041175 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Do elenco das competências atribuídas à Direcção-Geral de Turismo pelo Dec-Lei nº 588/70, apenas a prevista na alínea a) do nº 1 do seu artº 4º passou para as câmaras municipais, por força do disposto no nº 1 do artº 1º do Dec-Lei nº 307/80 e artº 1º nº 1 do Dec.Reg. nº 38/80, isto é, às câmaras municipais, por força destes últimos dois diplomas, passou a competir organizar os processos de instalação (localização e projecto) e proceder à respectiva autorização (de localização e instalação).

II- À Direcção-Geral do Turismo continuou a incumbir tudo o mais previsto nas alíneas b) e seguintes do artº 4º nº 1 do Dec-Lei nº 588/70, e designadamente, a competência para autorizar o funcionamento dos parques de campismo (alínea e), assim como, juntamente com a Direcção-Geral de Saúde e as autoridades administrativas e policiais, proceder à fiscalização do cumprimento do disposto no Dec-Lei nº 588/80.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1. Relatório

A CÂMARA MUNICIPAL DE FARO recorre jurisdicionalmente da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que negou provimento ao recurso contencioso por ela interposto da DIRECTORA-GERAL DO TURISMO que a intimou a encerrar de imediato o Parque de Campismo Municipal da Ilha de Faro.

Nas suas alegações formulou as seguintes conclusões:

I- O acto recorrido está ferido de vício de forma por falta de fundamentação, violando assim o disposto no artº 124º/1- a) do CPA, porquanto:

a) Ordenando o encerramento do Parque de Campismo Municipal de Faro com a alegação de que o mesmo funciona ilegalmente, omite qualquer referência ao facto de, em 13/8/93, a Câmara recorrente ter requerido a vistoria ao Parque para obtenção da respectiva autorização de funcionamento, defende a mesma autorização considerar-se tacitamente concedida, uma vez que, ultrapassado o prazo de 30 dias, o referido requerimento não mereceu qualquer resposta (ex vi do disposto no artº 14º do Dec.Reg. nº 38/80, de 19/8);

b) Omite ainda o acto recorrido qualquer referência ao facto de, estando o Parque de Campismo Municipal de Faro em funcionamento há mais de 30 anos, a autoridade recorrida ter sempre concordado com esse funcionamento, manifestando embora a sua discordância em relação à localização do parque, sendo contudo certo que, com a publicação do DL nº 307/80, de 18/8, a localização dos parques de campismo passou a ser um aspecto da competência das câmaras municipais;

II- Quando, invocando o disposto no artº 14º/2 do D.L. nº 588/70, de 27/11, intimou a recorrente a encerrar o Parque de Campismo Municipal, a autoridade recorrida praticou um acto estranho às suas atribuições e consequentemente nulo, ex vi do disposto no artº 133º/2-b), do CPA, porquanto:

- O artº 14/1 do D.L. nº 588/70, com o qual o artº14º/2 estava em estrita correlação, foi parcialmente revogado pelo D.L. nº 307/80, pelo que, face a tal revogação, o entendimento de que o artº 14º/2 permaneceu em vigor não se afigura como o mais lógico;

- Considerando o disposto nos artºs 3º e 8º -f) - 3 do D.L. 77/84, de 8/3, e bem assim o disposto no artº 2º-1, do D.L. 100/84, de 29/3, a criação, gestão, manutenção e funcionamento dos parques municipais de campismo é assunto da exclusiva competência dos respectivos municípios;

III- O acto recorrido traduz-se numa intervenção tutelar da autoridade recorrida relativamente a uma autarquia local, porquanto:

- Ao ordenar o encerramento do Parque de Campismo Municipal de Faro, a autoridade recorrida pratica um acto que é da exclusiva competência da recorrente, conforme resulta dos citados artº 3º,8º- i) 3 do D.L. 77/84 e 2º- 1, do D.L. 100/84;

- Mas ainda que tal se não entenda, nem por isso deixa de existir uma acção tutelar , uma vez que sempre que o Governo faz uma intervenção que incide sobre um comportamento de uma autarquia local, com a finalidade de assegurar o respeito pela legalidade, que a própria autarquia devia respeitar e não respeitou, estamos perante uma típica intervenção tutelar;

IV- Tal intervenção tutelar é ilegal e inconstitucional, porquanto viola o disposto nos artº 2º e 5º da Lei nº 87/89, de 19/9, e bem assim o disposto no artº 6º (princípio da autonomia local), 237º- 2 (a prossecução de interesses próprios das populações respectivas é atribuição das autarquias locais) e 243º- 1 (a tutela administrativa sobre as autarquias locais é meramente inspectiva e de legalidade), da C.R.P.;

V- Assim, ainda que se admita que o artº 14º - 2 do D.L. 586/70 não foi revogado, a interpretação de tal preceito segundo a qual a medida nele prevista é aplicável aos parques municipais de campismo é inconstitucional por violar os citados preceitos da C.R.P.;

VI- Ao omitir qualquer referência aos factos mencionados nas alíneas a) e b) da conclusão I, factos alegados pela recorrente quer na p.i. (v. artºs 9º, 13º, 14º, 17º e 18º) quer nas alegações finais em 1ª instância ( e nem sequer contestados ), a sentença recorrida está ferida da nulidade a que se refere o artº 668º- 1 - d) do CPC, por não se pronunciar sobre questões que devia apreciar;

VIII- Por outro lado, ao decidir em contrário do que se expõe nas conclusões I a V viola os preceitos nas mesmas mencionados.

Não houve contra-alegação.

O Exmº Magistrado do MºPº emitiu parecer no sentido de dever ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. Matéria de facto

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos não controvertidos:

a) Pelo ofício nº 8192, datado de 10.3.95, a autoridade recorrida notificou a requerente do seguinte:

“Pelas 14 h e 15 m do dia 28 de Outubro de 1994, levantou um Inspector desta Direcção-Geral um auto de notícia por contravenção ao Parque de Campismo Municipal da Ilha de Faro, sito na Ilha de Faro, por se encontrar a funcionar sem estar devidamente legalizado pela DGT. O funcionamento ilegal do parque de campismo constitui infracção ao nº 1 do artº 14º do Decreto-Lei nº 588/70, de 27 de Novembro, punível com multa até 120.000$00, nos termos da alínea b) do nº1 do artº 19º do mesmo diploma legal, actualizado pelo Decreto-Lei nº 131/82 de 23 de Abril, podendo ser elevada ao dobro, segundo o nº 2 do artº 19º do citado diploma, no caso de reincidência.

Assim, fica V. Exª notificado para, nos termos do artº 100º do Decreto-Lei nº 442/91 de 15 de Novembro (CPA) e, no prazo de 15 dias úteis, apresentar defesa por escrito ou comparecer nesta Direcção-Geral – Divisão de Inspecção – na Avª António Augusto de Aguiar, 86 – 5º andar, 1000 Lisboa, a fim de alegar o que tiver por conveniente em sua defesa.

Na falta de comparência ou de resposta escrita dentro de prazo determinado, decidir-se-á com base nos elementos constantes do processo.

De acordo com o nº 2 do artº 14º do Decreto-Lei nº 588/70 “independentemente da aplicação de qualquer sanção e que haja lugar, a Direcção-Geral do Turismo mandará encerrar imediatamente qualquer parque de campismo que inicie a sua exploração sem a autorização prevista no número anterior”, pelo que se intima V.Exª a encerrar, de imediato, o parque de campismo em referência.”

b) A fls. 1 do processo instrutor apenso consta o auto de notícia referido em a), que é do seguinte teor: “Aos vinte e oito dias do mês de Outubro de mil novecentos e noventa e quatro, às catorze e quinze horas em Praia de Faro – Ilha de Faro onde me encontrava no exercício das minhas funções, presenciei os seguintes factos: o auto denominado Parque de Campismo, sito na Praia de Faro, propriedade da Câmara Municipal de Faro, encontra-se em funcionamento sem a prévia autorização da Direcção-Geral do Turismo, bem como faz uso da expressão “Parque de Campismo” afixada no exterior do parque. E porque tais actos e comportamentos constituem violação do artº 14º e nº 2 do artº 30º do Decreto-Lei nº 588/70, de 17 de Novembro. (...);

c) –A fls. 2 do processo instrutor apenso consta a seguinte informação: “Assunto: reclamação contra o Parque de Campismo da C.M. de Faro Praia de Faro – Ilha de Faro.

Trata-se dum “Parque de Campismo” que não possui autorização para funcionar. Pelo que a nossa intervenção junto do mesmo se limitou a levantar o auto de notícia que se anexa, e a constatar que os alvéolos são ocupados maioritariamente por instalações que aí permanecem o ano inteiro, sendo muito reduzido o nº de alvéolos disponíveis durante o ano, e quando os há. Alguns dos alvéolos vazios encontram-se pagos segundo informação recolhida.

Deverá ser oficiado à entidade exploradora, Câmara Municipal de Faro, no sentido de ser retirada a publicidade exterior, quer a existente em documentos, em que é identificado o local como “parque de campismo” de acordo com o artº 30º do Dec-Lei nº 588/70, de 17 de Novembro, dado que o uso da mesma leva o utente a pensar que se encontra perante uma unidade que dispõe dos requisitos mínimos e legalizada, situação que não se verifica.

O parque supracitado já foi objecto de vários autos de notícia por funcionamento sem autorização.

À consideração superior.

Faro, 28 de Outubro de 1994.(...)”.

3. Fundamentação

A Câmara Municipal de Faro interpôs recurso contencioso da decisão da Directora-Geral do Turismo que a intimou a encerrar de imediato o Parque de Campismo Municipal da Ilha de Faro. Imputou ao acto recorrido os seguintes vícios:

- de forma, por falta de fundamentação;

- de violação de lei por incompetência da autoridade recorrida para a prática do acto;

- de violação de lei por violação das regras da tutela administrativa do Estado relativamente às autarquias locais.

A sentença recorrida negou provimento ao recurso tendo julgado todos os vícios improcedentes.

A recorrente põe em causa o acerto da sentença sustentando a verificação dos aludidos vícios, invocando ainda (conclusão VI) nulidade por omissão de pronúncia.

Começando pela invocada nulidade (conclusão VI), diz a recorrente que a sentença omite qualquer referência ao facto de, em 13/8/93, a Câmara ter requerido a vistoria ao Parque para obtenção da respectiva autorização de funcionamento, devendo a mesma autorização considerar-se tacitamente concedida, bem como ao facto de, estando o referido Parque de Campismo em funcionamento há mais de 30 anos, a autoridade recorrida ter sempre concordado com esse funcionamento, manifestando embora a sua discordância em relação à localização do Parque, sendo que, com a publicação do DL nº 307/80, de 18/8, a localização dos parques de campismo passou a ser da competência das câmaras municipais.

Os factos a que respeita a invocada omissão de pronúncia foram invocados pela recorrente no recurso contencioso em sede do vício de forma por falta de fundamentação, onde aquela defendia que a decisão contenciosamente recorrida estava ferida do referido vício de forma por omitir qualquer referência àqueles mesmos factos, impossibilitando assim à recorrente conhecer as razões em que se baseou a decisão. Aliás nas alegações do presente recurso jurisdicional, mantém a recorrente esse seu entendimento (conclusão I a) e b)).

Ora, a sentença recorrida conheceu do vício de forma por falta de fundamentação tendo decidido estar o acto impugnado devidamente fundamentado, consistindo o fundamento de facto no funcionamento do Parque sem estar devidamente legalizado pela DGT e o fundamento de direito no disposto no artº 14º, nº 1, do Dec-Lei nº 588/70, de 27/11 e acrescentando: “Considerando que, para que o acto administrativo esteja devidamente fundamentado, basta que o seu destinatário, colocado na posição de um destinatário normal, compreenda as razões quer de facto quer de direito, pelas quais o seu autor decidiu naquele sentido e não noutro, o acto impugnado mostra-se suficientemente fundamentado, pois é fácil depreender que o que motivou o encerramento do parque foi o seu funcionamento sem a respectiva autorização da DGT. O que, aliás, foi perfeitamente compreendido pelo seu destinatário, a recorrente, como se comprova pelos termos em que apresentou o presente recurso”.

A omissão de pronúncia, causa de nulidade da sentença, consiste no facto de o juiz ter deixado de proferir decisão sobre questão de que devia conhecer. Não ocorre só porque o juiz deixou de apreciar qualquer consideração ou argumento produzido pela parte.

A questão posta pela recorrente foi a da falta de fundamentação do acto impugnado e tal questão foi conhecida pela sentença recorrida.

Improcede, pois, a arguida nulidade por omissão de pronúncia, tendo a sentença recorrida conhecido de todas as questões de que se impunha conhecer.

Na conclusão I-a) e b) reedita a recorrente o já afirmado no recurso contencioso quanto ao vício de forma por falta de fundamentação, defendendo a sua verificação porquanto a decisão omite qualquer referência aos atrás aludidos factos, o que impossibilitaria, em seu entender, compreender o iter cognoscitivo da autoridade recorrida para decidir como decidiu.

Mas não tem razão.

Como é jurisprudência uniforme, a fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo legal de acto, exigindo-se que, perante o itinerário cognoscitivo e valorativo constante do mesmo, um destinatário normal possa ficar a saber por que se decidiu em determinado sentido.

Ora, pelo teor do acto contenciosamente recorrido (alínea a) da matéria de facto), desde logo se fica a saber as razões de facto e de direito que conduziram à ordem de encerramento do Parque de Campismo em questão e que radicaram na falta de autorização prévia prevista no nº 1 do artº 14º do Dec-Lei nº 588/70, que dispunha que “nenhum parque de campismo poderá ser instalado e iniciar a sua exploração sem prévia autorização da Direcção-Geral de Turismo e no disposto no nº 2 do mesmo preceito nos termos do qual “independentemente da aplicação de qualquer sanção a que haja lugar, a Direcção-Geral do Turismo mandará encerrar imediatamente qualquer parque de campismo que inicie a sua exploração sem a autorização prevista no número anterior”.

A apontada fundamentação satisfaz plenamente os requisitos exigidos pelo artº 125º do CPA, enunciando, de forma clara, congruente e suficiente os motivos de facto e de direito em que assentou a decisão. Pelo que a sentença recorrida, ao decidir mostrar-se o acto impugnado devidamente fundamentado, não merece qualquer censura, improcedendo a conclusão I (a) e b)).

Na conclusão II reafirma a recorrente a sua tese quanto à prática pela autoridade recorrida de um acto estranho às suas atribuições ao intimá-la a encerrar o referido Parque de Campismo.

Defende que o artº 14º nº 2 do citado Dec-Lei nº 588/70, não permaneceu em vigor, posteriormente ao Dec-Lei nº 307/80, de 18/8. De qualquer forma, considera que, pelo menos, quando estão em causa parques municipais de campismo, a DGT é incompetente para ordenar o seu encerramento sendo a questão da criação, gestão, manutenção e funcionamento desses parques da exclusiva competência dos respectivos municípios.

Vejamos as disposições legais pertinentes.

O Dec-Lei nº 588/70, de 27 de Novembro, dispõe:

No seu artº 2º nº 1:

É das atribuições da Secretaria de Estado da Informação e Turismo:

a) Fomentar a criação, a ampliação e a reorganização dos parques de campismo públicos;

b) Orientar, disciplinar e fiscalizar a instalação e o funcionamento dos parques de campismo públicos ou privativos, nos termos fixados em regulamento.

No seu artº 4º nº 1:

Para o desempenho das atribuições a que se refere o nº 1 do artigo 2º, cabe especialmente à Secretaria de Estado, pela Direcção-Geral de Turismo:

a) Aprovar, sem prejuízo da competência atribuída a outras entidades, nos termos definidos neste decreto-Lei, a localização e os projectos das instalações dos parques de campismo;

b) Proceder à sua classificação;

c) Aprovar os regulamentos internos do funcionamento dos parques;

d) Visar ou fixar, nos termos regulamentares, as tabelas dos preços da utilização dos parques e dos respectivos serviços;

e) Autorizar o funcionamento dos parques;

f) Conhecer das reclamações apresentadas;

g) Ordenar as providências necessárias para corrigir as deficiências verificadas nos parques;

h) Aplicar sanções por infracção ao disposto no presente diploma e nas disposições regulamentares.

No artº 7º:

1. Os processos respeitantes à instalação, classificação, disciplina e funcionamento dos parques de campismo serão organizados pela Direcção-Geral do Turismo, ainda que haja lugar à intervenção de outras entidades ou serviços.

2. A Direcção-Geral do Turismo promoverá as diligências necessárias para obter das outras entidades ou serviços as respectivas autorizações, aprovações ou pareceres.

3. Para efeitos do disposto nos números anteriores, os interessados apresentarão na Direcção-Geral do Turismo, ou em qualquer das delegações da Secretaria de Estado. Os respectivos requerimentos, acompanhados dos elementos exigidos no presente diploma, seus regulamentos e demais legislação aplicável.

No artº 14º:

1. Nenhum parque de campismo poderá ser instalado e iniciar a sua exploração sem prévia autorização da Direcção-Geral do Turismo.

2. Independentemente da aplicação de qualquer sanção a que haja lugar, a Direcção-Geral do Turismo mandará encerrar imediatamente qualquer parque de campismo que inicie a sua exploração sem a autorização prevista no número anterior.

Com o Dec-Lei nº 307/80, de 18 de Agosto, passaram as câmaras municipais a intervir mais directamente nesta matéria dos parques de campismo, estabelecendo este diploma:

Artigo 1º - 1 – Passa a pertencer à câmara municipal do concelho respectivo, que emitirá a correspondente autorização ou parecer final, a competência para organizar os processos respeitantes à instalação de parques de campismo, atribuída à Direcção-Geral do Turismo pelo Decreto-Lei nº 588/70, de 27 de Novembro e seus regulamentos.

2- Aplica-se às câmaras municipais, com as necessárias adaptações, o disposto naqueles diplomas relativamente à Direcção-Geral do Turismo como entidade organizadora dos referidos processos.

3- A Direcção Geral do Turismo será sempre consultada nos termos do citado Decreto-Lei nº 588/70 e respectivos regulamentos, revestindo o seu parecer carácter vinculativo.

Artº 2º O disposto no artigo antecedente não prejudica a competência da Direcção-Geral do Turismo relativamente à classificação, disciplina e funcionamento dos parques de campismo, de conformidade com os diplomas citados.

Por sua vez, o Dec.Reg. nº 38/80, de 19 de Agosto, em regulamentação do Dec-Lei 307/80, veio estabelecer no artº 1º:

1- Os processos respeitantes à localização e projectos das instalações dos parques de campismo públicos serão organizados pelas câmaras municipais de harmonia com o disposto no Decreto-Lei nº 307/80, de 18 de Agosto.

2- 2- Os processos respeitantes à classificação, disciplina e funcionamento destes parques serão organizados pela Direcção-Geral do Turismo, de harmonia com o disposto no Decreto-Lei nº 588/70, de 27 de Novembro.

E no artº 62º nº 1 dispõe:

A fiscalização do cumprimento do disposto no Decreto-Lei nº 588/70 e no presente Regulamento compete à Direcção-Geral de Turismo, à Direcção-Geral de Saúde e às autoridades administrativas e policiais.

Como resulta das disposições legais transcritas, no procedimento respeitante aos parques de campismo, há que distinguir a fase de instalação e a da autorização do seu funcionamento.

Do elenco das competências atribuídas à Direcção-Geral de Turismo pelo Dec-Lei nº 588/70, apenas a prevista na alínea a) do nº 1 do seu artº 4º passou para as câmaras municipais, por força do disposto no nº 1 do artº 1º do Dec-Lei nº 307/80 e artº 1º nº 1 do Dec.Reg. nº 38/80, isto é, às câmaras municipais, por força destes últimos dois diplomas, passou a competir organizar os processos de instalação (localização e projecto) e proceder à respectiva autorização (de localização e instalação).

À Direcção-Geral do Turismo continuou a incumbir tudo o mais previsto nas alíneas b) e seguintes do artº 4º nº 1 do Dec-Lei nº 588/70, e designadamente, a competência para autorizar o funcionamento dos parques de campismo (alínea e), assim como, juntamente com a Direcção-Geral de Saúde e as autoridades administrativas e policiais, proceder à fiscalização do cumprimento do disposto no Dec-Lei nº 588/80.

Assim, ao determinar o encerramento do Parque de Campismo Municipal de Faro, a autoridade recorrida agiu no âmbito da competência que lhe é atribuída pelos citados diplomas, não tendo cabimento chamar-se à colação a legislação autárquica e o disposto no Dec-Lei nº 77/84, de 8 de Março que estabelece o regime da delimitação e da coordenação das actuações da administração central e local em matéria de investimentos públicos e cujo artº 8º atribui aos municípios competência para a realização de investimentos públicos no domínio da cultura, tempos livres e desporto, onde se engloba os parques de campismo. Não se trata aqui da questão da competência para realizar investimentos, mas da aplicação da legislação específica relativa ao funcionamento dos parques de campismo, contida nos atrás citados diplomas legais.

Improcede, pois, a conclusão II das alegações da recorrente.

E o mesmo acontece com as restantes conclusões onde se sustenta haver erro de julgamento no que respeita ao invocado vício de violação de lei por violação das regras da tutela administrativa do Estado relativamente às autarquias locais.

Tal como refere a sentença recorrida, através da tutela administrativa confere-se a uma entidade pública (ente tutelar) a faculdade de intervir e controlar a gestão de outra entidade pública menor (ente tutelado), de acordo com os meios expressamente previstos na lei.

Ora, a autoridade recorrida, ao praticar o acto contenciosamente impugnado, não actuou no exercício de qualquer poder de tutela sobre as autarquias locais mas sim no uso da competência que lhe é atribuída pelo Dec-Lei 588/70.

As autarquias estão subordinadas à lei geral aplicável aos exploradores de parques de campismo.

No procedimento em questão, a recorrente intervem como entidade exploradora de um parque de campismo, portanto, numa posição de interessada, sujeita à lei geral sobre parques de campismo e não no exercício de poderes que lhe são conferidos no âmbito da legislação autárquica.

Assim, e como bem se refere na sentença recorrida, não se mostram violadas quaisquer normas sobre a tutela administrativa das autarquias locais, improcedendo a alegada violação dos invocados preceitos constitucionais.

4. Decisão

Pelo exposto, improcedendo todas as conclusões da alegação da recorrente, acordam em negar provimento ao recurso.

Sem custas, por delas estar isenta a recorrente.

Lisboa, 8 de Maio de 2002

Isabel Jovita - Relatora - Pamplona de Oliveira - Costa Reis