazo prescricional visou, não a instauração do procedimento, mas a decisão final a proferir no mesmo, de modo evitar a prescrição do procedimento referido no artº 3º nº 1 do Reg.(CE Euratom) nº 2988/95.

De modo a manter a coerência e adequação do procedimento, o visado no mesmo sempre terá de ser notificado da decisão final ou de outro ato com efeito interruptivo do prazo da prescrição, antes de completado o prazo de quatro anos estabelecido.

Como sublinhado pelo Ministério Público no seu Parecer, dos autos resulta que a A. apresentou no IFAP o último pedido de pagamento em Fevereiro de 2005 sendo que só em Julho de 2010 foi notificada da decisão final do IFAP, a qual veio a ser objeto de impugnação na presente Ação, de onde resulta que já tinham decorrido mais de quatro anos contados da data em que foi praticada a invocada irregularidade, o que desde logo violou o artº 3º nº 1 do Regulamento (CE EURATOM) nº 2988/95 do Conselho.

Assim, ratificando-se o entendimento constante da decisão proferida em 1ª instância, e em face de tudo quanto se expendeu, não se mostra censurável decisão adotada pelo tribunal a quo.

* * *

Acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, negar Provimento ao Recurso, confirmando-se a Sentença Recorrida.

Custas pelo Recorrente.

Lisboa, 22 de setembro de 2022

Frederico de Frias Macedo Branco

Alda Nunes

Lina Costa

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