635/2026 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 635/2026 Processo n.º 223/2026 1.ª Secção Relatora: Conselheira Maria Benedita Urbano Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional I – RELATÓRIO 1. A. interpôs ação « contra a Caixa Geral de Aposentações (CGA), o Ministério da Educação e o Instituto da Segurança Social, IP», na qual peticionou que se « “a) reconheça o direito da Autora, à manutenção da inscrição e do vínculo na Caixa Geral de Aposentações e da qualidade de subscritora da Caixa Geral de Aposentações, para todos os efeitos; b) condene os réus à prática de todos os atos materiais conducentes à reposição da situação legalmente devida, com efeitos retroativos, desde o dia 31-08-2021, operando a transferência das contribuições entregues à Segurança Social desde então para a Caixa Geral de Aposentações”». A ação foi julgada procedente na primeira instância, decisão que foi mantida pelo Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN). Na sequência deste acórdão, e como consta da decisão recorrida do Supremo Tribunal Administrativo (STA), a Caixa Geral de Aposentações, IP – CGA, IP, interpôs recurso de revista para este STA». 2. No STA, em 15.01.2026, foi proferida decisão da qual se extrai o trecho que seguidamente se transcreve: «[…] Cumpre realçar que o Tribunal Constitucional em acórdãos posteriores ao n.º 689/2025 reiterou a inconstitucionalidade do art. 2º n.ºs 1 e 2, da Lei 45/2024 , na interpretação acima explanada – neste sentido, Acs. n.ºs 928/2025, 929/2025, 930/2025, 931/2025, 932/2025, 1047/2025, 1110/2015, 1111/2025 e 1185/2025. Assim sendo, e sem necessidade de mais considerações, cabe declarar a inaplicabilidade ao caso concreto da norma constante do art. 2º n.ºs 1 e 2, da Lei 45/2024 , de 27/12, por força da sua inconstitucionalidade (cfr. art. 204º, da CRP), e, em consequência, negar provimento ao presente recurso, mantendo, com apresente fundamentação, o acórdão recorrido. […] III - DECISÃO Pelo exposto, acordam, em conferência, as Juízas Conselheiras da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo o seguinte: I - Declarar a inaplicabilidade ao caso concreto da norma constante do art. 2º n.ºs 1 e 2, da Lei 45/2024 , de 27/12, por força da sua inconstitucionalidade, e, em consequência, negar provimento ao presente recurso, mantendo, com a presente fundamentação, o acórdão recorrido. […]». 3. A CGA, IP, apresentou então recurso para o Tribunal Constitucional (TC), nos termos que se seguem: «[…] A Caixa Geral de Aposentações, IP notificada do douto Acórdão proferido nos autos à margem referenciados, vem do mesmo interpor recurso para o Tribunal Constitucional, o que faz com os seguintes fundamentos: Exmos. Srs. Juízes Conselheiros do Tribunal Constitucional No Acórdão, prolatado em 2026/01/16, o Supremo Tribunal Administrativo, decidiu negar provimento ao recurso interposto pela CGA e decidiu julgar a presente ação administrativa totalmente procedente, declarando a inaplicabilidade ao caso concreto da norma constante do artigo 2.º , n.ºs 1 e 2, da Lei 45/2024 , de 27 de dezembro, por força da sua inconstitucionalidade e, em consequência, negou provimento ao recurso, mantendo, o Acórdão recorrido. A Caixa Geral de Aposentações, I.P., não se conformando com tal decisão vem interpor recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade, por esse Tribunal Constitucional, da referida norma legal – artigo 2.º , n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024 , de 27 de dezembro –, ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da LOTC, o qual possui efeito interruptivo e suspensivo, devendo subir de imediato e nos próprios autos, nos termos do disposto nos artigos 75.º, n.º 1, e 78.º, n.º 4, da LOTC. FUNDAMENTAÇÃO DO RECURSO: O Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 689/2025, de 17 de julho, nem os restantes que sobre a matéria se têm vindo a pronunciar, não declarou(ram) a inconstitucionalidade com força obrigatória geral da norma constante do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024 , de 27 de dezembro. Não padecendo, na perspetiva da CGA, tal norma qualquer vício de inconstitucionalidade. Com efeito, a CGA considera que a Lei n.º 45/2024 , de 27 de dezembro, veio clarificar aquilo que era a vontade do legislador relativamente ao n.º 2 do art.º 2.º da Lei n.º 60/2005 , de 29 de dezembro e ao âmbito que deve ser dado a esta norma. Importará, de facto, recordar que no Acórdão de 2024-03-06, proferido no âmbito do proc.º n.º 0889/13, o Supremo Tribunal Administrativo entendeu que, tendo em conta que o art.º 2.º da Lei n.º 60/2005 se referia apenas ao pessoal que “inicie funções”, aquela norma visava somente cancelar novas entradas no sistema e não limitar os subscritores que permanecem no mesmo, concluindo não haver quebra do estatuto do subscritor quando o funcionário ou agente se limitasse a transitar de uma entidade administrativa para outra sem qualquer descontinuidade temporal; E que a jurisprudência posterior acabou por ultrapassar o sentido do referido Acórdão, entendendo que o direito de manutenção de inscrição de antigos subscritores deveria ser reconhecido mesmo nos casos de existência de descontinuidade temporal entre os vínculos de emprego público, fosse qual fosse a duração dessa descontinuidade temporal. Tal circunstância foi devidamente anotada pelo Senhor Presidente da República quando devolveu, sem promulgação, a medida interpretativa que havia sido aprovada no ponto 4 do Comunicado do Conselho de Ministros de 2024-07-11 “...solicitando que seja convertido em proposta de lei ou proposta de lei de autorização legislativa, assim permitindo conferir legitimidade política acrescida a tema que dividiu o topo da jurisdição administrativa e merece solução incontroversa.” (cfr. página institucional da Presidência da República). Tendo, nesta sequência, a Assembleia da República procedido, através da Lei n.º 45/2024 , de 27 de dezembro, a uma clarificação do sentido e alcance da determinação ínsita nos n.ºs 1 e 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005 , de 29 de dezembro. […]». No STA foi admitido o recurso de constitucionalidade, com efeito suspensivo. Após a notificação das partes, já no Tribunal Constitucional (TC), para apresentarem as respetivas alegações de recurso, a recorrente CGA, IP, veio alegar, concluindo as alegações de recurso pela seguinte forma: A Lei n.º 45/2024 , de 27 de dezembro, constitui uma legítima lei interpretativa, aprovada com o objetivo de clarificar o sentido do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005 , de 29 de dezembro, no quadro da convergência dos regimes de proteção social. Por sua vez, a norma interpretada – artigo 2.º da Lei n.º 60/2005 – determinou que, a partir de 1 de janeiro de 2006, a CGA deixaria de inscrever novos subscritores, sendo obrigatória a inscrição no regime geral da segurança social para quem iniciasse funções públicas após essa data. A Lei n.º 45/2024 veio apenas esclarecer que essa obrigatoriedade se aplica também aos casos em que o vínculo de emprego público tenha cessado após 1 de janeiro de 2006 e seja retomado posteriormente, salvo se demonstrada a continuidade material da relação jurídica. A norma sindicada não viola o princípio da proteção da confiança, uma vez que: a) Não existiu comportamento suscetível de gerar expectativas legítimas de reinscrição na CGA após cessação do vínculo público; b) As expectativas eventualmente formadas não se baseiam em fundamentos jurídicos sólidos nem em comportamentos inequívocos do Estado; c) Não se demonstrou que os particulares tenham estruturado planos de vida com base na possibilidade de reinscrição; d) Existem razões de interesse público, nomeadamente a sustentabilidade financeira da CGA e a coerência do regime previdencial, que justificam plenamente a intervenção legislativa. A Lei n.º 45/2024 não restringe direitos adquiridos nem frustra legítimas expectativas, antes define com maior precisão os critérios de exceção à regra da não reinscrição, permitindo-a em situações objetivamente delimitadas e juridicamente justificadas. Acresce que a contabilização dos períodos contributivos para o regime geral de segurança social, prevista no n.º 3 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024 , de 27 de dezembro, em nada prejudica os interessados, porquanto sempre serão relevados para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, não se violando qualquer direito contributivo ou frustrando qualquer expectativa de quem contribuiu. Face ao exposto, considera a CGA que a Lei n.º 45/2024 , de 27 de dezembro, não atenta contra qualquer princípio constitucionalmente consagrado, devendo esse douto Tribunal conceder provimento ao recurso interposto pela Recorrente, com a consequente revogação da decisão do Supremo Tribunal Administrativo, e julgar constitucional a norma contida nos n.º 1 e 2 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024 , de 27 de dezembro.». 6. Os recorridos não apresentaram contra-alegações de recurso. 7. Cumpre apreciar e decidir. II – FUNDAMENTAÇÃO 8. O presente recurso foi interposto ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional ( Lei n.º 28/82 , de 15.11, na sua atual redação – LTC), segundo a qual « Cabe recurso para o Tribunal Constitucional, em secção, das decisões dos tribunais: a) Que recusem a aplicação de qualquer norma, com fundamento em inconstitucionalidade». A decisão recorrida, como se constata e como o refere a recorrente, recusou a aplicação de uma norma por a considerar inconstituciona l, decidindo «Declarar a inaplicabilidade ao caso concreto da norma constante do art. 2º n.ºs 1 e 2, da Lei 45/2024 , de 27/12, por força da sua inconstitucionalidade » . Por sua vez, essa mesma decisão entendeu mobilizar, como parâmetro do controlo da constitucionalidade que realizou, a violação do « princípio da confiança e por isso do princípio constitucional de Estado de Direito (art. 2.º da CRP), em virtude da introdução de exigências não previstas na norma originária e de contrariar jurisprudência administrativa consolidada (cfr. Ac. n.º 689/2025 do Tribunal Constitucional)». 9. Uma vez que se entende que estão reunidos todos os pressupostos para o conhecimento do objeto deste recurso, deve referir-se, prima faci e, que esta questão de inconstitucionalidade normativa já foi objeto de várias decisões proferidas por este Tribunal, (como, por todos e para além de várias decisões sumárias de remissão para arestos anteriores, os Acórdãos n. os 1047/2025, 1110/2025, 1111/2025, 1185/2025, 238/2026, 239/2026, 325/2026, 367/2026 e 422/2026). Justamente, no Acórdão n.º 1047/2025 desta 1.ª Secção, em que a aqui signatária foi adjunta, foi decidido, por unanimidade, « Julgar inconstitucional a norma dos artigos 2.º , n. os 1 e 2, e 4.º , n.º 1, da Lei n.º 45/2024 , de 27 de dezembro, no sentido de que a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para essa reinscrição constantes daqueles preceitos se consideram aplicáveis a pessoal que haja constituído um novo vínculo de emprego público entre 1 de janeiro de 2006 e 27 de dezembro de 2024, por violação do princípio da proteção da confiança, decorrente do princípio do Estado de direito, consagrado no artigo 2.º da Constituição » . Atente-se, agora, no Acórdão n.º 1047/2025. Aí se escreveu o seguinte, com plena aplicação a este recurso (mesmo que não havendo total coincidência dos preceitos legais de onde foi retirada a interpretação normativa objeto desse recurso, mas sendo certo que, no fundo, os fundamentos aí expendidos – aí e noutras decisões do TC – são perfeitamente transponíveis e aplicáveis ao objeto do recurso em apreço): «[…] É, como se viu, justamente este o nosso caso, em que se estabilizou uma orientação jurisprudencial relativamente ao artigo 2.º , n.º 2, da Lei n.º 60/2005 , de 29 de dezembro, cabendo, pois, aferir da legitimidade constitucional do artigo 2.º , n.º 2, da Lei n.º 45/2024 , de 27 de dezembro, nas suas vestes inovatórias, mas pretendendo aplicar-se em termos retroativos. Por maioria de razão, não chega a outro resultado quem entenda que “basta a verificação de que à norma interpretada na sua primitiva versão pudesse ter sido imputado pelos tribunais um sentido que, na sequência da norma interpretativa, ficou necessariamente excluído” (Acórdão n.º 267/2017, na esteira de jurisprudência alemã). Não se tratando de nenhuma das hipóteses de proibição constitucional expressa de retroatividade, importa mobilizar, na esteira de jurisprudência constitucional reiterada, o princípio da proteção da confiança. Sobre este princípio pode ler-se no Acórdão n.º 128/2009 o seguinte: “De acordo com esta jurisprudência sobre o princípio da segurança jurídica na vertente material da confiança, para que esta última seja tutelada é necessário que se reúnam dois pressupostos essenciais: a) a afetação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e ainda b) quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição). Os dois critérios enunciados (e que são igualmente expressos noutra jurisprudência do Tribunal) são, no fundo, reconduzíveis a quatro diferentes requisitos ou “testes”. Para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da “confiança” é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados “expectativas” de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do “comportamento” estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa. Este princípio postula, pois, uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na estabilidade da ordem jurídica e na constância da atuação do Estado. Todavia, a confiança, aqui, não é uma confiança qualquer: se ela não reunir os quatro requisitos que acima ficaram formulados a Constituição não lhe atribui proteção”. Relativamente ao primeiro pressuposto, resulta efetivamente da fundamentação do Acórdão n.º 689/2025 que se está perante uma “afetação de expectativas” por força de “uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não po[diam] contar”. Com efeito, o n.º 2 do artigo 2.º da Lei 60/2005 , de 29 de dezembro, foi sempre interpretado uniformemente pelos tribunais no sentido de que o n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005 , de 29 de dezembro, apenas proíbe a inscrição de novos subscritores que iniciem ex novo funções públicas, independentemente de terem ocorrido, ou não, hiatos temporais entre os vínculos de emprego público, pelo que a solução adotada na nova lei – apenas permitir a reinscrição dos trabalhadores que não tiveram qualquer descontinuidade temporal entre vínculos de emprego público ou, existindo descontinuidade temporal, se se comprovar que esta é de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o sujeito está inserido e desde que este não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público – não poderia nunca ser inferida do texto original. Nota-se que, como exemplo de inexistência de proteção de confiança legítima, se menciona o caso em que o legislador se limita a acolher uma solução que corresponde à prática jurisprudencial vigente ( vd . Helmuth Schulze-Fielitz, “Artikel 20”, in Horst Dreier (Hg.) , Grundgesetz-Kommentar , Bd. 2, Art. 20-82 GG, 3.ª ed., Tübingen, Mohr Siebeck, 2015, n.º 160, com indicação de jurisprudência alemã). Ora, como se viu, a situação é precisamente a contrária à referida para afastar a censura da retroatividade da norma. Porém, cabe ainda mostrar que, como afirmado no Acórdão n.º 689/2025, o artigo 2.º , n. os 1 e 2, da Lei n.º 45/2025 , de 27 de dezembro, veio introduzir “uma alteração importante ao sistema de equilíbrios do processo de convergência com privados programado pelo Legislador e com evidente prejuízo para os sujeitos que hajam reingressado depois de 1 de janeiro de 2006 na função pública», ou seja, que se trata de uma afetação de expetativas «em sentido desfavorável”. […]». U ma vez que a recorrente não aduz quaisquer argumentos novos que levem a reverter a posição que vem sendo adotada por este Tribunal nesta matéria, conclui-se que, pelos fundamentos expostos nos vários arestos citados, em particular no Acórdão n.º 1047/2025 – aos quais se adere e que aqui se dão por reproduzidos –, deve ser negado provimento ao recurso. III – Decisão Em face do exposto, decide-se: a) Julgar inconstitucional, por violação do princípio da proteção da confiança, decorrente do princípio do Estado de direito, consagrado no artigo 2.º da Constituição , o artigo 2.º , n. os 1 e 2 da Lei n.º 45/2024 , de 27.12, quando interpretado no sentido de a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para a reinscrição constantes destes preceitos se considerarem aplicáveis a sujeitos cujo vínculo de emprego público haja cessado depois de 1 de janeiro de 2006 e que o hajam restabelecido antes de 27 de dezembro de 2024. e, em consequência, b) Negar provimento ao presente recurso de constitucionalidade. Sem custas, por não serem legalmente devidas. Lisboa, 7 de julho de 2026 - Maria Benedita Urbano - Rui Guerra da Fonseca - Joaquim Pedro Cardoso da Costa - Gabriela Cunha Rodrigues - João Carlos Loureiro