01939/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Nos termos dos arts. 7ºe 52º do Regulamento do PDM de Amares, o coeficiente de ocupação do solo estabelece o volume de construção que é possível edificar por cada metro quadrado de terreno, devendo o mesmo ser aplicado a cada unidade (a cada lote), e não com referência à totalidade da área urbanizada, tornando possível que alguns lotes aproveitem a volumetria que por qualquer circunstância não foi utilizada por outros.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção:

- I -

A. .. e a CÂMARA MUNICIPAL DE AMARES recorrem da sentença do T.A.C. do Porto que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto pelo Ministério Público, declarou nulas as deliberações camarárias de 30.6.97 e 11.1.99, a primeira que procedeu à alteração do alvará de loteamento nº 5/77, de 15.11 e aprovou um projecto de construção nesse lote de um edifício, requerido pelo 1º recorrente, a segunda que aprovou para o mesmo um projecto de alterações.

Nas suas alegações, o 1º recorrente formulou as seguintes conclusões:

“A. - Quando se pretende aplicar o disposto na alínea a), do n.º 1, do art. 52.º do P.D.M. de Amares, não implica que em todos os lotes do loteamento se tenha de construir de um modo exactamente igual,

B. – podendo-se construir mais ou menos,

C. - desde que, por acordo entre os titulares dos lotes, a media de edificabilidade não ultrapasse o índice do COS para a "zona” do loteamento.

D. - Nada permite concluir que o termo “parcela” seja o equivalente a “lote”.

E. – Um loteamento não deixa de ser uma “área”, uma “parcela" ou uma "zona”, já que o legislador do Regulamento não utilizou uma linguagem precisa e uniforme em todas as situações.

F. - Nos termos do n º 4, do art. 7.º do mesmo Regulamento, o regime da "parcela" tem de ser articulado com o regime da "zona"; assim,

G. - sendo a “zona" de maior área do que a “parcela”, o regime desta terá de ter em conta o regime da “zona";

H. – se esta for, como pode parecer, o equivalente ao “loteamento”; ora,

I. - o regime do "loteamento” não impõe que, em todos os lotes, o COS seja exactamente igual.

J. - Por força do “sistema de cooperação", é possível que os titulares dos lotes procedam a uma distribuição da edificabilidade, desde que, em média, não ultrapassem o GOS geral.

K. - A Câmara Municipal aprovou tal alteração.

L. - De qualquer modo, o regime jurídico do loteamento é o definido pelo regime legal ao tempo em que foi aprovado (23-Agosto-77),

M. - que estabelece o seu quadro legal definitivo e futuro.

N. – A lei futura (Regulamento) não pode alterar situações consolidadas ao abrigo de lei anterior;

O. – Os limites impostos pelo actual Regulamento do P.D.M. não existiam ao tempo da deliberação camarária que aprovou o loteamento, nem constam do correspondente alvará.

P. - A Câmara Municipal, sob pena de indemnização, não podia deixar de aprovar, como aprovou a alteração do loteamento,

Q. - sob pena de aplicação retroactiva da lei.

R. - Foram violadas as disposições dos arts. 12.º do Cód. Civil, 7.º e 52.º do Regulamento do P.D.M. de Amares, 9 º, n.º 2 e 16.º da Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, 135.º a 143.º do D L. n.º 380/99, de 22 de Setembro e mais disposições legais aplicáveis com o Douto suprimento de V. Ex.ªs”.

Por seu turno, a recorrente Câmara Municipal alegou e concluiu do seguinte modo:

“1. Com o devido respeito, a ora recorrente não pode concordar com a interpretação feita pelo Tribunal recorrido, segunda a qual o coeficiente de ocupação do solo deve ser calculado por referência a cada uma das parcelas consideradas individualmente.

2. Contrariamente ao que sustenta o Tribunal recorrido, o coeficiente de ocupação do solo – e o quociente entre a área total de construção e a área urbanizável (Glossário de Termos, publicado pelo Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, CCRN-Porto, pag. 289). Por coeficiente volumétrico, expressão diferente para designar a mesma realidade, entende-se a relação estabelecida entre o volume total construído e a área de terreno que serve de suporte a operação edificatória ou urbanística (Glossário de Termos, publicado pelo Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, CCRN-Porto, pag. 289);

3. Ora, a definição de coeficiente de ocupação do solo dada pelo RPDM de Amares (volume construído e ou construível por metro quadrado de terreno) deverá ser interpelada a luz do conceito que ficou expresso, adoptado uniformemente pela doutrina. Ou seja, quando se de fala em terreno quer-se significar a área total urbanizável e não a área individual de cada parcela ou lote.

4. De resto, este é hoje o conceito adoptado pela lei, em homenagem aos princípios da igualdade e da equidade.

5. Assim, o princípio da igualdade, nas suas inúmeras incidências ou dimensões, permite que o dono de um lote não esgote a potencialidade urbanística do mesmo, reservando-se no direito de ceder o seu direito de construir a um terceiro – princípio da igualdade de «chances» ou de oportunidades urbanísticas. Cfr. ALVES CORREIA, in Manual de Direito do Urbanismo, vol. I, 2001, pág. 477 e ss.

6. O princípio da equidade, com vista a assegurar a justa repartição dos encargos e benefícios decorrentes da aplicação dos instrumentos de gestão territorial, consagrado no art. 54, al. e) da Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo (Lei nº 48/98, de 11 de Agosto) e no Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, atribui aos proprietários o direito a distribuição perequativa dos benefícios e encargos decorrentes dos instrumentos de gestão territorial e impõe a Administração Pública o dever de adaptar os seus instrumentos de planeamento territorial aqueles novos mecanismos de combate às desigualdades e injustiças dos planos.

7. Entre os mecanismos de perequação propostos a título exemplificativo, o artigo 138º, nº 1 do citado diploma fala no estabelecimento de um índice médio de utilização que consiste na fixação pelo plano de um direito abstracto de construção correspondente a uma edificabilidade média.

8. E o conceito de edificabilidade media - «é determinada pelo quociente entre a soma das superfícies brutas de todos os pisos acima e abaixo do solo destinados a edificação, independentemente dos usos existentes e admitidos pelo plano, e a totalidade de área ou sector abrangido por aquele (art. 139º, nº 3) » - remete-nos para a compreensão que deixamos quanto ao coeficiente volumétrico, índice volumétrico ou coeficiente de ocupação do solo.

9. Ora, de harmonia com o que dispõe o artigo 140º, nºs 1 e 2 do referido diploma, o plano poderá sempre consentir aos proprietários construir acima da edificabilidade média prevista, desde que adquiram o direito ou parte do direito de edificabilidade àqueles que, com as suas construções, não tenham esgotado as respectivas potencialidades.

10. O caso dos autos revela isso mesmo, uma aceitação expressa por parte da Rec.da (ora recorrente) do instituto ou mecanismo da "compra e venda do índice médio de utilização" ou também designado "transferência de coeficiente de ocupação do solo". Limitou-se a Rec.da ao reconhecer ao particular o direito subjectivo a compra do índice médio de ocupação, autorizando-o a construir dentro dos limites do volume admitido para a área urbanizável (loteamento), dando observância as regras imperativas da Lei nº48/98, de 11 de Agosto e Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro e os princípios fundamentais da igualdade e da equidade afirmados pela nossa Constituição e densificados nos citados diplomas legais”.

Contra-alegou o recorrido, pugnando pela manutenção da sentença.

Colhidos os vistos legais, cumpre agora decidir.

- II -

Remete-se para a matéria de facto fixada pela sentença, verificados que estão os pressupostos do art. 713º, nº 6, do C.P.C

A sentença recorrida declarou nulas as deliberações camarárias pelas quais se alterou determinado loteamento e se aprovou o projecto de construção de um edifício no seu lote nº 1. Fundamento da decisão foi a violação das prescrições do Regulamento do PDM de Amares em matéria de coeficiente de ocupação solo.

No entender das recorrentes, porém, a sentença interpretou erradamente essas disposições.

A questão que se coloca no presente recurso jurisdicional é a seguinte: o coeficiente de ocupação do solo a que o lote em causa estava sujeito calcula-se por referência a cada lote considerado individualmente, ou por referência à totalidade da urbanização, aproveitando-se de uns lotes a parte não construída para noutros se construir mais do que seria permitido, se fosse de abstrair do que nos outros se construiu?

Vejamos:

O PDM de Amares foi aprovado pela respectiva Assembleia Municipal em 31.7.95 e ratificado pelo Governo em 21.9.95 (Res. Cons. Ministros nº 144/95, no D.R. nº 269, de 21.11.95).

No art. 7º do seu Regulamento define-se coeficiente de ocupação do solo como “o volume construído ou construível por metro quadrado de terreno”.

No mesmo artigo determina-se que “a capacidade construtiva de cada parcela é definida pela aplicação do coeficiente de ocupação do solo à área respectiva e das restantes disposições do presente regulamento e da legislação específica em vigor”.

Para a área em causa, situada na zona urbana geral, o coeficiente aplicável (art. 52º, nº 1, al. b) do Regulamento) é de “1,5 m3/m2 de terreno da parcela situada na faixa compreendida entre o limite da via pública e a via paralela a esta, à distância de 30 m, a acrescer de 0,8 m3/m2 de terreno da parcela não abrangido por aquela faixa”.

Pretendem, no entanto, as recorrentes que as expressões área, parcela e zona não dizem respeito ao lote, individualmente considerado, mas ao loteamento (à totalidade da área urbanizada). Haveria então que ver, considerando a quantidade do que nos outros lotes foi construído, qual era a edificabilidade média da urbanização. Nessa conformidade, o plano consente que os proprietários construam acima da edificabilidade média prevista, desde que eles adquiram o direito ou parte do direito de edificabilidade àqueles que, com as suas construções, não tenham esgotado as suas potencialidades. Se do volume da construção a licenciar não resultar um aumento, para mais do que os limites consentidos, do COS que deriva da média apurada, essa construção é legal e pode ser licenciada.

Trata-se dum entendimento inaceitável.

Quando o PDM estabelece que a capacidade construtiva de cada parcela é o resultado da aplicação do COS à área respectiva está, evidentemente, a reportar-se a cada unidade em que é possível edificar, ou seja, a cada um dos lotes de terreno. É esse o sentido da expressão parcela, isto é, o produto da divisão em lotes de determinado terreno. A ideia de que a parcela (a parte) é composta pela urbanização (pelo todo) é absolutamente inconsistente.

O coeficiente de ocupação do solo relaciona a superfície de terreno em que se pretende construir e o volume de construção admissível para o local, em função do zonamento que ficou definido no plano. Por cada metro quadrado dessa superfície, são admitidos X metros cúbicos de construção, com desconto das garagens e elementos com fim decorativo. Assim, no caso concreto do PDM de Amares, esse valor é de 0,8 m3/m2 na zona complementar, 1,5m3/m2 na geral e 5 m3/m2 na zona central.

Só a aplicação destes valores a cada lote permite que a actividade das câmaras na polícia das urbanizações e das construções se paute por critérios de constância e de coerência. Ao invés, na interpretação das recorrentes, os valores admissíveis nunca seriam estáveis, sendo sempre necessário, a cada momento, fazer o somatório da volumetria autorizada e desaproveitada em todos e cada um dos lotes que compõem a urbanização, para depois se saber até onde é que pode ir a construção a licenciar.

Além disso, essa tese conduziria a distorções e quebras de harmonia do edificado. Nada impediria, por exemplo, que estando inicialmente consentida uma volumetria que permitisse construir 3 pisos, e havendo 5 proprietários que só quiseram edificar dois, uma nova construção pudesse, por aquisição do direito não utilizado, apresentar 8 pisos!! Isto, quando a aplicação do factor coeficiente de ocupação do solo visa precisamente conseguir uma distribuição harmoniosa de volumes que proporcione uniformidade ao conjunto.

Contra isto, não vale argumentar com os regimes de perequação compensatória previstos nos arts. 138º e segs. do Dec-Lei nº 380/99, que define o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial. É que este diploma limita-se a contemplar a possibilidade de os planos estabelecerem esses mecanismos, pelo que qualquer deles – designadamente a instituição de um índice médio de utilização – tem de estar concretamente previsto (“fixado”, como diz a lei) no plano. E não é isso que ocorre com o PDM em causa.

A posição adoptada pela sentença revela-se, assim, inteiramente correcta.

O recorrente particular alega ainda que a sentença procedeu a uma aplicação retroactiva do PDM. A aprovação do loteamento foi feita pela deliberação de 23.8.77, na qual foi definido o “quadro jurídico futuro” das actividades dos particulares. Os limites impostos pelo PDM não existiam ao tempo em que o loteamento foi aprovado, pelo que a interpretação da sentença estabelece restrições a direitos pré-existentes e consolidados, implicando o dever de indemnizar por parte do Município.

Esta construção denota patentes fragilidades. Do que aqui se cura não é da legalidade da deliberação camarária que aprovou o loteamento, tomada em 1977, mas da deliberação que, 20 anos mais tarde, pretendeu alterá-lo, e bem assim doutra que aprovou um projecto de construção com base nessa nova versão do loteamento. Foi o particular interessado que tomou a iniciativa de lhe introduzir alterações, obtendo para tanto a aquiescência da câmara. Ora, é bem de ver que essa modificação haveria naturalmente de conformar-se com a ordem jurídica (legal e regulamentar) agora reinante, na qual se inclui o regulamento do PDM, entretanto aprovado. É pouco menos do que fantasioso alegar que isto envolve qualquer retroactividade, ou restrição de direitos consolidados.

Por conseguinte, a sentença julgou com acerto, devendo ser confirmada.

Termos em que acordam em negar provimento aos recursos.

Custas pelo recorrente particular.

Taxa de justiça: 400,00 €

Procuradoria: 200,00 €

Lisboa, 7 de Julho de 2004.

J. Simões de Oliveira - Relator – Madeira dos Santos – Angelina Domingues