Quem foi o relator do acórdão 00016/09.1BEBRG?

O relator foi Ana Paula Soares Leite Martins Portela, no Tribunal Central Administrativo Norte.

Quando foi proferido o acórdão 00016/09.1BEBRG?

O acórdão foi proferido em 13 de janeiro de 2010.

00016/09.1BEBRG

Sumário

1- Os pareceres prévios favoráveis exigidos pelo regime da RAN e da REN apenas têm que ser anteriores à DUP e não à resolução de expropriar. 2- Do PDM não tem de constar o concreto traçado de uma determinada via rodoviária a construir, já que, tratando-se de um instrumento de gestão territorial de âmbito municipal, a Administração central não está vinculada a essa observância.* * Sumário elaborado pelo Relator

Texto

SOCIEDADE AGRÍCOLA …, S.A., com sede em …, Felgueiras, vem interpor recurso jurisdicional da Sentença proferida pelo TAF DE BRAGA em 08/03/2010, que julgou improcedente a acção administrativa especial, por interposta contra o MINISTÉRIO DAS OBRAS PÚBLICAS, TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES [MOPTC], em que impugnava o despacho nº. 20062/2008, de 18 de Julho de 2008, publicado na 2ª Série do Diário da República nº. 145, de 29 de Julho de 2008 da autoria do Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das Comunicações, (tendo ainda indicado como contra interessadas, EP – Estradas de Portugal, SA, L… - Auto Estradas do Grande Porto, SA, e A… – Auto Estradas do Grande Porto, SA). Para tanto alega em conclusão: “1ª A aprovação dos limites efectuada pela deliberação efectuada pela EP está incorporada nos actos administrativos impugnados; 2ª Tal aprovação porque limita e condiciona os solos tinha de ter obtido parecer prévio da RAN e da REN; 3ª A previsão da via no PDM foi precedida dos pareceres necessários das entidades competentes e sancionado pelo Governo; 4ª A alteração deste traçado pela EP tinha que ser justificada sendo nulo o acto que a tal não ligou. Termos em que se conclui pela procedência do recurso em apreço julgando-se a acção procedente.” * O MOPTC contra-alegou, concluindo que: “a) O presente recurso vem interposto da decisão proferida pelo douto julgador do Tribunal a quo que julgou improcedente a acção administrativa especial de pretensão conexa com actos administrativos para impugnação do despacho n.º 20062/2008, de 18 de Julho de 2008 da autoria do Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das Comunicações, publicado na 2.ª Série do DR n.º 145, de 29 de Julho de 2008, que declarou a utilidade pública das expropriações das parcelas necessárias à execução da obra da concessão norte – variante à EN207 – nó do IP9 (Longra) -Felgueiras. b) È inequívoco que à data da prolação do Despacho n.º 20062/2008, já tinha havido a necessária desafectação das parcelas da RAN e da REN, pelo que estavam cumpridos os requisitos legais nessa matéria, e não pode invocar-se a ilegalidade do acto com este fundamento, como o faz, em desespero de causa, a recorrente. c) Nos termos do regime RAN e REN, não se determina que a desafectação das parcelas dos respectivos regimes, deva ser anterior à resolução do conselho de administração da EP – Estradas de Portugal, EPE, pelo facto de esta resolução aprovar as plantas parcelares e os mapas de expropriação das parcelas necessárias à execução do projecto, porquanto, d) A resolução de expropriar, prevista no art.º 10° do CE/99, não configura um verdadeiro acto administrativo, sendo antes, um acto preliminar, que expressa a mera intenção de a entidade interessada, em aplicar um bem ou um direito na satisfação de um fim de utilidade pública compreendido nas suas atribuições, dar início ao procedimento expropriativo, através do requerimento da declaração de utilidade pública. e) O acto administrativo de expropriação é a declaração de utilidade publica, pelo que o momento que está aqui em causa é a data da prolacção do acto administrativo, a DUP. f) Ora, ao tempo da prolacção do Despacho n.º 20062/2008, de 18.07.2008, estes requisitos legais em matéria de RAN e REN estavam, sem qualquer dúvida, cumpridos. g) Pelo que, bem julgou o Tribunal a quo, ao decidir como decidiu, nesta matéria. h) Também quanto à invocada violação do PDM de Felgueiras se concorda com a decisão recorrida, porquanto fez uma correcta interpretação da legislação aplicável. i) Eventuais alterações ao traçado, aprovadas pela Administração Central, no desenvolvimento do PRN, não devem obediência ao PDM. j) Quanto à justificação da alteração do traçado aprovado pela EP-Estradas de Portugal, EPE, relativamente ao traçado previsto no PDM, conforme decorre do regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, e como bem se referiu na decisão recorrida a administração central não está vinculada a essa observância, dependendo a sua concretização de opção estratégica, designadamente em matéria de redes viárias estruturantes do território nacional. k) E, a opção pelo traçado definido, mesmo que diferente do traçado previsto no PDM, tem a sua justificação nos estudos prévios de que foi objecto este projecto e, na sequência destes foi considerada pela administração como a melhor opção. Termos em que deverá ser negado provimento ao presente recurso, mantendo-se a decisão recorrida, assim se fazendo, Justiça.” * As contra-interessadas L… e A… apresentaram contra-alegações, onde formulam as seguintes conclusões: “a) O presente recurso vem interposto da douta decisão proferida pelo Tribunal a quo o qual julgou improcedente a acção administrativa especial de pretensão conexa com actos administrativos no sentido da impugnação do despacho n.º 20062/2008, de 18 de Julho de 2008, emitido pelo Senhor Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações, publicado na 2ª Série do Diário da Republica n.º 145, de 29 de Julho de 2008 (DUP); b) Na presente lide estão em causa as parcelas 91.1, 91.2 e 92, as quais eram propriedade da Recorrente e se situavam em zona de Reserva Agrícola Nacional (RAN) e em zona de Reserva Ecológica Nacional (REN). c) À data da prolação da DUP supra referida, já tinha ocorrido a necessária desafectação das parcelas da RAN e da REN, pelo que, o acto administrativo recorrido não padece de nenhuma ilegalidade. d) Na verdade, em Fevereiro de 2008, por despacho do Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades foi reconhecido o interesse público das parcelas afectas à REN para prossecução do fim público rodoviário. e) E, a 19 de Setembro de 2007 foi emitido parecer favorável pela C.R.R.A. relativamente “a utilização de 142.907m2 de solo agrícola, para construção da Variante à EN207: Nó do IP9 (longra), no Concelho de Felgueiras”. f) Pelo que a DUP recorrida não padece de qualquer vício. g) Acresce que, o acto administrativo de expropriação ou ablativo da propriedade é a DUP e não a resolução de expropriar, a qual não tem a natureza de acto administrativo, na medida em que não extingue nem modifica a posição jurídica do particular. h) Quanto à invocada violação do PDM de Felgueiras cumpre notar que as alterações ao traçado, aprovadas pela Administração Central no desenvolvimento do PRN, não devem obediência ao PDM. i) Na verdade, de acordo com o princípio da hierarquia e com o artigo 24.º n.º 3 do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, seria o PDM de Felgueiras que deveria transpor na íntegra o PRN e não o contrário. j) Note-se que, a procedência do pedido acarretaria a restituição da situação ao “status quo ante”, i e., ao que existiria se o acto não fora anulado, o que se traduziria na devolução das parcelas livres de qualquer encargo. k) Tal situação consubstanciaria, em sede de execução de julgado, causa legítima de inexecução, nos termos do artigo 163 °, ex vi do artigo 175.°, ambos do CPTA. l) Na verdade, a devolução das parcelas expropriadas ao Recorrente e a consequente “interrupção” da auto-estrada causaria um excepcional prejuízo ao interesse público totalmente desproporcional face ao benefício particular em causa. Nestes termos e nos demais de Direito, cujo douto suprimento de V. Exa. se espera e invoca, deve o presente Recurso ser julgado totalmente improcedente e, por conseguinte, manter-se a decisão recorrida.” * O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado para o efeito, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso. * FACTOS FIXADOS EM 1ª INSTÂNCIA (e com relevância para os autos): 1 – No dia 8 de Maio de 2007, o Presidente do Conselho de Administração da Contra interessada Estradas de Portugal, requereu junto do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, a declaração de utilidade pública de expropriação de terrenos, com carácter de urgência, tendo em vista a realização da obra Variante à EN 207 – Nó do IP9 (Longra) Felgueiras, referindo que o seu Conselho de Administração tomou resolução em 22 de Fevereiro de 2007 – Cfr. fls. 29 do P.A. junto pelo Requerido aos autos com o n.º 253/08.6BEBRG; 2 – No dia 21 de Maio de 2007, o Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das Comunicações, na sequência daquele pedido, proferiu o Despacho nº. 14 268/2007, publicado no DR 2ª série, nº. 128, de 5 de Julho de 2007, que por facilidade para aqui se extrai como segue: “Nos termos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 14.º e no n.º 2 do artigo 15.º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, atenta a resolução do conselho de administração da EP - Estradas de Portugal, E. P. E., de 22 de Fevereiro de 2007, que aprovou as plantas parcelares e os mapas de expropriações das parcelas de terreno necessárias à execução da obra da concessão norte - variante à EN 207 - nó do IP 9 (Longra)-Felgueiras, tendo agora o seu início previsto no prazo de seis meses, declaro, no uso da competência que me foi delegada pelo despacho n.º 16 229/2005 (2.ª série), de 7 de Julho, do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, publicado no Diário da República, 2.ª série n.º 142, de 26 de Julho de 2005, ao abrigo do artigo 161.º do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei n.º 2037, de 19 de Agosto de 1949, atendendo ao interesse público subjacente à célere e eficaz execução da obra projectada, a utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação dos bens imóveis e direitos a eles inerentes, necessários à execução da obra da concessão norte - variante à EN 207 - nó do IP 9 (Longra)-Felgueiras, identificados no mapa de expropriações e na planta parcelar em anexo [sublinhado nosso] com os elementos constantes da descrição predial e da inscrição matricial, e dos direitos e ónus que sobre eles incidem, bem como os nomes dos respectivos titulares. Os encargos com as expropriações em causa serão suportados pela EP - Estradas de Portugal, E. P. E. Fica dispensado o depósito prévio a que se refere a alínea b) do n.º 1 do artigo 20.º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, o qual será substituído por garantia bancária.” 3 – Da relação de bens imóveis a que se refere a DUP, e a ela anexos, e com referência à Autora, pois que vem referenciada como sua proprietária, constam elencadas as seguintes parcelas: a) Parcela 89, inscrita na matriz rústica da freguesia de Refontoura, sob o nº. …, com a área de 1 040 m2; b) Parcela 90, inscrita na matriz rústica da freguesia de Refontoura, sob o nº. …, com a área de 3 144 m2; c) Parcelas 91.1 e 91.2, inscritas na matriz rústica da freguesia de Várzea, sob o nº. …, com a área de 13 605 m2; d) Parcela 92, inscrita na matriz rústica da freguesia de Várzea, sob o nº. …, com a área de 2 284 m2. 4 – Com referências às parcelas referidas em 3 supra, foram realizadas vistorias ad perpetuam rei memoriam, e apresentada à Autora proposta de aquisição, enunciado no P.A. junto pela contra interessada Estradas de Portugal nos autos da acção principal, como segue: a) Quanto à Parcela 89, com a área de 1 040 m2, a quantia de 3 640,00 euros – Cfr. fls. 106 a 126 desse P.A.; b) Quanto à Parcela 90, para a área de 2 701 m2, a quantia de 9 453,50 euros – Cfr. fls. 77 a 94 do P.A.; c) Quanto às Parcelas 91.1 e 91.2, para a área de 10 686 m2, a quantia de 131 952,50 euros – Cfr. fls. 2 a 37 do P.A.; d) Quanto à Parcela 92, para a área de 1 931 m2, a quantia de 9 655,00 euros – Cfr. fls. 51 a 64 do P.A.; 5 – De acordo com os autos das vistorias ad perpetuam rei memoriam, as Parcelas cuja propriedade está atribuída à Autora, têm a seguinte situação, face ao Plano Director Municipal de Felgueiras: a) Quanto à Parcela 89, localiza-se em Zona de salvaguarda estrita e em Área de floresta dominante – Cfr. fls. 117 do P.A.; b) Quanto à Parcela 90, localiza-se em Zona de salvaguarda estrita e em Área de floresta dominante – Cfr. fls. 89 do P.A.; c) Quanto às Parcelas 91.1 e 91.2: - a Parcela 91.1, localiza-se em Zona de salvaguarda estrita e em Área de reserva agrícola nacional – Cfr. fls. 18 do P.A.; - a Parcela 91.2, localiza-se em dois tipos de áreas: 1 568 m2, em Zona de salvaguarda estrita e em Área de reserva agrícola nacional, e 2 545 m2, em Zona de salvaguarda estrita e em Área de reserva ecológica nacional – Cfr. fls. 30 do P.A.; d) Quanto à Parcela 92, localiza-se em Zona de salvaguarda estrita e em Área de reserva agrícola nacional – Cfr. fls. 58 do P.A.; 6 – A fls. 198 dos autos em suporte físico referentes ao Processo cautelar n.º 253/08.6BEBRG-A, consta uma planta, emitida com o timbre da contra interessada A…, com data de 6 de Março de 2008, de onde se extrai que: a) As Parcelas 91.1 e 9.2 são áreas não libertas com RAN; b) A Parcela 91.2 é área não liberta com RAN e REN; c) As Parcelas 89 e 90 são áreas não libertas sem RAN. 7 – No dia 15 de Abril de 2008, o Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das Comunicações, emitiu resolução fundamentada – Cfr. fls. 88 a 90 dos autos com o n.º 253/08.6BEBRG-A, em suporte físico; 8 – À data de 4 de Julho de 2008, e com referência às Parcelas cuja propriedade vem atribuída à Autora, não foram nelas levadas a cabo quaisquer iniciativas para realização de obra - nos termos do depoimento da testemunha J…,; inquirida no âmbito daqueloutra providência cautelar com o n.º 253/08.6BEBRG-A; 9 – Nas Parcelas cuja propriedade vem atribuída à Requerente, não há construções que, por força da implementação do projecto de construção do empreendimento tenham de ser demolidas – nos termos do depoimento da testemunha J…, inquirida no âmbito daqueloutra providência cautelar com o n.º 253/08.6BEBRG-A; 10 – A concessão Norte foi atribuída à contra interessada A… – Auto Estradas do Norte, S.A., nos termos do Decreto-Lei nº. 248-A/99, de 6 de Julho, diploma pelo qual foram ainda aprovadas as Bases da Concessão; 11 – No dia 11 de Maio de 2006, com referência ao Projecto da obra em apreço nos autos [Variante à EN 207 – Nó do IP9 (Longra) Felgueiras], e na sequência de Estudo Prévio e de submissão a procedimento de Avaliação de Impacto Ambiental, o Secretário de Estado do Ambiente, emitiu [DIA] Declaração de Impacte Ambiental, dela se extraindo que a mesma é favorável mas condicionada, entre o mais, ao cumprimento do regime da REN e do regime da RAN – Cfr. fls. 212 a 231 do P. A. junto àqueles autos, já referidos supra ; 13 – O RECAPE [Relatório de Conformidade Ambiental do Projecto de Execução] foi efectuado pela contra interessada A… em 2006/2007 e apresentado à contra interessada Estradas de Portugal, tendo após aditamento, sido aprovado pela Agência Portuguesa do Ambiente em Janeiro de 2008 – nos termos do depoimento da testemunha R…, e do doc. a fls. 233 a 236 dos autos em suporte físico ( providência cautelar com o n.º 253/08.6BEBRG-A); 14 – A aqui Autora, interpôs, no dia 13 de Março de 2008, providência cautelar, que seguiu termos com o n.º 253/08.6BEBRG-A, visando a suspensão do acto referido em 2. 15 – Naqueles autos foi proferida decisão, datada de 07 de Julho de 2008, no sentido da “suspensão de eficácia do acto administrativo consubstanciado no Despacho nº. 14268/2007, datado de 21 de Maio, da autoria do Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das Comunicações, publicado na 2ª. Série do Diário da República nº. 128, em 5 de Julho de 2007.”, por se ter entendido que as parcelas 91.1, 91.2 e 92 ainda não haviam sido desafectadas das respectivas R.A.N. e R.E.N., não podendo ser destinadas à construção que motivara a D.U.P. levada a cabo pelo acto referido em 2. 16 – Por despacho datado de 1 de Fevereiro de 2008, da autoria do Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades, no exercício de competência delegada pelo Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, foi “reconhecido interesse público da construção da Variante à EN 207: Nó do IP9 (Longra), no Concelho de Felgueiras” (cfr. doc. n.º 11, junto com a oposição das contra-interessadas A…/L…, que aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os devidos e legais efeitos) 17 – A C.R.R.A., a 19 de Setembro de 2007, emitiu decisão no sentido de conceder “parecer favorável à utilização de 142.907m2 de solo agrícola, para construção da Variante à EN 207: Nó do IP9 (Longra), no Concelho de Felgueiras” (cfr. doc. n.º 12, junto com a oposição das contra-interessadas A…/L…, que aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os devidos e legais efeitos). 18 - Foi proferido o despacho nº. 20062/2008, de 18 de Julho de 2008, publicado na 2ª Série do Diário da República nº. 145 de 29 de Julho de 2008, da autoria do Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das Comunicações, procedeu o Requerido Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, que, por extracto, se transcreve: “Nos termos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 14.º e no n.º 2 do artigo 15.º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, atenta a resolução do conselho de administração da EP - Estradas de Portugal, E. P. E., de 22 de Fevereiro de 2007, que aprovou as plantas parcelares e os mapas de expropriações das parcelas de terreno necessárias à execução da obra da concessão norte - variante à EN 207 - nó do IP 9 (Longra)-Felgueiras, tendo agora o seu início previsto no prazo de seis meses, declaro, no uso da competência que me foi delegada pelo despacho do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações n.º 26680/2007 (2ª série), de 10 de Outubro, publicado no Diário da República, 2.ª série n.º 224, de 21 de Novembro de 2007, ao abrigo do artigo 161.º do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei n.º 2037, de 19 de Agosto de 1949, atendendo ao interesse público subjacente à célere e eficaz execução da obra projectada, a utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação dos bens imóveis e direitos a eles inerentes, necessários à execução da obra da concessão norte - variante à EN 207 - nó do IP 9 (Longra)-Felgueiras, identificados no mapa de expropriações e na planta parcelar em anexo, com os elementos constantes da descrição predial e da inscrição matricial, e dos direitos e ónus que sobre eles incidem, bem como os nomes dos respectivos titulares. Os encargos com as expropriações em causa serão suportados pela EP - Estradas de Portugal, E. P. E.” (cfr. doc. n.º 1, junto com a o r.i., que aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os devidos e legais efeitos). ** QUESTÕES QUE IMPORTA CONHECER Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, tendo presente que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º, n.º 3 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 140º do CPTA. Mas, sem esquecer o disposto no artº 149º do CPTA nos termos do qual ainda que o tribunal de recurso declare nula a sentença decide do objecto da causa de facto e de direito. As questões que aqui importa conhecer é se antes do acto impugnado ocorreu parecer favorável da RAN nos termos do art. 9º do DL 196/89 de 14/6 e desanexação da REN e se errou a sentença ao não considerar o acto impugnado nulo por ter havido alteração do traçado pela EP ao PDM. O DIREITO Relativamente á primeira questão aqui suscitada da ilegalidade do acto impugnado com o fundamento de que este incorporou a aprovação dos limites da expropriação efectuada pela resolução do conselho de administração da EP-Estradas de Portugal, EPE de 22.02.2007 não tem, a nosso ver, a recorrente qualquer razão. Senão vejamos A resolução do CA da EP de 22/2/07 foi efectivamente anterior à desafectação das parcelas do regime RAN e REN de 18 de Julho de 2008. Contudo, o despacho aqui impugnado que declarou a utilidade pública da expropriação das parcelas necessárias à obra e identificadas nas plantas parcelares e mapas de expropriações aprovadas pela resolução do conselho de administração da EP-Estradas de Portugal, EPE, de 22 de Fevereiro de 2007 já foi posterior às mesmas. É certo que as parcelas em causa nestes autos – 91.1, 91.2 e 92, de que é proprietária a recorrente, situavam-se em áreas de Reserva Agrícola Nacional (RAN) e de Reserva Ecológica Nacional (REN) e que a desafectação da REN e RAN ocorreu, respectivamente em 1 de Fevereiro de 2008, por Despacho de reconhecimento do interesse público da construção da Variante à EN 207: Nó do IP9 (Longra), no Concelho de Felgueiras e em19 de Setembro de 2007, por Decisão da C.R.R.A que concedeu “parecer favorável à utilização de 142.907m2 de solo agrícola, para construção da Variante à EN 207: Nó do IP9 (Longra), no Concelho de Felgueiras”. Pelo que, não tem qualquer razão o recorrente quando diz que a desafectação das parcelas do regime RAN e REN deveria ser anterior à resolução do conselho de administração da EP – Estradas de Portugal, EPE, de 22/2/07 porque esta resolução é que aprova as plantas parcelares e os mapas de expropriação das parcelas necessárias à execução do projecto e que “o acto expropriativo” – Despacho n.º 20062/2008, de 18.07.2008 –“não aprova a localização – declara os terrenos abrangidos de utilidade pública.” Ora, o que se determina no regime RAN, aplicável à data do Despacho n.º 20062/2008, de 18.07.2008 (artigos 9.º n.º 1 e 34.ºdo Decreto-Lei n.º 196/89, de 14.06) é que o parecer favorável das comissões regionais da reserva agrícola deve ser prévio ao acto de declaração de utilidade pública – DUP (e não à resolução de expropriar). E, também em relação ao regime da REN, nos termos dos artigos 4.º n.º 1, n.º 2 alínea c) e art.º 15.º se conclui que a desafectação das parcelas da REN deverá ser anterior ao acto administrativo expropriativo – a DUP. Pelo que, é inequívoco que à data da prolação do Despacho n.º 20062/2008, de 18.07.2008, de DUP e aqui recorrido, já tinha havido a necessária desafectação das parcelas da RAN e da REN, pelo que estavam cumpridos os requisitos legais nessa matéria. Ao contrário do que pretende a recorrente, os pareceres prévios favoráveis exigidos pelo regime da RAN e da REN não poderiam ser anteriores à resolução de expropriar, pois só a partir deste acto se determinam os bens a expropriar e só depois destes serem identificados, se poderá então verificar qual o tipo de imóveis a expropriar, nomeadamente se algum deles está integrado na RAN ou na REN. Só depois desta resolução podem as entidades interessadas na expropriação iniciar o processo de desafectação desses regimes através dos necessários requerimentos. Aliás o STA tem defendido que a resolução de expropriar não tem a natureza de acto administrativo, pelo facto de ela não extinguir nem modificar a posição jurídica do particular, mantendo este a plenitude do direito de propriedade e poder até nem sequer desembocar em qualquer expropriação como se extrai do Acórdão do STA, de 26-06-2002, no Processo n.º 047229: “A "resolução de expropriar", prevista no art.º 10° do CE/99, não configura um verdadeiro acto administrativo, sendo antes, um acto preliminar, que expressa a mera intenção de a entidade interessada, em aplicar um bem ou um direito na satisfação de um fim de utilidade pública compreendido nas suas atribuições, dar início ao procedimento expropriativo, através do requerimento da declaração de utilidade pública.” No mesmo sentido resulta do Acórdão do STA, de 12-12-2002, no Processo n.º 046819 que no processo expropriatório, o acto lesivo é a declaração de utilidade pública com carácter urgente pois é aquele que, por ablativo do direito de propriedade, ofende a esfera jurídica do expropriado e do Acórdão do STA, proferido a 19 de Junho de 2007 que:“É nulo, por disposição expressa do artigo 34º do DL nº 196/89, de 14 de Junho, o acto administrativo de declaração de utilidade pública se o mesmo não for precedido de parecer prévio da respectiva comissão regional da reserva agrícola. Ainda que favorável, tal parecer não produz o mencionado efeito positivo se for emitido em momento posterior àquele acto de declaração de utilidade pública. Isto porque o “fim procedimental singular da norma”, o seu “escopo de protecção”, não é tanto o interesse geral, que sempre existe, de uma correcta decisão substantiva, mas a exigência, expressamente afirmada na lei, de um certo momento para a emissão desse parecer.. Em suma, apenas no momento da prolacção do acto administrativo, a DUP, declaração de utilidade pública, no caso o Despacho n.º 20062/2008, de 18.07.2008, estes requisitos legais em matéria de REN e RAN tinham que estar cumpridos, como aliás entendeu o tribunal a quo. *** A outra questão que se impõe conhecer é se a alteração do traçado previsto no PDM pela EP tinha que ser justificado, o que inquina o acto de nulidade. A este propósito extrai-se da sentença recorrida que: “Por fim, quanto à invocada violação do PDM de Felgueiras (violação do artigo 103º. do Decreto-Lei nº. 380/99, de 22 de Setembro), por não ter o acto sob impugnação respeitado o traçado nele previsto e de nele não constar a opção tomada, porque dispôs de forma diferente, de acordo com o Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro [que estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial], e com referência à matéria em apreço, importa referir, considerando para tanto que se trata de um empreendimento rodoviário com significativa importância em contexto regional, que o PDM de Felgueiras, face ao disposto no seu artigo 24º., nº. 3, deve acautelar a programação e a concretização das políticas de desenvolvimento económico e social e de ambiente com incidência territorial, mormente as promovidas pela administração central, através dos planos sectoriais [desde logo pelo Plano Rodoviário Nacional], o que julgamos ser o caso, porque visa a organização do território no aspecto rodoviário, atento o disposto no artigo 35º., nº. 2, alíneas a) e c) do mesmo diploma legal, porquanto se trata de uma actuação da administração central no domínio dos transportes e das comunicações. Por outro lado, o facto de, como refere a autora, o PDM de Felgueiras ter definido um traçado por onde passaria o empreendimento em apreço, tal decorre do disposto no artigo 16.º do Decreto-Lei nº. 380/89, de 22 de Setembro, pois que essa representação tem de estar aí enunciada. Do PDM de Felgueiras não tem de constar o concreto traçado de uma determinada via rodoviária a construir, porquanto, tratando-se de um instrumento de gestão territorial de âmbito municipal, a Administração central não está vinculada a essa observância, dependendo a sua concretização de opção estratégica, designadamente em matéria de redes viárias estruturantes do território nacional. De todo o modo, a autora não alega, sequer, qual o melhor traçado, sendo que tal cai no âmbito da discricionariedade da Administração, neste caso da Estradas de Portugal, a opção pela solução tida por mais adequada para a realização dos objectivos que se propõe alcançar, não se nos afigurando (nem vem alegado pela autora), que a opção em causa, e que contende com a expropriação das Parcelas em causa, entre as quais as suas, seja manifestamente desadequada, por enfermar de erro grosseiro, por violador de elementares regras de ordem técnica e prudencial.” E com razão. Senão vejamos. Nos termos do art.º 23.º n.º 4, 24.º n.º 3 do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro (regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial) o PDM de Felgueiras, sendo um instrumento de gestão territorial de âmbito meramente municipal, terá sempre que se submeter a instrumentos de âmbito nacional, tal como os planos sectoriais com incidência territorial, categoria dentro da qual se enquadra o Plano Rodoviário Nacional. Nos termos do n.º 3 do artigo 242.º do mesmo diploma dispõe-se que "Os planos municipais de ordenamento do território (...) devem acautelar a programação e a concretização das politicas de desenvolvimento económico e social e de ambiente, com incidência especial, promovidas pela administração central, através dos planos sectoriais". Eventuais alterações ao traçado não devem, assim, obediência ao PDM tendo antes que ser este que deverá representá-las e enquadrá-las devendo ter-se por revogadas as disposições do PDM que contrariem os planos nacionais de ordenamento do território. Neste sentido extrai-se do Acórdão do STA de 29.04.03, no recurso n.º 47.545: “Adiante-se, desde já, que a verificação, ou não verificação de tal vício, depende da possibilidade de um PDM poder, ou não, ser violado por um Plano Rodoviário. É o que se passa a analisar. O artº 65º da Constituição da República no seu nº 4 refere que “o Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais definem as regras de ocupação, uso e transformação dos solos urbanos, designadamente através de instrumentos de planeamento, no quadro das leis respeitantes ao ordenamento do território e ao urbanismo, e procedem às expropriações dos solos que se revelem necessárias à satisfação de fins de utilidade urbanística”. E acrescenta-se no nº 2 do artigo seguinte que “para assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a participação dos cidadãos «ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em vista uma correcta localização das actividades, um equilibrado desenvolvimento sócio económico e a valorização da paisagem»” (al. b). Esta política de ordenamento do território, consagrada nestes e noutros preceitos constitucionais, foi primeiramente desenvolvida pela Lei nº 48/98, de 11/8, onde foram estabelecidas as bases da política do ordenamento do território e do urbanismo. Nesta Lei de Bases referia-se que “a política de ordenamento do território e de urbanismo define e integra as acções promovidas pela Administração Pública, visando assegurar uma adequada organização e utilização do território nacional, na perspectiva da sua valorização, designadamente, no espaço europeu, tendo como finalidade o desenvolvimento económico, social e cultural integrado, harmonioso e sustentável do País, das diferentes regiões e aglomerados urbanos” (artº 1º nº 2). E esta política assenta no sistema de gestão territorial, organizando-se num quadro de interacção coordenada, em três âmbitos distintos, o nacional, o regional e o municipal (artº 7º). Para este desenvolvimento territorial existem o programa nacional da política do ordenamento do território, cujas directrizes e orientações fundamentais traduzem um modelo de organização espacial que terá em conta o sistema urbano, as redes, as infra-estruturas e os equipamentos de interesse nacional, bem como as áreas de interesse nacional em termos agrícolas, ambientais e patrimoniais, os planos regionais de ordenamento do território que, de acordo com as directrizes definidas a nível nacional e tendo em conta a evolução demográfica e as perspectivas de desenvolvimento económico, social e cultural, estabelecem as orientações para o ordenamento do território regional e definem as redes regionais de infra-estruturas e transportes, constituindo o quadro de referência para a elaboração dos planos municipais de ordenamento do território, devendo ser acompanhados de um esquema representando o modelo territorial proposto e os planos intermunicipais de ordenamento do território que são de elaboração facultativa, visam a articulação estratégica entre áreas territoriais que, pela sua interdependência, necessitam de coordenação integrada. Para planeamento territorial existem os planos municipais de ordenamento do território e que compreendem o plano director municipal, o plano de urbanização e o plano de pormenor (artº 9º). Os instrumentos de planeamento territorial devem prosseguir as orientações definidas pelos instrumentos de desenvolvimento territorial (artº 10º nº 1). Temos, assim, que de acordo com a Lei de Bases da POTU (Lei nº 48/98) o PDM, o PU e o PP devem subordinar-se às orientações dos instrumentos de gestão territorial. As bases da política de ordenamento do território e de urbanismo foram posteriormente desenvolvidas pelo DL. nº 380/99, de 22/9. E diz-se no artº 2º deste último diploma que a política de ordenamento do território e de urbanismo assenta no sistema de gestão territorial, que se organiza, num quadro de interacção coordenada, em três âmbitos: o nacional, o regional e o municipal. O âmbito nacional é concretizado através do programa nacional da política de ordenamento do território, dos planos sectoriais com incidência territorial e dos planos especiais de ordenamento do território, compreendendo os planos de ordenamento de áreas protegidas, os planos de ordenamento de albufeiras de águas públicas e os planos de ordenamento da orla costeira. O âmbito regional é concretizado através dos planos regionais de ordenamento do território. O âmbito municipal é concretizado através dos seguintes instrumentos: os planos intermunicipais de ordenamento do território e os planos municipais de ordenamento do território, compreendendo estes últimos: a) os planos directores municipais; b) os planos de urbanização; c) os planos de pormenor. Embora, todos estes instrumentos de gestão territorial identifiquem os interesses públicos prosseguidos (artº 8º) e vinculem as entidades públicas (artº 3º do DL. nº 380/99), devem assegurar uma harmonização entre eles. Esta mesma ideia de harmonização está expressa no artº 22 nº 2 ao referir que “o Estado e as autarquias locais têm o dever de promover, de forma articulada entre si, a política de ordenamento do território,...”. Pode, todavia, acontecer que não seja possível tal harmonização entre estes vários instrumentos e, por isso, o artº 24º deste DL. nº 380/99 consagra uma hierarquia entre eles. Assim é que no seu nº 1 se estatui que “o programa nacional da política de ordenamento do território e os planos regionais definem o quadro estratégico a desenvolver pelos planos municipais de ordenamento do território e, quando existam, pelos planos intermunicipais de ordenamento do território” e, acrescentando-se no número seguinte que “nos termos do número anterior, os planos municipais de ordenamento do território definem a política municipal de gestão territorial de acordo com as directrizes estabelecidas pelo programa nacional da política do ordenamento do território, pelos planos regionais de ordenamento do território e, sempre que existam, pelos planos intermunicipais de ordenamento do território”. De tudo o que se acaba de transcrever resulta claramente que os planos municipais de ordenamento não devem colidir com o plano nacional, cedendo quando tal aconteça, representando antes, e no que for compatível, um desenvolvimento do mesmo. O programa nacional da política de ordenamento do território estabelece as grandes opções com relevância para a organização do território nacional, consubstancia o quadro de referência a considerar na elaboração dos demais instrumentos de gestão territorial, e, designadamente, “as opções e as directrizes relativas à conformação do sistema urbano, das redes, das infra-estruturas e equipamentos de interesse nacional, bem como à salvaguarda e valorização das áreas de interesse nacional, bem como à salvaguarda e valorização das áreas de interesse nacional em termos ambientais, patrimoniais e de desenvolvimento rural” (arts. 27º e 28º). Por sua vez, os planos municipais do ordenamento do território são instrumentos de natureza regulamentar e estabelecem a tradução, no âmbito local, do quadro de desenvolvimento do território estabelecido nos instrumentos de natureza estratégica de âmbito nacional e regional (arts. 69º e 70º). Como se referiu supra, o programa nacional da política de ordenamento do território estabelece as grandes opções com relevância para a organização do território nacional, designadamente, quanto às redes de comunicações e infra-estruturas. Ora, nesta matéria o primeiro plano rodoviário constava do Decreto nº 33.916 de 4/9/1944, que devido aos lapsos contidos, tanto no texto como no mapa que o acompanhavam, foi substituído, menos de um ano depois, por novo plano rodoviário, constante do DL. nº 34 593, de 11/5/1945. Este novo plano rodoviário, apesar de sucessivas e atempadas vezes alterado, encontrava-se desactualizado e a maioria das estradas portuguesas encontrava-se subdimensionada e incapaz de responder eficazmente à satisfação dos objectivos sócio-económicos dos transportes, exigindo premente reconstrução, por isso surgiu no plano em 1985 (DL. nº 380/85, de 26/9). Posteriormente, com o DL. nº 222/98, de 17/7, ainda hoje em vigor, foi revisto este mesmo plano, incluindo-se nele, além de várias inovações, uma rede nacional de auto-estradas com cerca de 3 000 Kms de extensão. Depois de o nº 1 do artº 5º deste diploma legal nos dizer quais os elementos que formam a rede nacional de auto-estradas, o nº 2 acrescenta que “os lanços da rede nacional de auto-estradas são os que constam da Lista IV anexa a este diploma, do qual faz parte integrante”. Da rede nacional de auto-estradas descrita nesta lista vem classificado o IP 9, com a seguinte designação: Viana do Castelo (IC 1) – Ponte de Lima. Braga – Guimarães (IP 4). Ora a construção do lanço da A 11/IP 9 Braga/Guimarães/IP 4/A 4, com a extensão aproximada de 43 Kms foi objecto de concessão à A… (Base II nº1 al. e) do DL. nº 248-A/99, de 6/7) e cujo traçado, ordenado pelo acto objecto do presente recurso, viola os espaços canais previstos no PDM de Braga. Todavia, como já acima se referiu, quando não for possível a compatibilização de um PDM com um Plano Nacional de Ordenamento do Território, aquele tem que ceder perante este, dado a maior importância deste. Aliás, assim o impõe o artº 6º da Constituição da República, que consagra o princípio constitucional geral da unidade do Estado (Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República de 18/2/2003, DR, II Série, de 7/3/2003). É que como escreve Jorge Miranda, “a autonomia máxima das autarquias locais não pode significar a contraposição ou irrelevância dos interesses nacionais a pretexto da relevância dos interesses locais (Manual de Direito Constitucional, 3º vol., pág. 217) . Há, pois, por parte do legislador, o estabelecimento de relação de inferioridade hierárquica dos planos municipais em relação aos restantes instrumentos de gestão territorial, devendo estes considerar-se revogados na parte que posteriormente for alterada por outros instrumentos de gestão territorial de plano superior (Cfr. Fernanda Paula Oliveira, Direito do Ordenamento do Território, pág. 101). Aliás, tendo um PDM a natureza de um regulamento, sempre teria de ceder perante uma norma de valor superior como é aquela que aprova um Plano Rodoviário que é um decreto-lei. Assim, e por estas razões, o acto contenciosamente impugnado não sofre de nulidade ao violar o PDM de Braga.” Em suma, conforme decorre do regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, e como bem se referiu na decisão recorrida e acórdão supra citado, a administração central não está vinculada à observância dos PDMs, quanto á aprovação de um Plano Rodoviário, dependendo a sua concretização de opção estratégica, designadamente em matéria de redes viárias estruturantes do território nacional, que define o traçado definido, mesmo que diferente do traçado previsto no PDM E, quanto à justificação da alteração do traçado aprovado pela EP-Estradas de Portugal, EPE, relativamente ao traçado previsto no PDM, tem-se a mesma por automaticamente justificada, com os estudos prévios de que foi objecto o projecto, por ter sido esta opção que foi considerada pela administração como a melhor opção. Não ocorre, pois, qualquer dos vícios suscitados. * Em face de todo o exposto acordam os juízes deste TCAN em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida. Custas pela recorrente. R. e N. Porto, 13/01/2011 Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela Ass. José Augusto Araújo Veloso Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro

Sumário

1- Os pareceres prévios favoráveis exigidos pelo regime da RAN e da REN apenas têm que ser anteriores à DUP e não à resolução de expropriar.

2- Do PDM não tem de constar o concreto traçado de uma determinada via rodoviária a construir, já que, tratando-se de um instrumento de gestão territorial de âmbito municipal, a Administração central não está vinculada a essa observância.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Texto Integral

Para tanto alega em conclusão:

“1ª A aprovação dos limites efectuada pela deliberação efectuada pela EP está incorporada nos actos administrativos impugnados;

2ª Tal aprovação porque limita e condiciona os solos tinha de ter obtido parecer prévio da RAN e da REN;

3ª A previsão da via no PDM foi precedida dos pareceres necessários das entidades competentes e sancionado pelo Governo;

4ª A alteração deste traçado pela EP tinha que ser justificada sendo nulo o acto que a tal não ligou.

Termos em que se conclui pela procedência do recurso em apreço julgando-se a acção procedente.”

O MOPTC contra-alegou, concluindo que:

“a) O presente recurso vem interposto da decisão proferida pelo douto julgador do Tribunal a quo que julgou improcedente a acção administrativa especial de pretensão conexa com actos administrativos para impugnação do despacho n.º 20062/2008, de 18 de Julho de 2008 da autoria do Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das Comunicações, publicado na 2.ª Série do DR n.º 145, de 29 de Julho de 2008, que declarou a utilidade pública das expropriações das parcelas necessárias à execução da obra da concessão norte – variante à EN207 – nó do IP9 (Longra) -Felgueiras.

b) È inequívoco que à data da prolação do Despacho n.º 20062/2008, já tinha havido a necessária desafectação das parcelas da RAN e da REN, pelo que estavam cumpridos os requisitos legais nessa matéria, e não pode invocar-se a ilegalidade do acto com este fundamento, como o faz, em desespero de causa, a recorrente.

c) Nos termos do regime RAN e REN, não se determina que a desafectação das parcelas dos respectivos regimes, deva ser anterior à resolução do conselho de administração da EP – Estradas de Portugal, EPE, pelo facto de esta resolução aprovar as plantas parcelares e os mapas de expropriação das parcelas necessárias à execução do projecto, porquanto,

d) A resolução de expropriar, prevista no art.º 10° do CE/99, não configura um verdadeiro acto administrativo, sendo antes, um acto preliminar, que expressa a mera intenção de a entidade interessada, em aplicar um bem ou um direito na satisfação de um fim de utilidade pública compreendido nas suas atribuições, dar início ao procedimento expropriativo, através do requerimento da declaração de utilidade pública.

e) O acto administrativo de expropriação é a declaração de utilidade publica, pelo que o momento que está aqui em causa é a data da prolacção do acto administrativo, a DUP.

f) Ora, ao tempo da prolacção do Despacho n.º 20062/2008, de 18.07.2008, estes requisitos legais em matéria de RAN e REN estavam, sem qualquer dúvida, cumpridos.

g) Pelo que, bem julgou o Tribunal a quo, ao decidir como decidiu, nesta matéria.

h) Também quanto à invocada violação do PDM de Felgueiras se concorda com a decisão recorrida, porquanto fez uma correcta interpretação da legislação aplicável.

i) Eventuais alterações ao traçado, aprovadas pela Administração Central, no desenvolvimento do PRN, não devem obediência ao PDM.

j) Quanto à justificação da alteração do traçado aprovado pela EP-Estradas de Portugal, EPE, relativamente ao traçado previsto no PDM, conforme decorre do regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, e como bem se referiu na decisão recorrida a administração central não está vinculada a essa observância, dependendo a sua concretização de opção estratégica, designadamente em matéria de redes viárias estruturantes do território nacional.

k) E, a opção pelo traçado definido, mesmo que diferente do traçado previsto no PDM, tem a sua justificação nos estudos prévios de que foi objecto este projecto e, na sequência destes foi considerada pela administração como a melhor opção.

Termos em que deverá ser negado provimento ao presente recurso, mantendo-se a decisão recorrida, assim se fazendo, Justiça.”

As contra-interessadas L… e A… apresentaram contra-alegações, onde formulam as seguintes conclusões:

“a) O presente recurso vem interposto da douta decisão proferida pelo Tribunal a quo o qual julgou improcedente a acção administrativa especial de pretensão conexa com actos administrativos no sentido da impugnação do despacho n.º 20062/2008, de 18 de Julho de 2008, emitido pelo Senhor Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações, publicado na 2ª Série do Diário da Republica n.º 145, de 29 de Julho de 2008 (DUP);

b) Na presente lide estão em causa as parcelas 91.1, 91.2 e 92, as quais eram propriedade da Recorrente e se situavam em zona de Reserva Agrícola Nacional (RAN) e em zona de Reserva Ecológica Nacional (REN).

c) À data da prolação da DUP supra referida, já tinha ocorrido a necessária desafectação das parcelas da RAN e da REN, pelo que, o acto administrativo recorrido não padece de nenhuma ilegalidade.

d) Na verdade, em Fevereiro de 2008, por despacho do Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades foi reconhecido o interesse público das parcelas afectas à REN para prossecução do fim público rodoviário.

e) E, a 19 de Setembro de 2007 foi emitido parecer favorável pela C.R.R.A. relativamente “a utilização de 142.907m2 de solo agrícola, para construção da Variante à EN207: Nó do IP9 (longra), no Concelho de Felgueiras”.

f) Pelo que a DUP recorrida não padece de qualquer vício.

g) Acresce que, o acto administrativo de expropriação ou ablativo da propriedade é a DUP e não a resolução de expropriar, a qual não tem a natureza de acto administrativo, na medida em que não extingue nem modifica a posição jurídica do particular.

h) Quanto à invocada violação do PDM de Felgueiras cumpre notar que as alterações ao traçado, aprovadas pela Administração Central no desenvolvimento do PRN, não devem obediência ao PDM.

i) Na verdade, de acordo com o princípio da hierarquia e com o artigo 24.º n.º 3 do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, seria o PDM de Felgueiras que deveria transpor na íntegra o PRN e não o contrário.

j) Note-se que, a procedência do pedido acarretaria a restituição da situação ao “status quo ante”, i e., ao que existiria se o acto não fora anulado, o que se traduziria na devolução das parcelas livres de qualquer encargo.

k) Tal situação consubstanciaria, em sede de execução de julgado, causa legítima de inexecução, nos termos do artigo 163 °, ex vi do artigo 175.°, ambos do CPTA.

l) Na verdade, a devolução das parcelas expropriadas ao Recorrente e a consequente “interrupção” da auto-estrada causaria um excepcional prejuízo ao interesse público totalmente desproporcional face ao benefício particular em causa.

Nestes termos e nos demais de Direito, cujo douto suprimento de V. Exa. se espera e invoca, deve o presente Recurso ser julgado totalmente improcedente e, por conseguinte, manter-se a decisão recorrida.”

O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado para o efeito, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

FACTOS FIXADOS EM 1ª INSTÂNCIA (e com relevância para os autos):

1- No dia 8 de Maio de 2007, o Presidente do Conselho de Administração da Contra interessada Estradas de Portugal, requereu junto do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, a declaração de utilidade pública de expropriação de terrenos, com carácter de urgência, tendo em vista a realização da obra Variante à EN 207 – Nó do IP9 (Longra) Felgueiras, referindo que o seu Conselho de Administração tomou resolução em 22 de Fevereiro de 2007 – Cfr. fls. 29 do P.A. junto pelo Requerido aos autos com o n.º 253/08.6BEBRG;

2- No dia 21 de Maio de 2007, o Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das Comunicações, na sequência daquele pedido, proferiu o Despacho nº. 14 268/2007, publicado no DR 2ª série, nº. 128, de 5 de Julho de 2007, que por facilidade para aqui se extrai como segue:

“Nos termos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 14.º e no n.º 2 do artigo 15.º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, atenta a resolução do conselho de administração da EP - Estradas de Portugal, E. P. E., de 22 de Fevereiro de 2007, que aprovou as plantas parcelares e os mapas de expropriações das parcelas de terreno necessárias à execução da obra da concessão norte - variante à EN 207 - nó do IP 9 (Longra)-Felgueiras, tendo agora o seu início previsto no prazo de seis meses, declaro, no uso da competência que me foi delegada pelo despacho n.º 16 229/2005 (2.ª série), de 7 de Julho, do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, publicado no Diário da República, 2.ª série n.º 142, de 26 de Julho de 2005, ao abrigo do artigo 161.º do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei n.º 2037, de 19 de Agosto de 1949, atendendo ao interesse público subjacente à célere e eficaz execução da obra projectada, a utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação dos bens imóveis e direitos a eles inerentes, necessários à execução da obra da concessão norte - variante à EN 207 - nó do IP 9 (Longra)-Felgueiras, identificados no mapa de expropriações e na planta parcelar em anexo [sublinhado nosso] com os elementos constantes da descrição predial e da inscrição matricial, e dos direitos e ónus que sobre eles incidem, bem como os nomes dos respectivos titulares.

Os encargos com as expropriações em causa serão suportados pela EP - Estradas de Portugal, E. P. E.

Fica dispensado o depósito prévio a que se refere a alínea b) do n.º 1 do artigo 20.º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, o qual será substituído por garantia bancária.”

3- Da relação de bens imóveis a que se refere a DUP, e a ela anexos, e com referência à Autora, pois que vem referenciada como sua proprietária, constam elencadas as seguintes parcelas:

a) Parcela 89, inscrita na matriz rústica da freguesia de Refontoura, sob o nº. …, com a área de 1 040 m2;

b) Parcela 90, inscrita na matriz rústica da freguesia de Refontoura, sob o nº. …, com a área de 3 144 m2;

c) Parcelas 91.1 e 91.2, inscritas na matriz rústica da freguesia de Várzea, sob o nº. …, com a área de 13 605 m2;

d) Parcela 92, inscrita na matriz rústica da freguesia de Várzea, sob o nº. …, com a área de 2 284 m2.

4- Com referências às parcelas referidas em 3 supra, foram realizadas vistorias ad perpetuam rei memoriam, e apresentada à Autora proposta de aquisição, enunciado no P.A. junto pela contra interessada Estradas de Portugal nos autos da acção principal, como segue:

a) Quanto à Parcela 89, com a área de 1 040 m2, a quantia de 3 640,00 euros – Cfr. fls. 106 a 126 desse P.A.;

b) Quanto à Parcela 90, para a área de 2 701 m2, a quantia de 9 453,50 euros – Cfr. fls. 77 a 94 do P.A.;

c) Quanto às Parcelas 91.1 e 91.2, para a área de 10 686 m2, a quantia de 131 952,50 euros – Cfr. fls. 2 a 37 do P.A.;

d) Quanto à Parcela 92, para a área de 1 931 m2, a quantia de 9 655,00 euros – Cfr. fls. 51 a 64 do P.A.;

5- De acordo com os autos das vistorias ad perpetuam rei memoriam, as Parcelas cuja propriedade está atribuída à Autora, têm a seguinte situação, face ao Plano Director Municipal de Felgueiras:

a) Quanto à Parcela 89, localiza-se em Zona de salvaguarda estrita e em Área de floresta dominante – Cfr. fls. 117 do P.A.;

b) Quanto à Parcela 90, localiza-se em Zona de salvaguarda estrita e em Área de floresta dominante – Cfr. fls. 89 do P.A.;

c) Quanto às Parcelas 91.1 e 91.2:

- a Parcela 91.1, localiza-se em Zona de salvaguarda estrita e em Área de reserva agrícola nacional – Cfr. fls. 18 do P.A.;

- a Parcela 91.2, localiza-se em dois tipos de áreas: 1 568 m2, em Zona de salvaguarda estrita e em Área de reserva agrícola nacional, e 2 545 m2, em Zona de salvaguarda estrita e em Área de reserva ecológica nacional – Cfr. fls. 30 do P.A.;

d) Quanto à Parcela 92, localiza-se em Zona de salvaguarda estrita e em Área de reserva agrícola nacional – Cfr. fls. 58 do P.A.;

6- A fls. 198 dos autos em suporte físico referentes ao Processo cautelar n.º 253/08.6BEBRG-A, consta uma planta, emitida com o timbre da contra interessada A…, com data de 6 de Março de 2008, de onde se extrai que:

a) As Parcelas 91.1 e 9.2 são áreas não libertas com RAN;

b) A Parcela 91.2 é área não liberta com RAN e REN;

c) As Parcelas 89 e 90 são áreas não libertas sem RAN.

7- No dia 15 de Abril de 2008, o Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das Comunicações, emitiu resolução fundamentada – Cfr. fls. 88 a 90 dos autos com o n.º 253/08.6BEBRG-A, em suporte físico;

8- À data de 4 de Julho de 2008, e com referência às Parcelas cuja propriedade vem atribuída à Autora, não foram nelas levadas a cabo quaisquer iniciativas para realização de obra - nos termos do depoimento da testemunha J…,; inquirida no âmbito daqueloutra providência cautelar com o n.º 253/08.6BEBRG-A;

9- Nas Parcelas cuja propriedade vem atribuída à Requerente, não há construções que, por força da implementação do projecto de construção do empreendimento tenham de ser demolidas – nos termos do depoimento da testemunha J…, inquirida no âmbito daqueloutra providência cautelar com o n.º 253/08.6BEBRG-A;

10- A concessão Norte foi atribuída à contra interessada A… – Auto Estradas do Norte, S.A., nos termos do Decreto-Lei nº. 248-A/99, de 6 de Julho, diploma pelo qual foram ainda aprovadas as Bases da Concessão;

11- No dia 11 de Maio de 2006, com referência ao Projecto da obra em apreço nos autos [Variante à EN 207 – Nó do IP9 (Longra) Felgueiras], e na sequência de Estudo Prévio e de submissão a procedimento de Avaliação de Impacto Ambiental, o Secretário de Estado do Ambiente, emitiu [DIA] Declaração de Impacte Ambiental, dela se extraindo que a mesma é favorável mas condicionada, entre o mais, ao cumprimento do regime da REN e do regime da RAN – Cfr. fls. 212 a 231 do P. A. junto àqueles autos, já referidos supra ;

13- O RECAPE [Relatório de Conformidade Ambiental do Projecto de Execução] foi efectuado pela contra interessada A… em 2006/2007 e apresentado à contra interessada Estradas de Portugal, tendo após aditamento, sido aprovado pela Agência Portuguesa do Ambiente em Janeiro de 2008 – nos termos do depoimento da testemunha R…, e do doc. a fls. 233 a 236 dos autos em suporte físico ( providência cautelar com o n.º 253/08.6BEBRG-A);

14- A aqui Autora, interpôs, no dia 13 de Março de 2008, providência cautelar, que seguiu termos com o n.º 253/08.6BEBRG-A, visando a suspensão do acto referido em 2.

15- Naqueles autos foi proferida decisão, datada de 07 de Julho de 2008, no sentido da “suspensão de eficácia do acto administrativo consubstanciado no Despacho nº. 14268/2007, datado de 21 de Maio, da autoria do Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das Comunicações, publicado na 2ª. Série do Diário da República nº. 128, em 5 de Julho de 2007.”, por se ter entendido que as parcelas 91.1, 91.2 e 92 ainda não haviam sido desafectadas das respectivas R.A.N. e R.E.N., não podendo ser destinadas à construção que motivara a D.U.P. levada a cabo pelo acto referido em 2.

16- Por despacho datado de 1 de Fevereiro de 2008, da autoria do Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades, no exercício de competência delegada pelo Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, foi “reconhecido interesse público da construção da Variante à EN 207: Nó do IP9 (Longra), no Concelho de Felgueiras” (cfr. doc. n.º 11, junto com a oposição das contra-interessadas A…/L…, que aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os devidos e legais efeitos)

17- A C.R.R.A., a 19 de Setembro de 2007, emitiu decisão no sentido de conceder “parecer favorável à utilização de 142.907m2 de solo agrícola, para construção da Variante à EN 207: Nó do IP9 (Longra), no Concelho de Felgueiras” (cfr. doc. n.º 12, junto com a oposição das contra-interessadas A…/L…, que aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os devidos e legais efeitos).

18- Foi proferido o despacho nº. 20062/2008, de 18 de Julho de 2008, publicado na 2ª Série do Diário da República nº. 145 de 29 de Julho de 2008, da autoria do Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das Comunicações, procedeu o Requerido Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, que, por extracto, se transcreve: “Nos termos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 14.º e no n.º 2 do artigo 15.º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, atenta a resolução do conselho de administração da EP - Estradas de Portugal, E. P. E., de 22 de Fevereiro de 2007, que aprovou as plantas parcelares e os mapas de expropriações das parcelas de terreno necessárias à execução da obra da concessão norte - variante à EN 207 - nó do IP 9 (Longra)-Felgueiras, tendo agora o seu início previsto no prazo de seis meses, declaro, no uso da competência que me foi delegada pelo despacho do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações n.º 26680/2007 (2ª série), de 10 de Outubro, publicado no Diário da República, 2.ª série n.º 224, de 21 de Novembro de 2007, ao abrigo do artigo 161.º do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei n.º 2037, de 19 de Agosto de 1949, atendendo ao interesse público subjacente à célere e eficaz execução da obra projectada, a utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação dos bens imóveis e direitos a eles inerentes, necessários à execução da obra da concessão norte - variante à EN 207 - nó do IP 9 (Longra)-Felgueiras, identificados no mapa de expropriações e na planta parcelar em anexo, com os elementos constantes da descrição predial e da inscrição matricial, e dos direitos e ónus que sobre eles incidem, bem como os nomes dos respectivos titulares. Os encargos com as expropriações em causa serão suportados pela EP - Estradas de Portugal, E. P. E.” (cfr. doc. n.º 1, junto com a o r.i., que aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os devidos e legais efeitos).

QUESTÕES QUE IMPORTA CONHECER

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, tendo presente que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º, n.º 3 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 140º do CPTA.

Mas, sem esquecer o disposto no artº 149º do CPTA nos termos do qual ainda que o tribunal de recurso declare nula a sentença decide do objecto da causa de facto e de direito.

As questões que aqui importa conhecer é se antes do acto impugnado ocorreu parecer favorável da RAN nos termos do art. 9º do DL 196/89 de 14/6 e desanexação da REN e se errou a sentença ao não considerar o acto impugnado nulo por ter havido alteração do traçado pela EP ao PDM.

O DIREITO

Relativamente á primeira questão aqui suscitada da ilegalidade do acto impugnado com o fundamento de que este incorporou a aprovação dos limites da expropriação efectuada pela resolução do conselho de administração da EP-Estradas de Portugal, EPE de 22.02.2007 não tem, a nosso ver, a recorrente qualquer razão.

Senão vejamos

A resolução do CA da EP de 22/2/07 foi efectivamente anterior à desafectação das parcelas do regime RAN e REN de 18 de Julho de 2008.

Contudo, o despacho aqui impugnado que declarou a utilidade pública da expropriação das parcelas necessárias à obra e identificadas nas plantas parcelares e mapas de expropriações aprovadas pela resolução do conselho de administração da EP-Estradas de Portugal, EPE, de 22 de Fevereiro de 2007 já foi posterior às mesmas.

É certo que as parcelas em causa nestes autos – 91.1, 91.2 e 92, de que é proprietária a recorrente, situavam-se em áreas de Reserva Agrícola Nacional (RAN) e de Reserva Ecológica Nacional (REN) e que a desafectação da REN e RAN ocorreu, respectivamente em 1 de Fevereiro de 2008, por Despacho de reconhecimento do interesse público da construção da Variante à EN 207: Nó do IP9 (Longra), no Concelho de Felgueiras e em19 de Setembro de 2007, por Decisão da C.R.R.A que concedeu “parecer favorável à utilização de 142.907m2 de solo agrícola, para construção da Variante à EN 207: Nó do IP9 (Longra), no Concelho de Felgueiras”.

Pelo que, não tem qualquer razão o recorrente quando diz que a desafectação das parcelas do regime RAN e REN deveria ser anterior à resolução do conselho de administração da EP – Estradas de Portugal, EPE, de 22/2/07 porque esta resolução é que aprova as plantas parcelares e os mapas de expropriação das parcelas necessárias à execução do projecto e que “o acto expropriativo” – Despacho n.º 20062/2008, de 18.07.2008 –“não aprova a localização – declara os terrenos abrangidos de utilidade pública.”

Ora, o que se determina no regime RAN, aplicável à data do Despacho n.º 20062/2008, de 18.07.2008 (artigos 9.º n.º 1 e 34.ºdo Decreto-Lei n.º 196/89, de 14.06) é que o parecer favorável das comissões regionais da reserva agrícola deve ser prévio ao acto de declaração de utilidade pública – DUP (e não à resolução de expropriar).

E, também em relação ao regime da REN, nos termos dos artigos 4.º n.º 1, n.º 2 alínea c) e art.º 15.º se conclui que a desafectação das parcelas da REN deverá ser anterior ao acto administrativo expropriativo – a DUP.

Pelo que, é inequívoco que à data da prolação do Despacho n.º 20062/2008, de 18.07.2008, de DUP e aqui recorrido, já tinha havido a necessária desafectação das parcelas da RAN e da REN, pelo que estavam cumpridos os requisitos legais nessa matéria.

Ao contrário do que pretende a recorrente, os pareceres prévios favoráveis exigidos pelo regime da RAN e da REN não poderiam ser anteriores à resolução de expropriar, pois só a partir deste acto se determinam os bens a expropriar e só depois destes serem identificados, se poderá então verificar qual o tipo de imóveis a expropriar, nomeadamente se algum deles está integrado na RAN ou na REN.

Só depois desta resolução podem as entidades interessadas na expropriação iniciar o processo de desafectação desses regimes através dos necessários requerimentos.

Aliás o STA tem defendido que a resolução de expropriar não tem a natureza de acto administrativo, pelo facto de ela não extinguir nem modificar a posição jurídica do particular, mantendo este a plenitude do direito de propriedade e poder até nem sequer desembocar em qualquer expropriação como se extrai do Acórdão do STA, de 26-06-2002, no Processo n.º 047229:

“A "resolução de expropriar", prevista no art.º 10° do CE/99, não configura um verdadeiro acto administrativo, sendo antes, um acto preliminar, que expressa a mera intenção de a entidade interessada, em aplicar um bem ou um direito na satisfação de um fim de utilidade pública compreendido nas suas atribuições, dar início ao procedimento expropriativo, através do requerimento da declaração de utilidade pública.”

No mesmo sentido resulta do Acórdão do STA, de 12-12-2002, no Processo n.º 046819 que no processo expropriatório, o acto lesivo é a declaração de utilidade pública com carácter urgente pois é aquele que, por ablativo do direito de propriedade, ofende a esfera jurídica do expropriado e do Acórdão do STA, proferido a 19 de Junho de 2007 que:“É nulo, por disposição expressa do artigo 34º do DL nº 196/89, de 14 de Junho, o acto administrativo de declaração de utilidade pública se o mesmo não for precedido de parecer prévio da respectiva comissão regional da reserva agrícola. Ainda que favorável, tal parecer não produz o mencionado efeito positivo se for emitido em momento posterior àquele acto de declaração de utilidade pública. Isto porque o “fim procedimental singular da norma”, o seu “escopo de protecção”, não é tanto o interesse geral, que sempre existe, de uma correcta decisão substantiva, mas a exigência, expressamente afirmada na lei, de um certo momento para a emissão desse parecer

Em suma, apenas no momento da prolacção do acto administrativo, a DUP, declaração de utilidade pública, no caso o Despacho n.º 20062/2008, de 18.07.2008, estes requisitos legais em matéria de REN e RAN tinham que estar cumpridos, como aliás entendeu o tribunal a quo.

A outra questão que se impõe conhecer é se a alteração do traçado previsto no PDM pela EP tinha que ser justificado, o que inquina o acto de nulidade.

A este propósito extrai-se da sentença recorrida que:

“Por fim, quanto à invocada violação do PDM de Felgueiras (violação do artigo 103º. do Decreto-Lei nº. 380/99, de 22 de Setembro), por não ter o acto sob impugnação respeitado o traçado nele previsto e de nele não constar a opção tomada, porque dispôs de forma diferente, de acordo com o Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro [que estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial], e com referência à matéria em apreço, importa referir, considerando para tanto que se trata de um empreendimento rodoviário com significativa importância em contexto regional, que o PDM de Felgueiras, face ao disposto no seu artigo 24º., nº. 3, deve acautelar a programação e a concretização das políticas de desenvolvimento económico e social e de ambiente com incidência territorial, mormente as promovidas pela administração central, através dos planos sectoriais [desde logo pelo Plano Rodoviário Nacional], o que julgamos ser o caso, porque visa a organização do território no aspecto rodoviário, atento o disposto no artigo 35º., nº. 2, alíneas a) e c) do mesmo diploma legal, porquanto se trata de uma actuação da administração central no domínio dos transportes e das comunicações.

Por outro lado, o facto de, como refere a autora, o PDM de Felgueiras ter definido um traçado por onde passaria o empreendimento em apreço, tal decorre do disposto no artigo 16.º do Decreto-Lei nº. 380/89, de 22 de Setembro, pois que essa representação tem de estar aí enunciada.

Do PDM de Felgueiras não tem de constar o concreto traçado de uma determinada via rodoviária a construir, porquanto, tratando-se de um instrumento de gestão territorial de âmbito municipal, a Administração central não está vinculada a essa observância, dependendo a sua concretização de opção estratégica, designadamente em matéria de redes viárias estruturantes do território nacional.

De todo o modo, a autora não alega, sequer, qual o melhor traçado, sendo que tal cai no âmbito da discricionariedade da Administração, neste caso da Estradas de Portugal, a opção pela solução tida por mais adequada para a realização dos objectivos que se propõe alcançar, não se nos afigurando (nem vem alegado pela autora), que a opção em causa, e que contende com a expropriação das Parcelas em causa, entre as quais as suas, seja manifestamente desadequada, por enfermar de erro grosseiro, por violador de elementares regras de ordem técnica e prudencial.”

E com razão.

Senão vejamos.

Nos termos do art.º 23.º n.º 4, 24.º n.º 3 do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro (regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial) o PDM de Felgueiras, sendo um instrumento de gestão territorial de âmbito meramente municipal, terá sempre que se submeter a instrumentos de âmbito nacional, tal como os planos sectoriais com incidência territorial, categoria dentro da qual se enquadra o Plano Rodoviário Nacional.

Nos termos do n.º 3 do artigo 242.º do mesmo diploma dispõe-se que "Os planos municipais de ordenamento do território (...) devem acautelar a programação e a concretização das politicas de desenvolvimento económico e social e de ambiente, com incidência especial, promovidas pela administração central, através dos planos sectoriais".

Eventuais alterações ao traçado não devem, assim, obediência ao PDM tendo antes que ser este que deverá representá-las e enquadrá-las devendo ter-se por revogadas as disposições do PDM que contrariem os planos nacionais de ordenamento do território.

Neste sentido extrai-se do Acórdão do STA de 29.04.03, no recurso n.º 47.545:

“Adiante-se, desde já, que a verificação, ou não verificação de tal vício, depende da possibilidade de um PDM poder, ou não, ser violado por um Plano Rodoviário.

É o que se passa a analisar.

O artº 65º da Constituição da República no seu nº 4 refere que “o Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais definem as regras de ocupação, uso e transformação dos solos urbanos, designadamente através de instrumentos de planeamento, no quadro das leis respeitantes ao ordenamento do território e ao urbanismo, e procedem às expropriações dos solos que se revelem necessárias à satisfação de fins de utilidade urbanística”.

E acrescenta-se no nº 2 do artigo seguinte que “para assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a participação dos cidadãos

«ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em vista uma correcta localização das actividades, um equilibrado desenvolvimento sócio económico e a valorização da paisagem»” (al. b).

Esta política de ordenamento do território, consagrada nestes e noutros preceitos constitucionais, foi primeiramente desenvolvida pela Lei nº 48/98, de 11/8, onde foram estabelecidas as bases da política do ordenamento do território e do urbanismo.

Nesta Lei de Bases referia-se que “a política de ordenamento do território e de urbanismo define e integra as acções promovidas pela Administração Pública, visando assegurar uma adequada organização e utilização do território nacional, na perspectiva da sua valorização, designadamente, no espaço europeu, tendo como finalidade o desenvolvimento económico, social e cultural integrado, harmonioso e sustentável do País, das diferentes regiões e aglomerados urbanos” (artº 1º nº 2).

E esta política assenta no sistema de gestão territorial, organizando-se num quadro de interacção coordenada, em três âmbitos distintos, o nacional, o regional e o municipal (artº 7º).

Para este desenvolvimento territorial existem o programa nacional da política do ordenamento do território, cujas directrizes e orientações fundamentais traduzem um modelo de organização espacial que terá em conta o sistema urbano, as redes, as infra-estruturas e os equipamentos de interesse nacional, bem como as áreas de interesse nacional em termos agrícolas, ambientais e patrimoniais, os planos regionais de ordenamento do território que, de acordo com as directrizes definidas a nível nacional e tendo em conta a evolução demográfica e as perspectivas de desenvolvimento económico, social e cultural, estabelecem as orientações para o ordenamento do território regional e definem as redes regionais de infra-estruturas e transportes, constituindo o quadro de referência para a elaboração dos planos municipais de ordenamento do território, devendo ser acompanhados de um esquema representando o modelo territorial proposto e os planos intermunicipais de ordenamento do território que são de elaboração facultativa, visam a articulação estratégica entre áreas territoriais que, pela sua interdependência, necessitam de coordenação integrada.

Para planeamento territorial existem os planos municipais de ordenamento do território e que compreendem o plano director municipal, o plano de urbanização e o plano de pormenor (artº 9º).

Os instrumentos de planeamento territorial devem prosseguir as orientações definidas pelos instrumentos de desenvolvimento territorial (artº 10º nº 1).

Temos, assim, que de acordo com a Lei de Bases da POTU (Lei nº 48/98) o PDM, o PU e o PP devem subordinar-se às orientações dos instrumentos de gestão territorial.

As bases da política de ordenamento do território e de urbanismo foram posteriormente desenvolvidas pelo DL. nº 380/99, de 22/9.

E diz-se no artº 2º deste último diploma que a política de ordenamento do território e de urbanismo assenta no sistema de gestão territorial, que se organiza, num quadro de interacção coordenada, em três âmbitos: o nacional, o regional e o municipal.

O âmbito nacional é concretizado através do programa nacional da política de ordenamento do território, dos planos sectoriais com incidência territorial e dos planos especiais de ordenamento do território, compreendendo os planos de ordenamento de áreas protegidas, os planos de ordenamento de albufeiras de águas públicas e os planos de ordenamento da orla costeira.

O âmbito regional é concretizado através dos planos regionais de ordenamento do território.

O âmbito municipal é concretizado através dos seguintes instrumentos: os planos intermunicipais de ordenamento do território e os planos municipais de ordenamento do território, compreendendo estes últimos: a) os planos directores municipais; b) os planos de urbanização; c) os planos de pormenor.

Embora, todos estes instrumentos de gestão territorial identifiquem os interesses públicos prosseguidos (artº 8º) e vinculem as entidades públicas (artº 3º do DL. nº 380/99), devem assegurar uma harmonização entre eles.

Esta mesma ideia de harmonização está expressa no artº 22 nº 2 ao referir que “o Estado e as autarquias locais têm o dever de promover, de forma articulada entre si, a política de ordenamento do território,...”.

Pode, todavia, acontecer que não seja possível tal harmonização entre estes vários instrumentos e, por isso, o artº 24º deste DL. nº 380/99 consagra uma hierarquia entre eles.

Assim é que no seu nº 1 se estatui que “o programa nacional da política de ordenamento do território e os planos regionais definem o quadro estratégico a desenvolver pelos planos municipais de ordenamento do território e, quando existam, pelos planos intermunicipais de ordenamento do território” e, acrescentando-se no número seguinte que “nos termos do número anterior, os planos municipais de ordenamento do território definem a política municipal de gestão territorial de acordo com as directrizes estabelecidas pelo programa nacional da política do ordenamento do território, pelos planos regionais de ordenamento do território e, sempre que existam, pelos planos intermunicipais de ordenamento do território”.

De tudo o que se acaba de transcrever resulta claramente que os planos municipais de ordenamento não devem colidir com o plano nacional, cedendo quando tal aconteça, representando antes, e no que for compatível, um desenvolvimento do mesmo.

O programa nacional da política de ordenamento do território estabelece as grandes opções com relevância para a organização do território nacional, consubstancia o quadro de referência a considerar na elaboração dos demais instrumentos de gestão territorial, e, designadamente, “as opções e as directrizes relativas à conformação do sistema urbano, das redes, das infra-estruturas e equipamentos de interesse nacional, bem como à salvaguarda e valorização das áreas de interesse nacional, bem como à salvaguarda e valorização das áreas de interesse nacional em termos ambientais, patrimoniais e de desenvolvimento rural” (arts. 27º e 28º).

Por sua vez, os planos municipais do ordenamento do território são instrumentos de natureza regulamentar e estabelecem a tradução, no âmbito local, do quadro de desenvolvimento do território estabelecido nos instrumentos de natureza estratégica de âmbito nacional e regional (arts. 69º e 70º).

Como se referiu supra, o programa nacional da política de ordenamento do território estabelece as grandes opções com relevância para a organização do território nacional, designadamente, quanto às redes de comunicações e infra-estruturas.

Ora, nesta matéria o primeiro plano rodoviário constava do Decreto nº 33.916 de 4/9/1944, que devido aos lapsos contidos, tanto no texto como no mapa que o acompanhavam, foi substituído, menos de um ano depois, por novo plano rodoviário, constante do DL. nº 34 593, de 11/5/1945.

Este novo plano rodoviário, apesar de sucessivas e atempadas vezes alterado, encontrava-se desactualizado e a maioria das estradas portuguesas encontrava-se subdimensionada e incapaz de responder eficazmente à satisfação dos objectivos sócio-económicos dos transportes, exigindo premente reconstrução, por isso surgiu no plano em 1985 (DL. nº 380/85, de 26/9).

Posteriormente, com o DL. nº 222/98, de 17/7, ainda hoje em vigor, foi revisto este mesmo plano, incluindo-se nele, além de várias inovações, uma rede nacional de auto-estradas com cerca de 3 000 Kms de extensão.

Depois de o nº 1 do artº 5º deste diploma legal nos dizer quais os elementos que formam a rede nacional de auto-estradas, o nº 2 acrescenta que “os lanços da rede nacional de auto-estradas são os que constam da Lista IV anexa a este diploma, do qual faz parte integrante”.

Da rede nacional de auto-estradas descrita nesta lista vem classificado o IP 9, com a seguinte designação: Viana do Castelo (IC 1) – Ponte de Lima. Braga – Guimarães (IP 4).

Ora a construção do lanço da A 11/IP 9 Braga/Guimarães/IP 4/A 4, com a extensão aproximada de 43 Kms foi objecto de concessão à A… (Base II nº1 al. e) do DL. nº 248-A/99, de 6/7) e cujo traçado, ordenado pelo acto objecto do presente recurso, viola os espaços canais previstos no PDM de Braga.

Todavia, como já acima se referiu, quando não for possível a compatibilização de um PDM com um Plano Nacional de Ordenamento do Território, aquele tem que ceder perante este, dado a maior importância deste.

Aliás, assim o impõe o artº 6º da Constituição da República, que consagra o princípio constitucional geral da unidade do Estado (Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República de 18/2/2003, DR, II Série, de 7/3/2003).

É que como escreve Jorge Miranda, “a autonomia máxima das autarquias locais não pode significar a contraposição ou irrelevância dos interesses nacionais a pretexto da relevância dos interesses locais (Manual de Direito Constitucional, 3º vol., pág. 217) .

Há, pois, por parte do legislador, o estabelecimento de relação de inferioridade hierárquica dos planos municipais em relação aos restantes instrumentos de gestão territorial, devendo estes considerar-se revogados na parte que posteriormente for alterada por outros instrumentos de gestão territorial de plano superior (Cfr. Fernanda Paula Oliveira, Direito do Ordenamento do Território, pág. 101).

Aliás, tendo um PDM a natureza de um regulamento, sempre teria de ceder perante uma norma de valor superior como é aquela que aprova um Plano Rodoviário que é um decreto-lei.

Assim, e por estas razões, o acto contenciosamente impugnado não sofre de nulidade ao violar o PDM de Braga.”

Em suma, conforme decorre do regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, e como bem se referiu na decisão recorrida e acórdão supra citado, a administração central não está vinculada à observância dos PDMs, quanto á aprovação de um Plano Rodoviário, dependendo a sua concretização de opção estratégica, designadamente em matéria de redes viárias estruturantes do território nacional, que define o traçado definido, mesmo que diferente do traçado previsto no PDM

E, quanto à justificação da alteração do traçado aprovado pela EP-Estradas de Portugal, EPE, relativamente ao traçado previsto no PDM, tem-se a mesma por automaticamente justificada, com os estudos prévios de que foi objecto o projecto, por ter sido esta opção que foi considerada pela administração como a melhor opção.

Não ocorre, pois, qualquer dos vícios suscitados.

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste TCAN em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida.

Custas pela recorrente.

R. e N.

Porto, 13/01/2011

Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela

Ass. José Augusto Araújo Veloso

Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro

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