821/2014 - Tribunal Constitucional

Acordam, em conferência, na 2ª secção do Tribunal Constitucional I. Relatório 1. Por acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo (STA) em 21 de novembro de 2013 foi, inter alia, negado provimento ao recurso interposto pelo ora recorrente Conselho do Governo Regional da Madeira do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), datado de 8 de maio de 2008, que, julgando procedente o recurso contencioso interposto por A., Lda., anulou a Resolução do referido Conselho do Governo Regional da Madeira n.º 855/97, de 26 de julho, que “…na sequência de concurso público e ao abrigo do disposto no Decreto Legislativo Regional n.º 4/96/M, de 26 de março, resolveu com os termos e fundamentos constantes do Relatório Final da Comissão de Avaliação das propostas, atribuir ao concorrente António da Silva Henriques a autorização para o exercício da atividade de Inspeções Periódicas Obrigatórias a Veículos na Região Autónoma da Madeira…”. Pedida a reforma e, subsidiariamente, arguida a nulidade do acórdão de 21 de novembro de 2013 pelo recorrente Conselho do Governo Regional da Madeira, por acórdão do STA de 29 de abril de 2014 foi indeferido o pedido de reforma e desatendida a arguição de nulidade. 2. Inconformado, o recorrente Conselho do Governo Regional da Madeira interpôs recurso para este Tribunal Constitucional dos dois acórdãos proferidos pelo STA, dizendo que: «O recurso é interposto ao abrigo da alínea b) do nº 1., do artº 70º da Lei 28/82, de 15 de novembro, porquanto os Acórdãos recorridos fizeram aplicação direta, ou indiretamente do artº 6º do ETAF, cuja inconstitucionalidade (na interpretação dada), tinha sido suscitada nos autos, por violação do disposto no artº 2º da Constituição da República Portuguesa, inobservância do princípio da separação de poderes. Na verdade, quando se interpôs recurso do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 08-05-2008, de fls.. suscitou-se a referida questão da inconstitucionalidade nos seguintes termos: "O Acórdão recorrido enferma ainda de erro grave, quando refere que "a qualidade e quantidade dos recursos humanos deveria ser o critério aferidor do interesse público", para efeito de dirimir a situação de empate, pois essa avaliação estava esgotada na classificação que, exatamente, por rigor e isenção do júri, conduziu à situação de empate na classificação global de ambas as propostas. Ora, o Júri fez o que devia fazer - preencheu a lacuna legal, com recurso à analogia e aplicou o artº 37º, nº 7, do Dec-Lei nº 498/88, de 30/12, estabelecendo os critérios de desempate. Claro que esse critério é fixado no uso de poder discricionário, insuscetível de ser sindicado, não podendo o Tribunal substituir-se à Administração na avaliação ou fixação do que seja o interesse público, pois, atuando como atuou, o Acórdão recorrido exorbitou dos poderes de cognição que lhe compete e inconstitucionalizou o artº 6º do ETAF, por manifesta violação do artº 2º da C.R.P., violação do princípio da separação de poderes, inconstitucionalidade que se invoca para todos os legais efeitos. (artº 280º, nº 1, alínea b), do C.R.P., e artº 70º, nº 1., alínea b) do LOTC)". Curioso, mas significativo, o Acórdão do S.T.A., de 21-11-2013 nada disse sobre a inconstitucionalidade suscitada, nem adiantou qualquer justificação para a não conhecer. Isto levou o recorrente a suscitar a nulidade daquele Acórdão por omissão de pronúncia e a requerer a sua reforma. Ora, tal deu lugar ao Acórdão do S.T.A., de 29-04-2012, que indeferiu tal pedido, com o falso argumento de que o STA, no Acórdão de 21-11-2013 não conheceu da inconstitucionalidade suscitada, porquanto a mesma ficava prejudicada pelo conhecimento de outras questões que lhe eram prévias. Ora, trata-se de um expediente para fugir à questão e como V. Exa. poderá constatar, o que está em causa é a inconstitucionalidade do artº 6º do ETAF, pela razão simples de que o Tribunal violou o princípio da separação de poderes, interferindo e assumindo decisão que cabia ao executivo(…)». 3. Admitido o recurso, neste Tribunal foi proferida a Decisão Sumária n.º 711/2014, concluindo pelo não conhecimento do recurso, com os seguintes fundamentos: «3. Qualquer das vias de fiscalização concreta da constitucionalidade e da legalidade tem necessariamente objeto normativo, devendo incidir sobre a apreciação da constitucionalidade ou da legalidade de normas ou interpretações normativas, e não das deci­sões judi­ciais, em si mesmas consideradas, atenta a inexistência no nosso ordenamento jurídico-constitucional da figura do “recurso de amparo” contra atos concretos de aplicação do Direito. Cabe ao recorrente, no requerimento de interposição do recurso de fiscalização concreta, indicar obrigatoriamente a norma ou interpretação normativa que constitui objeto de tal recurso e cuja inconstitucionalidade ou ilegalidade pretende fazer sindicar pelo Tribunal Constitucional (n.º 1 do artigo 75º-A da LTC). 4. No caso presente, como decorre do requerimento de interposição de recurso, o recorrente pretende que o Tribunal Constitucional aprecie a conformidade constitucional do artigo 6.º do ETAF “na interpretação dada”, sem que cumpra o ónus, que sobre si incidia, de clara, precisa e expressa identificação da interpretação normativa da referida disposição legal que reputa de inconstitucional. Porém, não é equacionável facultar-lhe a possibilidade de suprir a referida deficiência, mediante o convite ao aperfeiçoamento a que se reporta o n.º 6 do referido artigo 75.º-A da LTC, atenta a não verificação de pressupostos de admissibilidade do recurso, que não podem ser supridos e que sempre determinariam a impossibilidade de conhecimento de mérito. Vejamos. 5. Tratando-se de recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, como ocorre no presente caso, a jurisprudência constitucional vem entendendo, de modo reiterado e uniforme, que são pressupostos específicos deste tipo de recurso, de verificação cumulativa: (i) a suscitação pelo recorrente da questão de inconstitucionalidade “durante o processo” e “de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer” (n.º 2 do artigo 72.º da LTC), (ii) a efetiva aplicação, expressa ou implícita, da norma ou interpretação normativa, em termos de a mesma constituir “ratio decidendi” ou fundamento jurídico determinante da decisão proferida no caso concreto, e (iii) o esgotamento dos recursos ordinários que no caso cabiam. 6. Resulta do requerimento de interposição de recurso que o recorrente pretende impugnar os dois acórdãos do STA, o primeiro, proferido em 21 de novembro de 2013, que negou provimento ao recurso do acórdão do TCAS interposto pelo ora recorrente e o segundo, de 29 de abril de 2014, que indeferiu o pedido de reforma e desatendeu a arguição de nulidade do anterior acórdão. 7. Adiante-se que a norma impugnada não constituiu ratio decidendi de qualquer das referidas decisões recorridas, o que impossibilita o conhecimento do objeto do recurso, por não revestir instrumentalidade, já que, qualquer que fosse o juízo formulado pelo Tribunal Constitucional sobre a questão jurídico-constitucional, as decisões impugnadas manter-se-iam inelutavelmente incólumes. Na verdade, da leitura do acórdão de 21 de novembro de 2013 resulta claramente que esta decisão não aplicou, direta ou indiretamente, como fundamento jurídico determinante do decidido, a norma indicada pelo recorrente. Conforme refere o acórdão de 29 de abril de 2014, a norma impugnada foi invocada pelo recorrente no pressuposto da aplicação analógica do disposto no n.º 7 do artigo 37.º do Decreto-Lei n.º 498/88, de 30 de dezembro, critério que claramente não foi adotado pela decisão recorrida. O mesmo se diga no tocante ao acórdão proferido em 29 de abril de 2014, que desatendeu a arguição de nulidade, por omissão de pronúncia, do acórdão anteriormente proferido, com fundamento no facto de a questão invocada pelo recorrente ter ficado prejudicada pela solução adotada pela decisão recorrida. Assim, mais não resta do que concluir que a questão colocada pelo recorrente não assume identidade com norma efetivamente aplicada, como ratio decidendi, nas decisões recorridas e, por decorrência, o recurso de constitucionalidade não comporta utilidade (artigo 80.º, n.º 2, da LTC). 8. Acresce que, no caso em apreço, o recorrente não suscitou perante o tribunal recorrido, de forma processualmente adequada, qualquer questão de inconstitucionalidade reportada a interpretação extraída do artigo 6.º do ETAF. Suscitar a inconstitucionalidade duma norma jurídica é fazê-lo “de modo tal que o tribunal perante o qual a questão é colocada saiba que tem uma questão de constitucionalidade determinada para decidir”, o que reclama que o recorrente identifique, de forma clara, precisa e expressa, a norma ou um segmento dela ou uma dada interpretação da mesma que tem por violador da Lei Fundamental (cfr. Acórdão n.º 269/94, disponível em www.tribunalconstitucional.pt, como os demais referidos), constituindo orientação pacífica deste Tribunal que, neste último caso, e uti­lizando a formulação do Acórdão n.º 367/94, “esse sentido (essa dimensão normativa) do preceito há-se ser enunciado de forma que, no caso de vir a ser julgado inconstitucional, o Tribunal o possa apresentar na sua decisão em termos de, tanto os destinatários desta, como, em geral, os opera­dores do direito ficarem a saber, sem margem para dúvidas, qual o sentido com que o preceito em causa não deve ser aplicado, por, deste modo, violar a Constituição.” De acordo com estes critérios, é patente que não constitui modo adequado de suscitar uma questão de inconstitucionalidade normativa a alegação contida nas 13.ª a 15.ª conclusões da motivação de recurso para o tribunal “a quo” e transcrita pelo recorrente no seu requerimento de interposição de recurso de constitucionalidade. Nelas, o recorrente não autonomizou qualquer critério ou padrão normativo extraível do preceito legal que identifica – enquanto como regra abstrata, potencialmente aplicável a uma generalidade de situações – suscetível de vir a ser utilizado na decisão a proferir, problematizando a sua constitucionalidade, em termos de vincular o tribunal ao seu conhecimento. Ao invés, como decorre da inclusão do artigo 6.º do ETAF entre as normas violadas (27.ª conclusão), e da alegação de que “o acórdão exorbitou dos poderes de cognição que lhe compete” (cfr. 15.ª conclusão), denota-se que a questão de desarmonia constitucional é imputada à decisão judicial, na vertente do acerto do resultado interpretativo do direito aplicável, e não a qualquer sentido ou dimensão normativa do ordenamento jurídico infraconstitucional (cfr. Acórdão n.º 489/04). Assim, inverificado o pressuposto de prévia suscitação processualmente adequada de questão normativa de inconstitucionalidade perante o tribunal recorrido, o que determina a ilegitimidade do recorrente, sempre será de concluir pela impossibilidade de conhecer do objeto do recurso (artigo 72.º, n.º 2, da LTC).» 4. A recorrente não se conformou e apresentou reclamação para a conferência, através de requerimento onde se diz: «1.º O recurso em causa nos autos, interposto para o Tribunal Constitucional, foi apresentado nos seguintes termos: (...) 2º Não custa admitir que não estamos perante o mais comum enquadramento do recurso por inconstitucionalidade, interposto de decisões de jurisdição comum, para o Tribunal Constitucional. 3º Todavia, o princípio em causa – o da separação de poderes – é dos mais elementares e essenciais do Estado de Direito que a Constituição consagra. 4º É que, por via de pretextos formais, deixa-se irremediavelmente consumar uma verdadeira denegação de Justiça. 5º E já não basta ao recorrente ter visto acontecer, com total impunidade, por parte do Tribunal “a quo”, para que agora, nesta sede, que é a última esperança na defesa dos direitos dos cidadãos, lhe ser negada a apreciação da inconstitucionalidade suscitada. 6º Não é, porém, este o momento e a sede para desenvolver e aprofundar as várias vertentes da inconstitucionalidade suscitada, uma vez que estamos ainda e preliminarmente, no âmbito da admissibilidade do recurso interposto para este Venerando Tribunal Constitucional. 7º Importa sim, e por agora, chamar à colação alguma da abundante Jurisprudência do Tribunal Constitucional, bem como alguma da mais relevante Doutrina que, particularmente em domínios sensíveis dos direitos fundamentais, propende a considerar a admissibilidade do recurso, por inconstitucionalidade, no quadro excecional em que se insere a questão dos autos, ou seja, mesmo quando esta é suscitada, nas condições em que o foi e na primeira oportunidade processual possível.» Segue-se referência, com transcrição de passagens, aos Acórdãos n.ºs 61/92, 188/93, 569/95, 642/99, 124/00, 79/02 e 120/02, e à doutrina, concluindo pela procedência da reclamação e prosseguimento do recurso. 5. Notificado, o recorrido veio responder, pugnando pela improcedência da reclamação, referindo que ”a jurisprudência e doutrina constitucionais recolhidas pelo ora Reclamante são irrelevantes para a sua pretensão, uma vez que a razão do não atendimento do recurso não foi a falta de suscitação da questão de constitucionalidade durante o processo na ótica da adequação temporal, única tratada nessa jurisprudência e doutrina” e que “não tendo a norma impugnada sido aplicada em nenhum dos dois acórdãos recorridos (que, em razão da limitação de alçada, não se consideraram impedidos de intervir) - nem, muito menos, tendo sido aplicada com o sentido de delimitar a esfera de intervenção dos poderes executivo e judicial (!) - não pode sobre ela ser exercido um controlo sucessivo e concreto da sua conformidade constitucional”. Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 6. Vem o recorrente reclamar para a Conferência da decisão sumária que, com fundamento na inverificação do pressuposto de efetiva aplicação nas decisões recorridas da norma cuja inconstitucionalidade se pretende ver apreciada, e também por ilegitimidade da recorrente, conclui pelo não conhecimento do recurso. 6.1. Tomando a argumentação em que se suporta a pretensão de ver revertida tal decisão e determinado o prosseguimento do recurso, verifica-se que o recorrente se limita a reproduzir o requerimento de interposição de recurso e a aduzir jurisprudência e doutrina relativas à observância do ónus de suscitação prévia da questão de inconstitucionalidade nos casos em que o recorrente não disponha de oportunidade processual para tal ou quando não lhe seja exigível tal conduta processual, em virtude da aplicação de uma norma de todo insólita ou inesperada. Ora, desse modo, o recorrente abstém-se de contrariar qualquer dos fundamentos em que assentou a decisão reclamada. 6.2. Com efeito, não cabendo a este Tribunal sindicar o entendimento do Tribunal a quo quanto à verificação de nexo de prejudicialidade entre as questões conhecidas e aquela em que se inscreve a norma cuja inconstitucionalidade foi suscitada, certo é que, como se disse na decisão reclamada, nenhuma das decisões recorridas aplicou, como critério ou padrão normativo integrante da ratio decidendi, uma interpretação normativa extraída do artigo 6.º do ETAF. Tanto basta para considerar acertada a decisão reclamada quando afastou o conhecimento do recurso com fundamento na inverificação desse pressuposto do recurso e concluiu pela improcedência da reclamação. 6.3. Mesmo que assim não acontecesse, importa dizer, como mera exaustão de fundamentação, que também não assiste razão ao reclamante no que respeita à sua legitimidade para o recurso. Desde logo, a circunstância do recorrente considerar que suscitou questão de inconstitucionalidade no recurso dirigido ao STA torna imprestável a jurisprudência e doutrina que cita, em que se discute a exigibilidade de outra conduta processual, como acontece quando a parte não questiona perante o Tribunal a quo a legitimidade constitucional de uma norma que vem a encontrar efetiva aplicação na decisão do feito em análise. Efetivamente, a decisão reclamada assenta, não na omissão de prévia suscitação, mas na ausência de suscitação adequada, por não ter sido identificada uma regra alojada no artigo 6.º do ETAF, potencialmente aplicável a uma generalidade de situações e suscetível de vir a ser utilizada na decisão a proferir, cuja aplicação deveria ser recusada por inconstitucional. E, na verdade, o segmento transcrito no requerimento de interposição de recurso, por sua vez repetido na reclamação em apreço, aponta o vício de inconstitucionalidade à concreta atuação do Tribunal Central Administrativo Sul (“... atuando como atuou..., o Acórdão recorrido exorbitou dos poderes de cognição e inconstitucionalizou o art.º 6.º do ETAF”), sem identificar minimamente qual o sentido com que o preceito em causa não deveria ser aplicado, por, deste modo, violar a Constituição. Assim, também quanto ao seu segundo fundamento, cumpre confirmar a decisão sumária e afastar a procedência da reclamação. III. Decisão 7. Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se: a) Indeferir a reclamação apresentada pelo Conselho do Governo Regional da Madeira; b) Condenar o recorrente nas custas, fixando-se, de acordo com o impulso processual em apreço e a valoração seguida pelo Tribunal em casos similares, a taxa de justiça em 20 Ucs (unidades de conta). Notifique. Lisboa, 2 de dezembro de 2014 - Fernando Vaz Ventura - Pedro Machete - Joaquim de Sousa Ribeiro