83/2022 - Tribunal Constitucional

Relator: Conselheiro José António Teles Pereira Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional I – A Causa 1. A Procuradora-Geral da República (doravante, a requerente) pediu ao Tribunal Constitucional, ao abrigo dos artigos 277.º, n.º 1, 281.º, n.º 1, alíneas a) e b), e n.º 2, alínea e), e 282.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa (CRP), 51.º e ss. da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC – Lei n.º 28/82, de 15 de novembro), e 12.º, n.º 1, alínea c), do Estatuto do Ministério Público (por referência ao Estatuto aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15 de outubro, em vigor à data do pedido, correspondente ao artigo 19.º, n.º 1, alínea c), do mesmo Estatuto aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, que revogou e substituiu o anterior, presentemente em vigor): – a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 10.º, n.os 1, 2, 3, alíneas a), subalíneas i) e ii), e b), n.º 4, alíneas a) e b), e n.º 5, 11.º, n.º 1, alínea a), e 17.º, n.os 1, 2, 3 e 4, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto (cfr. item 2.2., infra); – a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da ilegalidade das normas constantes dos artigos 10.º, n.os 1, 2, 3, alíneas a), subalínea i), e b), n.º 4, alíneas a) e b), e n.º 5, e 17.º, n.os 1, 2, 3 e 4, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto (cfr. item 2.2., infra); – a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade consequente da Portaria n.º 335/2017, de 6 de novembro, do Governo, pelos Ministros do Ambiente e da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural, e do Despacho n.º 9728/2017, de 8 de novembro, dos Ministros do Ambiente e da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural; e – a restrição dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade e de ilegalidade, de modo a que os mesmos se produzam apenas retrospetivamente, a partir da publicação no jornal oficial da “decisão limitativa” a proferir nos autos, e sem eficácia repristinatória. 1.1. Estas inconstitucionalidades foram invocadas através dos seguintes fundamentos: [Inconstitucionalidade qualificada pela requerente como orgânica] “[…] 140.º – A Lei n.º 90/88, de 13 de agosto, instituiu o regime jurídico de proteção do lobo ibérico, estabelecendo ‘as bases para a proteção, conservação e fomento do lobo ibérico, Canis lupus signatus, Cabrera, 1907’ (art. 1.º). 141.º – Uma das bases do regime jurídico desse diploma legal consagra o princípio segundo o qual o Estado ‘assum[e] a responsabilidade de indemnizar os cidadãos que venham a ser considerados como diretamente prejudicados pela ação do lobo’ (art. 6.º). 142.º – Em consonância com a sua natureza de lei que estabelece as ‘bases’ do regime jurídico de proteção do lobo ibérico, este diploma legal incumbiu ‘0 Governo [de] regulamentar[…] a presente lei no prazo de 90 dias, nomeadamente nas seguintes matérias: [ ... ] c) Ressarcimento dos prejuízos causados pelo lobo;’ (art. 8.º). 143.º – O Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto (Aprova a revisão do regime jurídico da conservação do lobo-ibérico (Canis lupus signatus, Cabrera, 1907), foi expressamente emitido no desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pela lei n.º 90/88, de 13 de agosto, e nos termos das alíneas a) e c) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição’, tendo por ‘Objeto’ desenvolver os princípios da proteção e conservação do lobo-ibérico (Canis lupus signatus, Cabrera, 1907). consagrados na lei n.º 90/88, de 13 de agosto (art. 1.º). 144.º – Porém, aspetos estruturais da obrigação de ressarcimento dos prejuízos causados pela predação do lobo-ibérico, como sejam os requisitos de acesso à indemnização e o seu concreto quantum, não ficaram determinados neste Decreto-Lei, como era devido, antes são remetidos para regulamentos ministeriais –portaria e despacho conjunto. 145.º – Na verdade, a Portaria n.º 335/2017, de 6 de novembro, do Governo, pelos Ministros do Ambiente e da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural, é expressa a reivindicar para si a autónoma competência para ‘Defin[ir] as regras para o pagamento da indemnização por danos causados diretamente pela ação do lobo­ibérico’. 146.º – E quanto ao Despacho n.º 9728/2017, de 31 de outubro, conjunto dos Ministros do Ambiente e da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural, reivindica para si a autónoma competência para estabelecer, e rever anualmente, os valores máximos de indemnização por animal por danos causados pelo lobo ibérico. 147.º – Ou seja, tais normas jurídicas criam ‘regulamentos delegados’ ou ‘autorizados’ praeter legem, na medida em que lhe conferem o poder de integrarem, inovatória e reiteradamente, com força de lei, aspetos substanciais do regime jurídico do ressarcimento dos danos causados pela predação do lobo-ibérico, nomeadamente em matéria de requisitos de acesso e do quantum da obrigação de indemnizar, violando assim a reserva de lei, por ‘congelamento de grau hierárquico’, constitucionalmente estatuída no caso. 148.º – Assim, as normas jurídicas constantes dos artigos 10.º, n.º 3, alínea a), pontos i) e ii), n.º 4, alínea a), e n.º 5, e 17.º, n.ºs 1, 2, 3 e 4, todos do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, infringem a norma constitucional de competência que reserva para o Governo a competência para, no exercício de funções legislativas e através de decreto-lei, desenvolver os princípios ou bases gerais dos regimes jurídicos contidos em leis que a eles se circunscrevam e, como tal, são organicamente inconstitucionais (arts. 112.º, n.º 5, 198.º, n.º 1, al. c), e 277.º, n.º1). […]”. [Inconstitucionalidade consequente] “[…] 149.º – Firmada esta conclusão, da inconstitucionalidade orgânica decorrente da violação da reserva de decreto-lei de desenvolvimento, dela devemos extrair o corolário lógico e prático de que tal desvalor se propaga, verticalmente, das normas do decreto-lei para os diplomas regulamentares que foram emitidos por virtude da autorização legal e que dela estão dependentes, no caso a Portaria n.º 335/2017, de 6 de novembro, cit., e Despacho n.º 9728/2017, de 31 de outubro, cit., na modalidade de inconstitucionalidade consequente. […]”. [Inconstitucionalidade material] “[…] 150.º – O quadro legal fixado no Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto consagra uma regulação particularmente minuciosa e restritiva da ‘proteção do lobo-ibérico’. 151.º – Em essência, quanto às restrições (encargos e limitações) de utilidade pública ali estabelecidos, para os presentes efeitos há que chamar à colação nomeadamente os seguintes (i) sujeição do efetivo animal à predação por parte da população do lobo ibérico, com perda total ou parcial desses animais; (ii) o ressarcimento destes danos, embora assumido pelo Estado, está sujeito a diversos requisitos legais, (iii) o ressarcimento do dano, poderá ter caráter de eventualidade, pois a verba afeta ao pagamento das indemnizações em causa tem agora uma dotação (teto indemnizatório) com limite máximo e fixo no montante de €15.000,00, ao longo de um período de três anos, sendo que no cômputo dessa dotação são imputados os auxílios de estado percebidos pelos produtores em causa, (iv) o quantum da obrigação de indemnizar é expressamente sujeito a limites máximos e, bem assim, reduções progressivas e (v) no limite, é mesmo excluída a indemnização. 152.º – Tais encargos e limitações são de reputar como ‘especiais’, na medida em que incidem, tipicamente, sobre um grupo de ‘produtores’, no sentido da lei, os quais desenvolvem a respetiva ‘atividade económica pecuária’, também no sentido da lei, abrangendo gado bovino, ovino, caprino, equídeos e canídeos, na contiguidade das quatro áreas de ocorrência crítica do lobo-ibérico (Alto Minho, Alvão-Padrela, Arada­Trancoso e Sabugal). 153.º – Esta ingerência legal é ainda de reputar como ‘anormal’, pela sua gravidade, pois condiciona decisivamente o modo como é desenvolvida a atividade económica dos ‘produtores’, no sentido da lei, nomeadamente alterando as práticas de maneio do gado, impondo o cumprimento de diversas formalidades administrativas, com os inerentes encargos e, ainda, obrigando os mesmos a suportarem os custos decorrentes das perdas de valor dos animais depredados, sem contrapartida em qualquer atividade estadual de melhora. 154.º – Em suma, o decreto-lei em apreço é de caraterizar como uma lei expropriatória, na modalidade de ‘expropriação de sacrifício’, do direito fundamental de propriedade privada que incide sobre os animais de que são donos os referidos ‘produtores’. 155.º – Porém, ao dano (morte ou ferimento) infligido nos animais pela predação do lobo-ibérico, a lei não faz corresponder invariavelmente uma ‘justa indemnização’ dos ‘produtores’, no sentido da lei, que compense plena e integralmente o sacrifício especial suportado pelos mesmos, cobrindo pelo menos todos os danos diretos ou emergentes em causa, de tal modo que a perda patrimonial que lhes foi imposta seja equitativamente repartida entre todos os cidadãos, na medida em que o ressarcimento pode não sobrevir, por esgotamento da dotação, ser excluído ou não reparar integralmente todo o prejuízo que tenha ocorrido. 156.º – Por conseguinte, as normas jurídicas constantes das disposições combinadas dos artigos 10.º, n.º1, n.º2, n.º 3, alíneas a), pontos i) e ii), e b), n.º 4, alíneas a) e b), e n.º 5, artigo n.º, n.º1, alínea a), e 17.º, n.º1, 2, 3 e 4, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, na medida em que configuram a obrigação de ressarcimento dos danos em animais, decorrentes da predação do lobo-ibérico como eventual (em função de montantes pagos a título de ajudas de estado), cujo quantum é sujeito a uma dotação global com limites máximos (teto indemnizatório) e, bem assim, a reduções progressivas e, em certos casos a respetiva exclusão, infringem as regras e princípios constitucionais, nomeadamente do Estado de direito democrático, da igualdade perante os encargos públicos, da proporcionalidade e do conteúdo essencial das posições jurídicas fundamentais, da responsabilidade das entidades públicas, da garantia da propriedade privada e da justa indemnização em caso da sua intencional ablação e, como tal, são materialmente inconstitucionais (Constituição, arts. 2.º, 9.º, alínea b), 13.º, n.ºs 1 e 2, 16.º, n.º 2, 17.º, 18.º, n.ºs 2 e 3, 22.º, 62.º, n.ºs 1 e 2, e 277.º, n.º 1). 157.º – Se no caso, porém, fosse postergada a figura da “expropriação de sacrifício”, o que se invoca apenas por escrúpulo de argumentação, em última análise o regime jurídico que ficou descrito seria de caraterizar como uma medida de imposição de sacrifício, por razões de interesse público. 158.º – Nos termos gerais de direito, nesses casos há lugar ao pagamento de uma ‘indemnização pelo sacrífico’ imposto pelos poderes públicos, sendo que para o efeito deve ‘atender-se, designada mente, ao grau de afetação do conteúdo substancial do direito ou interesse violado ou sacrificado’ (RRCEE, art. 16.º). 159.º – Quanto ao conteúdo desta indemnização pelo sacrifício, o aludido artigo 16.º da Lei n.º 67/2007, cit., deve ser lido como ‘não estabelecendo um numerus clausus de danos indemnizáveis, como resulta da utilização do advérbio ‘designadamente’. Desde que sejam especiais e anormais, devem ser abrangidos na indemnização pelo sacrifício outros danos que não exclusivamente os relacionados com o grau de afetação do conteúdo substancial do direito ou interesse violado ou sacrificado’. 160.º – E não se vê motivo racional e plausível, constitucionalmente adequado, para que os “produtores”, no sentido da lei, aos quais é imposto um sacrifício especial e anormal no respetivo direito de propriedade sobre os animais, sempre no sentido da lei, por facto legislativo lícito e para prossecução do bem comum ambiental, sejam colocados numa posição jurídica ressarcitória desigualitária, mais desfavorável do que a lei geral naturalmente lhes concederia nos termos do artigo 16.º do RRCEE, sem com isso afrontar princípio fundamental da igualdade perante os encargos públicos, 161.º – Concluímos, assim, que as normas jurídicas constantes das disposições combinadas dos artigos 10.º, n.º 1, n.º2, n.º 3, alíneas a), pontos i) e ii), e b), n.º4, alíneas a) e b), e n.º5, artigo n.º, n.º1, alínea a), e 17.º, n.º1,2,3 e 4, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, na medida em que configuram a obrigação de ressarcimento dos danos em animais, decorrentes da predação do lobo-ibérico, como eventual (em função de montantes pagos a título de ajudas de estado), cujo quantum é sujeito a uma dotação global com limites máximos (teto indemnizatório) e, bem assim, a reduções progressivas e, em certos casos é mesmo excluída, infringem as regras e princípios constitucionais, nomeadamente do Estado de direito democrático, da igualdade perante os encargos públicos, das garantias, da proporcionalidade e do conteúdo essencial do direito de propriedade privada, da responsabilidade das entidades públicas, e, como tal, são materialmente inconstitucionais (Constituição, arts. 2.º, 9.º, alínea b), 13.º, n.ºs 1 e 2, 16.º, n.º 2, 17.º, 18.º, 22.º, 62.º, n.º e 277.º, n.º 1). […]”. [Ilegalidade por violação de lei de valor reforçado] “[…] 162.º – No artigo 6.º (Responsabilidade do Estado face a eventuais prejuízos causados pelo lobo), da Lei n.º 90/88, de 13 de agosto (‘Proteção do lobo ibérico’), o Estado ‘assume a responsabilidade de indemnizar os cidadãos que venham a ser considerados como diretamente prejudicados pela ação do lobo’. 163.º – A lei, portanto, quer nas suas disposições substantivas, quer de competência, não prevê, expressa ou implicitamente, qualquer restrição ao quantum da indemnização dos ‘cidadãos que venham a ser considerados como diretamente prejudicados pela ação do lobo’. 164.º – Tanto este é o espírito subjacente a tal princípio, que ‘No desenvolvimento do regime estabelecido pela Lei n.º90/88, de 13 de agosto, e nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 201.º [hoje, 161.º] da Constituição’, o Governo veio a emitir o Decreto-Lei n.º 139/90 [Desenvolve o regime jurídico instituído pela Lei n.º 90/88, de 13 de agosto (proteção ao lobo ibérico)], de 27 de abril, no qual o Governo, em conformidade com o espírito da lei que regulamentou, estabelecia o ressarcimento integral dos danos por morte de animais ou a incapacidade para a produção a que se destinam, na medida em que ‘o cálculo da indemnização terá por base o seu valor real, de acordo com os preços correntes na região no momento da ocorrência’. 165.º – Quanto ao Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto (Aprova a revisão do regime jurídico da conservação do lobo-ibérico (Canis lupus signatus, Cabrera, 1907), o mesmo foi também emitido ‘No desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pela Lei n.º 90/88, de 13 de agosto, e nos termos das alíneas a) e c) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição’. 166.º – Porém, as normas jurídicas expressas pelos seus artigos 10.º, n.º 1, n.º 2, n.º 3, al a), ponto i, e al. b), n.º 4, als. a) e b), e 5, e 17.º, n.ºs 2,3 e 4, todas do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, estabelecem, autónoma ou conjugadamente, dotações e limites máximos e, bem assim, reduções progressivas do quantum indemnizatório dos prejuízos causados pela predação do lobo-ibérico nos animais, contrariando assim o alcance material do princípio da assunção da responsabilidade de indemnizar, sem mais, os ‘cidadãos que venham a ser considerados como diretamente prejudicados pela ação do lobo’, consagrado nas disposições conjugadas dos artigos 6.º, n.ºs ., e 2, e 8.º, alínea c), da Lei n.º 90/88, de 13 de agosto. 167.º – Ou seja, havendo no caso uma lei de bases, na medida em que ‘contém princípios e diretrizes genéricas, designados de ‘bases’ gerais, que traçam as opções políticas primárias e fundamentais de um determinado regime jurídico, cuja disciplina carece de ser desenvolvida e concretizada por legislação sumária de caráter comum’, no caso o princípio da assunção pelo Estado da ‘responsabilidade de indemnizar os cidadãos que venham a ser considerados como diretamente prejudicados pela ação do lobo’, procede assim um fenómeno de autovinculação normativa, do qual decorre a ilegalidade do decreto-lei que não respeite essa relação subordinante a uma lei de valor reforçado, 168.º – Por conseguinte, as normas jurídicas constantes dos artigos 10.º, n.º 1 n.º 2, n.º 3, al a), ponto i, e al. b), n.º 4, als. a) e b), e 5, e 17.º, n.ºs 2, 3 e 4, todas do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, na medida em que contrariam o alcance material do princípio da assunção da responsabilidade de indemnizar, sem mais, os cidadãos que venham a ser considerados como diretamente prejudicados pela ação do lobo, subjacente aos preceitos conjugados dos artigos 6.º, n.ºs 1 e 2, e 8.º, alínea c), da Lei n.º 90/88, de 13 de agosto, consubstanciam uma ilegalidade (qualificada), por violação de lei com valor reforçado (Constituição, art. 112.º, n.ºs 2 e 3). […]”. [Limitação de efeitos] “[…] [À] sombra do regime da lei antiga, já se poderão ter formado ‘casos resolvidos’, situação que convirá acautelar, por razões de ‘segurança jurídica’, com ressalva dos casos pendentes, sejam judiciais ou administrativos. Assim, o Tribunal Constitucional, em seu prudente juízo, para salvaguarda da ‘segurança jurídica’ e ressalvados os casos ainda passíveis ou pendentes de apreciação administrativa ou judicial, poderá limitar os efeitos da declaração de inconstitucionalidade e de ilegalidade, de modo a que os mesmos se produzam apenas retrospetivamente, a partir da publicação no jornal oficial da ‘decisão limitativa’ a proferir nos autos, e sem eficácia repristinatória (Constituição, art. 282.º, n.ºs 1 e 4). […]”. 1.2. Notificados, ao abrigo do disposto no artigo 54.º da LTC, para, querendo, se pronunciarem sobre o pedido, o Primeiro-Ministro ofereceu o merecimento dos autos e tanto o Ministro do Ambiente como o Ministro da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural nada disseram. 1.3. Constatada a verificação, por parte da Procuradora-Geral da República, da condição de legitimidade para requerer ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade, com força obrigatória geral, de quaisquer normas (artigo 281.º, n.º 2, alínea e), da CRP), procedeu-se, em Plenário, à discussão do memorando apresentado pelo Senhor Presidente do Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 63.º, n.º 1 da LTC. Nesta sequência, fixada que foi a orientação do Tribunal, procedeu-se à distribuição do projeto. Cumpre agora, pois, em harmonia com o resultado da discussão, apresentar o acórdão julgando o recurso. II – Fundamentação 2. Neste processo de fiscalização abstrata estão em causa questões de inconstitucionalidade dirigidas a normas do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, da Portaria n.º 335/2017, de 6 de novembro, do Governo, pelos Ministros do Ambiente e da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural, e do Despacho n.º 9728/2017, de 8 de novembro, dos Ministros do Ambiente e da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural. Antepõem-se, todavia, duas questões prévias relativas ao conhecimento do pedido: uma delas relaciona-se com delimitação do objeto do pedido, a outra respeita a um não conhecimento parcial desse objeto. [Delimitação do pedido] 2.1. A presente fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade e da legalidade, visa, a titulo principal, diversas normas constantes do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto. A delimitação do objeto do pedido, porém, não foi sempre coincidente ao longo do articulado que impulsionou inicialmente o processo. Com efeito, aí foram indiscutivelmente questionadas as normas constantes dos artigos 10.º, n.os 1, 2, 3, alínea a), subalíneas i) e ii), e n.º 5, 11.º, n.º 1, alínea a), e 17.º, n.os 1, 2, 3 e 4 do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto. Porém, menos clara é a pretensão da requerente por referência à alínea b) do n.º 3 e às alíneas a) e b) do n.º 4 do artigo 10.º do mesmo diploma, considerando que: – no cabeçalho do requerimento apresentado, é apenas feita menção às normas constantes do n.º 3, “alíneas [sic] a), pontos i) e ii)”, e “n.º 4, alínea a)”, mas não há qualquer referência às alíneas b) dos n.os 3 e 4 do artigo 10.º, respetivamente; – no artigo 169.º do requerimento, em que se volta, em jeito conclusivo, a enunciar o objeto do pedido, são referidos o n.º 3, “[…] alíneas [sic] a), pontos i) e ii), n.º 4, e b) [sic]”, sugerindo que se encontra fora do âmbito do pedido a alínea b) do n.º 3 do artigo 10.º e, por outro lado, em vez de à alínea a) do n.º 4, mencionada no cabeçalho, o pedido refere-se agora, exclusivamente, à alínea b) do mesmo; – nos artigos 62.º, 63.º e 64.º do requerimento, integrados na parte do pedido relativa ao vício de inconstitucionalidade qualificada pela requerente como orgânica, alude-se ao artigo 10.º, n.º 2, n.º 3, alíneas a), subalíneas i) e ii), e b), n.º 4, alíneas a) e b), e n.º 5, bem como ao artigo 17.º, n.os 2, 3 e 4, do Decreto-Lei n.º 54/2016; – no artigo 72.º, bem como no artigo 148.º, em que se encontra a recapitulação da argumentação desenvolvida anteriormente, faz-se referência aos artigos 10.º, n.º 3, alínea a), subalíneas i) e ii), n.º 4, alínea a), e n.º 5, e 17.º, n.os 1, 2, 3 e 4; e – nos artigos 115.º e 124.º do requerimento, conclui-se que, entre outras, as normas constantes do artigo 10.º, “[…] n.º 3, alíneas a), pontos i) e ii), e b) […]”, e “[…] n.º 4, alíneas a) e b)[…]”, “[…] são materialmente inconstitucionais […]”, concluindo os segmentos do requerimento relativos ao vício de inconstitucionalidade material, e a referência às alíneas b) dos n.os 3 e 4 do artigo 10.º é reiterada nas conclusões do requerimento, nos artigos 156.º e 161.º. Por fim, é ainda de notar uma incongruência entre os artigos 136.º e 168.º do requerimento, relativos ao vício de ilegalidade por violação de lei com valor reforçado. Ambos se referem aos artigos 10.º, n.os 1, 2, 3, alínea a), subalínea i), n.º 4, alínea b), e n.º 5, e 17.º, n.os 2, 3 e 4, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, todavia: – o artigo 136.º do requerimento refere também o n.º 1 do artigo 17.º; e – o artigo 168.º do requerimento refere também a alínea b) do n.º 3 e a alínea a) do n.º 4 do artigo 10.º. 2.2. Dispõe o n.º 1 do artigo 51.º da LTC que os pedidos de fiscalização abstrata devem especificar as “[…] normas cuja apreciação se requer […]”. E, nos termos do n.º 5 do mesmo preceito, “[o] Tribunal só pode declarar a inconstitucionalidade ou a ilegalidade de normas cuja apreciação tenha sido requerida […]”. Como forma adequada de estruturação do requerimento, é desejável que a delimitação do objeto do pedido se mantenha constante, sem variações ao longo do texto. É expectável, pois, já que evita espaços de ambiguidade na delimitação dos pedidos de fiscalização, que a identificação das normas cuja apreciação se requer ocorra na parte inicial ou final do requerimento. Porém, uma vez que a LTC não estabelece nenhuma localização em particular para a enunciação das normas impugnadas, não é de recusar à partida que o Tribunal possa apreciar normas indicadas apenas no corpo do requerimento, sem correspondência no cabeçalho ou na conclusão – desde que, naturalmente, resulte do texto considerado em toda a sua extensão – no seu contexto intrínseco e extrínseco (Acórdão n.º 522/2006, ponto 2.1.1.) – a expressão inequívoca da vontade dos requerentes nesse sentido. Num caso como o presente, em que ocorrem algumas incongruências, é, em especial, de assinalar uma contradição manifesta entre o introito e a parte final do requerimento – no primeiro, impugna-se a alínea a) do n.º 3 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 54/2016; na segunda, a alínea b) –, as conclusões parciais e finais do requerimento constituem mesmo um meio imprescindível para superar o problema criado. Vejamos, pois, qual é o teor dos preceitos em causa: Artigo 10.º Indemnização -------------------------------------------------------------------------------------------------- 3 – Se o relatório referido no artigo anterior permitir concluir que os danos participados foram diretamente causados pelo lobo, os mesmos dão lugar a pagamento de indemnização, nos seguintes termos: a) Os animais objeto de dano estavam: i) Guardados por pastor e cão de proteção de rebanho da propriedade do produtor, em número a definir por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da conservação da natureza e da agricultura; ou ii) Confinados em locais com estruturas adequadas à defesa dos animais contra eventuais ataques de lobo; b) Os cães de proteção de rebanho e cães de condução de rebanho, objeto de dano, estavam no exercício destas funções. 4 – No que respeita a animais mortos ou que tenham de ser abatidos na sequência de um ataque, a indemnização é atribuída: a) Nos casos previstos na alínea a) do número anterior, pelo valor fixado no despacho referido no n.º 2, a qual é progressivamente reduzida no mesmo ano civil, nos termos a definir pela portaria referida na subalínea i) da alínea a) do número anterior; b) Nos casos previstos na alínea b) do número anterior, pelo valor fixado no despacho referido no n.º 2. ------------------------------------------------------------------------------------------------------ Verifica-se que o n.º 3 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 54/2016, estabelece os termos em que os danos diretamente causados pelo lobo-ibérico dão lugar ao pagamento de uma compensação (como se verá adiante – v. item 2.16.1., não se trata, rigorosamente, de um instrumento com natureza indemnizatória, no sentido de ser emergente de uma relação de responsabilidade civil). A alínea a) refere-se a bovinos, caprinos, ovinos, equinos, asininos e seus cruzamentos (cfr. as alíneas a) e b) do n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 54/2016). A alínea b) refere-se a cães de proteção de rebanho e cães de condução de rebanho. O n.º 4 do mesmo artigo 10.º determina, por remissão, o valor da “indemnização”. A alínea a) refere-se aos animais mencionados na alínea a) do n.º 3 e a alínea b) desse n.º 4, por sua vez, aos animais mencionados na alínea b) do n.º 3. Os parâmetros invocados pela requerente para fundar o pedido de inconstitucionalidade são, no essencial, por um lado, os artigos 112.º, n.º 5, e 198.º, n.º 1, alínea c) – proibição de remissão para atos infralegislativos da regulação de matérias abrangidas pela reserva de ato legislativo –, e, por outro, os artigos 13.º (princípio da igualdade), 22.º (responsabilidade das entidades públicas) e 62.º, n.ºs 1 e 2 (direito de propriedade privada), todos da CRP (cfr. os artigos 148.º e 161.º do requerimento). No plano da legalidade, é invocada a violação do “princípio da assunção da responsabilidade de indemnizar”, alegadamente subjacente a disposições constantes da Lei n.º 90/88, de 13 de agosto, que no entender da requerente constitui uma lei de valor reforçado (artigo 168.º do requerimento). Não cuidando, por ora, de apreciar o mérito do pedido, importa notar que, considerando o teor das normas em questão, e tendo em conta os parâmetros invocados e a argumentação genericamente desenvolvida no requerimento, não é desrazoável ou de excluir à partida a hipótese de a requerente ter pretendido impugnar tanto as normas relativas a bovinos, caprinos, ovinos, equinos, asininos e seus cruzamentos, como aquelas respeitantes a cães de proteção de rebanho e cães de condução de rebanho. Na verdade, face à impugnação expressa, em diversos artigos do requerimento, tanto das alíneas a) como das alíneas b) dos n.os 3 e 4 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 54/2016, a explicação mais plausível para, em outras partes do texto, em especial no cabeçalho e na conclusão final, algumas dessas alíneas já não serem mencionadas é tratar-se, pura e simplesmente, de lapsos. O mesmo se diga, mutatis mutandis, das diferentes delimitações do objeto do pedido quanto à questão de ilegalidade por violação de lei de valor reforçado. Em conformidade, consideram-se abrangidas pelo presente pedido de fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade e da legalidade as normas emergentes dos preceitos e diplomas de seguida indicados. [Quanto aos vícios de inconstitucionalidade:] – os artigos 10.º, n.os 1, 2, 3, alíneas a), subalíneas i) e ii), e b), n.º 4, alíneas a) e b), e n.º 5, 11.º, n.º 1, alínea a), e 17.º, n.os 1, 2, 3 e 4, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto; – a Portaria n.º 335/2017, de 6 de novembro, do Governo, pelos Ministros do Ambiente e da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural; e – o Despacho n.º 9728/2017, de 8 de novembro, dos Ministros do Ambiente e da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural. [Quanto ao vício de ilegalidade:] – os artigos 10.º, n.os 1, 2, 3, alíneas a), subalínea i), e b), n.º 4, alíneas a) e b), e n.º 5, e 17.º, n.os 1, 2, 3 e 4, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto. 2.3. Estão em causa, como vimos, normas emergentes de disposições constantes dos artigos 10.º, n.os 1, 2, 3, alíneas a), subalíneas i) e ii), e b), n.º 4, alíneas a) e b), e n.º 5, 11.º, n.º 1, alínea a), e 17.º, n.os 1, 2, 3 e 4, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto. Importa, pois, ter presente o teor destes preceitos legais, transcrevendo-os integralmente, realçando os segmentos diretamente implicados no pedido: Artigo 10.º Indemnização 1 – Nos termos e para os efeitos do Regulamento (UE) n.º 1408/2013 da Comissão Europeia, de 18 de dezembro de 2013, as indemnizações por danos causados pelo lobo-ibérico, em acumulação com outros auxílios de estado, não podem exceder (euro) 15.000,00 ao longo de um período de três anos. 2 – Os montantes e limites máximos das indemnizações são definidos em despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da conservação da natureza e da agricultura, sem prejuízo do disposto no artigo 19.º. 3 – Se o relatório referido no artigo anterior permitir concluir que os danos participados foram diretamente causados pelo lobo, os mesmos dão lugar a pagamento de indemnização, nos seguintes termos: a) Os animais objeto de dano estavam: i) Guardados por pastor e cão de proteção de rebanho da propriedade do produtor, em número a definir por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da conservação da natureza e da agricultura; ou ii) Confinados em locais com estruturas adequadas à defesa dos animais contra eventuais ataques de lobo; b) Os cães de proteção de rebanho e cães de condução de rebanho, objeto de dano, estavam no exercício destas funções. 4 – No que respeita a animais mortos ou que tenham de ser abatidos na sequência de um ataque, a indemnização é atribuída: a) Nos casos previstos na alínea a) do número anterior, pelo valor fixado no despacho referido no n.º 2, a qual é progressivamente reduzida no mesmo ano civil, nos termos a definir pela portaria referida na subalínea i) da alínea a) do número anterior; b) Nos casos previstos na alínea b) do número anterior, pelo valor fixado no despacho referido no n.º 2. 5 – As despesas decorrentes de ferimentos em animais apenas são ressarcidas até ao valor de 80 % da despesa realizada, o qual é progressivamente reduzido, nos casos previstos na alínea a) do número anterior e nos termos definidos pela portaria referida na subalínea i) da alínea a) do n.º 3. 6 – Para os efeitos da previsão da subalínea i) da alínea a) do n.º 3, apenas se considera válida a presença de cão ou cães, de proteção de rebanho se, em relação a estes, se mostrarem cumpridas as obrigações legais, em matéria de registo animal. 7 – Para efeitos de pagamento das indemnizações previstas no n.º 2, os produtores devem proceder à sua inscrição na base de dados de beneficiários do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I. P. (IFAP, I. P.), ou atualizar os respetivos dados, caso se verifiquem alterações ou necessidade de informação complementar. Artigo 11.º Exclusão e suspensão da indemnização 1 – Não há lugar a indemnização quando: a) Os animais objeto do dano tiverem idade inferior a um mês; b) O corpo ou as partes do animal objeto de dano ou quaisquer outros vestígios dessa mesma ocorrência tiverem sido removidos antes da vistoria a que se refere o n.º 1 do artigo 9.º, a menos ue tenha sido concedida autorização para o efeito pelo ICNF, I. P.; c) As obrigações legais, em matéria de registo animal, não se mostrarem cumpridas em relação aos animais em causa; d) O lesado impedir culposamente o agendamento ou na realização da vistoria prevista no artigo 9.º 2 – Não há, igualmente, lugar a indemnização quando: a) O lesado tenha sido condenado pela prática de um dos crimes ou de uma das contraordenações muito graves previstas no presente decreto-lei, tendo a condenação transitado em julgado nos cinco anos anteriores ao pedido de indemnização; b) O lesado tenha sido condenado pela prática de uma das contraordenações graves previstas no presente decreto-lei, tendo a condenação transitado em julgado nos três anos anteriores ao pedido de indemnização. 3 – Quando o titular do direito de indemnização for arguido em processo penal ou contraordenacional relativo aos ilícitos a que se refere o número anterior, o processo de indemnização suspende-se até trânsito em julgado da decisão naquele processo. Artigo 17.º Norma transitória 1 – Durante os cinco anos seguintes à entrada em vigor do presente decreto-lei, são ressarcidos danos em animais que não se encontrem nas situações referidas na alínea a) do n.º 3 do artigo 10.º, se o relatório referido no artigo 9.º permitir concluir que esses danos foram diretamente causados pelo lobo. 2 – Nos casos previstos no número anterior, o valor máximo da indemnização é de 50 % do valor do dano, sem prejuízo das reduções previstas nos números seguintes. 3 – O ressarcimento dos danos é progressivamente reduzido, nos termos a definir pela portaria referida na subalínea i) da alínea a) do n.º 3 do artigo 10.º, quando o lesado sofra repetidos danos num mesmo ano civil. 4 – As despesas decorrentes de ferimentos em animais apenas são ressarcidas até ao valor de 80% da despesa realizada, o qual é progressivamente reduzido, nos termos a definir pela portaria referida na subalínea i) da alínea a) do n.º 3 do artigo 10.º. A requerente pretende ainda que seja apreciada a inconstitucionalidade da Portaria n.º 335/2017, de 6 de novembro, do Governo, pelos Ministros do Ambiente e da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural, e do Despacho n.º 9728/2017, de 8 de novembro, dos Ministros do Ambiente e da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural, cuja inconstitucionalidade é invocada exclusivamente a título consequencial. A Portaria n.º 335/2017, de 6 de novembro, define as regras para o pagamento da “indemnização” por danos causados diretamente pela ação do lobo-ibérico e o Despacho n.º 9728/2017, de 8 de novembro, dos Ministros do Ambiente e da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural fixa os valores máximos dessa dita “indemnização”, por animal, por danos causados pelo lobo-ibérico. O vício da inconstitucionalidade de uma norma pode transmitir-se a outra que dela dependa, desde que esta tenha sido expressamente impugnada (cfr. os Acórdãos n.os 404/91, ponto 15., 1/97, ponto 19., 563/2003, ponto 9., 214/11, ponto 14., e 88/2012, ponto 6.). É o que sucede, designadamente, em caso de inconstitucionalidade de normas com natureza legislativa, existindo outras normas que as regulamentam. No caso, a Portaria n.º 335/2017, de 6 de novembro, e o Despacho n.º 9728/2017, de 8 de novembro, regulamentam alguns aspetos do Decreto-Lei n.º 54/2016, pelo que o respetivo juízo de inconstitucionalidade fica dependente da inconstitucionalidade das normas do referido Decreto-Lei. Trata-se, pois, de questão da qual se conhecerá após a apreciação das questões de inconstitucionalidade que têm por objeto as normas legislativas. 2.4. A proteção da diversidade biológica é há muito uma preocupação na comunidade internacional, existindo diversos instrumentos jurídicos que criam vinculações do Estado português à proteção de espécies vulneráveis ou ameaçadas de extinção. 2.4.1. No plano global, importa começar por destacar a Convenção das Nações Unidas sobre a Diversidade Biológica, aberta à assinatura em junho de 1992 e aprovada no ordenamento jurídico português pelo Decreto n.º 21/93, de 21 de junho. Um dos principais objetivos desta Convenção consiste precisamente na conservação da diversidade biológica (artigo 1.º), definida como a “[…] variabilidade entre os organismos vivos de todas as origens, incluindo, inter alia, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquáticos e os complexos ecológicos dos quais fazem parte”; “compreende a diversidade dentro de cada espécie, entre as espécies e dos ecossistemas” (artigo 2.º). De forma a cumprir este desiderato, a Convenção obriga os Estados signatários a levar a cabo um conjunto de medidas gerais e de medidas específicas. A nível geral, incumbe os Estados de desenvolver estratégias, planos e programas nacionais para a conservação e a utilização sustentável da diversidade biológica e de integrar medidas dirigidas a essa finalidade nos planos, programas e políticas sectoriais ou intersectoriais (artigo 6.º). A nível específico, a Convenção prevê variadas medidas destinadas à conservação da diversidade biológica, entre as quais se contam a reabilitação e o restauro dos ecossistemas degradados e a promoção da recuperação de espécies ameaçadas, nomeadamente mediante o desenvolvimento e implementação de planos ou outras estratégias de gestão (artigo 8.º, alínea f)). Cumpre ainda realçar o disposto no artigo 11.º, que vincula os Estados a adotar, na medida do possível e conforme apropriado, medidas económica e socialmente corretas que atuem como incentivos para a conservação e a utilização sustentável dos componentes da diversidade biológica. Ainda no mesmo âmbito, assume relevo a Convenção sobre o Comércio Internacional de Espécies da Fauna e Flora Selvagens Ameaçadas de Extinção, aberta à assinatura em março de 1973 e aprovada no ordenamento jurídico português pelo Decreto n.º 50/80, de 23 de julho. Tendo o propósito primordial de definir as regras internacionais para o comércio da vida selvagem, esta Convenção lista o canis lupus (o lobo) no seu anexo II, que abrange todas as espécies que, apesar de não estarem necessariamente ameaçadas de extinção, poderiam vir a estar se o comércio dos espécimes dessas espécies não estivesse sujeito a uma regulamentação estrita que evitasse uma exploração incompatível com a sua sobrevivência (artigo 2.º, n.º 2). Essa regulação encontra-se particularmente contida no artigo 4.º da Convenção. Por fim, cabe sublinhar que a União Internacional para a Conservação da Natureza (organização internacional dirigida à conservação da natureza e à utilização sustentável de recursos naturais) inclui o lobo na sua designada Lista Vermelha de espécies ameaçadas. Esta organização aprovou igualmente, em 1971, um manifesto com uma Declaração de princípios para a conservação do Lobo, onde é reconhecido que a sociedade pode ser chamada a suportar os custos da conservação do lobo em algumas áreas, nomeadamente através do pagamento de uma compensação pela perda de animais domésticos e semidomésticos (princípio 9.º). 2.4.2. No horizonte do Conselho da Europa, é de assinalar a Convenção Relativa à Proteção da Vida Selvagem e do Ambiente Natural na Europa (Convenção de Berna), aberta à assinatura em setembro de 1979 e aprovada no ordenamento jurídico português pelo Decreto n.º 95/81, de 23 de julho. O seu principal objetivo consiste em garantir a conservação da flora e da fauna selvagens e dos seus habitats naturais (artigo 1.º, n.º 1), sendo conferida especial atenção às espécies ameaçadas de extinção e vulneráveis (artigo 1.º, n.º 2). Prevê igualmente esta Convenção um conjunto de medidas gerais e de medidas específicas direcionadas a cumprir este propósito. No plano geral, obriga os Estados: (i) a adotar as medidas necessárias para manter ou adaptar a população da flora e da fauna selvagens num nível que corresponda, especificadamente, às exigências ecológicas, científicas e culturais, considerando simultaneamente as exigências económicas e recreativas e as necessidades das subespécies, variedades ou formas ameaçadas no plano local (artigo 2.º); e (ii) a tomar as medidas necessárias à promoção de políticas nacionais de conservação da flora e da fauna selvagens e dos habitats naturais, dedicando especial atenção às espécies em perigo de extinção e vulneráveis, particularmente às espécies endémicas e aos habitats ameaçados (artigo 3.º). No plano específico, a Convenção impõe aos Estados, inter alia, a adoção de medidas legislativas e regulamentares adequadas e necessárias para garantir a conservação particular das espécies da fauna selvagem estritamente protegidas enumeradas no anexo II (entre as quais se encontra o canis lupus, o lobo), proibindo nomeadamente todas as formas de captura intencional, de detenção e de abate intencional (artigo 6.º, alínea a)). A Convenção não deixa de autorizar os Estados a abrir exceções às medidas descritas no artigo 6.º quando não exista outra solução satisfatória e a derrogação não prejudique a sobrevivência da população em causa, para cumprir uma das seguintes finalidades: (i) no interesse da proteção da fauna e da flora; (ii) como prevenção de danos importantes nas culturas, no gado, nas florestas, na pesca, nas águas e noutras formas de propriedade; (iii) no interesse da saúde e da segurança públicas, da segurança aérea ou de outros interesses públicos prioritários; (iv) com fins de investigação e de educação, de repovoamento, de reintrodução, bem como para criação; e (v) com vista a permitir, em condições estritamente controladas, segundo um critério seletivo e numa determinada medida, a captura, a detenção ou qualquer outra exploração judiciosa de alguns animais e plantas selvagens em pequenas quantidades (artigo 9.º, n.º 1). Porém, nessa eventualidade, determina a Convenção de Berna que os Estados devem proibir a utilização de todos os meios indiscriminados de captura e de abate, bem como dos meios suscetíveis de provocarem o desaparecimento local ou de perturbarem gravemente a tranquilidade das populações de uma dada espécie, nomeadamente dos meios mencionados no anexo IV (artigo 8.º). 2.4.3. Ao nível da União Europeia (UE), a salvaguarda da diversidade biológica (em geral) e a conservação do lobo enquanto espécie protegida (em particular) convocam diversos instrumentos jurídicos que urge mencionar para efeitos de uma compreensão mais aprofundada do problema em análise. 2.4.3.1. No plano do direito primário, as medidas adotadas para este efeito contendem, direta ou indiretamente, com três diferentes domínios de competência da União que se encontram regulados no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE): o ambiente, a agricultura e a concorrência. No que respeita ao primeiro, importa destacar o disposto no artigo 191.º, n.º 1, do TFUE, que determina que a política da UE no domínio do ambiente visa contribuir, desde logo, para a preservação, a proteção e a melhoria da qualidade do ambiente, sendo precisamente neste âmbito que têm sido enquadradas as medidas específicas de preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (como assumido, de resto, no preâmbulo da Diretiva Habitats, referida infra). O segundo domínio encontra-se regulado nos artigos 38.º a 44.º do TFUE (Título III da Parte III, respeitante à agricultura e às pescas) assumindo relevo neste contexto na medida em que, como melhor se verá adiante, as normas nacionais de conservação do lobo enquanto espécie protegida contemplam a concessão de “indemnizações” pelos danos por ele causados, com particular impacto no setor agrícola. Por fim, o terceiro domínio encontra-se regulado nos artigos 101.º a 109.º do TFUE (regras comuns relativas à concorrência) que aqui adquire importância em virtude de as referidas “indemnizações” previstas nas normas nacionais serem passíveis de ser classificadas, no quadro do DUE, como auxílios de Estado, circunstância que tem a virtualidade de as sujeitar à regulação contida nos artigos 107.º e 108.º do TFUE. Importa ainda referir que a União dispõe de competência partilhada com os Estados-Membros nos dois primeiros domínios referidos [artigo 4.º, n.º 2, alíneas d) e e), do TFUE – agricultura e pescas, com exceção da conservação dos recursos biológicos do mar (neste caso, por se tratar de competência exclusiva, artigo 3.º, n.º 1, alínea d), do TFUE); ambiente] e de competência exclusiva no terceiro (artigo 3.º, n.º 1, alínea b), do TFUE – estabelecimento das regras de concorrência necessárias ao funcionamento do mercado interno). 2.4.3.2. No plano do direito derivado, a proteção da biodiversidade é especificamente prosseguida em duas Diretivas com diferentes âmbitos de aplicação: (i) a Diretiva 92/43/CEE, do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (Diretiva Habitats, cuja última versão consolidada é de 01/07/2013); e (ii) a Diretiva 2009/147/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de novembro de 2009, relativa à conservação das aves selvagens (Diretiva Aves, cuja última versão consolidada é de 26/06/2019). A Diretiva Habitats assume especial relevo para efeitos do tema em apreciação, tendo o propósito primordial de contribuir para assegurar a biodiversidade no território dos Estados-Membros mediante a previsão de medidas destinadas a garantir a conservação ou o restabelecimento dos habitats naturais e das espécies selvagens de interesse comunitário num estado de conservação favorável (artigo 2.º, n.os 1 e 2). No que respeita à primeira vertente (regras dirigidas à preservação dos habitats), a Diretiva procede à criação de uma rede ecológica europeia («Rede Natura 2000») destinada a assegurar a manutenção ou restabelecimento dos habitats naturais de interesse comunitário (listados no anexo I) e dos habitats de espécies animais e vegetais de interesse comunitário (listados no anexo II), sendo composta por zonas especiais de conservação designadas pelos Estados-Membros de acordo com os critérios indicados no anexo III (artigos 3.º a 11.º). No que concerne à segunda vertente (regras dirigidas à proteção das espécies), a Diretiva prevê um regime diferenciado consoante a classificação conferida a cada espécie: (i) tratando-se das espécies animais de interesse comunitário listadas no anexo IV, os Estados-Membros encontram-se obrigados a tomar as medidas elencadas na Diretiva para instituir um sistema de proteção rigorosa, designadamente por via da proibição de todas as formas de captura ou abate intencionais de espécimes dessas espécies capturados no meio natural (artigo 12.º, n.º 1, alínea a)); (ii) ao invés, tratando-se das espécies animais ou vegetais de interesse comunitário listadas no anexo V, os Estados-Membros possuem uma maior margem de manobra na escolha das medidas destinadas à sua proteção, não se encontrando obrigados a proibir as formas de captura ou abate intencionais de espécimes dessas espécies (artigo 14.º). À semelhança da Convenção de Berna, também a Diretiva Habitats admite a possibilidade de os Estados-Membros abrirem exceções às medidas previstas no artigo 12.º relativamente às espécies listadas no anexo IV, quando não exista outra solução satisfatória, a derrogação não prejudique a manutenção das populações da espécie em causa na sua área de repartição natural num estado de conservação favorável e ainda se destine a cumprir uma das seguintes finalidades: (i) no interesse da proteção da fauna e da flora selvagens e da conservação dos habitats naturais; (ii) para evitar prejuízos sérios, nomeadamente às culturas, à criação de gado, às florestas, às zonas de pesca e às águas e a outras formas de propriedade; (iii) no interesse da saúde e da segurança públicas ou por outras razões imperativas ou de interesse público prioritário, incluindo razões de caráter social ou económico e a consequências benéficas de importância primordial para o ambiente; (iv) para fins de investigação e de educação, de repovoamento e de reintrodução dessas espécies e para as operações de reprodução necessárias a esses fins, incluindo a reprodução artificial das plantas; e (v) para permitir, em condições estritamente controladas e de uma forma seletiva e dimensão limitada, a captura ou detenção de um número limitado especificado pelas autoridades nacionais competentes de determinados espécimes das espécies constantes do anexo IV (artigo 16.º, n.º 1). 2.4.3.2.1. A proteção do canis lupus (lobo) no âmbito da Diretiva Habitats não é feita de forma uniforme no território dos Estados-Membros, uma vez que o alcance da sua classificação enquanto espécie de interesse comunitário varia consoante o Estado em causa. Por um lado, apesar de se encontrar listado no anexo II da Diretiva, essa classificação não se aplica às populações estónias, letãs, lituanas, finlandesas e, parcialmente, às populações espanholas (exclusão relativamente às populações a norte do Douro) e gregas (exclusão relativamente às populações a norte do paralelo 39), pelo que esses Estados não se encontram obrigados a designar zonas especiais de conservação dos seus habitats. Por outro lado, apesar de o canis lupus se encontrar listado no anexo IV da Diretiva, essa classificação não se aplica às populações búlgaras, letãs, lituanas, estónias, polacas, eslovacas e, parcialmente, às populações espanholas (exclusão relativamente às populações a norte do Douro), gregas (exclusão relativamente às populações a norte do paralelo 39) e finlandesas (exclusão relativamente às populações no interior da área de exploração da rena, tal como definida no n.º 2 da Lei finlandesa n.º 848/90, de 14 de setembro de 1990, relativa à exploração da rena), pelo que esses Estados não se encontram vinculados a adotar as medidas de proteção rigorosa previstas no artigo 12.º da Diretiva, nomeadamente a proibição de todas as formas da captura ou abate intencionais. Efetivamente, tendo em conta que o canis lupus surge apenas listado no anexo V da Diretiva relativamente a estes Estados, os mesmos possuem uma maior margem de discricionariedade na escolha das medidas destinadas à sua proteção. Também com relevo neste tema, cumpre destacar o Regulamento (UE) 2020/852 do Parlamento Europeu e do Conselho de 18 de junho de 2020, relativo ao estabelecimento de um regime para a promoção do investimento sustentável, e que altera o Regulamento (UE) 2019/2088. Este instrumento jurídico tem o propósito principal de estabelecer critérios para determinar se uma atividade económica é qualificada como sustentável do ponto de vista ambiental (artigo 1.º, n.º 1) e identifica, entre os objetivos ambientais por si prosseguidos, a proteção e restauro da biodiversidade e dos ecossistemas (artigo 9.º, alínea f)), sendo aquela definida como “[…] a variedade de organismos vivos de todas as origens, nomeadamente os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquáticos e os complexos ecológicos de que fazem parte e inclui a diversidade dentro das espécies e entre estas, bem como a diversidade dos ecossistemas” (artigo 2.º, n.º 15). Em especial, o Regulamento determina que uma atividade económica é qualificada como contribuindo substancialmente para a proteção e o restauro da biodiversidade e dos ecossistemas se essa atividade contribuir substancialmente para proteger, conservar e restaurar a biodiversidade ou para alcançar as boas condições dos ecossistemas ou proteger os ecossistemas que já se encontrem em boas condições, nomeadamente: (i) conservando a natureza e a biodiversidade, incluindo mediante a obtenção de um estado de conservação favorável dos habitats naturais e seminaturais e das espécies, ou a prevenção da sua deterioração, caso já se encontrem num estado favorável de conservação, e através da proteção e do restauro dos ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquáticos, a fim de melhorar o seu estado e reforçar a sua capacidade de prestação de serviços dos ecossistemas (artigo 15.º, n.º 1, alínea a)); ou (ii) aplicando práticas agrícolas sustentáveis, nomeadamente as que contribuem para melhorar a biodiversidade ou para travar ou prevenir a degradação dos solos e outros ecossistemas, a desflorestação e a perda de habitats (artigo 15.º, n.º 1, alínea c)). Em contrapartida, o Regulamento estabelece que uma atividade económica prejudica significativamente a proteção e o restauro da biodiversidade e dos ecossistemas se essa atividade prejudicar, de forma significativa, as boas condições e a resiliência dos ecossistemas, ou prejudicar o estado de conservação dos habitats e das espécies, incluindo os de interesse da União (artigo 17.º, n.º 1, alínea f)). Com um âmbito de aplicação mais amplo, importa igualmente assinalar o recente Regulamento (UE) 2021/783 do Parlamento Europeu e do Conselho de 29 de abril de 2021, que estabelece um Programa para o Ambiente e a Ação Climática (LIFE) e que revoga o Regulamento (UE) n.º 1293/2013. O novo Regulamento institui um abrangente programa financeiro para o ambiente e ação climática (o Programa LIFE) e assume, entre os seus objetivos gerais, o de travar e inverter a perda de biodiversidade e lutar contra a degradação dos ecossistemas, inclusive através do apoio à implementação e à gestão da rede Natura 2000, contribuindo assim para o desenvolvimento sustentável (artigo 3.º, n.º 1). A proteção da biodiversidade encontra-se também refletida nos três objetivos específicos do programa, que consistem, inter alia, em: (i) desenvolver, demonstrar e promover técnicas, métodos e abordagens inovadores com vista a atingir os objetivos da legislação e das políticas da União nos domínios do ambiente, incluindo a natureza e a biodiversidade, e contribuir para a base de conhecimentos e para a aplicação de boas práticas, em especial no que diz respeito à natureza e à biodiversidade, nomeadamente através do apoio à rede Natura 2000 (artigo 3.º, n.º 2, alínea a)); (ii) apoiar o desenvolvimento, a aplicação, o acompanhamento e a execução da legislação e das políticas relevantes da União nos domínios do ambiente, incluindo a natureza e a biodiversidade (artigo 3.º, n.º 2, alínea b)); e (iii) agir como catalisador para o desenvolvimento em grande escala de soluções técnicas de sucesso e relacionadas com as políticas para a implementação da legislação e das políticas relevantes da União nos domínios do ambiente, incluindo a natureza e a biodiversidade (artigo 3.º, n.º 2, alínea c)). Por fim, merece ainda menção a Resolução do Parlamento Europeu de 24 de janeiro de 1989 relativa à conservação do lobo (Doc. A2-0377/88, Ser. A), que exortou os Estados-Membros a levar a cabo passos imediatos destinados à conservação do lobo e convidou a Comissão Europeia a disponibilizar meios financeiros para suportar a mesma. 2.4.3.2.2. Ainda no âmbito da UE, o Tribunal de Justiça (doravante TJ, sinalizando o órgão judicial em concreto no seio do Tribunal de Justiça da União Europeia) já se pronunciou por diversas vezes sobre o alcance das obrigações de proteção contidas no artigo 12.º, n.º 1, alínea a), da Diretiva Habitats relativamente às espécies animais de interesse comunitário listadas no anexo IV, tendo enfatizado a necessidade de os Estados implementarem um sistema compreensivo composto por medidas normativas de âmbito geral e medidas concretas de âmbito específico suscetíveis de prevenir de forma eficaz a captura e o abate ilegal. Nas suas palavras: “[o] respeito dessa disposição impõe aos Estados‑Membros não só a adoção de um quadro legislativo completo, mas também a execução de medidas concretas e específicas de proteção. Do mesmo modo, o referido sistema de proteção rigorosa pressupõe a adoção de medidas coerentes e coordenadas de caráter preventivo. Tal sistema de proteção rigorosa deve, pois, permitir evitar efetivamente a captura ou morte intencional de espécimes das espécies animais protegidas” (cfr. Acórdão de 11 de junho de 2020, C-88/19, Alianța pentru combaterea abuzurilor/TM e o. EU:C:2020:458, n.º 23, concluindo no sentido de que “[…] é possível observar que [o artigo 12.º da Diretiva Habitats] não baseia a proteção nele prevista no conceito de «habitat natural» e que não prevê um regime de proteção dos espécimes das espécies animais protegidas em função do local, do espaço ou do habitat em que os mesmos se encontram num determinado momento” [Acórdão de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża), C‑441/17, EU:C:2018:255, n.º 231; Acórdão de 10 de outubro de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, n.º 27; Acórdão de 9 de junho de 2011, Comissão/França, C‑383/09, EU:C:2011:369, n.ºs 19 a 21; e Acórdão de 11 de janeiro de 2007, Comissão/Irlanda, C‑183/05, Colect., p. I‑137, n.º 29]. O TJ tem também vindo consistentemente a salientar que as derrogações admitidas pelo artigo 16.º da Diretiva Habitats relativamente às obrigações de proteção previstas no artigo 12.º estão sujeitas à condição de que não exista outra solução satisfatória e não prejudiquem a manutenção, num estado de conservação favorável, das populações da espécie em causa na sua área de repartição natural. Ademais, tendo em conta que constituem uma exceção que permite aos Estados subtrair-se ao sistema de proteção rigorosa consagrado na Diretiva, essas derrogações devem ser interpretadas restritivamente (infra, ponto 2.17.), recaindo sobre a autoridade que toma a decisão derrogatória o ónus da prova da existência das condições impostas para cada derrogação (cfr. Acórdão Alianța pentru combaterea abuzurilor/TM e o. EU:C:2020:458, n.ºs 24 e 25; Acórdão Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, n.ºs 28 a 30; Acórdão de 20 de outubro de 2005, Comissão/Reino Unido, C‑6/04, EU:C:2005:626, n.º 111; e Acórdão de 10 de maio de 2007, Comissão/Áustria, C‑508/04, EU:C:2007:274, n.ºs 110 e 128). Esta posição de princípio levou já o Tribunal a declarar o incumprimento estadual decorrente de várias autorizações nacionais de captura ou morte intencional das espécies listadas no anexo IV por não satisfazerem as condições previstas no artigo 16.º da Diretiva, tendo duas dessas decisões incidido precisamente sobre autorizações concedidas para o abate do lobo. A primeira destas decisões foi proferida no âmbito de uma ação de incumprimento intentada pela então Comissão das Comunidades Europeias contra o Estado finlandês, onde era invocado que as autorizações administrativas concedidas pelas autoridades nacionais para a caça ao lobo não satisfaziam as condições previstas no artigo 16.º da Diretiva. O Tribunal deu parcialmente razão à Comissão, na parte em que alegava que as autorizações de caça eram emitidas a título preventivo ou, pelo menos, sem que tivesse sido devidamente estabelecida uma relação com os espécimes específicos que causavam prejuízos sérios para efeitos da autorização de derrogação prevista no artigo 16.º, n.º 1, alínea b), da Diretiva Habitats. Com efeito, apesar de o Tribunal ter reconhecido não ser de excluir a priori que o abate de um ou vários lobos de uma alcateia poderia ser idóneo a prevenir, eliminar, ou reduzir os prejuízos causados, os elementos do processo não eram suscetíveis de confirmar essa hipótese, na medida em que, na ausência de estudos biológicos suficientes sobre o assunto, não existia consenso quanto aos efeitos que uma caça continuada sobre os lobos iria produzir. Por conseguinte, o Tribunal concluiu que a emissão de autorizações de caça ao lobo a título preventivo, sem que esteja provado que essa autorização pode evitar prejuízos sérios na aceção do artigo 16.º, n.º 1, alínea b), da Diretiva Habitats, constituía uma violação das obrigações decorrentes do artigo 12.º, n.º 1, da mesma (Acórdão de 14 de junho de 2007, Comissão/Finlândia, C-342/05, EU:C:2007:341). Num segundo processo respeitante ao lobo, que também envolveu o Estado finlandês, o TJ foi confrontado com um pedido de decisão prejudicial de interpretação do artigo 16.º, n.º 1, alínea e) da Diretiva, que habilitava os Estados-Membros a permitir, em condições estritamente controladas e de uma forma seletiva e numa dimensão limitada, a captura ou detenção de um número limitado de espécimes das espécies constantes do anexo IV, no sentido de saber se o mesmo se opõe à adoção das autorizações excecionais de abate de lobos, concedidas pelas autoridades nacionais a título de caça de controlo (designadamente para impedir a caça furtiva, evitar danos a cães e aumentar o sentimento geral de segurança). O Tribunal concluiu em sentido negativo, proferindo a seguinte resposta ao pedido de decisão prejudicial formulado pelo órgão de reenvio: “[o] artigo 16.º, n.º 1, alínea e), da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, deve ser interpretado no sentido de que se opõe à adoção de decisões que concedem derrogações à proibição de abate intencional do lobo, enunciada no artigo 12.º, n.º 1, alínea a), conjugado com o anexo IV, alínea a), desta diretiva, a título da caça de controlo, cujo objetivo é o combate à caça furtiva, se: – o objetivo prosseguido por essas derrogações não estiver fundamentado com clareza e precisão e se, à luz de dados científicos rigorosos, a autoridade nacional não conseguir demonstrar que essas derrogações são adequadas a alcançar esse objetivo; – não estiver devidamente demonstrado que o objetivo que visam não pode ser alcançado com outra solução satisfatória, não podendo a simples existência de uma atividade ilegal ou as dificuldades encontradas na execução do seu controlo constituir um elemento suficiente a este respeito; – não estiver garantido que as derrogações não prejudicarão a manutenção, num estado de conservação favorável, das populações da espécie em causa na sua área de repartição natural; – as derrogações não tiverem sido objeto de uma avaliação do estado de conservação das populações da espécie em causa e do impacto que a derrogação prevista é suscetível de ter no referido estado de conservação, a nível do território desse Estado‑Membro ou, sendo caso disso, a nível da região biogeográfica em causa quando as fronteiras desse Estado‑Membro abranjam várias regiões biogeográficas ou, ainda, se a área de repartição natural da espécie o exigir e, tanto quanto possível, no plano transfronteiriço; e – não estiverem preenchidas todas as condições relativas à maneira seletiva e à medida limitada das capturas de um número limitado e especificado de certos espécimes das espécies constantes do anexo IV da referida diretiva em condições estritamente controladas, cujo respeito deve ser demonstrado atendendo, nomeadamente, ao nível da população, ao seu estado de conservação e às suas características biológicas” (Acórdão de 10/10/219 Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851). Mais recentemente, o TJUE foi questionado pelos tribunais romenos sobre o alcance da proibição de captura intencional do lobo prevista no artigo 12.º, n.º 1, alínea a), da Diretiva Habitats, no sentido de determinar se a mesma também se aplica aos casos em que os animais pertencentes às espécies ameaçadas abandonam o seu habitat natural e se encontram nas suas imediações ou completamente fora dele. O Tribunal concluiu em sentido afirmativo, tendo reforçado a imperatividade da proibição de captura de qualquer espécie listada no anexo IV e a necessidade de qualquer derrogação a esta obrigação ser aprovada pela autoridade nacional competente ao abrigo das condições previstas no artigo 16.º, n.º 1, da Diretiva: “[o] artigo 12.º, n.º 1, alínea a), da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, conforme alterada pela Diretiva 2013/17/UE, de 13 de maio de 2013, deve ser interpretado no sentido de que a captura e o transporte de um espécime de uma espécie animal protegida ao abrigo do anexo IV desta diretiva, como o lobo, na periferia de uma zona de ocupação humana ou dentro dessa zona, são suscetíveis de ser abrangidos pela proibição prevista nesta disposição. O artigo 16.º, n.º 1, da referida diretiva deve ser interpretado no sentido de que qualquer forma de captura intencional de espécimes desta espécie animal nas circunstâncias acima referidas é proibida, a menos que a autoridade nacional competente tenha concedido uma derrogação com fundamento nesta disposição” (Acórdão Alianța pentru combaterea abuzurilor/TM). 2.5. Como resulta do exposto, a vida selvagem e o ambiente natural constituem bens que o Estado português se encontra obrigado a proteger, tanto no plano do direito internacional público – do espaço da Organização das Nações Unidas e do Conselho da Europa – como no plano particular da UE. 2.5.1. De todo o modo, não é apenas no plano internacional e europeu que recai sobre o Estado português a obrigação genérica de proteção do ambiente. A Constituição da República Portuguesa coloca, desde logo, no plano das tarefas fundamentais do Estado a defesa da natureza e do ambiente (artigo 9.º, alínea e)). E, neste sentido, dispõe no seu artigo 66.º, n.º 1, que “[t]odos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender”. O dever de promover uma relação equilibrada, harmoniosa e, sobretudo, sustentável entre a espécie humana e o seu meio ambiente, posta em perigo pelo declínio da biodiversidade, constitui uma decorrência de tal direito ao ambiente. A necessidade de garantir a conservação da natureza é, aliás, expressamente mencionada na alínea c) do n.º 2 do mesmo artigo 66.º, ainda que porventura num contexto não imediatamente aplicável à situação em apreço. Numa leitura conjugada do corpo do n.º 2 com essa alínea c), obtemos a seguinte norma: “[p]ara assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a participação dos cidadãos”, “[c]riar e desenvolver reservas e parques naturais e de recreio, bem como classificar e proteger paisagens e sítios, de modo a garantir a conservação da natureza e a preservação de valores culturais de interesse histórico ou artístico”. Assim, os interesses de proteção da diversidade biológica e, em especial – reconduzindo a norma à situação concreta que nos ocupa –, de garantir a proteção do lobo, enquanto espécie vulnerável ameaçada de extinção, apresentam, indubitavelmente, respaldo constitucional, integrando-se no domínio mais abrangente do direito ao ambiente e da garantia de conservação da natureza. 2.5.2. No plano infraconstitucional, a salvaguarda do primeiro interesse mencionado é prosseguida, desde logo, pelo Decreto-Lei n.º 142/2008, de 24 de julho (com alterações posteriores – Declaração de Retificação n.º 53-A/2008, de 22 de setembro, Decreto-Lei n.º 242/2015, de 15 de outubro, e Decreto-Lei n.º 42-A/2016, de 12 de agosto), que estabelece o regime jurídico da conservação da natureza e da biodiversidade. Este diploma começa por estabelecer no seu artigo 4.º vários princípios relevantes em matéria de execução da política e das ações de conservação da natureza e da biodiversidade, entre os quais se contam o princípio da sustentabilidade (segundo o qual “[…] deve ser promovido o aproveitamento racional dos recursos naturais, conciliando a conservação da natureza e da biodiversidade com a criação de oportunidades sociais e económicas e garantindo a sua disponibilidade para as gerações futuras”, n.º 4, alínea b)) e o princípio da precaução (segundo o qual “[…] as medidas destinadas a evitar o impacte negativo de uma ação sobre a conservação da natureza e a biodiversidade devem ser adotadas mesmo na ausência de certeza científica da existência de uma relação causa-efeito entre eles”, n.º 4, alínea e)). No que respeita à regulação especificamente prevista para a conservação de espécies e habitats, importa destacar que os artigos 33.º e 34.º adotam algumas medidas de conservação ex situ (conservação de espécies da fauna e da flora selvagens fora dos seus habitats naturais – cfr. artigo 3.º, alínea d)), designadamente a instituição de uma Rede Nacional de Centros de Recuperação para a Fauna destinada à recolha, tratamento e devolução, sempre que possível, de animais selvagens ao meio natural. Por seu turno, o diploma remete a regulação das medidas de conservação in situ (conservação de espécies da fauna e da flora selvagens nos seus habitats naturais – cfr. artigo 3.º, alínea e)) para legislação complementar, especificando nomeadamente que o regime de conservação e proteção do lobo ibérico consta de diploma próprio (artigo 30.º). Ainda no âmbito da proteção da biodiversidade, assume relevo o Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de abril, que procedeu à transposição da Diretiva Habitats para o ordenamento jurídico português. Este diploma tem o propósito central de contribuir para assegurar a biodiversidade, através da conservação e do restabelecimento dos habitats naturais e da flora e fauna selvagens num estado de conservação favorável no território nacional, tendo em conta as exigências económicas, sociais e culturais, bem como as particularidades regionais e locais (artigo 1.º, n.º 2). À semelhança da Diretiva, o artigo 11.º, n.º 1, alínea a), proíbe, entre outras atividades, a captura, o abate ou a detenção das espécies animais constantes do anexo B-IV (espécies animais e vegetais de interesse comunitário que exigem uma proteção rigorosa), incluindo-se o canis lupus (lobo) nessa listagem. 2.5.3. No que respeita ao quadro normativo especificamente dirigido à proteção do lobo ibérico, importa começar por destacar a Lei n.º 90/88, de 13 de agosto, que veio estabelecer as bases para a sua proteção, conservação e fomento. O artigo 2.º, n.º 1, deste diploma proíbe, como regra geral, o abate ou captura do lobo ibérico em todo o território nacional em qualquer época do ano, sendo esta regra apenas excecionada nos termos do n.º 2, que habilita o Governo a autorizar o abate ou captura de exemplares da espécie quando se verifiquem as condições previstas no n.º 1 do artigo 9.º da Convenção de Berna. Note-se que esta Convenção não prevê, designadamente, nos seus artigos 6.º e 7.º, mecanismos compensatórios, embora também não os proíba. De forma a compensar os cidadãos de eventuais prejuízos decorrentes desta proibição, o artigo 6.º, n.º 1, determina que “[o] Estado assume a responsabilidade de indemnizar os cidadãos que venham a ser considerados como diretamente prejudicados pela ação do lobo”. Importa ainda notar que esta lei foi aprovada no âmbito da competência legislativa genérica da Assembleia da República, ao tempo disposta no artigo 164.º, alínea d), da Constituição, hoje no artigo 161.º, alínea c). O estabelecimento de bases nesta matéria constituiu uma opção político-legislativa do legislador parlamentar, uma vez que a proteção do lobo-ibérico não se integra em qualquer reserva de competência legislativa da Assembleia da República, em nenhum dos três níveis de densificação que esta pode revestir – densificação total, regime geral, bases gerais. Apenas no domínio mais genérico do “[…] sistema de proteção da natureza, do equilíbrio ecológico e do património cultural” se encontra reservado à Assembleia da República o estabelecimento de bases (artigo 165.º, n.º 1, alínea g), ao tempo da aprovação da Lei 90/88 o artigo 168.º, n.º 1, alínea g), da CRP). Encontramo-nos, portanto, perante uma lei de bases em matéria da competência legislativa concorrencial da Assembleia da República e do Governo. O regime constante da Lei n.º 90/98, ainda hoje em vigor, foi primeiramente desenvolvido pelo Decreto-Lei n.º 139/90, de 27 de abril, e, mais recentemente, pelo diploma em apreciação no presente processo, o Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, que revogou o diploma anterior (artigo 18.º). Em consonância com o regime contido na lei de bases que visa desenvolver, o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, proíbe várias atividades com vista à conservação das populações de lobo-ibérico, entre as quais se contam o abate ou eliminação por qualquer forma dos seus espécimes (alínea a)) e a sua captura (alínea b)). Por seu turno, o artigo 5.º, n.º 1, estabelece que, em casos fundamentados, os atos e atividades proibidos no artigo 3.º podem ser excecionalmente permitidos, desde que não exista alternativa satisfatória e não seja prejudicada a manutenção das populações da espécie num estado de conservação favorável na sua área de distribuição natural. Esta norma autoriza designadamente a captura de espécimes vivos de origem de cativeiro quando vise permitir a investigação, a educação, o repovoamento, a reintrodução, a translocação ou a reprodução em cativeiro, inseridos em projetos de conservação da espécie aprovados pelo Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I. P (artigo 5.º, n.º 1, alínea a)). Porém, nos termos do n.º 2, o abate ou a eliminação de espécimes obedece a um regime mais restritivo, apenas sendo permitida quando vise garantir a segurança pública, a saúde pública ou a sanidade animal. A “indemnização” por danos causados pelo lobo ibérico encontra-se especificamente regulada no Capítulo III do referido diploma. O artigo 8.º, n.º 1, começa por reafirmar a regra de que, “[q]uando ocorram danos em animais causados diretamente pela ação do lobo-ibérico, os mesmos são passíveis de indemnização ao respetivo produtor, mediante participação ao ICNF, I.P., nos termos do disposto nos números seguintes”. Enquanto o n.º 2 enuncia os animais relevantes para efeitos de “indemnização” (animais bovinos, caprinos, ovinos, equinos, asininos e seus cruzamentos e ainda cães de proteção de rebanho e cães de condução de rebanho), o n.º 3 regula a forma como se processa a concessão de “indemnização” nos casos de desaparecimento de animal na sequência de um ataque do lobo-ibérico. Por sua vez, o artigo 9.º regula a forma como se processa a verificação dos danos em animais, prevendo no seu n.º 1 que cabe ao ICNF, I. P. proceder a uma vistoria ao local da ocorrência e aos animais afetados e elaborar um relatório da mesma. Por sua vez, o artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 54/2016 estabelece os pressupostos materiais que terão de se verificar para que a “indemnização” possa ser concedida. Como vimos, prescreve que, após ser comprovado que os danos participados foram diretamente causados pelo lobo, a “indemnização” só tem lugar se : “[…] a) Os animais objeto de dano estavam: i) Guardados por pastor e cão de proteção de rebanho da propriedade do produtor, em número a definir por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da conservação da natureza e da agricultura; ou ii) Confinados em locais com estruturas adequadas à defesa dos animais contra eventuais ataques de lobo; b) Os cães de proteção de rebanho e cães de condução de rebanho, objeto de dano, estavam no exercício destas funções” (artigo 10.º, n.º 3). Por outro lado, este artigo determina ainda diversas limitações no que se refere ao cálculo do montante da “indemnização”: (i) em primeiro lugar, um limite máximo absoluto, ao prever que “[…] as indemnizações por danos causados pelo lobo-ibérico, em acumulação com outros auxílios de estado, não podem exceder (euro) 15 000,00 ao longo de um período de três anos” (artigo 10.º, n.º 1); (ii) em segundo lugar, um limite máximo por animal, ao prever que as despesas decorrentes de ferimentos em animais apenas são ressarcidas até ao valor de 80 % da despesa realizada (artigo 10.º, n.º 5); (iii) em terceiro lugar, uma redução progressiva da “indemnização” no que respeita a animais mortos ou que tenham de ser abatidos na sequência de um ataque, sendo esse valor fixado em portaria ou despacho, consoante o caso (artigo 10.º, n.º 4). O n.º 2 do mesmo artigo determina ainda que os montantes e limites máximos das “indemnizações” são definidos em despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da conservação da natureza e da agricultura. Esses valores encontram-se atualmente regulados no Despacho n.º 9728/2017, de 31 de outubro. O artigo 11.º regula os casos em que tem lugar a exclusão e a suspensão da “indemnização”. O n.º 1 começa por determinar que não há lugar a “indemnização” quando: (i) os animais objeto do dano tiverem idade inferior a um mês; (ii) o corpo ou as partes do animal objeto de dano ou quaisquer outros vestígios dessa mesma ocorrência tiverem sido removidos antes da vistoria respetiva, a menos que tenha sido concedida autorização para o efeito pela autoridade competente; (iii) as obrigações legais, em matéria de registo animal, não se mostrarem cumpridas em relação aos animais em causa; ou (iv) o lesado impedir culposamente o agendamento ou na realização da vistoria respetiva. Por seu turno, o n.º 2 do artigo 11.º acrescenta ainda que não há, igualmente, lugar a “indemnização” quando: (i) o lesado tenha sido condenado pela prática de um dos crimes ou de uma das contraordenações muito graves previstas neste diploma, tendo a condenação transitado em julgado nos cinco anos anteriores ao pedido de “indemnização”; ou (ii) o lesado tenha sido condenado pela prática de uma das contraordenações graves previstas neste diploma, tendo a condenação transitado em julgado nos três anos anteriores ao pedido de “indemnização”. Por fim, o n.º 3 do artigo 11.º determina que quando o titular do direito de “indemnização” for arguido em processo penal ou contraordenacional relativo aos ilícitos a que se refere o número anterior, o processo conducente à atribuição da “indemnização” suspende-se até trânsito em julgado da decisão naquele processo. Ao abrigo do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, foi aprovado, pelo Despacho n.º 9727/2017, dos Ministros do Ambiente e da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural, o designado Plano de Ação para a Conservação do Lobo-Ibérico (Canis lupus signatus) em Portugal (doravante, PACLI), do qual se destacam os seguintes excertos: “[…] A Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e da Biodiversidade (ENCNB), adotada através da Resolução do Conselho de Ministros (RCM) n.º 152/2001, de 11 de outubro, e atualmente em processo de revisão, é o instrumento de referência para a prossecução da política de ambiente, assegurando o cumprimento dos compromissos nacionais e internacionais, no contexto da União Europeia, orientando as políticas de conservação da natureza e biodiversidade e prosseguindo com o desiderato de parar a perda de património natural, em plena consonância com a Estratégia de Desenvolvimento Sustentável, aprovada pela RCM n.º 109/2007, de 20 de agosto. A ENCNB tem como objetivos gerais: (1) conservar a natureza e a diversidade biológica, incluindo os elementos notáveis da geologia, geomorfologia e paleontologia, (2) a utilização sustentável dos recursos biológicos e (3) contribuir para a prossecução dos objetivos visados nos processos de cooperação internacional. Para a concretização desses objetivos é dada prioridade ao desenvolvimento de ações específicas de conservação e gestão de espécies e habitats que visem a melhoria do seu estado de conservação em todo o território nacional. O lobo-ibérico (Canis lupus signatus, Cabrera 1907) possui em Portugal, desde 1990, o estatuto de ameaça de Em Perigo, de acordo com o Livro Vermelho dos Vertebrados de Portugal (Queiroz et al. 2005). […] Com base nos dados disponíveis, relativos ao período 2007-2012, sobre a extensão de ocorrência, população (número de indivíduos maduros) e habitat da espécie, bem como as perspetivas futuras, no que respeita à avaliação da tendência das ameaças e pressões que incidem sobre a mesma, procedeu-se à avaliação do estado de conservação do lobo em Portugal, no âmbito das obrigações decorrentes do exposto no artigo 17.º da Diretiva Habitats. Não obstante as medidas de conservação já adotadas, obteve-se mais uma vez o resultado de desfavorável para a maior parte da área de distribuição da espécie. […] ANEXO Plano de Ação para a Conservação do Lobo-Ibérico (Canis lupus signatus) em Portugal […] B – Diagnóstico da situação do lobo-ibérico em Portugal […] B.1 - Área de ocorrência e caracterização populacional No início do século XX o lobo-ibérico ocorria em todo o território continental, altura em que se iniciou um progressivo desaparecimento de sul para norte e do litoral para o interior. Estimou-se que, no início de 1990, a espécie ocuparia apenas 20 % da sua área de distribuição original em Portugal, restringindo-se ao Norte e Centro do território (Petrucci-Fonseca, 1990). Até à data foram realizados dois censos populacionais de lobo com âmbito nacional: o primeiro em 1994/1996 (ICNF, 1997) e o segundo em 2002/2003 (Pimenta et. al, 2005). Apesar de as metodologias utilizadas não serem totalmente comparáveis, os pontos de convergência entre os dois censos, incluindo a mesma malha de amostragem baseada em quadrículas UTM 10 x 10 km, permitem concluir que a presença de lobo se manteve estável entre censos na maior parte da sua área de distribuição (81,2 %), e que fenómenos pontuais de regressão (em 3,5 % da área) ou expansão (em 15,2 %) se deram nos limites da área de ocorrência e não no interior dos núcleos populacionais. De acordo com o último censo nacional (2002/2003), a área de presença de lobo em Portugal é de 20.400 km2 (Pimenta et. al, 2005), havendo adequabilidade do habitat para potencial recolonização de novas áreas em cerca de 8.500 km2, conforme previsto por modelação ecológica. As áreas de potencial recolonização situam-se maioritariamente a sul do rio Douro, nomeadamente nas serras da Estrela, Lousã, Gardunha, Caramulo e S. Mamede (Ferrão da Costa et al., 2013). Existem duas subpopulações lupinas separadas pelo rio Douro (tabela 1): a norte do Douro o lobo tem uma área de presença de cerca de 13.600 km2 e está em contacto com a população espanhola; a sul do Douro a espécie tem uma área de distribuição mais restrita, de cerca de 6.800 km2, e está aparentemente isolada, tanto da subpopulação a norte do Douro como da população espanhola (Pimenta et al., 2005). […] O estabelecimento de condicionantes ao uso do território de modo a garantir as condições necessárias para a presença e reprodução do lobo, quer no que respeita à instalação de infraestruturas quer no que respeita ao desenvolvimento de determinadas atividades, é nalguns casos geradora de conflito. B.2 – Ecologia trófica e predação sobre efetivos pecuários […] O consumo das várias espécies pecuárias, nomeadamente equinos e bovinos, parece ter por base distintas estratégias tróficas [trófico: relativo à alimentação] que envolvem, por exemplo, a predação na área da Peneda-Gerês e a necrofagia em algumas áreas a sul do rio Douro (Quaresma, 2002; Álvares, 2011). A variação espacial na dieta do lobo é também evidente a uma escala local, onde alcateias adjacentes ou próximas fazem um uso diferencial dos recursos tróficos, baseado na sua disponibilidade. Esta variação é particularmente evidente no consumo de várias espécies pecuárias, resultado de variações ao nível local na dimensão dos seus efetivos e nas práticas de pastoreio (Pimenta 1998; Quaresma, 2002; Álvares, 2011). […] A evolução dos efetivos pecuários na área de ocorrência do lobo com base nos últimos três recenseamentos agrícolas (INE, 1992, 2001 e 2011) evidencia uma redução progressiva no número total de animais para as quatro principais presas domésticas de lobo. Essa redução é sobretudo expressiva para os equídeos (menos 60%), caprinos (menos 48%) e bovinos (menos 32%), sendo pouco relevante para os ovinos (menos 6%). A par desta redução do efetivo, ocorreu uma redução muito significativa do número de explorações das quatro espécies pecuárias, e um aumento do número médio de animais por exploração (Pimenta et. al., in prep). O Estado Português é responsável, desde o início da década de 90, por indemnizar os proprietários pelos danos causados sobre os efetivos pecuários pela ação do lobo (Lei de Proteção do Lobo-Ibérico - Lei n.º 90/88, de 13 de agosto, e Decreto-Lei n.º 139/90, de 27 de abril). Em média, o montante anual de indemnizações tem rondado os 700 000 (euro), correspondente a cerca de 2 500 ataques (ICNF). Nos anos de 2002 e 2003, mais de 40 % dos ataques ao gado atribuídos ao lobo ocorreram no núcleo do Gerês, com então cerca de 25 % das alcateias a nível nacional, enquanto no núcleo de Bragança, com cerca de 40 % das alcateias conhecidas, ocorreram cerca de 28 % dos ataques registados (Pimenta et. al., 2005). Em 2013, de um universo de 863 explorações pecuárias com prejuízos atribuídos ao lobo, 75% sofreram entre 1 e 3 ataques ao longo do ano; 7% destas explorações (n = 62), distribuídas pela área de presença de lobo, sofreram mais de 10 ataques ao longo do ano, correspondendo a 37% do total nacional de ataques e 41% do valor total de indemnizações. Do total de 2 756 ataques ocorridos em 2013, a maioria afetou entre 1 e 3 animais (88% dos casos) enquanto em 1,6% dos ataques foram afetados 10 ou mais animais. O número de animais predados de cada espécie pecuária estará, em parte, relacionado com a respetiva abundância relativa em cada região. Do mesmo modo, o impacto económico da predação está relacionado com o valor de mercado (por exemplo, em 2013, os bovinos representaram 17% dos animais predados, correspondendo a 50% do valor das indemnizações) (ICNF 2014/Pimenta et al.in prep.). Em 2009, os ataques de lobo foram responsáveis pela perda de 0,5% do efetivo pecuário existente à data na totalidade dos concelhos que integram a área de presença de lobo, tendo atingido o valor máximo por concelho de 3,7% (ICNF, INE, 2011). A intensidade da predação do lobo no efetivo pecuário apresenta uma acentuada variação geográfica podendo resultar num elevado impacto económico ao nível local ou da exploração pecuária. Independentemente da indemnização do valor dos animais predados pelo lobo, o seu desaparecimento terá implicações noutra importante fonte de rendimento das explorações agrícolas, como são os apoios no âmbito da PAC (que em muitos casos representam mais de 50% do rendimento das explorações), que estão dependentes da existência de determinados animais ou níveis de encabeçamentos para serem concedidos. Há ainda que sublinhar, como exemplo, a importância de potenciais perdas económicas resultantes da predação em animais muito jovens, que sendo vendidos ao desmame gerariam receitas sem acréscimo de custos. O tipo de maneio e de proteção dos efetivos pecuários tem sido identificado como um dos principais fatores responsáveis pelo grau de incidência de ataques de lobo. O uso de cães de proteção de gado, o confinamento dos animais, em particular dos mais vulneráveis (crias até aos 3 meses e fêmeas na última fase de gestação) e durante os períodos de maior risco (noturno/inverno), em estruturas que evitem a entrada do lobo bem como a idade com que as crias começam a utilizar as pastagens são algumas das práticas que têm sido identificadas como diretamente relacionadas com o número de ataques registados nas explorações pecuárias (Ribeiro & Petrucci-Fonseca, 2005; Álvares et al., 2014). A presença de presas silvestres pertencentes a espécies diferentes e em abundância potencia a predação das mesmas pelo lobo. Apesar da expansão registada em espécies de ungulados silvestres, verifica-se que nalgumas áreas ocorrem com reduzida diversidade e abundância, sendo necessárias ações de fomento. […] B.3 – Mortalidade Em 1999, o Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas (ICNF), enquanto Autoridade Nacional de Conservação da Natureza, implementou o Sistema de Monitorização de Lobos Mortos, que assegura um maior conhecimento sobre as causas de morte e potencia o desenvolvimento de estudos com relevância para a conservação do lobo. Entre 1999 e 2013 foram recolhidos, em média, 6 a 7 lobos mortos por ano, num total de 100 lobos. As causas de morte determinadas foram o atropelamento (35%), o tiro (20%), o laço (12%), doenças infeciosas (6%), o veneno (3%) e a agressão por outros canídeos (3%) (ICNF, 2014). […] B.4 – Atitudes públicas O conhecimento que a maioria dos portugueses tem sobre o lobo é limitado. A atitude da maioria dos grupos de interesse (criadores de gado, caçadores, residentes locais, biólogos, organizações não governamentais e técnicos do ICNF) é, no global, neutra. Todos os grupos estão dispostos a participar na tomada de decisão na gestão do lobo. A presença de cães vadios ou errantes, o furtivismo, as condições do habitat, a falta de programas de educação ambiental e a falta de dados biológicos são as questões referidas como as mais importantes a ter em consideração num futuro Plano de Ação para o lobo (Espírito-Santo, 2007). O impacto económico que os ataques de lobo têm nas explorações agrícolas é o principal motivo de conflito com a espécie (Milheiras & Hodge, 2011). […] O lobo, mais do que qualquer outra espécie da fauna selvagem, exerce uma forte influência nas perceções e práticas das comunidades rurais em Portugal, resultando num rico património etnográfico com pouco paralelismo a nível europeu. São exemplo deste legado cultural as armadilhas permanentes edificadas em pedra seca, genericamente conhecidas por «fojos do lobo», e várias crenças, lendas, responsos, adágios e práticas tradicionais, onde se incluem a utilização de partes do corpo do lobo na medicina tradicional. Esta herança cultural associada ao lobo, ainda bem patente em testemunhos materiais e na memória coletiva das comunidades locais, apresenta-se também como uma oportunidade única e sem paralelo para o desenvolvimento de ações que promovam o valor recreativo, turístico e cultural deste carnívoro. Não obstante, o mito moderno da libertação de lobos, que se encontra profundamente disseminado, influencia negativamente as atitudes públicas em relação a esta espécie (Álvares et al., 2011b). […] Decorrente do diagnóstico apresentado, os principais fatores de ameaça e vulnerabilidades para a conservação da espécie são: Fragmentação dos habitats e perda de conectividade entre núcleos populacionais de lobo; Destruição, degradação e perturbação dos locais de reprodução; Insuficiente diversidade e abundância de presas silvestres, em algumas áreas, em particular a sul do Douro; Conflitos associados ao lobo-ibérico, em áreas de presença regular e de recolonização natural, resultantes da predação sobre os efetivos pecuários e de condicionantes ao uso do território; Perseguição ilegal e outras causas de mortalidade de origem humana; Ocorrência de cães vadios ou errantes; Insuficiente investigação aplicada à conservação do lobo-ibérico e à gestão das suas presas silvestres, particularmente sobre parâmetros bioecológicos; Insuficiente acessibilidade e aplicação prática dos conhecimentos existentes sobre a conservação do lobo-ibérico; Insuficiente envolvimento da sociedade, em particular das comunidades e agentes locais, nas iniciativas destinadas à conservação do lobo-ibérico; Insuficiente controlo da mortalidade através de ações de fiscalização e de melhoria de atuação ao nível de processos-crime e de contraordenações; Reconhecimento limitado do valor do lobo-ibérico, nomeadamente económico, sociológico, cultural e ambiental; Existência de perceções e atitudes desfavoráveis à conservação do lobo-ibérico; Deficiente integração do conhecimento existente nos instrumentos de ordenamento e gestão do território; Desarticulação de mecanismos de financiamento e de medidas de política com repercussões na conservação do lobo. C – Processo de planeamento estratégico […] C.1.4 - Objetivos gerais A concretização do propósito do PACLobo, na observância dos princípios orientadores sistematiza-se na prossecução de quatro objetivos gerais: 1) Garantir as condições favoráveis à conservação do lobo potenciando a sua coexistência com a presença e atividade humana; 2) Aumentar o conhecimento técnico-científico sobre o lobo-ibérico e suas presas; 3) Promover a comunicação, a sensibilização e o envolvimento em prol da conservação do lobo; 4) Promover a articulação de medidas de política. […]” (sublinhados acrescentados). Mais recentemente, o Decreto Regulamentar n.º 1/2020, de 16 de março, procedeu à classificação como zonas especiais de conservação (ZEC) dos sítios de importância comunitária (SIC) do território de Portugal Continental, conforme anexo ao diploma, instituindo um sistema de proteção rigoroso, remetendo, designadamente, para o Plano sectorial da Rede Natura 2000 relativo ao território continental (Resolução do Conselho de Ministros n.º 115-A/2008) e para as medidas de proteção previstas no Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de abril, e determinando, ainda, que as medidas e ações complementares de conservação de habitats e espécies presentes em cada ZEC são definidas em planos de gestão, a aprovar por portaria nos termos do n.º 3 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de abril, a elaborar em prazo não superior a dois anos após a classificação das ZEC (cfr. artigos 4.º e 5.º). Apresentado este enquadramento nacional e internacional, importa abordar diretamente as questões de inconstitucionalidade. [Inconstitucionalidade por violação dos artigos 112.º, n.º 5, e 198.º, n.º 1, alíneas a) e c), da Constituição] 2.6. O vício invocado em primeiro lugar pela requerente é o da inconstitucionalidade (qualificada pela requerente como orgânica) das normas constantes dos artigos 10.º, n.os 2, 3, alíneas a), subalíneas i) e ii), e b), n.º 4, alíneas a) e b), e n.º 5, e 17.º, n.os 1, 2, 3 e 4, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto (considerando já, em coerência com o método adotado em 2.1.2., supra, a conjugação dos diferentes preceitos apontados nos itens 62.º, 63.º, 64.º, 72.º e 148.º do requerimento), por violação dos artigos 112.º, n.º 5, e 198.º, n.º 1, alínea c), da CRP. A argumentação que suporta o pedido desenvolve-se em torno dos seguintes pontos fundamentais (cfr. itens 140.º a 148.º do requerimento, sendo os parênteses retos conforme original; para maiores desenvolvimentos, cfr. itens 55.º e seguintes do requerimento): – a Lei n.º 90/88 configura uma lei de bases e “[…] uma das bases do regime jurídico desse diploma legal consagra o princípio segundo o qual o Estado ‘assum[e] a responsabilidade de indemnizar os cidadãos que venham a ser considerados como diretamente prejudicados pela ação do lobo art. 6.º)”. “Em consonância com a sua natureza de lei que estabelece as ‘bases’ do regime jurídico de proteção do lobo ibérico, este diploma legal incumbiu ‘O Governo [de] regulamentar […] a presente lei no prazo de 90 dias, nomeadamente nas seguintes matérias: […] c) Ressarcimento dos prejuízos causados pelo lobo;’ (art. 8.º)”; – o Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, foi expressamente emitido no desenvolvimento do regime jurídico da Lei n.º 90/88 e nos termos das alíneas a) e c) do artigo 198.º, n.º 1, da CRP, “[…] porém, aspetos estruturais da obrigação de ressarcimento dos prejuízos causados pela predação do lobo-ibérico, como sejam os requisitos de acesso à indemnização e o seu concreto quantum, não ficaram determinados neste decreto-lei, como era devido, antes são remetidos para regulamentos ministeriais, [ou seja,] portaria e despacho conjunto”; – “na verdade, a Portaria n.º 335/2017, de 6 de novembro, do Governo, pelos Ministros do Ambiente e da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural, é expressa a reivindicar para si a autónoma competência para ‘defin[ir] as regras para o pagamento da indemnização por danos causados diretamente pela ação do lobo­ibérico’”; – “e quanto ao Despacho n.º 9728/2017, de 31 de outubro, conjunto dos Ministros do Ambiente e da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural, reivindica para si a autónoma competência para estabelecer, e rever anualmente, os valores máximos de indemnização por animal por danos causados pelo lobo ibérico”; – “ou seja, tais normas criam ‘regulamentos delegados’ ou ‘autorizados’ praeter legem, na medida em que lhe conferem o poder de integrarem, inovatória e reiteradamente, com força de lei, aspetos substanciais do regime jurídico do ressarcimento dos danos causados pela predação do lobo-ibérico, nomeadamente em matéria de requisitos de acesso e do quantum da obrigação de indemnizar, violando assim a reserva de lei, por ‘congelamento de grau hierárquico’, constitucionalmente estatuída no caso”; – “assim, as normas jurídicas constantes dos [artigos 10.º, n.os 2, 3, alíneas a), subalíneas i) e ii), e b), n.º 4, alíneas a) e b), e n.º 5, e 17.º, n.os 1, 2, 3 e 4, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto (v. delimitação supra)], infringem a norma constitucional de competência que reserva para o Governo a competência para, no exercício de funções legislativas e através de decreto-lei, desenvolver os princípios ou bases gerais dos regimes jurídicos contidos em leis que a eles se circunscrevam e, como tal, são organicamente inconstitucionais”. 2.6.1. Os artigos 112.º, n.º 5, e 198.º, n.º 1, alíneas a) e c), da Constituição estabelecem o seguinte: Artigo 112.º Atos normativos ------------------------------------------------------------------------------------------------------ 5 – Nenhuma lei pode criar outras categorias de atos legislativos ou conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos. ------------------------------------------------------------------------------------------------------ Artigo 198.º Competência legislativa 1 – Compete ao Governo, no exercício de funções legislativas: a) Fazer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República; ------------------------------------------------------------------------------------------------------ c) Fazer decretos-leis de desenvolvimento dos princípios ou das bases gerais dos regimes jurídicos contidos em leis que a eles se circunscrevam. ------------------------------------------------------------------------------------------------------ Um primeiro ponto que sobressai no confronto entre a argumentação da requerente e os parâmetros jurídico-constitucionais invocados é que a inconstitucionalidade decorreria da indevida remissão de certos aspetos do regime para atos não legislativos (portaria e despacho ministerial). Sucede que, dos preceitos impugnados – artigos 10.º, n.os 2, 3, alíneas a), subalíneas i) e ii), e b), n.º 4, alíneas a) e b), e n.º 5, e 17.º, n.os 1, 2, 3 e 4, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto – nem todos procedem a tal remissão. Na verdade, ela só ocorre nos artigos 10.º, n.os 2, 3, alínea a), subalínea i), n.º 4, alíneas a) e b), e n.º 5, e 17.º, n.os 3 e 4, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto. Dito de outro modo, e pela inversa, é por demais evidente que normas contidas nos artigos 10.º, n.os 3, alíneas a), subalínea ii), e b), e 17.º, n.os 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, não têm sequer, à partida, aptidão para padecer do apontado vício pelo que não são, com tal fundamento, inconstitucionais. Vejamos, então, se se justifica um juízo de censura jurídico-constitucional das normas contidas nos artigos 10.º, n.os 2, 3, alínea a), subalínea i), n.º 4, alíneas a) e b), e n.º 5, e 17.º, n.os 3 e 4, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, nos segmentos em que remetem para “[…] portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da conservação da natureza e da agricultura” e “[…] despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da conservação da natureza e da agricultura”. 2.6.2. A requerente entende que existe violação dos artigos 112.º, n.º 5, e 198.º, n.º 1, alínea c), da CRP, em síntese, porque, ao remeter certos aspetos da indemnização para diplomas não legislativos, as normas do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto “[…] infringem a norma constitucional de competência que reserva para o Governo a competência para, no exercício de funções legislativas e através de decreto-lei, desenvolver os princípios ou bases gerais dos regimes jurídicos contidos em leis que a eles se circunscrevam” (ou seja, o artigo 198.º, n.º 1, alínea c), da CRP), associando-se a inconstitucionalidade, igualmente, à proibição de qualquer lei “[…] criar outras categorias de atos legislativos ou conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos” (artigo 112.º, n.º 5, da CRP). Importa notar, antes de mais, que os apontados vícios, a existirem, não se reconduzem a inconstitucionalidade orgânica. Esta verifica-se “[…] quando o órgão que pratica o ato não está constitucionalmente habilitado para tanto” (Acórdão n.º 538/2015, ponto 9.), pelo que o mesmo só seria assacável ao Despacho n.º 9728/2017, de 8 de novembro ou à Portaria n.º 335/2017, de 6 de novembro, por violação do artigo 198.º, n.º 1, alínea c), da CRP, no caso de se verificar o desenvolvimento por estes diplomas das bases da Lei n.º 90/88, de 13 de agosto. “Já se o juízo incide sobre a norma habilitante [no caso, foram impugnados os artigos 10.º, n.os 2, 3, alínea a), subalínea i), n.º 4, alíneas a) e b), e n.º 5, e 17.º, n.os 3 e 4, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto] […] residindo a questão de constitucionalidade na circunstância de ela, alegadamente, remeter aquele desenvolvimento para ato regulamentar […], então o vício que lhe é imputável só pode ser de tipo material, logo, gerador de inconstitucionalidade material” (novamente, Acórdão n.º 538/2015, ponto 9., sublinhado acrescentado). Quanto ao vício decorrente da violação do artigo 112.º, n.º 5, da Constituição, sublinha-se que “[…] é o legislador que é destinatário da proibição constante do [n.º 5] do artigo 112.º da Constituição” (Acórdão n.º 289/2004, ponto 3.). Assim, “[…] o artigo [112.º, n.º 5], da CRP não é uma regra respeitante à competência e forma dos atos normativos, mas sim uma norma relativa ao conteúdo dos atos legislativos. Ela proíbe que os diplomas legislativos autorizem a sua revogação, modificação, interpretação ou integração, ou a suspensão da sua eficácia, por ato não legislativo, designadamente por via de regulamento. Uma norma legal que contrarie tal preceito será materialmente inconstitucional” (Acórdão n.º 303/85, ponto 2.2., sublinhado acrescentado). 2.6.3. Importa ter presentes as seguintes incidências: – a Lei n.º 90/88, de 13 de agosto, foi aprovada “[…] nos termos dos artigos 164.º, alínea d), e 169.º, n.º 2, da Constituição”, que, à data, previam, respetivamente: “[competir] à Assembleia da República, […] d) Fazer leis sobre todas as matérias, salvo as reservadas pela Constituição ao Governo”; e “[revestirem] a forma de lei os atos previstos nas alíneas b) a h) e j) do artigo 164.º”; – a Lei n.º 90/88, de 13 de agosto, qualifica-se a si própria como lei de bases, estabelecendo, logo no seu artigo 1.º, que “[…] integra as bases para a proteção, conservação e fomento do lobo ibérico, Canis lupus signatus Cabrera, 1907, definindo regras relativas à proteção, detenção, transporte, comercialização e exposição, prevenção quanto à utilização de meios de extermínio, controle de cães assilvestrados e regras de responsabilidade, assegurando ainda que ao Estado incumbe: a) [a]doptar uma política de ordenamento que não desfigure os habitats da espécie e possibilite a recuperação onde ela for possível, nomeadamente pela reintrodução de espécies que sejam presas naturais do lobo; b) [p]romover a realização de estudos conducentes a um conhecimento mais aprofundado da espécie e dos seus habitats naturais; c) [p]romover ações de sensibilização da opinião pública com vista à erradicação de infundados temores e à modificação de atitudes e comportamentos face à existência do lobo; d) [d]otar as entidades responsáveis pela aplicação da presente lei dos meios necessários ao cabal cumprimento da sua missão”; – esta lei de bases rege matéria concorrencial, isto é, não reservada pela Constituição à Assembleia da República, na qual, pois, poderia ter operado como legislador primário o Governo; e, por fim, – o Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, aprovado nos termos das alíneas a) e c) do n.º 1 do artigo 198.º da CRP, “[…] visa desenvolver os princípios da proteção e conservação do lobo-ibérico […] consagrados na Lei n.º 90/88, de 13 de agosto” (artigo 1.º), pelo que se assume expressamente como um decreto-lei de desenvolvimento. Tais incidências constituem pressupostos da discussão que se desenvolverá nos subpontos seguintes, tendo como pano de fundo que o desenvolvimento de leis de bases através de atos não legislativos é vedado pelo artigo 198.º, n.º 1, alínea c), da CRP (cfr. Acórdãos n.os 24/83, 92/85, 620/2007 e 157/2018, entre outros), o qual, em conjugação com o disposto no artigo 112.º, n.º 5, obsta à remissão, por parte do decreto-lei de desenvolvimento, de aspetos essenciais dos regimes desenvolvidos para fontes infralegais, pois admitir a remissão para portaria e/ou despacho ministerial de aspetos estruturais do regime a desenvolver seria contrário à ratio subjacente à reserva de ato legislativo. 2.6.3.1. Nos termos do artigo 112.º, n.º 2, da CRP, “[a]s leis e os decretos-leis têm igual valor, sem prejuízo da subordinação às correspondentes leis dos decretos-leis publicados no uso de autorização legislativa e dos que desenvolvam as bases gerais dos regimes jurídicos”. Se da norma em apreço resulta pacificamente que os decretos-leis de desenvolvimento se encontram subordinados às leis de bases em matéria reservada à Assembleia da República, já se tem mostrado controvertida a questão da existência dessa subordinação, também, em matéria não reservada (cfr. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, 4.ª edição, Coimbra, 2010, pp. 63/64, Manuel Afonso Vaz, Lei e Reserva da Lei, Porto, 1992, pp. 442 e ss., Carlos Blanco de Morais, Curso de Direito Constitucional, tomo I, 3.ª ed., Coimbra, 2015, pp. 290 ss.). Esta questão só assumirá relevância imediata para o caso dos autos se – e na medida em que – se puder concluir que o Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, enquanto diploma legislativo de desenvolvimento, não se encontra de harmonia com a respetiva lei de bases, ponto a apreciar adiante (cfr. itens 2.6.4. e 2.27. infra, salientando-se que não foi invocado pela requerente o parâmetro do artigo 112.º, n.º 2, da CRP). A relação entre ambos os diplomas releva, todavia, em outros planos, mais próximos dos argumentos da requerente: os planos da densificação normativa e dos espaços do legislador e da administração. 2.6.3.2. Como se salienta no Acórdão n.º 398/2008 (ponto 8.), “[…] a ratio da lei de bases encontra[-se] na necessidade de uma repartição de tarefas no seio da função legislativa (entre o ‘legislador’ que fixa os grandes princípios e aquele ‘outro’ que os adapta à realidade parcelar e multiversa)”, assim se distinguindo este mecanismo jurídico da “[…] autorização legislativa [que] decorre de uma outra necessidade: aquela de fazer intervir, para a regulação de certas matérias, o legislador parlamentar, enquanto legislador dotado de uma maior intensidade de legitimação democrática”, pelo que “[…] a autorização pressupõe uma relação de confiança entre um certo parlamento e um certo governo, relação essa que justifica o seu regime próprio e que difere acentuadamente dos elos que se estabelecem entre a lei de bases e o seu desenvolvimento”. Sem prejuízo desta diferença, prefiguram-se elementos comuns. No que respeita à delimitação do âmbito reservado à função legislativa, os domínios em que a Constituição impõe que a Assembleia da República proceda ela própria à densificação global das matérias reservadas em nada diferem daqueles em que a este órgão de soberania se encontre apenas reservado o estabelecimento de bases, cabendo a outro ato legislativo o desenvolvimento respetivo. Assim, tal como no domínio da reserva relativa de competência da Assembleia da República os decretos-leis autorizados se encontram sujeitos às mesmas exigências de densificação que uma lei do parlamento versando sobre objeto idêntico teria de respeitar – exigências que impõem ao legislador que “[…] esgote a produção normativa inicial sobre as matérias em causa” –, deverão os decretos-leis de desenvolvimento proceder à regulação primária sobre o tema, não a podendo devolver para atos infralegislativos, e também aqui “[…] não pode o legislador limitar-se a emitir diretivas genéricas, tendo que estabelecer com a necessária precisão a respetiva disciplina direta antes que se torne possível a intervenção do Governo no exercício do poder regulamentar” (Sérvulo Correia, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, Coimbra, 1987, pp. 240 e 243; o autor, nestas passagens, não se refere em particular ao caso dos decretos-leis de desenvolvimento, mas tais exigências, pelos motivos suprarreferidos, valem também neste domínio; referindo-se genericamente à exigência de a lei, no âmbito da reserva, não poder “deixar de esgotar toda a regulamentação ‘primária’ das matérias”’, cfr. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição…cit., vol. II, p. 70, e ainda Mário Aroso de Almeida, “Os regulamentos no ordenamento jurídico português”, in Estudos Comemorativos dos 10 Anos da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, vol. I, Coimbra, 2008, p. 519; tal era já a posição defendida por Afonso Queiró na “Teoria dos Regulamentos”, na Revista de Direito e Estudos Sociais, ano XXVII, n.os 1 a 4, janeiro-dezembro de 1984, pp. 17 ss., acolhida pelo Tribunal no Acórdão n.º 74/84, que, no âmbito da reserva, apenas admitia os assim chamados regulamentos de execução; também Luís Cabral de Moncada, Lei e Regulamento, Coimbra, 2002, p. 1013, aponta a reserva de lei como o “[…] critério utilizável para medir a intensidade da predeterminação legislativa exigível”; José Carlos Vieira de Andrade, “Autonomia Regulamentar e Reserva de Lei”, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queiró, vol. I, Coimbra, 1984, p. 18, defende que, inclusive em matéria de direitos, liberdades e garantias, “[…] nada obsta a que a lei possa remeter para normas administrativas a regulamentação de aspetos periféricos ou menores do conteúdo de um direito fundamental, bem como modos de intervenção que não impliquem restrições propriamente ditas e apenas tenham em vista a concretização, delimitação ou promoção de direitos”). Por conseguinte, ainda que estejam em causa matérias reservadas à Assembleia da República, não se encontra precludida a competência regulamentar do Governo/Administração relativamente aos decretos-leis de desenvolvimento, desde que tais regulamentos se cinjam a aspetos secundários dos regimes em questão (excluindo-se, portanto, os regulamentos independentes). Como salienta Ana Raquel Moniz, , “[…] os decretos-leis de desenvolvimento, na medida em que consubstanciam atos da função legislativa, contêm opções fundamentais do regime em causa, visto que a lei define apenas os princípios gerais sobre a matéria, encontrando-se o âmbito da reserva circunscrito precisamente a essa definição; a emissão de regulamentos em matéria reservada pressupõe, no mínimo, que sobre a mesma exista já legislação com densidade suficiente (a abranger justamente aqueles aspetos essenciais) para que a disciplina estabelecida pelo regulamento se limite tão-só a aspetos acessórios ou periféricos” (A Recusa de Aplicação de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade, Coimbra, 2012, p. 145; cfr. ainda, a este propósito, os Acórdãos n.os 214/2011 e 538/2015). Já nos domínios em que a Constituição não impõe, à partida, que a matéria seja regulada através de lei parlamentar, não se vê por que o decreto-lei de desenvolvimento, além de se encontrar submetido à respetiva lei de bases, há de estar sujeito aos apertados limites de densificação das leis e decretos-lei que versem matérias reservadas à Assembleia da República. O âmbito de competências legislativas reservadas à Assembleia da República encontra-se delimitado na Constituição, e só o legislador constituinte o pode alargar, não o ordinário. Por conseguinte, as exigências de densificação a que, em matéria concorrencial, se encontra sujeito um decreto-lei de desenvolvimento são exatamente as mesmas que condicionam qualquer outro decreto-lei – ou lei – em tal domínio. Importa, assim, averiguar que condicionamentos são esses. Mais precisamente, importa determinar as exigências que o artigo 112.º, n.º 5, da CRP contém a este respeito. 2.6.3.3. A revisão constitucional de 1982 “[…] veio a proibir em geral as habilitações legais para a emissão, em matéria inicialmente regulada por lei, de regulamentos administrativos praeter legem, ou seja, de regulamentos que venham a ‘interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar […]’ quaisquer preceitos da própria lei ‘habilitante’ (artigo 112.º, n.º 5, da versão atual da CRP). Este princípio constitucional, introduzido em 1982, não pode deixar de ser considerado como um princípio de índole material ou substancial. O que nele se contém é algo mais do que uma regra ou conjunto de regras relativas a formas ou a competências. Com efeito, do princípio contido no nº 5 do artigo 112º da CRP decorre uma proibição (de reenvios normativos para regulamentos praeter legem) que, para além de incidir diretamente sobre o âmbito da conformação do legislador ordinário, limitando‑o, reflete a intenção do regime aprovado em 1982: a de conferir uma outra, e mais intensa, tutela constitucional à reserva da função legislativa – enquanto delimitação daqueles domínios de vida que só podem ser regulados por atos legislativos com exclusão de quaisquer outras fontes normativas –, «reserva» essa que, em última análise, decorre do princípio mais vasto do Estado de direito (que, recorde‑se, só veio a ser consagrado pelo texto da Constituição a partir de 1982)” (Acórdão n.º 398/2008, ponto 12.). Esta interpretação do artigo 112.º, n.º 5, da CRP parece vedar ao legislador a possibilidade de remeter para fontes infralegais a regulação em termos inovatórios de matérias inicialmente reguladas em ato legislativo, e isto ainda que tais matérias extravasem do âmbito da reserva de lei. Tal interpretação não é, porém, incontestável. Como reconhece o próprio Acórdão citado, recorrendo à letra do artigo 112.º, n.º 5, os regulamentos administrativos prater legem são simplesmente aqueles que “[…] venham a ‘interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar’ quaisquer preceitos da própria lei habilitante”. Ora, neste plano há que distinguir entre uma “lacuna de regulação” e “um espaço vazio (dir-se-ia, propositadamente vazio) nessa regulação” (Acórdão n.º 620/2007, ponto 11.). J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, sustentam que “[…] a intervenção regulamentar visa regular aquilo que a lei se absteve de regular, e não “integrar” a regulamentação administrativa (o n.º 5 exclui expressamente os regulamentos integrativos), pelo que o regulamento nunca pode intervir sub specie legis; o poder exercido pela administração é um poder regulamentar próprio e não uma “delegação” do poder legislativo feita pela norma legal habilitante, daí resultando também que o reenvio tem natureza meramente formal, pois a lei reenviante não incorpora o conteúdo da norma regulamentar nem lhe pode atribuir força legal; ambas as normas mantêm a natureza e hierarquia respetivas, não se verificando qualquer fenómeno de integração” (Constituição…cit., vol. II, p. 70). Foi esta a posição que o Tribunal acolheu no Acórdão n.º 519/2018, ao afirmar (ponto 6.) que, “[…]no âmbito da proibição estabelecida no n.º 5 do artigo 112.º da CRP[,] não se incluem as remissões normativas que consistem no facto de a lei remeter para normas regulamentares executivas ou complementares da disciplina por ela estabelecida. A proibição constitucional compreende apenas os reenvios normativos que se traduzem nos chamados ‘regulamentos delegados’ ou ‘autorizados’ (proibição dos regulamentos modificativos, suspensivos ou revogatórios das leis)” (sublinhado acrescentado). Note-se que esta decisão (o Acórdão n.º 519/2018) não deixa de assinalar que “[…] a remissão de lei para regulamento está também sujeita aos limites constitucionais da reserva de lei”, limite que, todavia, não está em causa nos presentes autos. São estes, pois, os limites a considerar em matéria de remissão para diploma regulamentar, que não deixam de ser coerentes com a delimitação do espaço normativo que cabe ao regulamento ocupar. Na verdade, os regulamentos “[…] desempenham um papel importante – o de descarregar o legislativo de tarefas com que não deve arcar: ou as relativas a matérias de pequena importância, ou as que tocam assuntos de dimensão acentuadamente técnica, ou, finalmente, as que implicam com situações facilmente mutáveis. E também prestam um inestimável serviço quando se exigem soluções rápidas, que o aparelho normativo originário não pode fornecer. Finalmente manifestam a sua utilidade quando se trata de aproveitar a experiência da administração em face de situações dificilmente previsíveis” (Rogério Soares, Direito Administrativo, lições ministradas no Curso de Direito do Porto da Universidade Católica Portuguesa, policópia s/d, p. 84). Assim, “[o] punctum crucis reside no equilíbrio entre, por um lado, o princípio do Estado de direito e o princípio democrático e, por outro lado, as exigências de eficiência e competência técnica para a disciplina jurídica da matéria em causa” (Ana Raquel Moniz, A Recusa…cit., p. 113). 2.6.4. À luz do regime jurídico-constitucional atrás exposto, importa atentar na relação que se estabelece entre a Lei n.º 90/88, de 13 de agosto, e o Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto. A primeira nota que sobressai – afastando dúvidas a esse respeito (cfr. item 2.6.3.1., supra) – é a de que o Decreto-Lei n.º 54/2016, está em harmonia com a Lei n.º 90/88, pelo que, mesmo que se admitisse que lhe estava subordinado, não ocorreria violação do disposto no artigo 112.º, n.º 2, da CRP. Em todo o caso, verifica-se que o Decreto-Lei n.º 54/2016, efetivamente desenvolve a diretiva contida no artigo 6.º, n.º 1, da Lei n.º 90/88, segundo o qual “[o] Estado assume a responsabilidade de indemnizar os cidadãos que venham a ser considerados como diretamente prejudicados pela ação do lobo”. Entendendo esta diretriz como uma base ou princípio-retor, uma opção político-legislativa fundamental que carece de ulterior desenvolvimento por via legislativa, não há dúvida de que o Decreto-Lei n.º 54/2016, constitui uma densificação da norma genérica contida na Lei n.º 90/88, no sentido de que os danos causados pelos lobos devem ser, como aí se diz, “indemnizados”. Assim é, aliás, em particular com as normas em causa no âmbito da questão de constitucionalidade em análise: – o n.º 2 do artigo 10.º – disposição para a qual remetem as alíneas a) e b) do n.º 4 do mesmo artigo – estabelece que as “indemnizações” têm um limite máximo; – da alínea a) do n.º 3 do mesmo artigo resulta que só há lugar a pagamento de “indemnização” se os animais objeto de dano estavam guardados por pastor e cães de proteção de rebanho da propriedade do produtor, em número a definir por portaria; e – a alínea a) do n.º 4, bem como o n.º 5 e os n.os 3 e 4 do artigo 17.º, estabelecem a regra de que a “indemnização” é progressivamente reduzida no mesmo ano civil. Qualquer destas disposições especifica condições e limites para o ressarcimento de danos, situando-se, por conseguinte, num plano de menor abstração relativamente à base de que, precisamente, constituem o desenvolvimento: o princípio segundo o qual os danos provocados pelo lobo-ibérico hão de ser compensados. Compensação que, naturalmente, se há de sujeitar a determinados requisitos. Também a remissão para portaria dos termos em que a “indemnização” é progressivamente reduzida parece coadunar-se com os princípios que orientam tendencialmente a divisão de tarefas entre o legislador e a administração. Com a imposição da redução progressiva da “indemnização” ao longo do ano visa-se incentivar os produtores a protegerem o mais eficazmente possível os seus efetivos pecuários, prevenindo-se o risco moral que estaria eventualmente associado ao recebimento integral da “indemnização” independentemente do número de ataques, não incentivando uma postura de auto proteção dos riscos associados à presença de lobos na zona onde se encontram os animais sujeitos a predação do carnívoro. A norma legislativa fixa a opção política, a regra de que a “indemnização” é reduzida ao longo do ano civil. À portaria cabe apenas fixar o rácio da redução (artigos 6.º, 7.º e 8.º da Portaria n.º 335/2017). Admite-se que a fixação dos valores constitua uma questão eminentemente técnica (nomeadamente, económica) e que, além do mais, se justifique uma maior maleabilidade do instrumento normativo adotado, tendo em conta a eventual conveniência de os valores em questão serem adaptados à medida que venha a ser conhecido e objeto de avaliação o impacto e eficácia das reduções impostas. Mesmo considerando as normas em que a remissão para portaria e despacho é mais ampla – ou seja, aquelas em que é maior o espaço a regular pelos instrumentos infralegais – como é o caso das alíneas a) e b) do n.º 4 do artigo 10.º, é de concluir que a remissão não descaracteriza o ato como regulamento executivo, ou seja, “[aquele que se limita] a esclarecer e precisar o sentido das leis ou de determinados pormenores necessários à sua boa execução” (Acórdão n.º 307/88, ponto IV, 1.) – trata-se de “[…] normas sem conteúdo inovatório algum em relação ao diploma legal que se destinam a regulamentar. A sua função – denotada pela expressão constitucional, «boa execução das leis» − é a de garantir a uniformidade da aplicação da lei pelos órgãos administrativos e contribuir para a segurança jurídica dos particulares, o que é tanto mais importante quanto menor seja a clareza e precisão das disposições legais. As normas regulamentares, neste sentido, podem ser úteis, mas não são necessárias, porque a lei é materialmente autossuficiente; ou são apenas necessárias para a boa execução − não para a execução sic et simpliciter – da lei” ou, no limite, “[vão] além da lei que executam […] no sentido de conterem normas técnicas ou outros pormenores de que dependa a plena exequibilidade do regime legal” (Acórdão n.º 474/2021, ponto 11.). Ainda que se entendesse que a proibição contida no artigo 112.º, n.º 5, da CRP é mais ampla do que a afirmada no Acórdão n.º 519/2018 (cfr. item 2.6.3.3., supra), sempre se haveria de concluir que o nível de regulação remetido para portaria e despacho se inscreve precisamente no âmbito que vimos justificar em geral a opção pela via administrativa em detrimento da via legal no tratamento de determinada matéria. De facto, é razoável supor-se que o reenvio da definição dos valores máximos – não a regra de que há um limite máximo, que se encontra consagrada na lei, como vimos – da “indemnização” por cada espécie animal, para despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da conservação da natureza e da agricultura, tenha que ver com a tecnicidade da matéria e com a sua mutabilidade. O mesmo se diga relativamente à definição do número mínimo de cães de proteção de rebanho para efeito da atribuição de “indemnização”. De todo o modo, nas matérias não cobertas pela reserva de lei é atribuída ao Governo uma ampla margem de escolha do instrumento jurídico mais adequado à prossecução das tarefas que lhe cumpre desempenhar, não se podendo estabelecer uma preferência prima facie da Constituição pela via legal ou pela via administrativa. Sendo manifesto que as normas em apreço não atribuem à portaria e despacho para que remetem qualquer poder para integrar os preceitos legais – como se diz no Acórdão n.º 620/2007, já antes citado, não há uma “lacuna de regulação”, mas antes “um espaço vazio (dir-se-ia, propositadamente vazio) nessa regulação” (Acórdão n.º 620/2007) –, impõe-se concluir que as normas dos artigos 10.º, n.os 2, 3, alíneas a), subalíneas i) e ii), e b), n.º 4, alíneas a) e b), e n.º 5, e 17.º, n.os 1, 2, 3 e 4, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, não violam o disposto nos artigos 198.º, n.º 1, alínea c), e 112.º, n.º 5, da CRP. [Inconstitucionalidade por violação dos artigos 2.º, 13.º, n.º 1, 22.º e 62.º, n.º 2, da Constituição] 2.7. Estabelecem os indicados preceitos da Constituição o seguinte: Artigo 2.º Estado de direito democrático A República Portuguesa é um Estado de direito democrático, baseado na soberania popular, no pluralismo de expressão e organização política democráticas, no respeito e na garantia de efetivação dos direitos e liberdades fundamentais e na separação e interdependência de poderes, visando a realização da democracia económica, social e cultural e o aprofundamento da democracia participativa. Artigo 13.º Princípio da igualdade 1 – Todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei. 2 – Ninguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica, condição social ou orientação sexual. Artigo 22.º Responsabilidade das entidades públicas O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por ações ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem. Artigo 62.º Direito de propriedade privada 1 – A todos é garantido o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte, nos termos da Constituição. 2 – A requisição e a expropriação por utilidade pública só podem ser efetuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização. Artigo 62.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa 2.8. Entende a requerente, em suma, que o regime do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, impõe sobre os produtores dedicados à atividade pecuária encargos e limitações suscetíveis pela sua magnitude de serem caracterizados como uma “expropriação de sacrifício” do seu direito de propriedade e, como tal, enquadráveis no regime especial do artigo 62.º, n.º 2, da CRP, nomeadamente no que respeita à exigência de uma justa indemnização. As normas impugnadas não seriam compatíveis com tais exigências, porquanto configurariam a obrigação de indemnização como eventual, estabeleceriam um limite máximo para o seu valor, bem como a sua redução progressiva, e em certos casos chegariam mesmo a excluí-la (cfr. itens 74.º e seguintes do requerimento). Subsidiariamente, e na eventualidade de o Tribunal não reconhecer a figura da “expropriação de sacrifício”, sustenta a requerente que, in casu, se imporia ao menos o pagamento de uma “indemnização pelo sacrifício”, uma vez que se verificariam os pressupostos da especialidade e anormalidade dos prejuízos causados, pressupostos estabelecidos no artigo 16.º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas (doravante RRCEE – Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro), extraíveis em última instância do princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos, com dignidade constitucional (cfr., neste contexto, os artigos 2.º, 13.º, n.º 1, e 22.º da CRP). As normas impugnadas, devido às limitações supra assinaladas, não garantiriam sequer o pagamento de uma indemnização correspondente àquela que seria devida nos termos do artigo 16.º do RRCEE. Segundo a requerente, todos os danos especiais e anormais deveriam ser ressarcidos (cfr. itens 116.º e seguintes do requerimento). 2.8.1. A figura da “expropriação de sacrifício” é objeto de debate. A admitir-se, configuraria uma segunda modalidade de expropriação, distinta da expropriação em sentido clássico: “[a] expropriação clássica apresenta-se como um procedimento de aquisição de bens […], com vista à realização de um interesse público. O principium individuationis do conceito clássico de expropriação é a mudança de titular do direito […]”, “[por sua vez, a expropriação de sacrifício, ou expropriação substancial] caracteriza-se por uma destruição ou uma afetação essencial de uma posição jurídica garantida como propriedade pela Constituição, à qual falta, porém, o momento translativo do direito, bem como a relação tripolar: entidade expropriante – expropriado – beneficiário da expropriação. Estamos perante atos do poder público cujo escopo não é o da aquisição de um bem para a realização de um interesse público, mas que produzem modificações especiais e graves na utilitas do direito de propriedade e que devem ser qualificados como ‘expropriativos’ e, consequentemente, ser acompanhados da obrigação de indemnização” (Fernando Alves Correia, “A indemnização pelo sacrifício: contributo para o esclarecimento do seu sentido e alcance”, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor José Joaquim Gomes Canotilho, Vol. I, Coimbra, 2012, p. 229). A expropriação de sacrifício distinguir-se-ia da indemnização pelo sacrifício – esta última figura consagrada expressamente, sob tal designação, no artigo 16.º do RRCEE, e, ela sim, generalizada e pacificamente aceite pela doutrina e jurisprudência nacionais – quanto ao seu fundamento constitucional e regime respetivo. Ambas as figuras se retirariam em última instância do princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos, extraível das disposições conjugadas do artigo 2.º e do artigo 13.º, n.º 1, da CRP, mas a expropriação de sacrifício, precisamente enquanto expropriação, sujeitar-se-ia ao regime especial previsto no artigo 62.º, n.º 2, tanto no que respeita à determinação do montante da indemnização como à sua qualificação como pressuposto de licitude da medida expropriativa (Fernando Alves Correia, “A indemnização pelo sacrifício…”, cit., p. 235). Colocar-se-iam dificuldades de monta, porém, quanto à determinação do critério de distinção entre os casos abrangidos por uma ou a outra figura. Fernando Alves Correia (ibidem, p. 224) afirma que se deverão considerar abrangidos pela indemnização pelo sacrifício aqueles casos “[…] que não resultam de qualquer intencionalidade ablativa da Administração, antes são uma consequência indesejada, incidental e não intencional da atividade lícita da Administração”. Porém, “[…] se estivermos perante danos especiais e anormais de natureza patrimonial provocados pela Administração de modo intencional e consciente, por motivos de interesse público, [já] estaremos perante atos ablativos de direitos patrimoniais privados, que estão sujeitos, por força da Constituição e da lei, a um regime jurídico próprio e estão submetidos a princípios específicos”, incluindo, nos últimos, a expropriação de sacrifício. No entanto, o autor reconhece que a este respeito “[…] nem sempre o legislador se tem mostrado coerente”, tendo vindo a optar pelo critério em questão possivelmente de modo apenas tendencial (ibidem, p. 238). Tal constatação não torna o critério imprestável, desde logo por obrigar à distinção entre as figuras da indemnização pelo sacrifício e da expropriação de sacrifício no plano constitucional, no qual se centrará a análise subsequente. A jurisprudência constitucional, reconhecendo que o artigo 62.º, n.º 2, da CRP se refere apenas, expressamente, às figuras da requisição e da expropriação por utilidade pública, e não abdicando, por princípio, de um conceito restrito de expropriação, tem vindo a admitir, embora limitadamente, a extensão do regime estabelecido naquele preceito – o direito a uma justa indemnização, com o sentido preciso que a jurisprudência constitucional lhe tem vindo a dar – a situações análogas à expropriação quanto à magnitude dos efeitos na posição jurídica dos particulares. Assim se entendeu, por exemplo, nos Acórdãos n.os 525/2011 e 608/2017. A propósito de um caso de servidão non aedificandi, podendo ler-se no primeiro desses arestos: “[…] Qualquer das três situações identificadas no n.º 2 do artigo 8.º do Código das Expropriações, como as únicas que dão lugar a indemnização, está muito próxima de configurar um esvaziamento do núcleo essencial do direito de propriedade, na medida em que estão em causa servidões que, ou anulam o valor económico do bem, ou inviabilizam a sua utilidade global. Independentemente da aceitação da figura jurídica da ‘expropriação de sacrifício’ ou ‘expropriação material’ e da integração dessas três situações no seu perímetro conceptual, justifica-se inteiramente a equiparação de regimes indemnizatórios, com aplicação das regras constantes do Código das Expropriações (ainda que com as necessárias adaptações), dada a similitude de efeitos danosos produzidos. Na verdade, embora não seja privado da titularidade, o sujeito afetado pela servidão vê o seu direito de propriedade praticamente despojado da sua substância económica. […]” (ponto 14.). Já em diversos acórdãos anteriores, versando precisamente o ius aedificandi, se havia aplicado a casos não subsumíveis ao conceito clássico de expropriação o regime constante do artigo 62.º, n.º 2 – v.g., nos Acórdãos n.os 262/93 e 173/95, julgou-se inconstitucional certa norma do Código das Expropriações, “[…] na medida em que não consente a indemnização do prejuízo resultante da imposição de uma servidão non aedificandi sobre parcela sobrante de terreno expropriado, por violação dos artigos 13.º e 62.º, n.º 2, da Constituição”; no Acórdão n.º 262/93 reconheceu-se expressamente que, “[n]o caso de constituição de servidão non aedificandi […] não se configura uma expropriação em sentido clássico, isto é, uma ‘expropriação translativa do direito de propriedade do solo do particular para a Administração’. Está antes em causa uma expropriação que ‘sacrifica o jus aedificandi do proprietário do solo por motivos de interesse geral’ ”; no Acórdão n.º 480/2014, conclui-se mesmo que, se determinada lei “[…] se mostrar, pelos seus efeitos agressivos, geradora de um sacrifício grave e especial para o particular e, portanto, valorativamente idêntica ao ato dos poderes públicos que, nos termos do n.º 2 do artigo 62.º da CRP impõe, por razões de utilidade pública, a expropriação, então, a simples exclusão por parte dessa lei da indemnização devida (indemnização essa que, nos termos constitucionais, é condição de licitude do ato expropriatório) será fundamento do juízo de inconstitucionalidade”. De todo o modo, o Tribunal tem vindo a recusar as conceções mais amplas de expropriação que uma parte da doutrina procura afirmar [cfr., sobre a matéria, pugnando pelo sentido mais amplo, Maria Lúcia Amaral, Responsabilidade do Estado e Dever de Indemnizar do Legislador, Coimbra, 1998, p. 576; Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo III, 2.ª ed., Lisboa, 2009, pp. 521 s.; Rui Medeiros, in Rui Medeiros, Jorge Miranda (org.), Constituição Portuguesa Anotada, Vol. I, 2.ª ed., Lisboa, 2017, pp. 913 ss.; e em sentidos mais restritos, ainda que com diferentes posições entre si, J. J. Gomes Canotilho, “O caso da Quinta do Taipal (Proteção do ambiente e direito de propriedade)”, na Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 128, 1995-6, n.os 3850 e 3851, p. 52; Miguel Nogueira de Brito, A Justificação da Propriedade Privada numa Democracia Constitucional, Coimbra, 2007, pp. 994 ss.; José Carlos Vieira de Andrade, “A responsabilidade indemnizatória dos poderes públicos em 3D: estado de direito, estado fiscal, estado social”, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor José Joaquim Gomes Canotilho, Vol. I, Coimbra, 2012, pp. 73 ss.; e Carla Amado Gomes, “A compensação administrativa pelo sacrifício: reflexões breves e notas de jurisprudência”, in Estudos de Homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda, Vol. IV, Coimbra, 2012, pp. 169 ss.; para uma descrição das posições de diferentes autores relativamente a esta matéria, cfr. Pedro Machete, in Rui Medeiros (org.), Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, Lisboa, 2013, pp. 451 ss.]. Como sintetiza Joaquim de Sousa Ribeiro, “[é] vasta a jurisprudência do TC sobre expropriação. Não poderemos aqui entrar na análise detalhada desse conjunto de decisões. Diremos apenas, como nota mais saliente, que o Tribunal – e ainda que, ocasionalmente, tenha deixado expressamente em aberto o exato alcance do conceito de expropriação, neste âmbito (Acórdãos n.os 109/88 e 52/90), ou admitido, mesmo, um conceito ‘constitucional’ de expropriação, como ‘conceito relativo, dependente também, na sua extensão, do tipo de direito que estiver em causa’ (Acórdão n.º 491/2000) e, pelo menos num caso, não tenha posto de lado, à partida, a ideia de “caber na moldura do n.º 2 do artigo 62.º da Constituição um entendimento menos restrito do conceito de expropriação’ (Acórdão n.º 148/2005) – manteve-se sempre fiel, na prática aplicativa, à conceção clássica e restrita da figura (extensamente caracterizada no Acórdão n.º 205/2000), sem concessões a uma noção alargada, por critérios materiais” [“O direito de propriedade na jurisprudência do Tribunal Constitucional”, relatório apresentado à Conferência Trilateral Espanha/Itália/Portugal, em outubro de 2009 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt), p. 37]. Pode, assim, concluir-se que nem todos os danos especiais e anormais se podem considerar abrangidos pelo artigo 62.º, n.º 2, da CRP, e isto independentemente da verificação dos demais requisitos estabelecidos, explícita ou implicitamente, nesta disposição. Danos anormais, na aceção do artigo 2.º do RRCEE, são aqueles que, “[…] ultrapassando os custos próprios da vida em sociedade, mereçam, pela sua gravidade, a tutela do direito”. É patente, então, que não se trata de uma situação sobreponível àquela que vimos supra justificar a aplicação do artigo 62.º, n.º 2, a situações não qualificáveis rigorosamente como expropriações: nas palavras do Acórdão n.º 525/2011, situações muito próximas de configurar um “esvaziamento do núcleo essencial do direito de propriedade” e, por isso, de efeito lesivo análogo ao da expropriação. A circunstância de um prejuízo ultrapassar os custos próprios da vida em sociedade poderá eventualmente ser suficientemente grave para merecer a tutela do direito, mas não necessariamente do regime mais exigente do artigo 62.º, n.º 2. Este último abrangerá em exclusivo os danos de lesividade equiparável à expropriação, ou seja, aqueles que praticamente impliquem o esvaziamento do direito de propriedade ou anulem a sua substância económica. Isto sem prejuízo da necessidade de se verificarem as demais condições de aplicação do artigo 62.º, n.º 2, nomeadamente o nexo de causalidade/imputação. Neste âmbito, haveria em primeira linha que discutir se é ou não de exigir em todos os casos a intencionalidade ablativa da medida lícita, sendo certo que tal intencionalidade configura o paradigma da expropriação e permite qualificar com um grau particular de intensidade a conexão entre o dano e a conduta do Estado. De todo o modo, o dano deverá constituir uma consequência imediata e plenamente antecipável da medida e não uma mera eventualidade indireta ou reflexa, cuja causa direta não possa ser apontada à atuação do Estado. A indemnização calculada nos termos do artigo 62.º, n.º 2, é particularmente vantajosa para os afetados precisamente por as medidas restritivas a que se aplica serem também elas particularmente gravosas, sobretudo nos seus efeitos, mas também no que respeita à relação entre a atuação do Estado e os danos indemnizáveis, que deverá ser próxima e incontestável, tanto num plano ex ante como ex post. Se, por hipótese, em geral a distinção entre regimes houvesse que assentar unicamente na amplitude dos danos, não poderia sequer haver distinções entre os regimes aplicáveis à responsabilidade por ato ilícito e à assim chamada responsabilidade por ato lícito. 2.8.2. O vertido no item anterior permite afastar, decisivamente, a relevância do parâmetro contido no artigo 62.º, n.º 2, da CRP. Desde logo – ponto que se desenvolverá adiante (cfr. item 2.16.1.) – não pode dar-se por verificado, em termos gerais, um nexo de causalidade entre a conduta do Estado e os danos nos animais devidamente protegidos. Mas ainda que tal relação causal se pudesse aceitar – e é este um ponto decisivo –, ela afastar-se-ia marcadamente do paradigma da expropriação. Desde logo, não se verifica qualquer intencionalidade ablativa das medidas em questão: os danos que a elas possam ser associados serão decorrências secundárias, não imediatamente visadas pelo legislador. Pelo contrário, reconhece-se a necessidade de mitigar o risco de ocorrência de tais efeitos secundários negativos, nomeadamente através do fomento da expansão das populações de presas silvestres, objetivo expressamente assumido no PACLI. Acresce que os danos em questão, além de secundários, não resultam diretamente da ação do Estado. Os lobos são a causa primária do dano. A atuação do Estado concorre com muitos outros fatores que poderão contribuir para a ocorrência ou não do dano, entre os quais se conta, desde logo, a atuação dos produtores. Trata-se, além do mais, de danos meramente eventuais, se não quanto à sua verificação considerada em termos globais, no território português, pelo menos quanto à sua extensão e quanto à identificação dos concretos produtores afetados. É patente, por conseguinte, que a situação em apreço não se enquadra no modelo de imputação subjacente à expropriação e, por consequência, no regime ínsito no artigo 62.º, n.º 2, da Constituição. Por outro lado, e apesar de a predação do lobo resultar num “elevado impacto económico ao nível local ou da exploração pecuária” (PACLI, B.2), não parecem estar em causa, na generalidade dos casos, danos de magnitude equivalente aos que necessariamente se verificam nos casos de expropriação. Para efeitos da avaliação do impacto das medidas em análise, os danos nos animais não podem ser perspetivados isoladamente uns dos outros, mas tomados no seu conjunto, no âmbito de cada exploração pecuária em particular (tendo em conta que é o conjunto que dá sentido económico à exploração). Ora, não há nenhuma indicação de que os ataques de lobos a animais devidamente protegidos, nas condições previstas no Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, inviabilizem, na generalidade dos casos, a exploração pecuária nos locais afetados, anulando a substância económica do direito de propriedade privada sobre os animais e/ou terrenos. No PACLI (B.2), pode ler-se a seguinte informação: “[em] 2009, os ataques de lobo foram responsáveis pela perda de 0,5% do efetivo pecuário existente à data na totalidade dos concelhos que integram a área de presença de lobo, tendo atingido o valor máximo por concelho de 3,7%”. Danos significativos, seguramente, mas, pelo menos na generalidade das situações, de lesividade não equiparável à da expropriação, ou seja, não chegando ao extremo de anular ou praticamente anular a substância económica do direito de propriedade dos produtores de espécies pecuárias. De todo o modo, não é de excluir, é certo, que situações extremas de inviabilização pura e simples da atividade de exploração pecuária possam ocorrer. A situação apreciada pelo acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 22 de fevereiro de 2013 (processo n.º 00242/05.2BEMDL), também mencionado pela requerente no pedido (item 100.º), constitui um exemplo de um caso particularmente gravoso, em que a atividade económica afetada acabou por ter de ser abandonada. Com efeito, provou-se aí, entre outros factos, que, “[…] para além da gravidade e ferocidade dos aludidos ataques dos lobos aos animais dos AA., a quantidade e reiteração em que ocorriam, tornou inviável a continuação da exploração da produção leiteira a que se dedicavam. […] Com efeito, constataram os AA. que a incidência e a quantidade dos aludidos ataques do designado “lobo ibérico” aos seus animais, incluindo aos de raça cavalar que também possuíam, foram causa direta de enormes perturbações ao nível do equilíbrio e capacidade produtiva do leite”. “Em consequência desse facto os AA. viram diminuídas drasticamente as quantidades de leite produzidas, o que, por sua vez, resultou na impossibilidade de cumprimento da quota de produção de leite a que estavam adstritos” (XIX a XXI). […] A referida factualidade (cfr. n.os XIX a XXVI), além de causar grave prejuízo à exploração de produção de leite, tornou essa atividade inviável naquele local” (XXVII). Só que nem por isso esses casos extremos, ainda que eventualmente impeditivos da continuação da atividade de exploração pecuária, seriam de considerar abrangidos pelo artigo 62.º, n.º 2, da CRP. Independentemente da sua magnitude – e abstraindo da questão de saber se, afinal, a perspetivação através do direito de propriedade privada, de entre os direitos fundamentais, seria o mais indicado para enquadrar tais situações –, tratar-se-ia sempre, como se viu, de danos cujo elo de ligação à conduta do Estado não seria enquadrável no modelo de imputação subjacente à expropriação. É de concluir, por conseguinte, que o artigo 62.º, n.º 2, da Constituição não constitui parâmetro apto a fundar o pretendido juízo de inconstitucionalidade. Artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa 2.9. Como vimos, a requerente entende, subsidiariamente (visando a eventualidade de o Tribunal não reconhecer a figura da “expropriação de sacrifício”), que, in casu, se imporia ao menos o pagamento de uma “indemnização pelo sacrifício”, uma vez que se verificariam os pressupostos da especialidade e anormalidade dos prejuízos causados, enquanto pressupostos estabelecidos no artigo 16.º do RRCEE, extraíveis, ainda no entender da requerente, do princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos, invocando, para o efeito, os artigos 2.º, 13.º, n.º 1, e 22.º da CRP. A recusa de um alargamento excessivo do conceito constitucional de expropriação e, por conseguinte, do âmbito de aplicação do artigo 62.º, n.º 2, da CRP, não impede que se reconheça que em certas situações se impõe o ressarcimento dos prejuízos causados aos particulares no contexto da implementação de medidas lícitas e orientadas à prossecução do interesse público. Simplesmente, nas palavras do Acórdão n.º 525/2011, “[…] não é forçoso o alargamento do conceito de expropriação – ‘indesejável’ para Gomes Canotilho (Anotação, RLJ 128.º, 52) −, com aplicação do regime garantistico que lhe cabe, para assegurar uma compensação devida à luz do princípio da igual repartição dos encargos públicos. O reconhecimento de que certas formas de restrição do direito de propriedade representam um sacrifício indemnizável relativiza, consagrando um tertium genus, ‘a tradicional dicotomia (…) entre vinculação social sem indemnização e expropriação geradora de indemnização’ (Gomes Canotilho, ob. cit., 51)”, sendo que “[…] a previsão do n.º 2 do artigo 62.º constitui um afloramento particular (embora de enorme significado) do princípio mais geral da igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos. É esse o princípio-base, que está na raiz de todas as imposições constitucionais de ressarcimento de prejuízos sofridos pelos particulares por força de uma atividade no interesse público” (veja-se, ainda, o Acórdão n.º 608/2017). Além do mais, “[…] do princípio estruturante do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2.º da CRP, colhe-se um direito geral à reparação dos danos, de que são expressão particular os direitos de indemnização previstos nos artigos 22.º, 37.º, n.º 4, 60.º, n.º 1, e 62.º, n.º 2, da C.R.P.” (Acórdão n.º 444/2008; cfr. também, por exemplo, o Acórdão n.º 385/2005)”. Deste modo, decorre do princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos, que se retira do artigo 13.º, n.º 1, da CRP, conjugado com o princípio do Estado de direito, ínsito no artigo 2.º, o dever de o Estado, em certas circunstâncias e sob determinados requisitos, indemnizar os particulares pelos sacrifícios que lhes imponha, ainda que licitamente e no âmbito da prossecução do interesse público. Na eventualidade de uma determinada situação não se encontrar abrangida pelo disposto no artigo 62.º, n.º 2, por não constituir uma requisição, expropriação ou ato lesivo análogo, há ainda, portanto, a possibilidade de se encontrar abrangida por aquele princípio mais genérico. Desde que, naturalmente, se encontrem reunidos os pressupostos de que depende a aplicação ao caso do princípio da igualdade nesta dimensão específica da repartição dos encargos públicos. Por outro lado, as exigências relativas à indemnização, nomeadamente quanto ao seu montante, serão também as que se retiram do princípio mais genérico e não as que subjazem ao conceito de justa indemnização, ínsito no artigo 62.º, n.º 2. O Acórdão n.º 525/2011 não afasta liminarmente a hipótese de a indemnização pelo sacrifício se fundar igualmente no artigo 22.º da CRP, relativo à responsabilidade das entidades públicas, mas não a explora especificamente, acabando por identificar apenas o princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos como parâmetro relevante nesta matéria. Em qualquer caso, como nota Pedro Machete (Comentário…cit., p. 447), a doutrina tem-se mostrado concordante em recusar o artigo 22.º como fundamento constitucional da indemnização pelo sacrifício, preferindo localizá-lo nos princípios do Estado de direito e da igualdade. Neste sentido se pronunciam, designadamente, Maria da Glória Garcia (“A responsabilidade civil do Estado e das Regiões Autónomas pelo exercício da função político-legislativa e a responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas pelo exercício da função administrativa”, Revista do CEJ, n.º 13, 2010, p. 308), Carlos F. Cadilha (Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas Anotado, 2.ª ed., Coimbra, 2011, p. 360), Fernando Alves Correia (“A indemnização…” cit., p. 213), Carla Amado Gomes (“A compensação…” cit., p. 172), Rui Medeiros (Constituição… cit., vol. I, p. 347) e José Carlos Vieira de Andrade (Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, 6.ª ed., Coimbra, 2019, p, 347). Por sua vez, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição…cit., vol. I, p. 431), reconhecem que “[o] enunciado normativo do art. 22.º parece não abranger a chamada responsabilidade por atos lícitos”, visto que “[a] consagração da responsabilidade solidária do Estado com os titulares dos órgãos, funcionários e agentes e a sugestão da responsabilidade se articular com a ilicitude da conduta (por ações ou omissões praticadas no exercício das funções e por causa desse exercício) e com a ilicitude do resultado (violação de direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem) justificariam a limitação do princípio geral da responsabilidade aos atos culposos ou, pelo menos, ilícitos, dos titulares de órgãos, funcionários ou agentes do Estado”. Não deixam, porém, os autores de vincar que “o princípio do Estado de direito inclui necessariamente um princípio de reparação dos danos causados pela atividade pública impositiva de sacrifícios especiais e graves (ex.: certos casos de vínculos urbanísticos e ecológicos)”; em sentido divergente, todavia minoritário na doutrina, veja-se cfr. Jaime Valle, in Carla Amado et al (coord.), O Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas: Comentários à Luz da Jurisprudência, 2.ª ed., Lisboa, 2018, pp. 887 e ss.. Aderindo-se ao entendimento maioritário quanto ao sentido do artigo 22.º – que não cobre hipóteses como a que está em causa neste processo –, resta cotejar as normas sub judice com os preceitos dos artigos 2.º e 13.º, n.º 1, da CRP. Artigos 2.º e 13.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa 2.10. Apesar de ser pacífico que, além das situações abrangidas, diretamente ou por raciocínio analógico, pelo disposto no artigo 62.º, n.º 2, da CRP, outras há que, nos termos gerais do princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos, merecem proteção constitucional. Todavia, quanto ao âmbito de tal proteção, aos pressupostos da indemnização respetiva e ao critério de cálculo do seu montante são poucos os pontos de apoio que, com inteira segurança, podemos retirar do texto constitucional. O artigo 16.º do RRCEE contém a regra geral da indemnização pelo sacrifício, aplicável a todos os casos não especificamente regulados por outras disposições – “[o] Estado e as demais pessoas coletivas de direito público indemnizam os particulares a quem, por razões de interesse público, imponham encargos ou causem danos especiais e anormais, devendo, para o cálculo da indemnização, atender-se, designadamente, ao grau de afetação do conteúdo substancial do direito ou interesse violado ou sacrificado” –, mas não há razão para supor que tal regulação, em todas as suas projeções, configure uma imposição constitucional, não se atribuindo ao legislador qualquer margem de conformação nesse domínio. Este regime legal constituirá, contudo, uma das concretizações possíveis, ao menos enquanto regime geral, das exigências constitucionalmente sedeadas nesta matéria, pelo que se justifica a enunciação dos seus traços essenciais. Para além do já citado artigo 16.º, o artigo 2.º do RRCEE determina que, “[p]ara os efeitos do disposto na presente lei, consideram-se especiais os danos ou encargos que incidam sobre uma pessoa ou um grupo, sem afetarem a generalidade das pessoas, e anormais os que, ultrapassando os custos próprios da vida em sociedade, mereçam, pela sua gravidade, a tutela do direito”. A doutrina divide-se quanto à interpretação de diversos elementos de ambas as disposições (para desenvolvimentos, cfr. as anotações aos artigos respetivos de Carlos Cadilha, Regime…cit., Pedro Machete, Comentário…cit., e Sandra Lopes Luís – relativamente ao artigo 2.º – e Jaime Valle – quanto ao artigo 16.º –, O Regime…cit.). De todo o modo, aceita-se, em geral, que nem todos os prejuízos causados aos particulares no âmbito da prossecução do interesse público são indemnizáveis. Desde logo, exige-se que os danos sejam especiais – i.e., que incidam especificamente sobre uma pessoa ou um grupo – e anormais – por conseguinte, que ultrapassem os custos próprios da vida em sociedade. Afinal, é apenas na medida em que os danos sejam especiais e anormais que o princípio da igualdade pode ser afetado. Danos que afetem a generalidade das pessoas e/ou sejam inerentes à convivência em comum, às exigências – maiores ou menores, conforme as circunstâncias – que o viver em comunidade para todos comporta, não incidem desproporcionadamente sobre uns em detrimento de outros. Importa, por isso, exigir tanto a especialidade como a anormalidade do dano, como já vincava no início da década de setenta J. J. Gomes Canotilho: “[i]ntroduzem-se, assim, dois momentos perfeitamente diferenciáveis: em primeiro lugar, saber se um cidadão ou grupo de cidadãos foi, através dum encargo público, colocado em situação desigual aos outros; em segundo lugar, constatar se o ónus especial tem gravidade suficiente para ser considerado sacrifício” (O problema da responsabilidade do Estado por atos lícitos, Coimbra, 1974, p. 283). Ou, como nota Carla Amado Gomes: “[num] Estado de recursos escassos, a ‘norma’ deverá ser a excecionalidade da compensação por atuações lícitas que, salvo ingerência intoleravelmente desequilibrante da justiça distributiva, há de ser encarada como um preço a pagar pela integração numa estrutura social de gestão de riscos múltiplos e extensos pela qual o Estado se não pode, sob pena de implosão, constituir como garante universal” (“A compensação…”, cit., p. 169). 2.11. Em 2.9. supra, concluiu-se que o princípio da igualdade, na modalidade mais específica da igualdade na repartição dos encargos públicos, constitui o fundamento constitucional da indemnização pelo sacrifício, contrariamente ao que sucede com a responsabilidade civil por ato ilícito, cujo fundamento não tem que ver, ou só muito reflexamente terá, com o princípio da igualdade. Ligando-se os requisitos da especialidade e anormalidade do dano (“danos especiais e anormais”, na expressão do artigo 16.º do RRCEE) às exigências do princípio da igualdade – conjugado, explícita ou implicitamente, com o princípio da proporcionalidade, aliás erigido por José Carlos Vieira de Andrade (“A responsabilidade…cit.”, p. 75) a fundamento autónomo da indemnização pelo sacrifício (bem como da responsabilidade por ato lícito, que o autor distingue da outra) –, é de concluir que também no plano constitucional a verificação de tais requisitos constitui pressuposto da obrigação de o Estado indemnizar os particulares pelos sacrifícios que lhes imponha licitamente. Se do princípio da igualdade decorre que os danos especiais e anormais devam dar lugar a uma indemnização, daí já não se retira, porém, que a indemnização tenha necessariamente de corresponder à integralidade do dano. A primeira proposição, aliás, só é de aceitar se devidamente qualificada. Quando se diz que todos os danos anormais deverão ser indemnizados está-se a usar esse termo, na verdade, com o sentido de desproporcionais. Na falta de diretivas mais definidas extraíveis do texto constitucional, reveladoras de um consenso nesse plano, que em todas as situações houvesse de se impor ao legislador democrático, é de atribuir a este uma ampla margem de conformação na concretização daquela exigência. No RRCEE, optou-se por recorrer a uma definição pouco densa, fazendo-se alusão aos custos próprios da vida em sociedade (artigo 2.º), de modo a permitir ao intérprete/aplicador responder adequadamente à diversidade de situações da vida que podem estar em causa. Há, certamente, outras concretizações possíveis, igualmente compatíveis com os ditames constitucionais, até porque nada impede que o regime geral conviva com regimes especiais. Neste mesmo sentido se pronunciou, por exemplo, o Acórdão n.º 16/2015 (final do respetivo ponto 7.): “[o] dever de agir do legislador em vista da garantia da compensação dos sacrifícios legitimamente impostos em benefício do interesse público não prejudica que o mesmo goze de uma ampla liberdade de conformação. Por isso, não podem excluir-se soluções legais diferenciadas. Mas, por outro lado, cada uma das soluções estabelecidas pelo legislador não pode contrariar o sentido teleológico fundamental da compensação, ou seja, a satisfação de exigências de justiça distributiva”. Independentemente da solução da questão no plano do direito ordinário quanto à reparação da integralidade do dano, a verdade é que não pode deixar de se lhe reconhecer, no que respeita ao critério de cálculo da indemnização, uma ampla margem de conformação. Aliás, ainda que se concluísse que o artigo 16.º garantia a indemnização dos danos especiais e anormais na sua integralidade, nem por isso haveria que reputar tal opção legislativa como a única compatível com a Constituição. Não pode deixar de se ter em conta, além do mais, que a indemnização pelo sacrifício não beneficia, no plano constitucional, do regime aplicável à expropriação, ínsito no artigo 62.º, n.º 2. Não se impõe, por conseguinte, que configure uma justa indemnização, no sentido que o Tribunal tem vindo a dar a este conceito, segundo o qual a compensação exigida deverá corresponder tendencialmente ao valor de mercado do bem (cfr., designadamente, entre muitos outros, o Acórdão n.º 599/2015). José Carlos Vieira de Andrade (“A responsabilidade…cit.”, p. 78), defende mesmo que “[u]ma indemnização integral e substitutiva do valor de mercado de toda e qualquer lesão de direitos patrimoniais privados, mesmo que não subtrativa, nem total, para além de inibir desmesuradamente a ação do Estado para realização do interesse geral, consubstanciaria uma função previdencialista de danos e riscos sociais que não é exigível nos quadros do Estado de Direito e contraria mesmo o princípio da proporcionalidade, designadamente na sua dimensão de equilíbrio, bem como o princípio da sustentabilidade financeira, que se afirma hoje como expressão de um valor constitucional relevante nesta matéria”. Em todo o caso, a atribuição ao legislador de uma ampla margem de configuração da indemnização pelo sacrifício, incluindo a liberdade de articular um regime geral com regimes especiais, não obsta a que da Constituição se extraiam diretivas, às quais o legislador se encontra sujeito nesta matéria e cujo cumprimento é objeto de controlo pelos tribunais. Em particular, não é compatível com as exigências constitucionais relativas à compensação pelo sacrifício uma indemnização de valor irrisório e, sobretudo, que esta seja calculada com base em critérios de algum modo arbitrários, que não encontrem uma justificação razoável na composição dos interesses em jogo. Até porque a arbitrariedade é, desde logo, proibida pelo princípio do Estado de direito (cfr., entre muitos outros, o Acórdão n.º 16/2015). É este o entendimento que resulta, designadamente, do Acórdão n.º 444/2008: “[conforme] se referiu em anteriores acórdãos deste tribunal, a propósito do direito de reparação dos danos que assiste aos consumidores (artigo 60.º, n.º 1, da CRP), o legislador ordinário tem ampla liberdade de conformar mais ou menos limitativamente o direito à reparação dos danos, seja definindo condições para a constituição de uma obrigação de indemnização, seja limitando os danos ressarcíveis. Necessário é, que, no estabelecimento dessas condições e limites, não se venha a tornar desprovido de significado o «núcleo» desse direito, ou seja, que o direito à reparação dos danos, na prática, não venha a ser impossibilitado de operar, ou que dos limites fixados não resulte um ressarcimento dos danos irrisório ou desprezível, devendo essas condições e limites serem justificadas pelos interesses em jogo”. 2.12. A ocorrência de prejuízos com determinadas características não basta para concluir pelo direito a uma indemnização pelo sacrifício. É ainda necessário que se verifique um nexo de causalidade entre tais prejuízos e as medidas lícitas impostas pelo Estado. Relativamente ao artigo 16.º do RRCEE, a jurisprudência, “[c]omo linha de princípio, […] tem-se orientado pela teoria da causalidade adequada consagrada no artigo 563.º do Código Civil – a ‘obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão’ […]” (Pedro Machete, Comentário…cit., p. 473). Sucede que, a doutrina da causalidade adequada, apesar de “frutuosa”, “[…] nem sempre resolverá satisfatoriamente os problemas. […] Umas vezes porque a questão não pode ser solucionável em sede de causalidade. […] Noutros casos passa-se o inverso: a teoria da causalidade adequada leva-nos a negar a existência de um nexo causalístico para certos danos que, razoavelmente, se devem considerar merecedores de tutela reparatória a cargo do Estado […]” (J. J. Gomes Canotilho, O problema…cit., pp. 313/314; cfr. Pedro Machete, idem). Neste contexto, é oportuno recordar, por exemplo, o entendimento que, segundo Carla Amado Gomes, se retira do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 8 de maio de 2008 (processo n.º 00155/06.OBEPNF), nos termos do qual a “[…] imediatividade da relação comportamento lícito/prejuízo […] pode justificar uma interpretação restritiva da teoria da causalidade adequada. […] Por outras palavras, o comportamento público não só tem de ser manifestamente apto à produção do resultado lesivo como deve refletir-se imediatamente na esfera jurídica do alegado lesado, desconsiderando-se prejuízos remotos ou mediatos” (“A compensação…” cit., pp. 171/172). Subsistindo um grau significativo de indefinição quanto à delimitação exata das exigências relativas ao nexo de causalidade no plano do direito ordinário, maior maleabilidade ainda haverá no âmbito da densificação do princípio constitucional da igualdade perante a repartição dos encargos públicos. Não é possível, em abstrato, determinar se a Constituição se inclina inflexivelmente para a teoria da causalidade adequada ou para outra qualquer, ainda que, porventura, se possa dizer que aquela constitui genericamente, ou prima facie, uma exigência mínima no plano causal. Até porque este requisito se sobrepõe parcialmente, afinal, àquele que, no plano do direito ordinário, se qualifica como de anormalidade do dano – em princípio, não ultrapassarão os custos próprios da vida em sociedade aqueles danos demasiado longínquos e/ou improváveis. É, por conseguinte, de reconhecer ao legislador uma margem significativa de liberdade para selecionar a solução mais adequada para cada setor de atividade/grupo de casos, sendo que também o controlo jurisdicional sobre as opções consagradas na lei não poderá escapar a uma medida relevante de casuísmo, em que se ponderem as diferentes circunstâncias do caso concreto, nomeadamente, ou sobretudo, a amplitude dos danos e o impacto global na situação das pessoas afetadas. 2.13. Importa, agora, analisar o Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, no sentido de determinar se impõe aos lesados pelos ataques do lobo-ibérico um sacrifício integralmente indemnizável pelo Estado enquanto imposição constitucional, e, em caso afirmativo, se as normas que restringem a indemnização violam tal imposição. A tal respeito sublinhar-se-á, desde já, que as imposições legais são lícitas, quer quanto ao objetivo prosseguido, quer quanto à proporcionalidade dos meios. A vida selvagem e o ambiente natural constituem bens que o Estado português se encontra obrigado a proteger, tanto no plano do direito internacional público – do espaço do Conselho da Europa – como no plano particular da UE. Mais especificamente, tanto na Convenção Relativa à Proteção da Vida Selvagem e do Ambiente Natural na Europa, de 1979, como na Diretiva n.º 92/43/CEE, do Conselho, de 21 de maio de 1992, o lobo é assinalado como uma espécie carente de proteção, e tanto num (artigo 6.º) como no outro (artigo 12.º) instrumento se proíbe, entre outras condutas, todas as formas de captura ou abate intencionais do lobo. De todo o modo, não é apenas no plano internacional e do DUE – ou da lei ordinária – que recai sobre o Estado português a obrigação genérica de proteção do ambiente. A Constituição, embora, como é evidente, não especifique a situação particular do lobo ou a proibição do seu abate, dispõe no artigo 66.º, n.º 1, como já antes se sublinhou, que “[t]odos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender”. O dever de promover uma relação equilibrada, harmoniosa e, sobretudo, sustentável entre a espécie humana e o seu meio ambiente, que é posta em perigo pelo declínio da biodiversidade, constitui uma decorrência de tal direito ao ambiente. A necessidade de garantir a conservação da natureza é, aliás, expressamente mencionada na alínea c) do n.º 2 do mesmo artigo 66.º, ainda que porventura num contexto não imediatamente aplicável à situação em apreço. Segundo esta disposição, “[p]ara assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a participação dos cidadãos”, “[c]riar e desenvolver reservas e parques naturais e de recreio, bem como classificar e proteger paisagens e sítios, de modo a garantir a conservação da natureza e a preservação de valores culturais de interesse histórico ou artístico”. A finalidade subjacente ao Decreto-Lei n.º 54/2016 – assegurar a proteção de uma espécie comprovadamente ameaçada (como resulta dos instrumentos internacionais suprarreferidos) – não deixa, assim, de encontrar fundamento constitucional claro, integrando-se a política em questão no domínio mais abrangente do direito ao ambiente e da garantia da conservação da natureza. Também os meios escolhidos pelo legislador para atingir o objetivo assinalado são de considerar legítimos e proporcionais – uma exigência genérica do direito público, independentemente de estarem ou não em causa restrições a direitos fundamentais. Desde logo, constituem obrigações a que o Estado português se encontra adstrito internacionalmente e vinculado nos termos próprios do DUE. Em todo o caso, que a proibição do abate de lobos é adequada a proteger a sua sobrevivência é incontestável. Por outro lado, não se vê, de igual modo, como negar a necessidade de tal medida, quando ainda hoje a espécie continua em perigo e se continua a assistir a perseguições ilegais aos lobos (cfr. PACLI, B.3), apesar de a proibição de abate estar já consagrada há mais de 30 anos (Lei n.º 90/88) e de as sanções em abstrato estabelecidas serem gravosas. Quanto à proporcionalidade em sentido estrito, também não se vê como um objetivo de tamanha importância – a conservação no território português de uma espécie animal em perigo e, aliás, particularmente emblemática do ponto de vista cultural e etnográfico (cfr. PACLI, B.4) – não justificará a proibição do seu abate, ainda que com eventuais prejuízos económicos para alguns produtores pecuários (o abate encontra-se justificado para a proteção imediata da vida de pessoas, naturalmente). Sendo os prejuízos de natureza económica, esta questão relaciona-se com a da suficiência da compensação prevista na lei. 2.14. Como vimos, no ordenamento jurídico português, encontra-se expressamente prevista a obrigação de o Estado “indemnizar” os cidadãos pelos danos causados pelo lobo-ibérico, tanto na Lei n.º 90/88, de 13 de agosto, como no Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto. Apesar de sujeita a diversas e importantes exceções, a regra, no que respeita ao cálculo da “indemnização”, é a que consta do n.º 3 do artigo 10.º daquele decreto-lei: “[…] se o relatório referido no artigo anterior permitir concluir que os danos participados foram diretamente causados pelo lobo, os mesmos dão lugar a pagamento de indemnização […]”. A questão de inconstitucionalidade não vem, todavia, colocada por referência à regra da “indemnização”, mas sim às respetivas limitações. Há, pois, que analisá-las, começando pela norma contida no artigo 10.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto. 2.15. Importa recordar aqui o conteúdo do artigo 10.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto: Artigo 10.º Indemnização 1 – Nos termos e para os efeitos do Regulamento (UE) n.º 1408/2013 da Comissão Europeia, de 18 de dezembro de 2013, as indemnizações por danos causados pelo lobo-ibérico, em acumulação com outros auxílios de estado, não podem exceder (euro) 15 000,00 ao longo de um período de três anos. ------------------------------------------------------------------------------------------------------ Este preceito remete diretamente para o Regulamento (UE) n.º 1408/2013 da Comissão, de 18 de dezembro de 2013, relativo à aplicação dos artigos 107.º e 108.º do TFUE no tocante aos designados auxílios de minimis no setor agrícola (doravante, Regulamento n.º 1408/2013). Os artigos 107.º e 108.º do TFUE, integrados na respetiva Secção 2 (“Os auxílios concedidos pelos Estados”) do Capítulo I (“As regras de concorrência”) do Título VII (“As regras comuns relativas à concorrência, à fiscalidade e à aproximação das legislações”), têm a seguinte redação: Artigo 107.º 1 – Salvo disposição em contrário dos Tratados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções. 2 – São compatíveis com o mercado interno: a) Os auxílios de natureza social atribuídos a consumidores individuais com a condição de serem concedidos sem qualquer discriminação relacionada com a origem dos produtos; b) Os auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários; c) Os auxílios atribuídos à economia de certas regiões da República Federal da Alemanha afetadas pela divisão da Alemanha, desde que sejam necessários para compensar as desvantagens económicas causadas por esta divisão. Cinco anos após a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, o Conselho, sob proposta da Comissão, pode adotar uma decisão que revogue a presente alínea. 3 – Podem ser considerados compatíveis com o mercado interno: a) Os auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego, bem como o desenvolvimento das regiões referidas no artigo 349.º, tendo em conta a sua situação estrutural, económica e social; b) Os auxílios destinados a fomentar a realização de um projeto importante de interesse europeu comum, ou a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro; c) Os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum; d) Os auxílios destinados a promover a cultura e a conservação do património, quando não alterem as condições das trocas comerciais e da concorrência na União num sentido contrário ao interesse comum; e) As outras categorias de auxílios determinadas por decisão do Conselho, sob proposta da Comissão. Artigo 108.º 1 – A Comissão procederá, em cooperação com os Estados-Membros, ao exame permanente dos regimes de auxílios existentes nesses Estados. A Comissão proporá também aos Estados-Membros as medidas adequadas, que sejam exigidas pelo desenvolvimento progressivo ou pelo funcionamento do mercado interno. 2 – Se a Comissão, depois de ter notificado os interessados para apresentarem as suas observações, verificar que um auxílio concedido por um Estado ou proveniente de recursos estatais não é compatível com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, ou que esse auxílio está a ser aplicado de forma abusiva, decidirá que o Estado em causa deve suprimir ou modificar esse auxílio no prazo que ela fixar. Se o Estado em causa não der cumprimento a esta decisão no prazo fixado, a Comissão ou qualquer outro Estado interessado podem recorrer diretamente ao Tribunal de Justiça da União Europeia, em derrogação do disposto nos artigos 258.º e 259.º. A pedido de qualquer Estado-Membro, o Conselho, deliberando por unanimidade, pode decidir que um auxílio, instituído ou a instituir por esse Estado, deve considerar-se compatível com o mercado interno, em derrogação do disposto no artigo 107.o ou nos regulamentos previstos no artigo 109.º, se circunstâncias excecionais justificarem tal decisão. Se, em relação a este auxílio, a Comissão tiver dado início ao procedimento previsto no primeiro parágrafo deste número, o pedido do Estado interessado dirigido ao Conselho terá por efeito suspender o referido procedimento até que o Conselho se pronuncie sobre a questão. Todavia, se o Conselho não se pronunciar no prazo de três meses a contar da data do pedido, a Comissão decidirá. 3 – Para que possa apresentar as suas observações, deve a Comissão ser informada atempadamente dos projetos relativos à instituição ou alteração de quaisquer auxílios. Se a Comissão considerar que determinado projeto de auxílio não é compatível com o mercado interno nos termos do artigo 107.º, deve sem demora dar início ao procedimento previsto no número anterior. O Estado-Membro em causa não pode pôr em execução as medidas projetadas antes de tal procedimento haver sido objeto de uma decisão final. 4 – A Comissão pode adotar regulamentos relativos às categorias de auxílios estatais que, conforme determinado pelo Conselho nos termos do artigo 109.º, podem ficar dispensadas do procedimento previsto no n.º 3 do presente artigo. Importa compreender, ainda que em traços gerais, o regime do Regulamento n.º 1408/2013. 2.15.1. Este ato jurídico da União, que aqui citamos na redação anterior às alterações introduzidas pelo Regulamento (UE) 2019/316 da Comissão, de 21 de fevereiro de 2019 (visto que o Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, se referiu à redação anterior às ditas alterações, que é, aliás, a redação originária) prevê, designadamente, o seguinte: Artigo 1.º Âmbito de aplicação 1 – O presente regulamento é aplicável aos auxílios concedidos a empresas que operam no setor da produção primária de produtos agrícolas, com exceção dos seguintes: a) Auxílios cujo montante é fixado com base no preço ou na quantidade dos produtos colocados no mercado; b) Auxílios concedidos a atividades relacionadas com a exportação para países terceiros ou Estados-Membros, nomeadamente os auxílios concedidos diretamente em função das quantidades exportadas, a favor da criação e do funcionamento de uma rede de distribuição ou a favor de outras despesas correntes atinentes às atividades de exportação; c) Auxílios que imponham a utilização de produtos nacionais em detrimento de produtos importados. 2 – Sempre que uma empresa opere no setor da produção primária de produtos agrícolas e num ou mais setores ou atividades ou desenvolva outras atividades abrangidos pelo âmbito do Regulamento (UE) n.º 1407/2013, as disposições desse regulamento aplicam-se aos auxílios concedidos a estes últimos setores ou atividades, desde que os Estados-Membros em causa assegurem, pelos devidos meios, como a separação das atividades ou a diferenciação dos custos, que a produção primária de produtos agrícolas não beneficia de auxílios de minimis concedidos em conformidade com o regulamento citado. 3 – Sempre que uma empresa desenvolva atividades tanto no setor da produção primária de produtos agrícolas como no setor da pesca e da aquicultura, o Regulamento (CE) n.o 875/2007 aplica-se aos auxílios concedidos a este último setor, desde que os Estados-Membros assegurem, pelos devidos meios, como a separação das atividades ou a diferenciação dos custos, que a produção primária de produtos agrícolas não beneficia de auxílios de minimis concedidos em conformidade com o regulamento citado. Artigo 2.º Definições 1 – Para efeitos do presente regulamento, entende-se por «Produtos agrícolas», os produtos enumerados no anexo I do Tratado, com exceção dos produtos da pesca e da aquicultura abrangidos pelo Regulamento (CE) n.º 104/2000 do Conselho (17); 2. «Empresa única», inclui, para efeitos do presente regulamento, todas as empresas que mantêm, entre si, pelo menos uma das seguintes relações: a) Uma empresa detém a maioria dos direitos de voto dos acionistas ou sócios de outra empresa; b) Uma empresa tem o direito de nomear ou exonerar a maioria dos membros do órgão de administração, de direção ou de controlo de outra empresa; c) Uma empresa tem o direito de exercer influência dominante sobre outra empresa por força de um contrato com ela celebrado ou por força de uma cláusula dos estatutos desta última empresa; d) Uma empresa acionista ou sócia de outra empresa controla sozinha, por força de um acordo celebrado com outros acionistas ou sócios dessa outra empresa, a maioria dos direitos de voto dos acionistas ou sócios desta última. As empresas que mantenham uma das relações referidas nas alíneas a) a d) do primeiro parágrafo por intermédio de uma ou várias outras empresas são igualmente consideradas uma empresa única. Artigo 3.º Auxílios de minimis 1 – Considera-se que as medidas de auxílio não preenchem todos os critérios estabelecidos no artigo 107.º, n.º 1, do Tratado, pelo que estão isentas da obrigação de notificação prevista no artigo 108.º, n.º 3, do Tratado, se reunirem as condições estabelecidas no presente regulamento. 2 – O montante total dos auxílios de minimis concedidos por um Estado-Membro a uma empresa única não pode exceder 15 000 EUR, durante um período de três exercícios financeiros. [Este valor foi posteriormente aumentado para 20 000 EUR pelo Regulamento (UE) n.º 2019/316] 3 – O montante cumulado dos auxílios de minimis concedidos por Estado-Membro a empresas que operam na produção primária de produtos agrícolas durante um período de três exercícios financeiros não pode exceder o valor máximo nacional estabelecido no anexo. 4 – Considera-se que o auxílio de minimis foi concedido no momento em que o direito legal de o receber é conferido à empresa, ao abrigo do regime nacional aplicável, independentemente da data de pagamento do auxílio de minimis à empresa. 5 – O limite máximo fixado no n.º 2 e o limite máximo nacional a que se refere o n.º 3 são aplicáveis, qualquer que seja a forma dos auxílios de minimis ou o seu objetivo e independentemente de os auxílios concedidos pelo Estado-Membro serem financiados, total ou parcialmente, por recursos da União. O período de três exercícios financeiros é determinado com base nos exercícios financeiros utilizados pela empresa no Estado-Membro em causa. 6 – Para efeitos do máximo fixado no n.º 2 e do limite máximo nacional a que se refere o n.º 3, os auxílios são expressos em termos de subvenção pecuniária. Todos os valores utilizados devem constituir montantes brutos, isto é, antes da dedução de impostos ou outros encargos. Se um auxílio for concedido sob uma forma distinta da subvenção, o montante do auxílio será o seu equivalente-subvenção bruto. O valor dos auxílios desembolsáveis em várias prestações é o seu valor descontado reportado ao momento da concessão. A taxa de juro a utilizar para efeitos de desconto é a taxa de referência aplicável no momento da concessão do auxílio. 7 – Sempre que o limite máximo estabelecido no n.º 2 ou o limite máximo nacional a que se refere o n.º 3 for excedido mediante a concessão de um novo auxílio de minimis, nenhum desses novos auxílios pode beneficiar do presente regulamento. 8 – No caso de fusões ou aquisições, todos os auxílios de minimis concedidos anteriormente a qualquer uma destas empresas objeto de fusão devem ser tidos em conta ao determinar se um novo auxílio de minimis concedido à nova empresa ou à empresa adquirente ultrapassa o limiar ou limite máximo nacional. Os auxílios de minimis legalmente concedidos antes da fusão ou aquisição continuam a ser legais. 9 – Se uma empresa se dividir em duas ou mais empresas distintas, um auxílio de minimis concedido antes da divisão deve ser imputado à empresa que dele beneficiou, que, em princípio, é a empresa que adquiriu as atividades para as quais o auxílio de minimis foi utilizado. Se uma tal imputação não for possível, o auxílio de minimis deve ser imputado proporcionalmente com base no valor contabilístico do capital próprio das novas empresas à data efetiva da divisão. 2.15.2. O Regulamento n.º 1408/2013 estabelece o regime de minimis especial para o setor agrícola, estabelecendo para este setor regras particulares face ao designado Regulamento de minimis geral (Regulamento (UE) n.º 1407/2013 da Comissão de 18 de dezembro de 2013 relativo à aplicação dos artigos 107.º e 108.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia aos auxílios de minimis). Quanto a este último, ou seja, o Regulamento de minimis geral, Ricardo Pedro, Auxílios públicos: regimes de minimis geral e especiais, julho de 2019, disponível em https://ssrn.com/abstract=3418368, pp. 3 e ss., refere o seguinte: “[…] 3. Os auxílios de minimis apresentam-se como um regime que encontra a sua justificação no facto de se tratar de auxílios públicos que afetam o mercado de modo insignificante, tendo em conta a situação pouco relevante que os beneficiários ocupam no mercado dos produtos em causa e o montante em causa ser considerado demasiado diminuto para afetar de forma significativa as trocas comerciais entre os Estados membros (EM). Trata-se de um regime para pequenas medidas de ajuda pública que, não afetando nem ameaçando afetar a concorrência, deve ser simples e providenciar segurança jurídica às autoridades públicas e aos beneficiários. Por outro lado, trata-se de um auxílio que surge no contexto de um regime de Direito da União Europeia que é o da proibição dos auxílios estatais. Ou seja, como pano de fundo, encontram-se a regra da proibição dos auxílios estatais prevista no artigo 107.º/1 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) e as exceções a esta regra, previstas no artigo 107.º/2/3 do TFUE, que admitem a concessão, sem qualquer violação às regras anticoncorrenciais, de certos auxílios. Por outro lado, ainda, apesar de no leque das exceções referidas não se encontrar, expressamente, previsão para o regime de minimis, verifica-se que, de acordo com o artigo 109.º do TFUE, o Conselho pode fixar as categorias de auxílios isentas da obrigação de notificação do auxílio à Comissão. Em concretização desta habilitação, o Conselho, ao abrigo do Regulamento (CE) n.º 994/98, decidiu que os auxílios de minimis poderiam constituir uma dessas categorias. Face a esta norma de habilitação, a Comissão aprovou o Regulamento em análise, que prevê auxílios compatíveis com o mercado comum, os quais beneficiam de uma isenção de pleno direito, não sendo exigida prévia notificação à Comissão. Em suma, deve entender-se que o Regulamento de minimis geral não inclui auxílios de Estado, para efeitos do artigo 107.º TFUE, antes prevê auxílios com efeito de exígua relevância sobre o mercado comum, cuja admissão e caracterização está na disponibilidade da Comissão – mantendo-se, assim, a presunção legal de que as medidas de minimis não têm efeito sobre o mercado interno. […]”. E acrescenta (p. 14): “[…] O Regulamento de minimis geral não distingue a origem ou a fonte do financiamento, sendo aplicável, independentemente de a fonte ter por base fundos nacionais ou fundos europeus. O que interessa é que os auxílios sejam concedidos através dos EM. Trata-se da concretização de um princípio de auxílios de Estado já presente em sede de Regime de Isenção Geral por Categoria. Também é irrelevante que o auxílio seja atribuído pelo Estado, por demais entidades públicas ou por terceiros, nomeadamente administração central, regional, local ou outros organismos controlados pelo Estado, como sejam empresas públicas. Com efeito, o TJUE defende que ‘o direito comunitário não pode admitir que o simples facto de criar instituições autónomas encarregadas da distribuição dos auxílios permita contornar as regras relativas aos auxílios de Estado’. O que releva é que se trate de um auxílio público, isto é, de recursos não privados. […]”. Para além de outras diferenças de regime face ao Regulamento de minimis geral (em detalhe, cfr. Ricardo Pedro, ob. cit., pp. 31 e ss.), releva para o caso que o Regulamento n.º 1408/2013 estabelecia, à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, que o montante total dos auxílios de minimis concedidos por um Estado-Membro a uma empresa única não poderia exceder €15.000,00, durante um período de três exercícios financeiros (artigo 3.º, n.º 2). 2.16. A remissão do artigo 10.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, para o Regulamento n.º 1408/2013 contém uma qualificação implícita – mas inequívoca –, pelo legislador, das prestações pecuniárias a liquidar aos produtores pecuários, para compensação pelas perdas decorrentes de ataques de lobo-ibérico, como auxílios, indexando o respetivo montante máximo àquele que, à data, se encontrava previsto no referido regulamento. Admitindo-se que essa qualificação pode não ser isenta de dúvida, e sendo certo que ela não se encontra na simples disponibilidade do legislador nacional, importa, pois, verificar se ela se mostra adequada. 2.16.1. À qualificação das prestações pecuniárias a liquidar aos produtores pecuários como auxílios poderia obstar a sua qualificação como indemnização, ou seja, rigorosamente, enquanto prestação decorrente de uma relação jurídica de responsabilidade civil. Nesse caso, a qualificação legal, para além de não poder ser validada, poderia levantar a questão da arbitrariedade da limitação por referência ao regime dos auxílios. Sucede que à qualificação do mecanismo previsto no Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, como indemnizatório acabam por se colocar obstáculos insuperáveis. Desde logo, assinala-se a falta de um nexo de causalidade entre a conduta do Estado (ao proibir o abate, a captura e a perturbação dos seus espécimes, a deterioração ou destruição dos seus locais ou áreas de reprodução e repouso, a detenção, transporte, exposição ou comercialização dos espécimes e, bem assim, um conjunto de meios e métodos de eliminação – cfr. artigos 3.º e 4.º do referido decreto-lei) e o dano, o que, só por si, compromete a ligação causal típica da responsabilidade civil e, consequentemente, a qualificação rigorosamente indemnizatória da prestação. Os danos sofridos são causados pelo lobo-ibérico que, em busca de presas, ataca bovinos, caprinos, ovinos, equinos, asininos e seus cruzamentos, cães de proteção de rebanho e cães de condução de rebanho. Trata-se de um acontecimento do mundo natural, resultante de uma relação de convívio próximo entre a exploração pecuária e animais selvagens, da qual a conduta de proibição por parte do Estado – constitucionalmente obrigado a proteger o ambiente e a natureza (artigo 66.º, n.º 1, e n.º 2, alínea c), da CRP) – não constitui causa, a qualquer das luzes a que se possa encarar a causalidade. Carece de demonstração que, mesmo sem as proibições, os danos não se produziriam ou em que medida não se produziriam, e que o único modo de evitar o dano é remover as proibições. Mesmo nessa hipótese, o Estado só estaria a contribuir para o dano numa conceção – decisivamente de afastar – que outorgasse ao ser humano o direito irrestrito ou quase irrestrito de explorar economicamente certos animais a todo o custo, designadamente com sacrifício do meio natural envolvente (pois só assim a “ação” do Estado, ao remover essa faculdade, conduziria ao dano), conceção manifestamente incompatível com o dever de proteção do ambiente previsto na Constituição desde a sua versão originária, sucessivamente aprofundada ao longo das últimas décadas, seja no estrito plano jurídico-constitucional, seja face às exigências e à consciência social crítica crescentes nesta matéria, e que (como veremos no ponto subsequente), abstrairia até de um entendimento equilibrado e razoável da esfera de risco da atividade pecuária. Não existe, enfim, uma relação causal entre uma conduta do Estado e o dano ou prejuízo sofrido pelos produtores pecuários. Decorre do exposto – e assim esclarecemos uma questão que mantivemos latente ao longo do texto do presente acórdão – que, ao usar o termo “indemnização”, o Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, fá-lo em sentido amplo, enquanto expressão de uma compensação de um dano ou prejuízo, mas não, rigorosamente, no sentido de prestação emergente de uma relação de responsabilidade civil (daí que a expressão “indemnização”, empregue no Decreto-Lei n.º 54/2016, tenha vindo a ser referida neste acórdão – até agora, e continuará a sê-lo – entre aspas). 2.16.2. Com efeito, ainda que se verificasse o (imprescindível) nexo de causalidade entre a conduta do Estado e o dano – que, como vimos, não se verifica – o certo é que não se verificariam todas as condições das quais depende a indemnização pelo sacrifício (cfr. item 2.10., supra). Aceitando-se que os danos são especiais, porque incidem sobre uma pessoa ou um grupo, sem afetarem a generalidade das pessoas (cfr. artigo 16.º, n.º 2, do RRCEE), é manifesto que não se trata de danos anormais, no sentido de, ultrapassando os custos próprios da vida em sociedade, encarada nas suas diversas circunstâncias situacionais, merecerem, pela sua gravidade, a tutela do direito. O ónus de suportar as proibições do Estado atrás descritas não constitui “sacrifício”, muito menos “sacrifício indemnizável”, na medida em que ele corresponde ao risco normal (ainda que indesejável, na perspetiva do produtor) que impende sobre qualquer atividade que se desenvolve em proximidade ao mundo natural: o risco de que o próprio curso da natureza, com as relações dinâmicas que o caracterizam, fundamentalmente previsíveis (por exemplo, é previsível que lobos, circulando no seu habitat natural, encontrem e ataquem bovinos, caprinos e ovinos), interfira com a organização e a exploração económica. Esse risco deve ser considerado, à partida, pelo empresário, em qualquer projeto que pressuponha – como o da exploração pecuária, manifestamente, pressupõe – uma esfera de atuação que se cruze com a da natureza, em termos de serem consequências adversas, seja um ataque de lobos a rebanhos que atravessem o seu habitat, seja a inundação de um terreno agrícola explorado em zona de cheias regulares e tantos outros exemplos semelhantes poderíamos identificar. O que não é razoável, e afrontaria um entendimento exigente do dever estadual de proteção da natureza, é fazer recair esse risco sobre os espécimes que integram a natureza, que, ao contrário do Homem, não preveem, não planeiam e não se adaptam. Não existe, em termos gerais, um “direito a matar” o lobo-ibérico, pelo que este não tem, sequer, em qualquer esquema argumentativo, a aptidão para operar como contravalor da proteção do ambiente. Olhado o problema por esta perspetiva, não resta espaço para qualificar como “anormal” um dano que, a todos os títulos, deve ser equacionado e calculado como pressuposto da viabilidade económica de um negócio. Afastada fica, assim, a possibilidade (abstrata) de uma indemnização pelo sacrifício em situações como aquelas que são reguladas pelo Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto. 2.16.3. Se a qualificação das compensações enquanto verdadeiras indemnizações, no sentido de prestações emergentes de uma relação de responsabilidade civil, resulta decisivamente afastada pelas razões constantes dos pontos anteriores, a sua qualificação como “auxílios” do Estado pode fundar-se em outros motivos, para além da qualificação legal, feita por remissão. Desde logo, essa qualificação é compatível com o âmbito geral de aplicação e o sentido de auxílio previstos no Regulamento de minimis geral e no Regulamento de minimis especial para o setor agrícola, atrás referidos (cfr., designadamente, os artigos 3.º e 5.º deste último). O “Quadro de Ação Prioritário para a Rede Natura 2000” para os anos 2014/2020 (http://www2.icnf.pt/portal/pn/biodiversidade/rn2000/resource/doc/financ-14-20/paf.pdf) prevê como uma das medidas prioritárias para habitats e espécies agrícolas e florestais (G.1.b.) – tendo em vista a manutenção e promoção do estado de conservação favorável de espécies e a implementação de programas de gestão e de acordos com proprietários e gestores –, precisamente, o sistema compensatório de prejuízos do lobo, bem como a revisão, e mecanismos e intervenções de coexistência e de apoio à minimização de prejuízos (p. 33), remetendo o respetivo financiamento para fundos nacionais e para o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER). No âmbito do FEADER, o Regulamento (UE) n.º 1305/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho de 17 de dezembro de 2013, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo FEADER e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho, prevê, no seu artigo 5.º (com a epígrafe “Prioridades da União em matéria de desenvolvimento rural”), que “[o]s objetivos do desenvolvimento rural, que contribuem para a consecução da estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, são realizados através das seguintes seis prioridades da União em matéria de desenvolvimento rural, que refletem os objetivos temáticos pertinentes do QEC [Quadro Estratégico Comum]”, sendo a 4.ª prioridade “[r]estaurar, preservar e melhorar os ecossistemas ligados à agricultura e à silvicultura, com especial incidência nos seguintes domínios […] a) restauração, preservação e reforço da biodiversidade, inclusivamente nas zonas Natura 2000, e nas zonas sujeitas a condicionantes naturais ou outras condicionantes específicas, e nos sistemas agrários de elevado valor natural, bem como do estado das paisagens europeias […]”. O artigo 30.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1305/2013 prevê, quanto aos pagamentos a título da rede Natura 2000 e da Diretiva-Quadro da Água, que “[o] apoio no âmbito desta medida é concedido anualmente, por hectare de superfície agrícola ou por hectare de floresta, com vista a compensar os beneficiários pelos custos adicionais e pela perda de rendimentos resultantes das desvantagens decorrentes da aplicação das Diretivas 92/43/CEE [Diretiva Habitats] e 2009/147/CE e da Diretiva-Quadro da Água nas zonas em questão”. Ficando o mecanismo compensatório dos produtores desligado, como vimos, do instituto da responsabilidade civil, o enquadramento jurídico acabado de descrever sugere fortemente que a qualificação legal (implícita) das “indemnizações” enquanto auxílios do Estado aos produtores é, pelo menos, compatível com os instrumentos europeus aplicáveis – porventura poderíamos dizer muito provável –, o que traz consigo algumas consequências relevantes, que de seguida se analisarão. 2.17. O afastamento da responsabilidade civil enquanto instituto jurídico que rege as relações entre o Estado e os produtores pecuários retira grande parte dos fundamentos em que a requerente assenta a (invocada) obrigação de indemnização integral. Se não pode estabelecer-se um nexo de causalidade entre as proibições do Estado e o resultado danoso (item 2.16.1.), o mecanismo de compensação terá de buscar-se em outra sede. Acresce que, não se verificando as condições de que depende a indemnização pelo sacrifício (item 2.16.2.), afastada fica uma obrigação de indemnizar constitucionalmente fundada, visto que, se nem aquelas condições se verificam, dificilmente se encontrará um fundamento para indemnizar na Constituição (cfr. itens 2.10. a 2.12.). Acresce que, como vimos (item 2.16.3.), a remissão legal para o Regulamento n.º 1408/2013 e, nessa medida, para o regime dos auxílios é sistematicamente coerente com o DUE nesta matéria. Se a essa coerência sistemática associarmos que a agricultura e as pescas, com exceção da conservação dos recursos biológicos do mar, e, bem assim, o ambiente constituem domínios de competências partilhadas entre a União Europeia e os Estados-Membros (artigo 2.º, n.º 2, alíneas d) e e), do TFUE), mas o estabelecimento das regras de concorrência necessárias ao funcionamento do mercado interno é matéria de competência exclusiva da União (artigo 3.º, n.º 1, alínea b), do TFUE), aqui se incluindo os já referidos artigos 107.º e 108.º do TFUE, facilmente se conclui que a remissão operada pelo artigo 10.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, para os limites previstos no Regulamento n.º 1408/2013 nada tem de arbitrário, recordando-se que as regras relativas aos auxílios dos Estados valem para quaisquer recursos públicos, tenham eles origem no direito nacional ou no DUE. Ainda que se considerasse que o legislador nacional, ao estabelecer o sistema de “indemnização” por danos causados pelo lobo ibérico atuasse ainda no âmbito do espaço que lhe é consentido no quadro da prossecução de atribuições partilhadas (ambiente e agricultura) e, assim, pelo princípio da subsidiariedade, do mesmo modo nada impedia o legislador de – antecipando um enquadramento das prestações (aliás, não improvável) como auxílios do Estado, que se inserem em matéria da competência exclusiva da União – evitar um possível incumprimento das regras de DUE, fixando o máximo da compensação dentro de limites compatíveis com estas regras e, desse modo, beneficiando da correspondente presunção de compatibilidade da medida com as regras da União. Com efeito, a pretensão contrária – a de excluir à partida, nela “apostando”, a consideração destas situações como naturalmente excluídas da proibição contida no artigo 107.º, n.º 1, do TFUE, por integração nas exceções do n.º 2 do mesmo artigo – sempre exporia o legislador nacional à incerteza de uma qualificação que, em última análise, não lhe pertence, sendo de natureza excecional, e que sempre decorrerá de um processo interpretativo de pendor muito restritivo (“deve ser objeto de uma interpretação estrita”, na expressão do TJ no acórdão de 19/09/2000, no processo C-156/98, Alemanha c. Comissão, n.º 49; cfr., contendo invariavelmente a mesma asserção, no quadro interpretativo do artigo 107.º, n.º 2, alínea b), no acórdão de 23/02/2006, nos processos apensos C-346/03 e C-529/03, Atzeni, EU:C:2006:130, n.º 79). Com esta solução, nem incorre o legislador nacional em situações de tratamento desigual (visto que trata igualmente todos os produtores), nem, face à frequência e resultados dos ataques (cfr. item 2.5.3.), se poderá afirmar que o referido limite compromete a finalidade da compensação. Encontramo-nos, pois, perante o espaço de ampla margem de liberdade na configuração do mecanismo compensatório em causa, sem afetação da função indemnizatória do Estado constitucionalmente prevista, que em outros casos se poderia questionar (cfr. itens 2.9. a 2.12). Dentro desta margem de liberdade, o Estado pode adotar mais ou menos medidas sem violar a Lei Fundamental – por exemplo, pode, como vimos, fixar limites à compensação; e pode combinar os mecanismos compensatórios com medidas de outra natureza, como a reintrodução no habitat do lobo de espécies que são suas presas naturais. Em suma, ao optar, dentro da margem de liberdade de que dispunha, pela solução consagrada no artigo 10.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, o legislador não agiu arbitrariamente, nem incumpriu qualquer obrigação constitucional de indemnizar em maior medida do que aquela que no seu máximo fixou, pelo que não existe fundamento para um juízo de inconstitucionalidade da norma contida naquele preceito legal. 2.18. Prosseguindo para as restantes normas questionadas pela requerente no plano jurídico-constitucional, importa referir que as mesmas dizem respeito a diversos limites à indemnização dos produtores e, para além das razões que se consignarão em relação a cada uma delas, valem, transversalmente, para todas, as considerações sobre a natureza do mecanismo de compensação (cfr. itens 1.16., 1.16.1., 1.16.2 e 1.16.3., supra), à luz das quais aquelas razões devem perspetivar-se. O artigo 10.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, cuja conformidade à Constituição a requerente também questiona, tem a seguinte redação: ------------------------------------------------------------------------------------------------------ 2 – Os montantes e limites máximos das indemnizações são definidos em despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da conservação da natureza e da agricultura, sem prejuízo do disposto no artigo 19.º. ------------------------------------------------------------------------------------------------------ A requerente entende que o estabelecimento de limites máximos inflexíveis ao montante da “indemnização” viola a Lei Fundamental (cfr. item 124.º do requerimento, sendo que a qualificação do pagamento como indemnização é da requerente). Sucede que, antes de mais, como vimos, não se trata de um mecanismo propriamente indemnizatório, não obstante a lei se lhe referir como tal (cfr. item 2.16.1., supra). Por outro lado, o limite em causa nada tem de arbitrário, desrazoável ou, simplesmente, desproporcional, assentando na necessidade de assegurar uniformidade no pagamento da compensação e de garantir alguma segurança jurídica para o Estado, onerado com os pagamentos, para que os possa prever, preparar e executar com racionalidade. Em harmonia com esta finalidade, o Despacho n.º 9728/2017, de 8 de novembro, dos Ministros do Ambiente e da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural, para o qual remete o artigo 10.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 54/2016, “[…] define, em conformidade com o n.º 2 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, os montantes e limites máximos das indemnizações por prejuízos causados pelo lobo, refletindo os valores nele fixados os preços oficiais de referência do Sistema de Informação dos Mercados Agrícolas do Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural, de dezembro de 2015 a novembro de 2016, complementada com informação obtida junto dos operadores do setor, nos casos não contemplados no referido sistema”, sendo “atualizado anualmente de acordo com a variação daqueles preços oficiais”. E no mesmo despacho determina-se que “[…] os valores máximos de indemnização por animal por danos causados pelo lobo ibérico são os constantes da tabela anexa ao presente despacho que dele faz parte integrante” e “[…] os valores da referida tabela são anualmente revistos e atualizados, de acordo com os preços oficiais de referência do ano anterior”. Consultando a tabela anexa, pode-se verificar que os valores variam conforme a espécie animal em causa, a idade, a circunstância de se tratar de uma fêmea prenhe, etc. Por conseguinte, a fixação do valor máximo de compensação por animal deverá corresponder simplesmente ao respetivo valor comercial, calculado a partir de “preços oficiais de referência”, ainda para mais complementados com “informação obtida junto dos operadores do setor”. Visar-se-á assim assegurar que a compensação dos danos causados não seja nunca superior ao valor do animal, calculado nos termos suprarreferidos. Ainda que este despacho constitua apenas uma concretização possível da norma constante do artigo 10.º, n.º 2, do decreto-lei em apreciação, só por si mostra que o estabelecimento de um limite máximo ao valor da compensação para cada caso não configura uma prática arbitrária e, uma vez que essa compensação assegurada aos produtores pecuários nos termos conjugados do artigo 10.º, n.º 2, e do despacho para que remete nada tem de desrazoável ou irrisório, sempre resultaria afastada qualquer violação do princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos. 2.19. O artigo 10.º, n.º 3, alíneas a), subalíneas i) e ii), e b), do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, tem o seguinte teor: ------------------------------------------------------------------------------------------------------ 3 – Se o relatório referido no artigo anterior permitir concluir que os danos participados foram diretamente causados pelo lobo, os mesmos dão lugar a pagamento de indemnização, nos seguintes termos: a) Os animais objeto de dano estavam: i) Guardados por pastor e cão de proteção de rebanho da propriedade do produtor, em número a definir por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da conservação da natureza e da agricultura; ou ii) Confinados em locais com estruturas adequadas à defesa dos animais contra eventuais ataques de lobo; b) Os cães de proteção de rebanho e cães de condução de rebanho, objeto de dano, estavam no exercício destas funções. ------------------------------------------------------------------------------------------------------ As normas contidas neste preceito estabelecem requisitos para que seja reconhecido o direito a “indemnização” pelos danos causados pelos lobos. Admite-se que as medidas decretadas pelo Estado para benefício comum podem ter como consequência (consequência que, como vimos, não decorre de conexão rigorosamente causal) o aumento do risco de ataques de lobos. Se este efeito pode limitar o princípio da autorresponsabilidade, certamente não o afasta na sua plenitude: continua a caber em primeira linha aos produtores pecuários a responsabilidade de protegerem os seus bens. Apenas na medida em que os produtores tenham tomado as precauções razoavelmente ao seu dispor recai sobre o Estado a obrigação de os compensar pelos danos causados pelos lobos. Importa, além do mais, prevenir o risco de os produtores não terem incentivo suficiente para protegerem devidamente os seus bens, configurando uma indesejável situação de risco moral. Tal objetivo é, aliás, assumido expressamente no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 54/2016: “[c]om base na experiência adquirida e com o objetivo de potenciar a compatibilização da prática do pastoreio com a presença do lobo, o presente decreto-lei fixa as espécies animais passíveis de indemnização, em caso de danos provocados pelo lobo-ibérico, e estabelece os requisitos exigidos para que seja reconhecido o direito a essa indemnização, com vista a fomentar uma proteção eficaz dos efetivos pecuários”. É por demais evidente que o risco de os produtores não protegerem eficazmente os seus efetivos pecuários seria potenciado se a “indemnização” fosse assegurada em qualquer caso. Tendo em conta o objetivo almejado, é manifesta a adequação dos requisitos alternativos estabelecidos na alínea a). Já se encontravam, aliás, previstos no regime anterior, contido no Decreto-Lei n.º 139/90 (artigo 9.º, n.º 6). É de notar, além do mais, que no Programa de Desenvolvimento Rural do Continente para 2014-2020, aprovado pela Decisão da Comissão Europeia (2014) 9896, de 12 de dezembro, e por último alterado pela Decisão C (2019) 1878, de 8 de março, constam diversas medidas de apoio à proteção do gado. Estão previstos apoios monetários quer para a manutenção de cães de proteção de gado (Medida 7, ação 7.7, operação 7.7.3, especificamente associada ao risco de ataques do lobo-ibérico), quer, num plano genérico, para a instalação de vedações (Medida 3, Ação 3.2, Operação 3.2.2). Por outro lado, relativamente à alínea b), é de notar que a “indemnização” pelos danos causados nos animais abrangidos por tal disposição se prende diretamente com as funções que desempenham. Nessa medida, a exigência aí estabelecida não pode ser considerada desrazoável. Não há, assim, razões para afirmação de um juízo de inconstitucionalidade relativamente à norma contida no artigo 10.º, n.º 3, alíneas a), subalíneas i) e ii), e b), do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto. 2.20. O artigo 10.º, n.º 4, alíneas a), e b), do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, prevê o seguinte: ------------------------------------------------------------------------------------------------------ 4 – No que respeita a animais mortos ou que tenham de ser abatidos na sequência de um ataque, a indemnização é atribuída: a) Nos casos previstos na alínea a) do número anterior, pelo valor fixado no despacho referido no n.º 2, a qual é progressivamente reduzida no mesmo ano civil, nos termos a definir pela portaria referida na subalínea i) da alínea a) do número anterior; b) Nos casos previstos na alínea b) do número anterior, pelo valor fixado no despacho referido no n.º 2. ------------------------------------------------------------------------------------------------------ Relativamente a este preceito, é especificamente contestada a redução progressiva da “indemnização” estabelecida pela alínea a) (cfr. artigo 115.º do requerimento). A alínea b) remete para o disposto no n.º 2, cuja compatibilidade constitucional já foi apreciada. A redução progressiva da “indemnização” tem em vista estimular os produtores a protegerem o mais eficazmente possível os seus bens. Na verdade, ainda que se mostrem cumpridos os requisitos estabelecidos na alínea a) do n.º 3, continuam a ser possíveis diferentes graus de eficácia na proteção dos efetivos pecuários: o confinamento pode ser mais ou menos adequado, o pastor pode estar mais ou menos atento, os cães podem ser mais ou menos bem treinados, etc. Estabelecendo-se que a “indemnização” será reduzida progressivamente ao longo do ano, conforme o número de ataques – este critério, que já se retiraria implicitamente da norma em apreciação, encontra-se expressamente consagrado no artigo 6.º da Portaria n.º 335/2017, para que a norma legislativa remete –, procura-se incentivar os produtores a uma correta postura de aperfeiçoamento autoprotetivo, a partir dos ensinamentos que forem retirando da experiência dos ataques, melhorando a segurança dos seus efetivos pecuários. Independentemente da opinião que se possa ter, no plano da política legislativa, relativamente à conveniência deste estímulo suplementar à proteção adequada das explorações pecuárias, certo é que não se trata de uma exigência arbitrária ou desrazoável, que não incentive um comportamento eficaz. Tendo em conta, ainda para mais, a muito significativa margem de conformação reconhecida ao legislador no âmbito da densificação dos diferentes regimes atinentes a situações de indemnização pelo sacrifício, é de concluir que a norma em apreço, em si mesma considerada, não viola o princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos. Poderia, eventualmente, questionar-se a solução concretamente adotada no artigo 6.º, n.º 1, alínea b), da Portaria n.º 335/2017, de 6 de novembro, relativo aos danos causados a partir de 1 de janeiro de 2018. Todavia, o princípio do pedido, consagrado no artigo 51.º, n.º 5, da LTC, obsta a que, no âmbito do presente processo, se conheça de tal questão de constitucionalidade: a Portaria n.º 335/2017 foi impugnada in toto, a título de inconstitucionalidade consequente. Nenhuma disposição específica nela contida foi impugnada pela requerente. Ora, se o Tribunal pode, seguramente, declarar a inconstitucionalidade de normas “com fundamentação na violação de normas ou princípios constitucionais diversos daqueles cuja violação foi invocada” (artigo 51.º, n.º 5, da LTC), encontra-se impedido de apreciar normas cuja inconstitucionalidade não foi especificamente contestada. Por fim, a questão da remissão para portaria (artigo 10.º, n.º 4, alínea a), do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto) e despacho (artigo 10.º, n.º 4, alínea b), do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto) foi já apreciada no item 2.6.4., supra. 2.21. O artigo 10.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, tem a seguinte redação: ------------------------------------------------------------------------------------------------------ 5 – As despesas decorrentes de ferimentos em animais apenas são ressarcidas até ao valor de 80% da despesa realizada, o qual é progressivamente reduzido, nos casos previstos na alínea a) do número anterior e nos termos definidos pela portaria referida na subalínea i) da alínea a) do n.º 3. ------------------------------------------------------------------------------------------------------ Quanto à redução progressiva da “indemnização”, remete-se, mutatis mutandis, para as considerações constantes do item anterior. Não se vislumbra, portanto, qualquer violação da Constituição. E, relativamente à norma constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 7.º da Portaria n.º 335/2017, reproduz-se, mutatis mutandis, o que se afirmou a respeito da alínea b) do n.º 1 do artigo 6.º de tal portaria. A regra segundo a qual, à partida, as “despesas decorrentes de ferimentos em animais apenas são ressarcidas até ao valor de 80% da despesa realizada” também não conflitua com a Constituição, uma vez que, como se viu, o princípio da autorresponsabilização dos produtores pecuários não deixa de valer no caso em apreço. Não poderá, desse modo, ser considerada desrazoável a determinação de que parte das despesas em que os produtores incorrem por efeito dos ataques dos lobos seja suportada pelos próprios. Corresponderá a uma partilha de custos e a um limite à sua socialização, sempre expressando valores constitucionalmente toleráveis. 2.22. O artigo 11.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, estabelece o seguinte: Artigo 11.º Exclusão e suspensão da indemnização 1 – Não há lugar a indemnização quando: a) Os animais objeto do dano tiverem idade inferior a um mês; ------------------------------------------------------------------------------------------------------ A um primeiro olhar, a exclusão da “indemnização” na situação em questão poderia parecer arbitrária, sobretudo se tivermos em conta a passagem do PACLI (B.2) em que se sublinha “a importância de potenciais perdas económicas resultantes da predação em animais muito jovens, que sendo vendidos ao desmame gerariam receitas sem acréscimo de custos”. No entanto, no mesmo PACLI podemos também ler que “o confinamento dos animais, em particular dos mais vulneráveis (crias até aos 3 meses e fêmeas na última fase de gestação) e durante os períodos de maior risco (noturno/inverno), em estruturas que evitem a entrada do lobo bem como a idade com que as crias começam a utilizar as pastagens são algumas das práticas que têm sido identificadas como diretamente relacionadas com o número de ataques registados nas explorações pecuárias”. Tendo em conta esta informação, é plausível que a exclusão da compensação relativamente às crias mais jovens tenha como justificação, entre outras razões, a presunção de que, no caso, os prejuízos poderiam ter sido evitados se tivessem sido tomadas as medidas adequadas. De todo o modo, a exclusão da compensação constituirá de novo um incentivo importante para que essas medidas sejam tomadas pela generalidade dos produtores pecuários. Tomando em consideração, por um lado, que deverá ser do conhecimento destes últimos que as crias carecem de medidas de proteção suplementares relativamente àquelas que requerem a generalidade dos animais, e, por outro, que apenas se encontram abrangidas pela norma sub juditio as crias com idade inferior a um mês (e não até três meses, como recomenda o PACLI), a exclusão da compensação na situação em apreço, embora gravosa, não padece nem de arbitrariedade nem de excesso. Isto sem prejuízo de não poder deixar de se configurar a hipótese de a motivação do Governo ao estabelecer a norma em apreciação tenha sido outra diferente da apontada (por exemplo, a eventual viabilidade incerta das crias de tão tenra idade). Só que, em harmonia com os cânones comummente reconhecidos da interpretação, a ratio assinalada sempre seria plausível e passível de objetivamente se retirar da lei. É quanto basta para concluir pela não inconstitucionalidade da norma em causa. 2.23. O artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, contém um regime transitório no que se refere aos requisitos e montantes das “indemnizações”, abrangendo os cinco anos seguintes à entrada em vigor do decreto-lei. Tem a seguinte redação: Artigo 17.º Norma transitória 1 – Durante os cinco anos seguintes à entrada em vigor do presente decreto-lei, são ressarcidos danos em animais que não se encontrem nas situações referidas na alínea a) do n.º 3 do artigo 10.º, se o relatório referido no artigo 9.º permitir concluir que esses danos foram diretamente causados pelo lobo. 2 – Nos casos previstos no número anterior, o valor máximo da indemnização é de 50% do valor do dano, sem prejuízo das reduções previstas nos números seguintes. 3 – O ressarcimento dos danos é progressivamente reduzido, nos termos a definir pela portaria referida na subalínea i) da alínea a) do n.º 3 do artigo 10.º, quando o lesado sofra repetidos danos num mesmo ano civil. 4 – As despesas decorrentes de ferimentos em animais apenas são ressarcidas até ao valor de 80% da despesa realizada, o qual é progressivamente reduzido, nos termos a definir pela portaria referida na subalínea i) da alínea a) do n.º 3 do artigo 10.º. Durante os cinco anos seguintes à entrada em vigor do decreto-lei, o direito a ser “indemnizado” por danos causados por ataques do lobo não depende do cumprimento dos requisitos estabelecidos no artigo 10.º, n.º 3, alínea a) – encontrarem-se os animais confinados ou devidamente guardados por pastor e cães. Porém, não se mostrando tais requisitos preenchidos, dispõe o n.º 2 do artigo 17.º que o valor máximo da “indemnização” é de 50% do valor do dano. Uma vez que os animais não estavam devidamente protegidos, e que já o Decreto-Lei n.º 139/90, de 27 de abril, expressamente sujeitava o pagamento de “indemnização” ao cumprimento de tais requisitos (artigo 9.º, n.º 6), nada tem de desrazoável limitar nesses casos o valor da “indemnização”. Está-se, aliás, a dar uma oportunidade aos produtores que, ao abrigo do regime anterior, não se adaptaram às novas exigências, o fazerem agora, não deixando de receber uma “indemnização”, ainda que de montante inferior relativamente aos produtores que tomaram as medidas de proteção adequadas. Como se viu (cfr. item 2.19., supra), no Programa de Desenvolvimento Rural do Continente para 2014-2020 preveem-se diversos apoios monetários para esse efeito. Quanto aos n.os 3 e 4 do artigo 17.º, contêm disposições análogas às que constam dos n.os 4 e 5 do artigo 10.º. Pelas mesmas razões, não padecem de inconstitucionalidade. Por sua vez, a progressão das reduções estabelecida pelo n.º 2 do artigo 6.º da Portaria n.º 335/2017, de 6 de novembro, corresponde à que se determina na alínea b) do n.º 1 do mesmo preceito, se bem que o valor de partida no primeiro caso seja o da redução a 50%, nos termos do n.º 2 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto. Já a redução progressiva estabelecida no n.º 2 do artigo 7.º da Portaria n.º 335/2017, de 6 de novembro, é mais acentuada que a estabelecida na alínea b) do n.º 1 de tal preceito. Ambos os n.os 2 dos artigos 6.º e 7.º excluem a compensação a partir do 16.º ataque do lobo. Pelas mesmas razões que vimos serem aplicáveis à alínea b) dos n.os 1 dos artigos 6.º e 7.º da Portaria n.º 335/2017, de 6 de novembro, as normas contidas, respetivamente, nos n.os 2 dos artigos 6.º e 7.º da mesma portaria não integram o objeto do presente processo. 2.24. Em face do exposto, não há fundamentos para declarar a inconstitucionalidade das normas contidas nos artigos 10.º, n.os 1, 2, 3, alíneas a), subalíneas i) e ii), e b), n.º 4, alíneas a) e b), e n.º 5, 11.º, n.º 1, alínea a), e 17.º, n.os 1, 2, 3 e 4, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, seja por violação dos artigos 112.º, n.º 5, e 198.º, n.º 1, alínea c), seja por violação dos artigos 2.º, 13.º, n.º 1, 22.º e 62.º, n.º 2, da Constituição. Precludida resulta, assim, a utilidade da apreciação do pedido de restrição dos efeitos da declaração da inconstitucionalidade. [Inconstitucionalidade consequente da Portaria n.º 335/2017, de 6 de novembro, e do Despacho n.º 9728/2017, de 8 de novembro, dos Ministros do Ambiente e da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural] 2.25. Como se referiu já no item 2.3., supra, a inconstitucionalidade da Portaria n.º 335/2017, de 6 de novembro, e do Despacho n.º 9728/2017, de 8 de novembro, dos Ministros do Ambiente e da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural foi pedida exclusivamente a título consequencial, enquanto resultado da declaração de inconstitucionalidade das normas do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto. Não procedendo o pedido de declaração de inconstitucionalidade das normas do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, também não há lugar há declaração de inconstitucionalidade dos referidos diplomas regulamentares. [Ilegalidade por violação de lei de valor reforçado] 2.26. A requerente sustenta a ilegalidade das normas constantes dos artigos 10.º, n.os 1, 2, 3, alíneas a), subalínea i), e b), n.º 4, alíneas a) e b), e n.º 5, e 17.º, n.os 1, 2, 3 e 4, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, com os seguintes fundamentos, em suma: – “como vimos, no artigo 6.º (Responsabilidade do Estado face a eventuais prejuízos causados pelo lobo), da Lei n.º 90/88, de 13 de agosto (“Proteção do lobo ibérico”), o Estado “assume a responsabilidade de indemnizar os cidadãos que venham a ser considerados como diretamente prejudicados pela ação do lobo”; – “a lei, portanto, quer nas suas disposições substantivas, quer de competência, não prevê, expressa ou implicitamente, qualquer restrição ao quantum da indemnização dos “cidadãos que venham a ser considerados como diretamente prejudicados pela ação do lobo”, “sendo certo, como vimos, que o artigo 8.º (Regulamentação) desse mesmo diploma legal prevê, com interesse para o tema em causa, que “O Governo regulamentará a presente lei no prazo de 90 dias, nomeadamente nas seguintes matérias: [ ... ] c) Ressarcimento dos prejuízos causados pelo lobo;” declarando assim expressamente, pois o seu caráter de “bases” para ulterior “desenvolvimento” por via de decreto-lei do Governo”; – “porém, as normas jurídicas expressas pelos [artigos 10.º, n.os 1, 2, 3, alíneas a), subalínea i), e b), n.º 4, alíneas a) e b), e n.º 5, e 17.º, n.os 1, 2, 3 e 4, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto], estabelecem, autónoma ou conjugadamente, dotações e limites máximos e, bem assim, reduções progressivas do quantum indemnizatório dos prejuízos causados pela predação do lobo-ibérico nos animais, contrariando assim o alcance material do princípio da assunção da responsabilidade de indemnizar, sem mais, na íntegra, os “cidadãos que venham a ser considerados como diretamente prejudicados pela ação do lobo”, consagrado nas disposições conjugadas dos artigos 6.º, n.ºs 1 e 2, e 8.º, alínea c), da Lei n.º 90/88, de 13 de agosto». Como vimos, a Lei n.º 90/88, de 13 de agosto, autoqualifica-se como Lei de Bases (cfr. o seu artigo 1.º), sendo que esta autoqualificação é relevante, uma vez que as presunções de que o Tribunal Constitucional lança mão para essa qualificação operam, essencialmente, “no caso de a lei se não autoqualificar como tal” (Acórdão n.º 620/2007). É, pois, de aceitar a qualificação das normas contidas na Lei n.º 90/88, de 13 de agosto, como correspondendo a “lei de bases” (cfr., sobre a relevância da autoqualificação, o Acórdão n.º 230/2020, ponto 2.3.5.). Tratando-se de uma lei de bases, o seu valor é reforçado por força do critério da parametricidade específica (cfr. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª edição, reimp., Coimbra, 2018, pp. 783/785; concluindo, essencialmente, no mesmo sentido quanto às leis de bases, também Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional – parte V – atividade constitucional do Estado, Coimbra, 2014, p. 388). E, sendo certo que “[…] os atributos de pressuposto normativo necessário e de vinculatividade material relativamente a outras leis que caracterizam as leis com valor reforçado têm de derivar diretamente da Constituição; isto é, não basta que uma lei se autoproclame como pressuposto ou parâmetro de validade de outras leis para, sem mais, se transformar em lei com valor reforçado” (Acórdão n.º 374/2004), no caso das leis de bases essa relação decorre dos artigos 112.º, n.º 2, parte final, e 198.º, n.º 1, alínea c), da CRP. Analisando o Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, no confronto da Lei n.º 90/88, de 13 de agosto, é de salientar, antes de mais, que o comando ínsito no artigo 6.º, n.os 1 e 2, da Lei n.º 90/88, de 13 de agosto, não tem o conteúdo ou as implicações que a requerente lhe aponta. O artigo 6.º, n.º 1, limita-se a determinar que o “Estado assume a responsabilidade de indemnizar os cidadãos que venham a ser considerados como diretamente prejudicados pela ação do lobo”, especificando o n.º 2 que, “[m]ediante queixa apresentada pelos cidadãos, compete ao departamento responsável pelos recursos naturais comprovar a causa e natureza dos prejuízos, bem como proceder ao pagamento das respetivas indemnizações sempre que se confirme ser o lobo o seu causador”. Desde logo em termos estritamente literais, mas também no plano normativo, não é adequado retirar das referências em questão que, por não estar expressamente previsto na lei nenhum limite à compensação, esta tem necessariamente de corresponder ao valor integral da coisa perdida ou danificada, não podendo o Governo, no decreto-lei de desenvolvimento, sujeitá-la a qualquer requisito ou limite adicional. Existem as mais diversas modalidades de “indemnização”, e nenhuma delas deixa de se referir a uma forma de compensação. Não há nenhuma razão para interpretar restritivamente o termo “indemnização” constante do artigo 6.º, n.º 1, da Lei n.º 90/88, de 13 de agosto, por referência a uma modalidade específica de indemnização, que a requerente considere preferível. Por outro lado, a regra constante do n.º 2 do artigo 6.º da referida Lei, segundo a qual os produtores serão “indemnizados” sempre que se confirme ser o lobo o causador dos prejuízos, constitui um requisito mínimo para a atribuição do direito à compensação, não uma proibição de que se estabeleçam outros requisitos ou limites. Em suma, pelas razões acabadas de descrever e, ainda, por aquelas que constam do item 2.6.4., supra (para as quais aqui remetemos) as normas impugnadas não padecem de qualquer ilegalidade por violação da Lei n.º 90/88, de 13 de agosto. Não há, pois, fundamento para declarar a ilegalidade das normas constantes dos artigos 10.º, n.os 1, 2, 3, alíneas a), subalínea i), e b), n.º 4, alíneas a) e b), e n.º 5, e 17.º, n.os 1, 2, 3 e 4, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto. III – Decisão 3. Em face do exposto, decide-se: a) não declarar a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 10.º, n.os 1, 2, 3, alíneas a), subalíneas i) e ii), e b), n.º 4, alíneas a) e b), e n.º 5, 11.º, n.º 1, alínea a), e 17.º, n.os 1, 2, 3 e 4, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto; b) não declarar a inconstitucionalidade da Portaria n.º 335/2017, de 6 de novembro, do Governo, pelos Ministros do Ambiente e da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural, e do Despacho n.º 9728/2017, de 8 de novembro, dos Ministros do Ambiente e da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural; e c) não declarar a ilegalidade das normas constantes dos artigos 10.º, n.os 1, 2, 3, alíneas a), subalínea i), e b), n.º 4, alíneas a) e b), e n.º 5, e 17.º, n.os 1, 2, 3 e 4, do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto. Sem custas (artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, a contrario). Lisboa, 26 de janeiro de 2022 - José Teles Pereira - Gonçalo Almeida Ribeiro (entendo que o Tribunal não deveria ter conhecido da questão a que respeita a alínea c) da decisão, pois não creio que as leis de bases constituam leis de valor reforçado e parâmetros da validade dos decretos-leis de desenvolvimento fora do domínio reservado à competência legislativa da Assembleia da República). - Joana Fernandes Costa (vencida quanto ao conhecimento do objecto do pedido no segmento a que se refere a alínea c) do dispositivo, por entender que não revestem valor paramétrico, nos termos e para os efeitos previstos nos nºs. 2 e 3 do artigo 112º da Constituição, as leis parlamentares que, não obstante se autoqualificarem como leis de bases, são emanadas fora do âmbito da reserva da competência da Assembleia da República). - Mariana Canotilho (com declaração) - Pedro Machete - João Pedro Caupers - O relator atesta o voto de conformidade dos Conselheiros Fernando Vaz Ventura, Maria de Fátima Mata-Mouros e Maria José Rangel de Mesquita, que não assinam por terem cessado, entretanto, funções. - O relator atesta o voto do Conselheiro Lino Ribeiro que vota vencido quanto a alínea a) do dispositivo nos termos da declaração de voto junta. - O relator atesta ainda o voto do Conselheiro Manuel da Costa Andrade, também parcialmente vencido quanto à alínea a), que não assina por, entretanto, ter cessado funções. José Teles Pereira DECLARAÇÃO DE VOTO Votei a decisão, com a qual inteiramente concordo, revendo-me, de igual forma, no essencial da fundamentação. Considero, aliás, que o presente Acórdão dá passos importantes no sentido de uma compreensão atualizada (e, no meu entender, correta) das disposições constitucionais relativas à proteção do meio ambiente, e aos deveres estaduais que daí resultam. Entendo que a afirmação do Acórdão, nos termos da qual não há um “direito a matar” o lobo ibérico pode ainda ser reforçada, com fundamento constitucional. Na verdade, quando dispõe, no artigo 66.º, n.º 1, que “todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender”, a Constituição da República Portuguesa (CRP) cria um dever fundamental não apenas para o Estado, mas para todos os cidadãos. Deste modo, uma leitura da CRP à luz das exigências do tempo presente, que implica a eficácia horizontal dos deveres de proteção do meio ambiente e de manutenção do equilíbrio ecológico, e que necessariamente convoca o apelo a uma sã convivência com outras espécies, afasta quaisquer dúvidas sobre a (des)adequação da classificação como indemnização da compensação estabelecida pelas normas em apreciação, independentemente dos termos nelas utilizados. Assim, a possibilidade de intervenção estadual, neste domínio, sempre se situará no âmbito das políticas públicas de promoção ou apoio a determinadas atividades económicas, modos de vida tradicionais, e de proteção da natureza, que resultam de escolhas políticas e no âmbito das quais o legislador dispõe de inegável margem de apreciação. Por isso, creio que, independentemente de todas as explicações e argumentos aduzidos no texto, em particular as que se referem às obrigações decorrentes do ordenamento jurídico da União Europeia (que se verificam), a Constituição, interpretada no século XXI, sempre imporia uma decisão de não inconstitucionalidade. Mariana Canotilho DECLARAÇÃO DE VOTO Vencido relativamente à alínea a) do dispositivo, na parte em que não declara a inconstitucionalidade do n.º 1 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, no segmento em que fixa um limite máximo à indemnização por danos causados pelo lobo-ibérico. Não se questiona a legitimidade constitucional de um limite máximo à responsabilidade indemnizatória regulada no diploma, mas apenas a justificação para se imputar a esse limite os auxílios de estado concedidos aos produtores pecuários lesados pela ação do lobo. Na medida em que o “teto indemnizatório” engloba auxílios de estado, de que pode resultar um ressarcimento irrisório ou desprezível dos prejuízos, ou mesmo uma situação de irressarcibilidade dos danos, tem que existir uma justificação razoável para que a indemnização possa ser limitada nesses termos. O acórdão encontra essa justificação qualificando a indemnização como “auxílios de estado”, porque (i) não existe «uma relação causal entre uma conduta do Estado e o dano ou prejuízos sofridos pelos produtores pecuários» (ponto 2.16.1); (ii) e os prejuízos causados pelo lobo-ibérico correspondem ao «risco normal (ainda que indesejável, na perspetiva do produtor) que impende sobre qualquer atividade que se desenvolve em proximidade ao mundo natural» (ponto 2.16.2). Não existindo nexo de causalidade nem dano anormal, sustenta-se que a indemnização prevista nas normas questionadas só pode ser qualificada como “auxílio de estado”, figura que se considera mais «compatível» com o direito da UE. Assim sendo, não existe qualquer imposição constitucional à compensação solidária de infortúnios decorrentes das medidas públicas de proteção do lobo-ibérico. Em nosso entender, o artigo 6.º da Lei n.º 90/88, de 13 de agosto, regulado no capítulo III do Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, constitui previsão normativa de específica responsabilidade dos poderes públicos, que encontra fundamento constitucional no princípio da igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos, retirado dos artigos 2.º e 13.º, n.º 1, da CRP. A norma extraída daquela disposição é perentória: «O Estado assume a responsabilidade de indemnizar os cidadãos que venham a ser considerados como diretamente prejudicados pela ação do lobo». Não obstante decorrer de lei especial, que contém um regime individualizado de pressupostos, não deixa de se enquadrar no instituto da indemnização pelo sacrifício, que acabou por obter consagração, como regime geral, no artigo 16.º do Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado (Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro). Com efeito, o legislador assumiu a responsabilidade indemnizatória porque, ao impor medidas gerais de proteção do lobo-ibérico, deparou-se com a alta probabilidade de tais medidas serem suscetíveis de ocasionar, indiretamente, prejuízos especiais e anormais a quem exerce atividade pecuária nas zonas dos habitats naturais da espécie protegida. E daí que tenha acompanhado a imposição daquelas medidas com uma cláusula indemnizatória dos prejuízos que a sua execução pode causar. Parece fora de dúvida o nexo de causalidade intercorrente entre as medidas estaduais de proteção do lobo-ibérico e as consequências lesivas que delas derivam para os produtores que detenham explorações pecuárias nas áreas dos seus habitats. Não pode deixar de se reconhecer que quem exerce atividade de detenção e produção pecuária das espécies que fazem parte da alimentação do lobo-ibérico (bovinos, caprinos, ovinos, equinos, asininos) é titular de posição jurídica-patrimonial que tem consistência jurídica suficiente para merecer tutela reparatória em caso de sacrífico especial decorrente da adoção de medidas que beneficiam a comunidade em geral. Porém, não basta que os direitos patrimoniais tenham consistência indemnizatória, é ainda necessário que o prejuízo ressarcível seja imputado a ato do poder público. Ora, parece-nos que o nexo de causalidade entre as medidas de proteção do lobo-ibérico e os prejuízos causados lateralmente pela sua execução foi assumido pelo legislador através da previsão de uma cláusula indemnizatória conjunta. Tratando-se de lei de proteção de espécies em vias de extinção, que proíbe o «abate», «captura», «perturbação» e «destruição dos seus locais ou áreas de reprodução e repouso», naturalmente que era previsível um aumento exponencial do número de espécimes e consequentemente maior a probabilidade de ocorrência de ataques lesivos. Impunha-se, assim, prever, no mesmo diploma, uma compensação dos prejuízos que previsivelmente derivam da execução da lei. É evidente que os atos e atividades proibidos para proteção do lobo-ibérico aumentam significativamente a probabilidade de ataques a explorações pecuárias que desenvolvem a produção em espaço aberto ou com recurso ao pastoreio. Nestes sistemas de exploração, estando proibidos aqueles meios de defesa, a exposição ao perigo de ataques de lobos aos animais domésticos é de altíssima probabilidade. De resto, o legislador não teve qualquer dificuldade em reconhecer o nexo de causalidade entre as medidas de proteção e a eclosão de ataques potencialmente lesivos, quando, no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 54/2016, refere que a «escassez de presas selvagens e o consequente recurso a presas domésticas tem gerado conflitos com algumas atividades desenvolvidas pelo ser humano, comprometendo a sobrevivência desta espécie», acrescentando que, «com base na experiência adquirida e com o objetivo de potenciar a compatibilização das prática do pastoreio com a presença do lobo, o presente decreto-lei fixa as espécies animais passíveis de indemnização, em caso de danos provocados pelo lobo-ibérico». A experiência adquirida demonstra que o lobo-ibérico caça animais que não são as suas presas naturais, por inexistência destas. Por isso, com vista a não comprometer o interesse público da sobrevivência da espécie, a lei aceita os efeitos danosos produzidos na esfera jurídica dos produtores, prevenindo ações de legitima defesa dos animais pelos seus proprietários contra os lobos, atribuindo em contrapartida uma compensação que garanta a reposição da igualdade na contribuição para a preservação da referida espécie. É indiscutível que as proibições constantes dos artigos 3.º e 4.º do Decreto-Lei n.º 54/2016, em que se inclui a prática ancestral dos “fojos do lobo”, condicionam os produtores pecuários, retirando-lhes um meio de protegerem os seus animais dos ataques dos lobos. Por outro lado, as medidas preventivas impostas aos produtores para defender os seus animais não permitem obviar totalmente os ataques dos lobos causadores de prejuízos. O próprio regime legal admite-o implicitamente, ao subordinar o pagamento de indemnização à condição de os animais objeto de dano estarem «guardados por pastor e cão de proteção de rebanho da propriedade do produtor» ou «confinados em locais com estruturas adequadas» (alínea a) do n.º 3 do artigo 10.º). Ora, a proibição da ação direta, da legitima defesa ou do estado de necessidade defensivo, assim como a reconhecida omissão de reintrodução de espécimes que são presas naturais dos lobos, são fatores de previsibilidade de aumento significativo do risco de ataques às espécies domésticas. Daí que se entenda existir uma situação de perigo ou risco criada pelo Estado, sobre o qual deve recair objetivamente a responsabilidade pelos danos provocados. E nem se diga que carece de demonstração que «mesmo sem as proibições os danos não se produziriam», com a exclusão do dever de compensar por relevância negativa de causa virtual, pois sem as referidas proibições o objetivo de conservar o lobo-ibérico não poderia ser conseguido. Por conseguinte, tem-se por verificado o nexo de causalidade entre a conduta lícita do Estado e os danos nos animais devidamente protegidos. Não se colocando qualquer dúvida quanto à especialidade do dano – porque no universo das pessoas abrangidas pelas medidas de proteção é possível identificar um grupo que sofre os seus efeitos de forma desigual – o acórdão considera «manifesto que não se trata de danos normais», porque o ónus de suportar as proibições do Estado constitui “risco normal” de quem exerce a atividade pecuária nas zonas do habitat do lobo-ibérico. Ou seja, os efeitos indiretos das medidas de proteção não revelam sacrifício anormal na esfera patrimonial dos produtores, porque o exercício da atividade pecuária tem inerente ataques de lobos, e por isso, os danos causados não ultrapassam os custos próprios da vida em sociedade. Não considero que seja normal que os produtores tenham que sacrificar os seus animais à alimentação atípica de uma espécie protegida. A admitir-se que se trata de um “encargo social” compensado pela vantagem proporcionada pela conservação do lobo-ibérico, os produtores ficariam numa situação de desvantagem patrimonial excessiva relativamente à comunidade em geral. Com efeito, o aumento das alcateias derivado das medidas de proteção da espécie, a escassez de presas selvagens por omissão estatal de povoamento ou por eventos naturais (v.g. incêndios) e a inexistência de meios de defesa contra perigos de ataques, deixam os produtores pecuários numa situação desigual perante os outros concidadãos. Não é justo exigir tal sacrifico sem reparação. Os prejuízos causados pelos ataques dos lobos poderão ter um impacto negativo significativo na atividade económica dos produtores pecuários afetados, podendo mesmo ocorrer a inviabilização, temporária ou permanente, da atividade económica das explorações pecuárias objeto de ataque. Não é, pois, razoável que os produtores assumam os riscos da atividade que desenvolvem, protegendo-se dos ataques dos lobos através de meios ineficazes, quando lhe são retirados – para defesa do ambiente e, portanto, do bem comum – os principais meios de proteção. Nestas circunstâncias, o risco de, apesar de terem sido tomadas medidas de proteção adequadas, ainda assim ocorrerem ataques causadores de danos, não deverá ser considerado próprio da atividade em questão ou da vida em sociedade. Não será tolerável exigir aos produtores que sofram os prejuízos de uma política de benefício geral quando se lhes retira meios de defesa e quando, ainda por mais, se verifica terem sido tomadas as medidas de proteção legalmente exigidas. Não me parece que a “indemnização” prevista na Lei n.º 90/88, de 13 de agosto e no Decreto-Lei n.º 54/2016, de 25 de agosto, tenha fundamento na solidariedade do Estado para com o infortúnio dos produtores pecuários. Não está presente nestes diplomas qualquer ideia de auxílio económico ou socorro social desligado das medidas de proteção do lobo-ibérico. O sentido das normas foi o de incluir a cargo do Estado todos os danos em animais causados diretamente por ação do lobo-ibérico, mais numa lógica de responsabilidade do que numa lógica de solidariedade. Com efeito, a adoção de tais medidas interfere, indiretamente, com o regular desenvolvimento da atividade dos produtores pecuários, gerando prejuízos especiais. Há, assim, uma obrigação pública específica de compensação de prejuízos e não um dever geral de prestação, no quadro de construção de uma «sociedade livre, justa e solidária (artigo 1.º da CRP). É naquele sentido que se compreende a forma de cálculo da indemnização, quando fixa o valor da indemnização por cada animal morto pelos lobos em função dos preços oficiais de referência do Sistema de Informação de Mercados Agrícolas do Ministério da Agricultura (artigo 3.º da Portaria n.º 335/2017, de 6 de novembro e Despacho conjunto n.º 9728/2017, publicado no DR, 2.ª Série, de 8 de novembro de 2017). Subjacente a este mecanismo ressarcitório está a necessidade de compensar equitativamente os prejuízos colaterais gerados pelas medidas de proteção ao lobo e não uma simples compensação solidária com o infortúnio das pessoas atingidas. De igual modo, também não qualificamos a indemnização como “auxilio de estado” - uma subvenção pecuniária prevista no direito da UE. A prestação indemnizatória prevista na Lei n.º 90/88 não procura assegurar vantagem destinada a favorecer a realização de objetivos económicos e sociais, mas a compensar desvantagens patrimoniais excessivas ocasionadas por medidas que visam fim público de interesse geral. A indemnização pelos danos causados pelos lobos – introduzida em 1988, muito antes de toda a legislação da UE citada no acórdão – não se integra numa política económica ou social do Estado português, por hipótese empenhada em auxiliar os produtores pecuários numa conjuntura difícil, ou, por alguma razão, pretendendo estimular especialmente a exploração pecuária em zonas de risco do lobo-ibérico. Não é de um auxílio que se trata, mas sim de uma indemnização pelo sacrifício especialmente impostos a um determinado grupo de pessoas. A ratio do artigo 107.º do TFUE é precisamente a de garantir a igualdade e concorrência, não a de impedir que sejam repostas. O que está em causa é, exclusivamente, a garantia do princípio da igualdade na contribuição para os encargos públicos: se os direitos patrimoniais dos produtores pecuários têm que ser sacrificados ao interesse público de proteção do lobo, é necessário que esse sacrifício não fique, de forma iníqua e desproporcional, repartido pela comunidade. Trata-se de repor a igualdade entre os membros da comunidade, de modo a evitar desequilíbrios gravosos na contribuição de cada um para a proteção da espécie em vias de extinção. Uma exigência de justiça distributiva que reequilibra as contribuições dos cidadãos para os custos da vida em sociedade, e que se considera consagrada nos artigos 1.º e 13.º, n.º 1, da CRP. A reposição da igualdade justifica que só sejam ressarcidos danos que excedam a medida de contribuição com que cada cidadão deve concorrer para o bem-estar da coletividade. Daí que, no plano constitucional, a exigência da especialidade e anormalidade do prejuízo causado constitua pressuposto da obrigação de o Estado compensar os particulares pelos sacrifícios que lhe imponha licitamente. Acontece que a norma contida no n.º 1 do artigo 10. º do Decreto-Lei n.º 54/2016 não tem virtualidade para compensar equitativamente os prejuízos especiais e anormais causados, indiretamente, pela execução das medidas de proteção do lobo-ibérico. O critério subjacente à disposição segundo a qual «as indemnizações por danos causados pelo lobo-ibérico, em acumulação com outros auxílios de estado, não podem exceder €15.000 ao longo de um período de três anos», não tem aptidão para neutralizar aqueles prejuízos. Não obstante a ampla margem de conformação do legislador na fixação do montante adequado à compensação do dano especial e anormal gerado pelas medidas de proteção, o critério que imputa ao limite máximo o montante concedido a título de auxílios de estado gera uma indemnização desproporcional à medida do prejuízo, mantendo a situação de desigualdade na contribuição para os encargos públicos. É que a imputação ao “teto indemnizatório” dos auxílios de estado percebidos pelos produtores lesados pela ação do lobo reduz, proporcionalmente, o montante adequado a compensar o grau de afetação do interesse sacrificado. Trata-se de um critério de cálculo da compensação dos danos especiais e anormais que não repõe a igualdade entre os membros da comunidade, assim como em relação aos produtores pecuários cujas explorações não se situam nas zonas de risco do lobo-ibérico. Com efeito, ao descontar no cálculo da indemnização os auxílios de estado concedidos ao setor da agricultura, que todos os agricultores e pecuaristas podem beneficiar, continuam a existir prejuízos desiguais e desproporcionais que não são compensados segundo um critério de equidade. Como o cálculo do limite máximo varia em função do montante dos auxílios de estado recebidos, a compensação pode tornar-se irrisória ou nem sequer exigível. Nestas situações, continua a existir um sacrifício desigual perante os outros concidadãos, mas também perante quem recebe os mesmos auxílios de estado, mas não está sujeito aos ataques dos lobos. Além de inadequado, o critério de cálculo da compensação não tem qualquer sentido, na medida em que tem subjacente danos que correspondem aos encargos gerais da vida em sociedade e não os danos especiais e anormais que colocam o lesado numa situação de desigualdade em relação aos demais membros da comunidade, danos estes que são exigíveis ainda antes do cálculo da indemnização. Trata-se de critério arbitrário e desrazoável, pois não tem qualquer justificação limitar a compensação devida pelos ataques dos lobos a um montante definido num regulamento não aplicável ao caso e integrá-la numa dotação global de quantias recebidas a título de auxílios de estado. Em suma: a norma constante do artigo 10.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 54/2016 padece do vício de inconstitucionalidade material, por violação do princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos. Lino Rodrigues Ribeiro